程乃勝

內(nèi)容提要 黨的十八大以來(lái)，按照“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋”的要求，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家審計(jì)制度進(jìn)行了重大改革，國(guó)家審計(jì)成為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分。但我國(guó)現(xiàn)行的《審計(jì)法》尚未同步修改，存在著審計(jì)范圍規(guī)定、審計(jì)法體系和內(nèi)容以及立法技術(shù)等諸多方面不適應(yīng)的問(wèn)題。目前《審計(jì)法》修改已經(jīng)重啟，應(yīng)將十八大以來(lái)的審計(jì)體制改革成果寫入《審計(jì)法》，并以增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)有效性為主線，從提高《審計(jì)法》的立法位階、理順國(guó)家審計(jì)管理體制、強(qiáng)化《審計(jì)法》國(guó)家強(qiáng)制力、規(guī)定對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及人員的監(jiān)督、規(guī)定國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)關(guān)系、規(guī)定延伸審計(jì)等方面修改和完善《審計(jì)法》。

我國(guó)現(xiàn)行《審計(jì)法》于1994年8月31日由八屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)，雖經(jīng)2006年2月28日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議修正，但已無(wú)法滿足國(guó)家審計(jì)事業(yè)發(fā)展的需要，亟需修改和完善。2018年9月7日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)公布立法規(guī)劃，將《審計(jì)法》修改列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法項(xiàng)目。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，審計(jì)署再次啟動(dòng)了《審計(jì)法》修訂工作。

大背景：黨和國(guó)家監(jiān)督體系改革

黨的十八大以來(lái)，黨中央?yún)栃蟹锤?，努力營(yíng)造不敢腐不能腐不想腐的政治生態(tài)。在這一大背景下，黨中央進(jìn)一步推進(jìn)黨和國(guó)家監(jiān)督體系改革，對(duì)國(guó)家監(jiān)督權(quán)進(jìn)行再配置。其目的是“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”①，“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力”②。具體進(jìn)行了兩項(xiàng)制度設(shè)計(jì)：“組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”；“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋”。③

監(jiān)督權(quán)是國(guó)家最重要的權(quán)力之一，是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)行使國(guó)家公權(quán)力的機(jī)關(guān)和人員的法律監(jiān)督。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督有三種模式：一是行使國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督；二是行使國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的相互制約；三是專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。目前我國(guó)專門設(shè)立的國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)有三個(gè)，即國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民檢察院和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)。從2014年開(kāi)始，這三大專門監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)入改革狀態(tài)。

首先啟動(dòng)改革的是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，明確要求修改《審計(jì)法》：“及時(shí)推動(dòng)修訂完善審計(jì)法及其實(shí)施條例，健全相關(guān)配套規(guī)章制度，使各項(xiàng)工作于法有據(jù)，確保各項(xiàng)任務(wù)順利實(shí)施?！彪S即，在山東、江蘇、浙江、廣東、云南、貴州六省和重慶市展開(kāi)審計(jì)機(jī)關(guān)省以下人財(cái)物統(tǒng)管試點(diǎn)，但這一改革由于缺乏全國(guó)人大常委會(huì)的法律授權(quán)而成效不明顯。

國(guó)家監(jiān)察體制改革雖起步晚，但見(jiàn)效快。2016年10月黨的十八屆六中全會(huì)拉開(kāi)了監(jiān)察制度改革的序幕。十八屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”，首次將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府并列，發(fā)出了監(jiān)察制度改革的信號(hào)。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，對(duì)黨中央關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案進(jìn)行法律化，為國(guó)家監(jiān)察制度改革試點(diǎn)掃清了最大障礙。2017年1月19日、21日、22日，山西省、北京市、浙江省監(jiān)察委員會(huì)分別成立。2018年1月，黨的十九屆二中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》。2018年2月25日，全國(guó)所有的縣以上地方國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)組建完畢。2018年3月，十三屆人大一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，隨即，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立。

由于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)整合了反貪反腐反瀆力量，將“人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)”④，使得人民檢察院也進(jìn)入了國(guó)家監(jiān)督權(quán)改革當(dāng)中。按照《人民檢察院組織法》第1條的規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。但將人民檢察院的有關(guān)職能整合到監(jiān)察委員會(huì)之后，人民檢察院實(shí)際上成為履行司法監(jiān)督職能的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)。在法治國(guó)家，國(guó)家的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)如我國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)都是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

2018年2月28日，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，將紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)列為黨領(lǐng)導(dǎo)的“重大工作”，明確要求“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋”。在中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中，明確規(guī)定組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和中央審計(jì)委員會(huì)，將中央審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署，優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)。

不適應(yīng)：《審計(jì)法》修改的原因

現(xiàn)行的《審計(jì)法》制定于1994年，2006年進(jìn)行了修正，現(xiàn)在已經(jīng)不能適應(yīng)國(guó)家審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。除了黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)國(guó)家審計(jì)體制改革的新精神、新內(nèi)容、新制度沒(méi)有在《審計(jì)法》中體現(xiàn)外，還有三個(gè)方面具體的“不適應(yīng)”。

(一)范圍上的不適應(yīng)

國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)源自憲法。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第91條規(guī)定了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督范圍，“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，即我國(guó)國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督范圍是“兩個(gè)收支”審計(jì)。作為《憲法》的下位法，《審計(jì)法》應(yīng)對(duì)《憲法》規(guī)定的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督范圍具體化，但《審計(jì)法》第2條基本照搬了《憲法》關(guān)于審計(jì)監(jiān)督范圍的規(guī)定。

2010年修訂的《審計(jì)法實(shí)施條例》對(duì)“兩個(gè)收支”審計(jì)進(jìn)行了具體化，反映了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督范圍的拓展。其第3條規(guī)定：“審計(jì)法所稱財(cái)政收支，是指依照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定，納入預(yù)算管理的收入和支出，以及下列財(cái)政資金中未納入預(yù)算管理的收入和支出：(一)行政事業(yè)性收費(fèi)；(二)國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)收入；(三)應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益；(四)政府舉借債務(wù)籌措的資金；(五)其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政資金?！钡?條規(guī)定：“審計(jì)法所稱財(cái)務(wù)收支，是指國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及依法應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的其他單位，按照國(guó)家財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，實(shí)行會(huì)計(jì)核算的各項(xiàng)收入和支出?！?/p>

自2003年審計(jì)署推出審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度、刮起“審計(jì)風(fēng)暴”以來(lái)，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督事業(yè)發(fā)展迅速，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的范圍在《憲法》框架內(nèi)不斷拓展。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出國(guó)家審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”的要求，即“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”。2015年12月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》和《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)十八屆四中全會(huì)的精神進(jìn)行具體化。全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)落實(shí)黨中央的決策部署，按照“全覆蓋”的要求深入開(kāi)展審計(jì)工作。但是，盡管審計(jì)“全覆蓋”在《憲法》規(guī)定的“兩個(gè)收支”框架內(nèi)開(kāi)展，但由于公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)缺乏法律規(guī)定，嚴(yán)重影響審計(jì)監(jiān)督工作的開(kāi)展，亟需在修訂后的《審計(jì)法》中加以規(guī)定。

(二)體系和內(nèi)容上的不適應(yīng)

由于認(rèn)識(shí)不足，長(zhǎng)期以來(lái)，人們要么把《審計(jì)法》當(dāng)成行政法的組成部分，要么當(dāng)成經(jīng)濟(jì)法的組成部分，沒(méi)有把《審計(jì)法》放在監(jiān)督法的高度?，F(xiàn)行的《審計(jì)法》可以說(shuō)是一部混合法律，既規(guī)定了審計(jì)實(shí)體，又規(guī)定了審計(jì)程序，還規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員。

我國(guó)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是對(duì)國(guó)家財(cái)經(jīng)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)，如同國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)一樣，都是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從現(xiàn)行立法的成效看，有關(guān)人民檢察院的立法最為成功，其包括《人民檢察院組織法》《檢察官法》以及程序上的三大訴訟法。而2018年3月實(shí)施的《監(jiān)察法》第14條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度?！睆倪@一規(guī)定看，制定《監(jiān)察官法》應(yīng)該已經(jīng)提上了議事日程。實(shí)際上，融實(shí)體與程序于一體的《監(jiān)察法》略顯粗糙，從實(shí)施的情況看似乎沒(méi)有人民檢察院的檢察官法、組織法、程序法分立合理。由于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其人員在履行職務(wù)時(shí)均行使監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)，因此應(yīng)分別制定《國(guó)家審計(jì)組織法》《國(guó)家審計(jì)程序法》《審計(jì)官法》，或者在一部綜合性的《審計(jì)法》中完整規(guī)定相關(guān)內(nèi)容。

但現(xiàn)行的《審計(jì)法》只有7章、54條，過(guò)于簡(jiǎn)單，許多應(yīng)該規(guī)定的內(nèi)容沒(méi)有規(guī)定，如中央和地方審計(jì)制度，審計(jì)長(zhǎng)的產(chǎn)生方式及法律地位，審計(jì)官的職業(yè)資格、等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升，審計(jì)監(jiān)督、調(diào)查和處置權(quán)，審計(jì)報(bào)告的法律地位，審計(jì)決定的法律地位，審計(jì)機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)特別是監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院的關(guān)系，審計(jì)過(guò)程中其他國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)助，與內(nèi)部審計(jì)的關(guān)系，延伸審計(jì)，審計(jì)公開(kāi)和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。其中，現(xiàn)行《審計(jì)法》最大的問(wèn)題還是強(qiáng)制力不足，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅缺乏處罰手段，而且審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定均無(wú)明確的法律地位，嚴(yán)重制約著國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的成效。

(三)技術(shù)上的不適應(yīng)

現(xiàn)行的《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》等在立法技術(shù)上存在瑕疵，需要通過(guò)修訂加以理順。一般來(lái)說(shuō)，法律本身與作為下位法的實(shí)施條例相比更具原則性，而下位法更為具體，但《審計(jì)法》與《審計(jì)法實(shí)施條例》的一些條文正好相反。如《審計(jì)法》第31條的規(guī)定十分詳細(xì)，而相對(duì)應(yīng)的《審計(jì)法實(shí)施條例》第28條卻規(guī)定得相對(duì)簡(jiǎn)單，《審計(jì)法》第45條和《審計(jì)法實(shí)施條例》第48條之間也出現(xiàn)了類似的情況。

在審計(jì)法律體系中，還出現(xiàn)了上位法沒(méi)有規(guī)定而下位法規(guī)定的情況，如北京、上海、山東、江西等地的地方性審計(jì)法規(guī)或地方政府審計(jì)規(guī)章規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果直接作為政府投資的建設(shè)工程項(xiàng)目付款依據(jù)，違背《合同法》。這一情況甚至引起了全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)注，2017年6月5日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在回復(fù)給中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)的《關(guān)于地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》中，對(duì)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定作出了否定性評(píng)價(jià)。

對(duì)策：如何修改《審計(jì)法》

自2016年第一次啟動(dòng)現(xiàn)行《審計(jì)法》修改后，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)《審計(jì)法》修改多有討論，提出了不少有價(jià)值的意見(jiàn)和建議。我們認(rèn)為，應(yīng)從如下幾方面著手修改《審計(jì)法》。

(一)將審計(jì)管理體制改革成果寫入《審計(jì)法》

2017年，黨的十九大提出，“改革審計(jì)管理體制”。2018年上半年，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家審計(jì)管理體制作出重大改革。一是將審計(jì)工作列為黨領(lǐng)導(dǎo)的重大工作。2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，提出“建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先要加強(qiáng)黨對(duì)涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)”，并將審計(jì)工作列為黨領(lǐng)導(dǎo)的十六項(xiàng)重大工作之一。二是將審計(jì)部門認(rèn)定為宏觀管理部門?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求“合理配置宏觀管理部門職能。科學(xué)設(shè)定宏觀管理部門職責(zé)和權(quán)限，強(qiáng)化制定國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能，更好發(fā)揮國(guó)家戰(zhàn)略、規(guī)劃導(dǎo)向作用”，提出“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋”。將審計(jì)部門認(rèn)定為“宏觀管理部門”，還是第一次。三是組建中央審計(jì)委員會(huì)，并作為新組建的6個(gè)黨中央決策議事協(xié)調(diào)性質(zhì)的委員會(huì)之一。中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，“深化黨中央機(jī)構(gòu)改革”，“組建中央審計(jì)委員會(huì)。為加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，組建中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。中央審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)是“研究提出并組織實(shí)施在審計(jì)領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)方針政策，審議審計(jì)監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告，審議決策審計(jì)監(jiān)督其他重大事項(xiàng)等”，中央審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署。2018年5月23日，中央審計(jì)委員會(huì)召開(kāi)第一次會(huì)議，審議通過(guò)了《中央審議委員會(huì)工作規(guī)則》《中央審計(jì)委員會(huì)辦公室工作細(xì)則》《2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告》《2018年省部級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及自然資源資產(chǎn)離任(任中)審計(jì)計(jì)劃》。從會(huì)議審議通過(guò)的文件看，中央審計(jì)委員會(huì)擔(dān)負(fù)起了對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出的審計(jì)監(jiān)督任務(wù)，有效化解了審計(jì)署在這一監(jiān)督上的權(quán)力倒掛問(wèn)題。四是優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)。《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》整合有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的財(cái)經(jīng)專門監(jiān)督職能，“將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系。不再設(shè)立國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)”。整合后，除了各國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)外，各部委不再設(shè)有專門的財(cái)經(jīng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

建議《審計(jì)法》在修改過(guò)程中把審計(jì)管理體制改革取得的成果納入其中，將中央審計(jì)委員會(huì)和中央審計(jì)委員會(huì)辦公室的相關(guān)職能等寫入修訂后的《審計(jì)法》，以體現(xiàn)“以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)”⑤。

(二)提高《審計(jì)法》的立法位階

《審計(jì)法》是我國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督工作最重要的法律依據(jù)。從法理上說(shuō)，監(jiān)督機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)所依據(jù)法律的位階一般應(yīng)高于或至少等于被監(jiān)督機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)所依據(jù)法律的位階，否則會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。但現(xiàn)行《審計(jì)法》的位階不高，它是全國(guó)人大常委會(huì)立法。我國(guó)《立法法》第7條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。”由此可見(jiàn)，《審計(jì)法》在我國(guó)法律體系中只是一般法律。根據(jù)《憲法》第91條的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督首先是對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政收支監(jiān)督，而各級(jí)政府財(cái)政收支行為所依據(jù)的法律主要是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的《預(yù)算法》，也就是說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)在行使最重要的財(cái)政收支監(jiān)督權(quán)時(shí)，監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體所依據(jù)的法律的效力層次是倒掛的。

這種效力層次倒掛給國(guó)家審計(jì)監(jiān)督工作帶來(lái)了諸多麻煩。如審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的審計(jì)，由于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督所依據(jù)的《審計(jì)法》是一般法律，而投資方和承建方締結(jié)建設(shè)工程合同時(shí)所依據(jù)的《合同法》(2021年1月1日后被《民法典》取代)是基本法律，所以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果不能直接作為政府投資的建設(shè)工程項(xiàng)目的結(jié)算依據(jù)。⑥2001年4月，最高人民法院在回復(fù)給河南省高級(jí)人民法院的《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的電話答復(fù)意見(jiàn)》中就認(rèn)為：“審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無(wú)效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。”

要徹底解決這一問(wèn)題，只能提高《審計(jì)法》的立法位階。在法律制定與修改的關(guān)系上，根據(jù)《立法法》第7條的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，這種修訂不影響法律的基本法地位。但是，法律制定時(shí)位階低，僅通過(guò)修訂法律來(lái)提高位階，沒(méi)有《立法法》依據(jù)。因此，要提高《審計(jì)法》的立法位階，只能廢除由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《審計(jì)法》，重新由全國(guó)人民代表大會(huì)制定一部《審計(jì)法》。

(三)理順審計(jì)管理體制

國(guó)家審計(jì)管理體制改革的總目標(biāo)是保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，無(wú)論是“兩個(gè)收支”審計(jì)還是審計(jì)全覆蓋，獨(dú)立性都是審計(jì)監(jiān)督的生命?！秾徲?jì)法》第5條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，但在最重要的財(cái)政收支審計(jì)監(jiān)督中，審計(jì)獨(dú)立性無(wú)法真正有效地體現(xiàn)。在我國(guó)，預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任主體是各級(jí)人民政府，《預(yù)算法》第53條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由本級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)”，因此預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是對(duì)各級(jí)人民政府的監(jiān)督，但由于各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)是本級(jí)人民政府的組成部門，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)是本級(jí)人民政府全體會(huì)議的成員，因而各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)際上無(wú)力監(jiān)督本級(jí)人民政府的預(yù)算執(zhí)行情況。此外，由各級(jí)人民政府向本級(jí)人大常委會(huì)提交預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告，也導(dǎo)致各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)報(bào)告獨(dú)立性較差，審計(jì)監(jiān)督的效果不能盡如人意。

2018年中央審計(jì)委員會(huì)成立后，基本上理順了中央審計(jì)體制。隨后，地方成立了各級(jí)黨的審計(jì)委員會(huì)。地方審計(jì)委員會(huì)同樣能夠解決本級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督問(wèn)題。但是如果簡(jiǎn)單地把中央審計(jì)委員會(huì)模式搬到地方，可能會(huì)產(chǎn)生一些難以預(yù)料的問(wèn)題。

我國(guó)是單一制國(guó)家，地方權(quán)力來(lái)自中央的賦予，從法理上說(shuō)，地方?jīng)]有自己的特殊利益。但是我國(guó)幅員遼闊，地方發(fā)展不平衡，自從財(cái)政分灶吃飯后，地方利益越來(lái)越明顯。再加上地方發(fā)展關(guān)乎地方官員的政績(jī)，因而造成了每一級(jí)地方都有自己的特殊利益。在這種情況下，如果把中央審計(jì)監(jiān)督體制照搬到地方，各級(jí)地方黨委審計(jì)委員會(huì)行使的權(quán)力與中央審計(jì)委員會(huì)相當(dāng)，不僅起不到有效進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的目的，反而會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化地方利益，從而損害黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系”。就審計(jì)監(jiān)督而言，必須貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，本級(jí)人民政府的預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)、本級(jí)人民政府常務(wù)會(huì)議成員和同級(jí)黨委常委會(huì)組成人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及自然資源資產(chǎn)離任(任中)審計(jì)由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施。此外，必須建立制度對(duì)地方審計(jì)委員會(huì)的權(quán)力行使進(jìn)行規(guī)范，明確規(guī)定下級(jí)審計(jì)委員會(huì)接受上級(jí)審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定地方各級(jí)審計(jì)委員會(huì)和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)行使權(quán)力的形式和范圍。

(四)強(qiáng)化《審計(jì)法》國(guó)家強(qiáng)制力

法律是由國(guó)家制定或者認(rèn)可并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范。國(guó)家強(qiáng)制性是法律的特征之一，強(qiáng)制力是法律的生命力所在。綜觀《審計(jì)法》，在關(guān)涉審計(jì)監(jiān)督工作最重要的調(diào)查、處置權(quán)方面，審計(jì)機(jī)關(guān)均顯權(quán)威不足。在調(diào)查工作中，沒(méi)有明確審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)哪些違法違規(guī)行使國(guó)家財(cái)經(jīng)公權(quán)力的行為進(jìn)行調(diào)查，沒(méi)有規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在調(diào)查中可以采取哪些強(qiáng)制措施，甚至未規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收權(quán)。在處置權(quán)方面，現(xiàn)行《審計(jì)法》第45條的處置規(guī)定中最為嚴(yán)厲的也不過(guò)是審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令被審對(duì)象限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的款項(xiàng)、限期退還被侵占的國(guó)有資產(chǎn)、限期退還違法所得以及按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理等。而《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議”。此外，《審計(jì)法》沒(méi)有規(guī)定作為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)最重要工作成果的審計(jì)報(bào)告的法律地位，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用缺乏法定性；也沒(méi)有規(guī)定國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定的法律地位，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作缺乏權(quán)威性。

對(duì)此，建議比照《監(jiān)察法》有關(guān)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限的規(guī)定來(lái)完善《審計(jì)法》相關(guān)條款，同時(shí)明確規(guī)定審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定的法律地位，明確審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審對(duì)象違法行為的直接處罰權(quán)，并規(guī)定不配合、不協(xié)助審計(jì)機(jī)關(guān)工作的處罰措施。

(五)規(guī)定對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及人員的監(jiān)督

監(jiān)督者被監(jiān)督是法治國(guó)家的基本要求。審計(jì)機(jī)關(guān)依法代表國(guó)家行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督權(quán)也是權(quán)力，而且是高于一般權(quán)力的權(quán)力，是權(quán)力就必須受到監(jiān)督。英國(guó)思想家阿克頓勛爵認(rèn)為：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！雹呙系滤锅F說(shuō)：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”⑧

2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，明確提出要“加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督”。2018年3月實(shí)施的《監(jiān)察法》為《審計(jì)法》的完善提供了范例?！侗O(jiān)察法》只有69條，但其第七章“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”就有9條，超過(guò)該法總篇幅的八分之一。

建議在《審計(jì)法》中設(shè)專章規(guī)定“對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的監(jiān)督”，明確規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員的監(jiān)督、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員的監(jiān)督、各級(jí)黨委和政府對(duì)本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員的監(jiān)督，建立對(duì)外公布審計(jì)結(jié)果制度，“建立對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的外部審計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，外部審計(jì)由同級(jí)黨委和政府及上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織。完善聘請(qǐng)民主黨派和無(wú)黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員制度。審計(jì)機(jī)關(guān)要堅(jiān)持陽(yáng)光法則，加大公開(kāi)透明度，自覺(jué)接受人民監(jiān)督”⑨。

(六)明確國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的關(guān)系

在我國(guó)，內(nèi)部審計(jì)有兩種情況：一是作為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企事業(yè)單位⑩的內(nèi)審，這是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的有機(jī)組成部分，是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的延伸；二是民營(yíng)企業(yè)的內(nèi)審，這是民營(yíng)企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的一部分，不在本文討論范圍。

《審計(jì)法》第29條規(guī)定：“依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度；其內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督?！?018年1月，審計(jì)署發(fā)布《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》(第11號(hào)令)，規(guī)定了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督對(duì)象單位內(nèi)部審計(jì)的原則、機(jī)構(gòu)和人員、職責(zé)和權(quán)限、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、責(zé)任追究以及對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督等。但由于第11號(hào)令受制于現(xiàn)行《審計(jì)法》，因而仍存在缺漏之處。從理論上說(shuō)，內(nèi)部審計(jì)首先對(duì)法律負(fù)責(zé)，其次對(duì)本組織的決策層負(fù)責(zé)。第11號(hào)令第6條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在企業(yè)黨組織、董事會(huì)(或者主要負(fù)責(zé)人)直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建立總審計(jì)師制度?？倢徲?jì)師協(xié)助黨組織、董事會(huì)(或者主要負(fù)責(zé)人)管理內(nèi)部審計(jì)工作?！钡b于實(shí)踐中有的單位內(nèi)審與主要負(fù)責(zé)人沆瀣一氣，失去審計(jì)監(jiān)督功能，因此有必要在修訂后的《審計(jì)法》中明確規(guī)定國(guó)家審計(jì)監(jiān)督對(duì)象單位的內(nèi)部審計(jì)在對(duì)本單位決策層負(fù)責(zé)的同時(shí)還要對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

此外，現(xiàn)行《審計(jì)法》僅在第30條中規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)在審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象單位進(jìn)行內(nèi)審所出具的報(bào)告進(jìn)行核查，即“社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的，審計(jì)機(jī)關(guān)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，有權(quán)對(duì)該社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查”。為了避免重復(fù)審計(jì)，浪費(fèi)寶貴的審計(jì)資源，建議在修改后的《審計(jì)法》中進(jìn)一步明確國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)報(bào)告等的認(rèn)定制度，以充分調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員的積極性，促進(jìn)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督對(duì)象單位的領(lǐng)導(dǎo)更重視內(nèi)部審計(jì)工作。

(七)規(guī)定延伸審計(jì)

延伸審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)工作中，對(duì)與被審對(duì)象相關(guān)工作有關(guān)聯(lián)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民個(gè)人所進(jìn)行的審計(jì)調(diào)查、取證和審計(jì)處置等。延伸審計(jì)是由審計(jì)監(jiān)督工作的特殊屬性決定的，審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，除了需要被審對(duì)象配合外，與被審對(duì)象相關(guān)工作有關(guān)聯(lián)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民個(gè)人也有配合的必要。從一定意義上說(shuō)，沒(méi)有延伸審計(jì)，審計(jì)監(jiān)督就無(wú)法進(jìn)行下去。如政府投資的建設(shè)工程審計(jì)，如果只對(duì)投資或建設(shè)主體進(jìn)行審計(jì)，不對(duì)承建方、設(shè)計(jì)方、監(jiān)理方、供貨方等進(jìn)行延伸審計(jì)，工程審計(jì)工作是無(wú)法開(kāi)展的。又如預(yù)算收入審計(jì)，如果不延伸到納稅義務(wù)人，審計(jì)效果肯定不佳。此外，如果沒(méi)有明確的延伸審計(jì)的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象單位的內(nèi)部審計(jì)工作更是寸步難行。

目前僅有《審計(jì)法實(shí)施條例》第20條涉及延伸審計(jì)：“審計(jì)法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目……審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可以對(duì)直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查。”除此以外，對(duì)延伸審計(jì)再無(wú)規(guī)定。建議修改后的《審計(jì)法》對(duì)延伸審計(jì)作總括性規(guī)定，即國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行審計(jì)時(shí)，如果認(rèn)為有必要，可以對(duì)與審計(jì)案件相關(guān)聯(lián)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民個(gè)人進(jìn)行審計(jì)調(diào)查、取證和審計(jì)處置工作，相關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕。

①②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第67、68頁(yè)。

③⑤《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，人民出版社2018年版，第9、4頁(yè)。

④《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年12月26日。

⑥參見(jiàn)程乃勝《論審計(jì)機(jī)關(guān)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果的法律地位——對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)“復(fù)函”的剖析》，《會(huì)計(jì)之友》2018年第10期。

⑦[英]阿克頓：《阿克頓勛爵論說(shuō)文集》，侯健、范亞峰譯，商務(wù)印書館2001年版，第342頁(yè)。

⑧[法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊(cè))，張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第154頁(yè)。

⑨《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年12月印發(fā)。

⑩這里的國(guó)有企業(yè)是指國(guó)有和國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)。