中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院 高泰幟 中國(guó)國(guó)際航空股份有限公司 孫 旭／文

近年來(lái)，機(jī)票退改簽收費(fèi)問(wèn)題受到各方持續(xù)關(guān)注，與機(jī)票退改簽收費(fèi)有關(guān)熱點(diǎn)新聞也頻頻見(jiàn)諸報(bào)端。作為航空公司票務(wù)服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，機(jī)票退改簽及收費(fèi)問(wèn)題在航空出行中最為常見(jiàn)，與消費(fèi)者利益也直接相關(guān)。民航行業(yè)主管部門一直高度重視該問(wèn)題，通過(guò)完善政策、加強(qiáng)監(jiān)管等方式，不斷規(guī)范航空公司和銷售代理企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，優(yōu)化消費(fèi)者出行體驗(yàn)。本文對(duì)國(guó)內(nèi)航空公司退改簽階梯費(fèi)率情況進(jìn)行了深入研究，梳理政策執(zhí)行情況及存在的問(wèn)題，提出政策建議。同時(shí)，針對(duì)新冠肺炎疫情期間出現(xiàn)的新情況，對(duì)特殊應(yīng)急情況下機(jī)票退改簽收費(fèi)政策進(jìn)行再探討。

機(jī)票退改簽收費(fèi)政策情況

按照民航局工作會(huì)要求，為切實(shí)改進(jìn)和提升票務(wù)服務(wù)，維護(hù)旅客合法權(quán)益，民航局運(yùn)輸司于2018年7月下發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)民航票務(wù)服務(wù)工作的通知》（局發(fā)明電〔2020〕1952號(hào)），要求各運(yùn)輸航空公司要合理確定客票退改簽收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，退票費(fèi)不得高于客票的實(shí)際銷售價(jià)格。要制定機(jī)票退改簽收費(fèi)“階梯費(fèi)率”，即根據(jù)不同票價(jià)水平和時(shí)間節(jié)點(diǎn)等，設(shè)定合理的梯次收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不能簡(jiǎn)單規(guī)定特價(jià)機(jī)票一律不得退改簽。該通知同時(shí)要求，OTA平臺(tái)、銷售代理企業(yè)不得擅自更改航空公司的退改簽收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁在退改簽收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之外向旅客加收額外費(fèi)用。

國(guó)外機(jī)票退改簽收費(fèi)情況

（一）國(guó)外民航管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定

美國(guó)《航空運(yùn)輸法》第415章規(guī)定，“每一個(gè)航空承運(yùn)人和外國(guó)航空承運(yùn)人應(yīng)確立、遵守和執(zhí)行與國(guó)際航空運(yùn)輸有關(guān)的合理價(jià)格、分類、規(guī)則及慣例”，對(duì)于具體的規(guī)則制定并無(wú)明確要求；歐盟《航空運(yùn)輸服務(wù)票價(jià)和運(yùn)價(jià)理事會(huì)規(guī)章》（EEC第2409/92號(hào)）規(guī)定，“航空票價(jià)及適用的任何條件，在不違反規(guī)章的情況下，由航空承運(yùn)人自由確定”；日本《航空法》第106條規(guī)定，“承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)制定運(yùn)輸條件，報(bào)經(jīng)國(guó)土交通大臣批準(zhǔn)”，并未對(duì)運(yùn)輸條件作具體要求。

（二）國(guó)外航空公司執(zhí)行情況

目前，國(guó)外主要航空公司執(zhí)行的退改簽條件大多按照距航空起飛時(shí)間的期間劃分不同檔次，根據(jù)不同艙位折扣規(guī)定不同費(fèi)用比例。

美聯(lián)航、美國(guó)航空按照起飛前、起飛后或起飛前3小時(shí)前、起飛前3小時(shí)后劃分為2檔，境外始發(fā)至中國(guó)折扣較高的艙位（5折以上，下同）退票、改簽費(fèi)從免費(fèi)到2100元（人民幣，下同）不等，折扣較低的艙位（5折以下，下同）從2100元到不允許退改簽不等；中國(guó)始發(fā)至境外折扣較高的艙位退票、改簽費(fèi)從免費(fèi)到2000元不等，折扣較低的艙位從2000元到不允許退改簽不等。達(dá)美航空公司按照24小時(shí)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)取消期內(nèi)、24小時(shí)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)取消期后、航班起飛后24小時(shí)內(nèi)等分為3檔，境外始發(fā)至中國(guó)折扣較高的艙位退票、改簽費(fèi)從免費(fèi)到2500元不等，折扣較低的艙位從2500元到不允許退改簽不等；中國(guó)始發(fā)至境外折扣較高的艙位退票、改簽費(fèi)從免費(fèi)到1500元不等，折扣較低的艙位從1500元到不允許退改簽不等。

漢莎、法航等歐洲主要航空公司按照起飛前和起飛后劃分為2檔，折扣較高的艙位退票、改簽費(fèi)從免費(fèi)到1200元不等，折扣較低的艙位從1500元到不允許退改簽不等（境內(nèi)外始發(fā)費(fèi)用基本一致）。英國(guó)航空按照起飛前2天前、起飛前2天后、起飛前2小時(shí)前、起飛前2小時(shí)后分為4檔，境外始發(fā)至中國(guó)折扣較高的艙位退票、改簽費(fèi)從免費(fèi)到1400元不等，折扣較低的艙位從1400元到不允許退改簽不等；中國(guó)始發(fā)至境外折扣較高的艙位退票、改簽費(fèi)從免費(fèi)到1000元不等，折扣較低的艙位從1000元到不允許退改簽不等。

日航和全日空按照起飛前、起飛后和起飛前1天前、起飛前1天后劃分為2檔，境外始發(fā)至中國(guó)折扣較高的艙位退票、改簽費(fèi)從650元到免費(fèi)不等，折扣較低的艙位從650元到不允許退改簽不等；中國(guó)始發(fā)至境外折扣較高的艙位退票、改簽費(fèi)免費(fèi)，折扣較低的艙位從不允許退改簽到按票價(jià)50%收費(fèi)不等。

表1：部分外國(guó)航空公司退改簽費(fèi)率

總體上看，艙位折扣越少、退改簽時(shí)間離起飛時(shí)間越早，費(fèi)率越低，艙位折扣越多、退改簽時(shí)間離起飛時(shí)間越近，費(fèi)率越高，部分外國(guó)航空公司的低折扣艙位不可改簽和退票。

國(guó)內(nèi)航空公司國(guó)內(nèi)航線機(jī)票退改簽情況

截至2019年夏秋航季，國(guó)內(nèi)航空公司已全部實(shí)行退改簽階梯費(fèi)率規(guī)則。我們整理了29家國(guó)內(nèi)航空公司（部分航空公司退改簽規(guī)則相同，僅選擇代表性公司）的退改簽階梯費(fèi)率條件，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）退改簽階梯檔次更為豐富

目前，國(guó)內(nèi)航空公司的退改簽均已從2檔增加至4～5擋，在具體時(shí)間劃分上，東航、南航等21家航空公司將退改簽時(shí)間與登機(jī)日的期間長(zhǎng)度，劃分為航班起飛前7天、3天、4小時(shí)、起飛后等4檔；川航等6家公司將退改簽時(shí)間與登機(jī)日的期間長(zhǎng)度，劃分為起飛前7天、2天、4小時(shí)、起飛后等4檔；國(guó)航將退改簽時(shí)間與登機(jī)日的期間長(zhǎng)度，劃分為起飛前30天、14天、4小時(shí)、起飛后等4檔；春秋航將退改簽時(shí)間與登機(jī)日的期間長(zhǎng)度，劃分為起飛前7天、3天、24小時(shí)、2小時(shí)、起飛后等5檔。越早退改簽，支付的手續(xù)費(fèi)越低。為方便分析，我們把退改簽檔次劃定為起飛前7天、2/3天、4小時(shí)、起飛后等4檔。

（二）退改簽費(fèi)率差異較大

1.退票。對(duì)于全價(jià)或折扣較少的機(jī)票，起飛前7天退票的，收0～10%的退票費(fèi)（6家公司不收退票費(fèi)，16家公司收5%，7家公司收10%）；起飛前2/3天退票的，收5～20%的退票費(fèi)（18家公司收5%，9家公司收10%，2家公司收20%）；起飛前4小時(shí)前退票的，收5～30%的退票費(fèi)（3家公司收5%，16家公司收10%，1家公司收10%，6家公司收20%，3家公司收30%）；起飛前4小時(shí)后退票的，收10～50%的退票費(fèi)（2家公司收10%，4家公司收15%，13家公司收20%，7家公司收30%，3家公司收50%）。

對(duì)于特價(jià)或折扣較多的機(jī)票，起飛前7天退票的，收20～70%的退票費(fèi)（6家公司收20%，10家公司收30～40%，11家公司收50～60%，2家公司收70%）；起飛前2/3天退票的，收30～90%的退票費(fèi)（6家公司收30～40%，13家公司收50～60%，9家公司收70～80%，1家公司收90%）；起飛前4小時(shí)前退票的，收55～95%的退票費(fèi)（3家公司收55～60%，16家公司收70～80%，10家公司收85～95%）；起飛前4小時(shí)后退票的，收70～100%的退票費(fèi)（5家公司收70～80%，15家公司收85～95%，11家公司收100%）。

2.改簽。對(duì)于全價(jià)或折扣較少的機(jī)票，起飛前7天改簽的，收0～5%的改簽費(fèi)（21家公司不收改簽費(fèi)，5家公司收5%）；起飛前2/3天改簽的，收0～10%的改簽費(fèi)（8家公司不收改簽費(fèi)，18家公司收5%，3家公司收10%）；起飛前4小時(shí)前改簽的，收0～20%的改簽費(fèi)（2家公司不收改簽費(fèi)，17家公司收5%，7家公司收10%）；起飛前4小時(shí)后改簽的，收10～40%的改簽費(fèi)（17家公司收10%，1家公司收15%，8家公司收20%，2家公司收30%，1家公司收40%）。

對(duì)于特價(jià)或折扣較多的機(jī)票，起飛前7天改簽的，收10～60%的 改 簽 費(fèi)（12家公司收10～20%，8家公司收30～40%，9家公司收50～60%）；起 飛 前2/3天改簽的，收20～85%的改簽費(fèi)（2家 公 司 收20%，14家公司收30～40%，9家公司收50～60%，4家 公 司 收70～85%）；起飛前4小時(shí)前改簽的，收30～95%的改簽費(fèi)（5家公司收30～40%，13家公司收50～60%，10家公司收80%，1家公司收95%）；起飛前4小時(shí)后改簽的，收40～100%的改簽費(fèi)（1家公司收40%，5家公司收50～60%，12家公司收70～80%，8家公司收90%，3家公司收100%）。

（三）存在的問(wèn)題

1.退改簽規(guī)則較為復(fù)雜。

隨著航空公司艙位等級(jí)細(xì)化，特別是品牌運(yùn)價(jià)等新興運(yùn)價(jià)產(chǎn)品的不斷出現(xiàn)，對(duì)應(yīng)的退改簽規(guī)則越來(lái)越多，各公司的差異也越來(lái)越大。對(duì)普通消費(fèi)者而言，過(guò)于復(fù)雜的退改簽規(guī)則容易造成消費(fèi)者誤解。

2.退改簽規(guī)則宣傳力度不夠。

當(dāng)前，消費(fèi)者可以通過(guò)航空公司官網(wǎng)、訂票階段的提示等途徑獲知航空公司退改簽規(guī)則，但由于官網(wǎng)中的退改簽規(guī)則往往與運(yùn)輸總條件一起呈現(xiàn)，消費(fèi)者主動(dòng)了解的積極性不高；訂票階段大多數(shù)消費(fèi)者主要關(guān)注時(shí)間、價(jià)格等與出行直接相關(guān)的信息，往往忽略退改簽規(guī)則。同時(shí)，航空公司缺乏主動(dòng)宣傳的意識(shí)，也造成了消費(fèi)者易忽視退改簽規(guī)則，發(fā)生問(wèn)題后相關(guān)投訴較多。

表2：部分國(guó)內(nèi)航空公司退票費(fèi)率

新冠肺炎疫情下機(jī)票退改簽政策執(zhí)行情況

（一）新冠肺炎疫情期間機(jī)票退改簽收費(fèi)政策

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，民航局對(duì)機(jī)票退改簽收費(fèi)政策進(jìn)行了臨時(shí)調(diào)整，先后4次發(fā)布機(jī)票退改簽收費(fèi)政策。1月21日，民航局通知對(duì)已購(gòu)買涉及武漢航班機(jī)票免費(fèi)退票。23日，免費(fèi)退票政策范圍擴(kuò)大到所有航班，要求航司及其銷售代理人為1月24日前已購(gòu)買機(jī)票的旅客免費(fèi)辦理退票。27日，民航局宣布免費(fèi)退票政策延長(zhǎng)至1月28日零時(shí)之前已購(gòu)票乘客。2月10日，受延遲開(kāi)學(xué)影響，民航局通知學(xué)生旅客3月31日前機(jī)票可免費(fèi)退改簽。

（二）免費(fèi)退票政策執(zhí)行情況

上述政策發(fā)布后，各航空公司及其銷售代理人快速行動(dòng)，在沒(méi)有法定義務(wù)的情況下，積極響應(yīng)民航局提出的免費(fèi)退票政策。免費(fèi)退票政策的發(fā)布，有效減少了人員流動(dòng)，最大限度避免了疫情通過(guò)航空器傳播。同時(shí)，航空公司及其銷售代理人也承受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，截至2月10日，國(guó)內(nèi)外航空公司共辦理免費(fèi)退票1900多萬(wàn)張，涉及票面總金額超過(guò)200億。

表3：部分國(guó)內(nèi)航空公司改簽費(fèi)率

對(duì)機(jī)票退改簽收費(fèi)政策的有關(guān)建議

（一）完善有關(guān)法規(guī)規(guī)章

《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》中對(duì)退改簽的規(guī)定為：“旅客自愿變更客票或自愿退票的，承運(yùn)人或者航空銷售代理人應(yīng)當(dāng)按照運(yùn)輸總條件、客票使用條件辦理”，并未對(duì)航空公司的客票適用條件作出明確規(guī)定。建議有關(guān)部門完善有關(guān)法規(guī)規(guī)章，對(duì)退改簽等客票適用條件提出進(jìn)一步要求。

（二）研究制定行業(yè)規(guī)范

建議行業(yè)協(xié)會(huì)在尊重航空公司自主權(quán)的情況下，研究制定退改簽行業(yè)規(guī)范，引導(dǎo)航空公司適當(dāng)簡(jiǎn)化退改簽規(guī)則，便于消費(fèi)者了解。同時(shí)，航空公司也應(yīng)加大對(duì)退改簽規(guī)則的宣傳力度，形成崇尚“契約精神”的良好氛圍，進(jìn)一步提高航空消費(fèi)者的滿意度。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管

加強(qiáng)對(duì)航空公司和銷售代理企業(yè)退改簽收費(fèi)的監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加快構(gòu)建以誠(chéng)信體系為核心的監(jiān)管機(jī)制，維護(hù)廣大旅客合法權(quán)益。

（四）儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)重大事件政策工具

當(dāng)前，航空公司的機(jī)票退改簽政策主要由各公司自主確定，本質(zhì)上是通過(guò)市場(chǎng)手段合理配置資源，決定要素價(jià)格。但是，這一資源配置方式一旦遇到類似新冠疫情等緊急或突發(fā)狀況，將無(wú)法快速反應(yīng)，需要政府進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控。下一步，應(yīng)該總結(jié)本次疫情防控的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)機(jī)票退改簽收費(fèi)等已經(jīng)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)的行為，建立應(yīng)急干預(yù)機(jī)制，儲(chǔ)備相關(guān)政策工具，在一定條件下自動(dòng)觸發(fā)，確保相關(guān)政策在兼顧市場(chǎng)主體和旅客雙方利益的同時(shí)，能有效應(yīng)對(duì)特殊情況。