市場監(jiān)管現(xiàn)代化的實踐探索和改革創(chuàng)新
——以山西省渾源縣市場監(jiān)督管理局為例

●鄧 攀

一、引言

有效的市場監(jiān)管是市場良性運行的基石。當前，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)新發(fā)展，市場監(jiān)管面臨新的形勢和挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的市場監(jiān)管模式已難以適應現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的需要，為此，國家于2013年開啟了市場監(jiān)管機構改革，2018年，國家完成了原工商總局、質(zhì)檢總局、食藥總局的整合，組建了市場監(jiān)管總局。2017年，國務院發(fā)布《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，為市場監(jiān)管提供一個明確的框架，給廣大市場主體一個清晰的信號和穩(wěn)定的預期。在此背景下，如何轉(zhuǎn)變市場監(jiān)管理念，創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，成為亟需解決的現(xiàn)實問題。對此，山西省渾源縣首先進行了機構的整合，2015年底完成了工商、食藥、質(zhì)監(jiān)三個部門的“三合一”改革，組建了渾源縣市場監(jiān)督管理局。深化商事制度改革，實行“多證合一”，推進登記注冊便利化，強化事中事后監(jiān)管，為創(chuàng)建新的市場監(jiān)管模式創(chuàng)造了條件。

如何順應時代發(fā)展的潮流，進行市場監(jiān)管的創(chuàng)新，是值得探究的問題。本文立足于渾源縣市場監(jiān)督管理局的市場監(jiān)管職能，對市場監(jiān)管領域的實踐探索進行總結和創(chuàng)新，為市場監(jiān)管改革提供一些有益的經(jīng)驗和借鑒。

二、推進市場監(jiān)管現(xiàn)代化的實踐探索

渾源縣市場監(jiān)督管理局在推進市場監(jiān)管現(xiàn)代化方面進行了許多實踐性的探索和經(jīng)驗創(chuàng)新，取得了一定的效果，提高了市場監(jiān)管的有效性和科學性。

（一）打造綜合執(zhí)法模式，提高綜合執(zhí)法效能

渾源縣在2015年底完成了工商、食藥、質(zhì)監(jiān)三個部門的“三合一”改革，組建了渾源縣市場監(jiān)督管理局。做到了一支隊伍管市場，打通了部門之間的阻礙，市場監(jiān)管的綜合執(zhí)法力度明顯加強，改革成效顯著。推行了綜合執(zhí)法聯(lián)動，建立了局內(nèi)部科室的股、所、站、隊聯(lián)合執(zhí)法機制。實行“一次檢查、多項體檢、綜合會診”，減少多次執(zhí)法對正常的經(jīng)營活動的干擾，統(tǒng)籌了執(zhí)法資源，提高了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法效能。成立案件評審委員會，為綜合執(zhí)法提供有效的法律保障。

（二）創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，健全信用監(jiān)管機制

1.做好市場主體信息公示和抽查，強化信用監(jiān)管。渾源縣實行市場主體年報制度，以自主申報為主，利用我縣官方報刊北岳報、電視等媒體發(fā)布催報公示，采取短信提示、電話通知，宣傳車集中宣傳，在局注冊大廳懸掛年報結束倒計時提醒牌，督促企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社按時年報，對發(fā)現(xiàn)的經(jīng)營地址變更、執(zhí)照、許可證到期等責令改正，增強市場主體的信用意識。最近幾年的企業(yè)年報率均達到了93%以上。依法推進市場主體的信息公示，包括許可備案、注冊登記、行政處罰和獎勵等信息，接受公眾對市場主體信息的監(jiān)督和查詢。每年渾源縣市場監(jiān)督管理局隨機抽取近百家經(jīng)營戶進行現(xiàn)場核查，對未按照要求進行公示、無經(jīng)營場所或虛假出資、隱瞞真實情況等違法行為進行集中曝光，列入異常名錄向全社會公示并進行依法處理。

2.實行市場主體信用分類監(jiān)管，提升監(jiān)管效力。渾源縣市場監(jiān)督管理局探索實行市場主體信用分類監(jiān)管，建立市場主體信用監(jiān)管指標體系，包括市場準入、抽檢結果、經(jīng)營行為、監(jiān)督管理作為信用指標，將市場主體分為三個信用等級，進行分類監(jiān)管。A類屬于守信主體；B類屬于警告主體，在商事登記、日常檢查、監(jiān)督抽檢方面重點監(jiān)管；C類屬于失信主體，列入失信名單，加大行政處罰力度。渾源縣市場監(jiān)督管理局依據(jù)信用等級進行分類監(jiān)管。依據(jù)市場主體的信用等級確定監(jiān)督檢查的頻次和比例，對信用記錄良好的市場主體減少監(jiān)督檢查、抽檢檢驗和日常檢查的頻次和比例，對問題多、投訴多、失信主體增加監(jiān)督檢查的頻次和比例，以提高市場監(jiān)管的有效性和針對性。

（三）增進協(xié)同監(jiān)管合力，構建信息共享機制

實行了跨部門的聯(lián)合協(xié)同監(jiān)管。建立了聯(lián)動協(xié)作、工作會議、日常溝通、信息共享、聯(lián)合檢查、案件聯(lián)合會審、行政司法銜接等工作機制，有效地提升了部門間市場監(jiān)管的工作合力。如針對社會輿論關注的重點問題、關系群眾切身利益的重點環(huán)節(jié)和時間節(jié)點，聯(lián)合農(nóng)委、經(jīng)信、畜牧、公安等部門開展了專項問題集中整治和節(jié)日期間的專項檢查。依法查辦了一批影響力大、警示作用強的典型案件，提高了執(zhí)法的效果。加快信息共享機制建設，匯集許可審批、注冊登記、認證、年度報告、經(jīng)營異常名單、行政處罰等信息，為其他部門提供企業(yè)信息數(shù)據(jù)，并與相關職能部門開展聯(lián)合懲戒工作，提升監(jiān)管的科學化水平。

（四）推動社會多元共治，建立市場監(jiān)管新格局

積極推動企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、消費者、新聞媒體等社會力量參與市場監(jiān)管。強化企業(yè)的主體責任意識，加強對企業(yè)的指導，引導企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，加強企業(yè)失信懲戒，倒逼企業(yè)依法經(jīng)營。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律作用，推動行業(yè)協(xié)會商會建立健全行業(yè)自律規(guī)范、公約和職業(yè)道德準則，開展行業(yè)內(nèi)部糾紛調(diào)解，支持行業(yè)的產(chǎn)品保護申報。強化消費者權益保護，成立申訴舉報中心，做好與12345政府熱線的無縫對接。渾源縣市場監(jiān)督管理局每年處理消費糾紛上百起。支持新聞媒體發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，進行投訴舉報，發(fā)布消費提示警示信息。

三、市場監(jiān)管現(xiàn)代化面臨的問題與不足

雖然市場監(jiān)管取得一定的成效，但在一些體制機制上還存在問題和不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）綜合執(zhí)法體系有待于進一步深化

渾源縣雖然完成了工商、食藥、質(zhì)監(jiān)三個部門的“三合一”改革，但機構的合并只是“物理”上的簡單相加，機構內(nèi)部職能科室的設置大部分仍然承接原來的工作，按照以前的職能劃分科室，從而影響了綜合執(zhí)法的效果。機構職能只有進行科學合理的深度融合才能彰顯綜合執(zhí)法的效益。這就需要對合并的職能科室按業(yè)務關聯(lián)度、執(zhí)法專業(yè)程度及執(zhí)法簡易程度等進行不同程度的整合，發(fā)揮綜合執(zhí)法的效益。部門之間的聯(lián)動有待于強化。部門之間的綜合聯(lián)動執(zhí)法處于初步的探索階段，還沒有建立完善的部門執(zhí)法聯(lián)動工作機制。

（二）信息化監(jiān)管機制有待于進一步增強

以信息化監(jiān)管推動市場監(jiān)管的現(xiàn)代化，充分運用現(xiàn)代化的信息技術，增強數(shù)據(jù)的運用能力，是適應大數(shù)據(jù)監(jiān)管的趨勢要求，也是增強市場監(jiān)管的精準化、智慧化水平的必要手段。渾源縣市場監(jiān)督管理局雖然將以前三部門的許可審批、信息查詢等集中到注冊科，但市場主體的信息數(shù)據(jù)還沒有實現(xiàn)共享，一些監(jiān)管的數(shù)據(jù)仍然處于封閉、條塊分割的狀態(tài)，影響了機構內(nèi)部各科室的協(xié)同監(jiān)管。由于信息化基礎設施建設的滯后，對商事登記、安全監(jiān)管、消費維權、企業(yè)公示等數(shù)據(jù)資源的整合不到位，直接影響了信息化監(jiān)管的效果。目前，對信息的挖掘和利用程度不夠，僅僅停留在數(shù)據(jù)的查詢、登記、錄入等低水平的應用上，很難發(fā)揮信息的分析和風險的預警作用，為市場監(jiān)管提供決策信息的能力大打折扣。

（三）社會多元共治格局有待于進一步提升

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新時代，市場主體的復雜性以及市場環(huán)境多變性，對市場監(jiān)管提出了新的要求，單一的政府全面監(jiān)管難以適應市場經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢，有必要引入中間組織、行業(yè)協(xié)會、公眾等社會力量，構建新型的市場監(jiān)管格局，才能達到最佳的效果。由于受到傳統(tǒng)的市場監(jiān)管理念的影響，渾源縣目前的市場監(jiān)管還是更多地依賴政府單一監(jiān)管，對市場監(jiān)管的社會多元力量參與治理重視不足。

目前，在社會參與方面，以公眾投訴舉報主。渾源縣市場監(jiān)督管理局共處理近百起投訴中，90%以上的投訴都是消費者來電投訴，媒體的輿論監(jiān)督作用不強。另一方面，行業(yè)協(xié)會的作用沒有充分發(fā)揮。受制于經(jīng)濟等因素的影響，我縣目前成熟的專業(yè)協(xié)會和組織還比較少，市場監(jiān)管仍然是政府監(jiān)管一家獨大的局面，行業(yè)組織發(fā)揮的作用微乎其微。如我縣旅游服務市場問題較多，存在服務標準不統(tǒng)一，價格不透明，質(zhì)量難以保證，售后服務難以保障，主要原因是缺少行業(yè)標準，沒有統(tǒng)一規(guī)范的市場秩序。

四、經(jīng)驗啟示與政策建議

為了適應市場監(jiān)管的新形勢新特點，需要用現(xiàn)代的監(jiān)管理念引領市場監(jiān)管，用現(xiàn)代的監(jiān)管方式推進市場監(jiān)管，用現(xiàn)代的監(jiān)管手段武裝市場監(jiān)管，用現(xiàn)代的監(jiān)管格局提升市場監(jiān)管，積極探索符合時代要求的市場監(jiān)管新模式。

（一）監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變

商事登記制度改革，帶來了市場主體的快速增長，更加注重事中事后監(jiān)管，是適應社會經(jīng)濟新常態(tài)新發(fā)展的需要。市場發(fā)展新形勢之下監(jiān)管形式及其措施手段，市場主體對象多元性及其監(jiān)管機構特殊性與社會化監(jiān)管需求，監(jiān)管技術、誠信平臺、信息披露、監(jiān)管社會化服務等方面和情形，都發(fā)生了前所未有的變化。傳統(tǒng)的市場監(jiān)管模式難以適應經(jīng)濟新常態(tài)新發(fā)展對市場監(jiān)管的需要。政府必須加快職能轉(zhuǎn)變，樹立新的監(jiān)管理念。將關注嚴進寬管的前置審批轉(zhuǎn)變到注重事中事后的監(jiān)管，將以往的被動式監(jiān)管轉(zhuǎn)變到注重主動性的監(jiān)管，將以往撒胡椒面式的普遍監(jiān)管轉(zhuǎn)變到注重關鍵環(huán)節(jié)和領域的精準監(jiān)管，將關注風險發(fā)生后處置轉(zhuǎn)變到注重事前的預防和風險防控，將以往的封閉的孤立的監(jiān)管轉(zhuǎn)變到注重信息化技術的智慧監(jiān)管，將以往的靜態(tài)、強制性的監(jiān)管轉(zhuǎn)向注重動態(tài)的、非強制性的監(jiān)管，將政府的大包大攬、單兵作戰(zhàn)的傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)變到注重社會協(xié)同治理方式。

（二）監(jiān)管方式的創(chuàng)新

在加快政府職能轉(zhuǎn)變和科技革命。產(chǎn)業(yè)變革日益凸顯的背景下，市場監(jiān)管的方式也要與時俱進、開拓創(chuàng)新，積極探索市場監(jiān)管的新方式才能更好地適應時代發(fā)展的需要?，F(xiàn)代的監(jiān)管方式呈現(xiàn)出開放性、多元性、非強制性和非正式性，如：政府指導、信息公開、責任約談、信用監(jiān)管、風險預警等新的市場監(jiān)管方式，相對于傳統(tǒng)固化的、命令式的監(jiān)管方式而言，現(xiàn)代市場監(jiān)管方式更加強調(diào)協(xié)商、指導、公告的作用。這里需要強調(diào)兩種方式：其一，風險監(jiān)測和防控。構建風險識別、風險評估、風險預警、風險控制、評價反饋有機結合的“五位一體”風險防控體系。如食品生產(chǎn)經(jīng)營實行風險分級管理，將生產(chǎn)經(jīng)營者的靜態(tài)風險分值加上動態(tài)風險分值確定其風險等級，執(zhí)法人員可以根據(jù)其風險等級進行監(jiān)管。其二，包容性審慎監(jiān)管。適應新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，為新的市場主體在登記注冊、經(jīng)營過程管控方面制定合理的規(guī)章制度，要以包容審慎的態(tài)度適度地放開新業(yè)態(tài)的監(jiān)管。

（三）監(jiān)管手段的完善

加強和完善以“雙隨機一公開”為基本手段，以信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制。一是完善信用監(jiān)管，強化信用在市場監(jiān)管中的基礎性作用。加快市場主體信用信息平臺建設，集合市場主體的信息歸集、監(jiān)督檢查、行政處罰、監(jiān)督抽檢、執(zhí)法管理以及考核評審等方面，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的信息共享。依托信用監(jiān)管手段，加大對失信主體的懲戒處罰力度，通過信用檔案記錄和信息公開，約束市場主體的經(jīng)濟行為，形成“一處違法、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。二是加強和完善“雙隨機一公開”。建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管平臺，包括執(zhí)法人員名錄庫、企業(yè)名錄庫、抽查計劃、檢查內(nèi)容、制定的標準、結果的公示等。實現(xiàn)市場監(jiān)管中所有執(zhí)法事項“一次檢查，全面體檢”的要求。三是將“雙隨機一公開”和信用監(jiān)管有機結合起來。依據(jù)企業(yè)的信用等級來確定隨機抽查的頻次和比例，對信用等級高的企業(yè)降低抽查的頻次和比例，對失信問題企業(yè)增加隨機抽查的頻次和比例，來提高市場監(jiān)管的準確性。

（四）監(jiān)管格局的提升

我國正處于市場監(jiān)管的變革中，突出事中事后監(jiān)管，這就需要引入第三方和社會公眾的多方參與，提升監(jiān)管格局，激發(fā)更多的社會主體參與市場監(jiān)管，實現(xiàn)從政府的單一監(jiān)管到社會多元共治的轉(zhuǎn)變，構建起“企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管”的社會多元共治新格局成為市場監(jiān)管發(fā)展的必然趨勢。

在傳統(tǒng)的市場監(jiān)管中，市場監(jiān)管被簡單地理解為政府監(jiān)管企業(yè)，忽視了其他社會主體的作用，而在市場監(jiān)管的改革中，必須充分發(fā)揮其他相關主體包括消費者、企業(yè)、中間組織、新聞媒體、行業(yè)協(xié)會等作用，把“管”與“被管”調(diào)整為共同管理。首先，這就需要政府發(fā)揮主導作用，對其他社會主體進行引導、鼓勵并加以規(guī)范。其次，中間組織、行業(yè)協(xié)會在行業(yè)自律中的作用也至關重要。支持中間組織、行業(yè)協(xié)會制定和完善行業(yè)標準，規(guī)范市場秩序，促進市場公平有序競爭。再次，推動企業(yè)加強自律管理，培育市場主體的自律精神，強化企業(yè)第一責任人的意識，推進社會信用體制建設，發(fā)揮信用管理作用，引導市場主體開展正常的合法經(jīng)營行為。最后，發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。暢通信息溝通渠道，完善投訴舉報體系，提高公眾的參與監(jiān)管能力。