呂忠梅

(清華大學 法學院，北京 100084)

提要： 中國進入新時代，生態(tài)文明建設和環(huán)境治理體系現(xiàn)代化對環(huán)境立法提出了更高要求。改革開放四十多年來，環(huán)境立法在數(shù)量迅速增長、修法十分頻繁的同時，也逐漸暴露出諸多問題。立法體系不適應導致環(huán)境立法整體性不強，立法方式不適應導致環(huán)境立法協(xié)調(diào)性不夠，立法程序不適應導致環(huán)境立法權威性不足，由此導致環(huán)境立法碎片化問題顯著，并使得法律實施遭遇困難。同時，體系化思路缺失也導致環(huán)境立法選擇搖擺不定。為此，亟須通過體系化方式解決在環(huán)境保護道路探索過程中出現(xiàn)的各種問題。通過比較和分析世界范圍內(nèi)法律體系化的路徑可見，環(huán)境法法典化是解決問題的可行方案，適度法典化是符合中國客觀條件和現(xiàn)實需要的合理路徑。中國目前已有相當數(shù)量的生態(tài)環(huán)境保護方面的單項法，生態(tài)環(huán)境法律范疇體系相對成熟，環(huán)境法治實踐相對豐富，經(jīng)濟社會發(fā)展對環(huán)境法典的需求強勁，并有良好的政治生態(tài)與堅定的決策者意志，具備了環(huán)境法典編纂的基本條件。在這一背景下，為環(huán)境法典編纂提供理性方案，就成為環(huán)境法學者應該承擔的歷史使命。

中國進入新時代，生態(tài)文明體制改革的步伐明顯加快，運用法治手段和法治方法推進生態(tài)文明建設成為社會共識，解決作為法治基礎的“有法可依”問題更是受到高度重視。自1978年以來，我國已制定了37部相關法律和數(shù)以千計的行政法規(guī)和規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章，基本形成了生態(tài)環(huán)境保護立法體系。但是，與生態(tài)環(huán)境立法數(shù)量快速增長形成強烈反差的是，生態(tài)環(huán)境法律的不好用、不管用、不能用問題一直飽受詬病，并且直接影響到法律的執(zhí)行效率與效能。為妥善解決這一問題，編纂環(huán)境法典是可行且具有比較優(yōu)勢的生態(tài)環(huán)境立法體系化方案。一方面，通過法典編纂，按照綠色發(fā)展的要求對現(xiàn)行法律、法規(guī)進行重新評價和審視，將綠色發(fā)展的要求轉(zhuǎn)化為執(zhí)法、司法的價值取向之一，推動生態(tài)環(huán)境法治的現(xiàn)代化。另一方面，通過法典編纂，充分彰顯法典推進生態(tài)文明體制改革的政治意義，以此作為中國生態(tài)文明體制改革的成果與象征。

一、問題的提出

關于什么是法典，學術上并沒有統(tǒng)一答案。如我們所見，近現(xiàn)代法的歷史就是一部法典化運動的歷史。在世界范圍內(nèi)，推動法典化的力量一直存在，雖然這種力量有時非常堅強有力，有時并不那么強烈急切；有時方向十分明確，有時方向模糊不定，但法典化在浪潮起伏中不斷前行。當然，法典化前進的過程中始終有反對的聲音，聲浪亦從未平復。當我們開始研究中國是否應該進行環(huán)境法典編纂或者以何種方式進行環(huán)境法典編纂的時候，厘清環(huán)境法典的內(nèi)涵并明晰推動法典化的力量在何方，理當成為邏輯起點。

從發(fā)生學上看，自羅馬法以后，對于“什么是法典”的分歧一直存在。被稱之為“法典”的十二表法和民法大全，是完全不同的兩種類型[1]。開展環(huán)境法典研究，這是必然遇到的困難。對于這一問題，不同國家的學者也有不同的觀點。意大利學者認為他們以環(huán)境法典命名的法律文本，并不是真正意義上的法典[2]。法國的環(huán)境法典是由議會授權環(huán)境行政部門編纂，現(xiàn)在已經(jīng)形成了四卷并且還在不斷增加[3]。關于什么是環(huán)境法典的問題難度，由此可見一斑。在我們的研究剛剛起步，在對于什么是法典尚存分歧的情況下，可以從便于交流的角度對法典做一個最寬泛的理解，以免因陷入概念之爭而無法繼續(xù)展開。在這種理解下，法典是一種成文的法律作品，主要對某一法律領域的根本原則和基礎性規(guī)范做出規(guī)定。法典應該是整體、系統(tǒng)的，不是單一的法律，也不是多部法律的簡單匯編，而是經(jīng)過科學系統(tǒng)編纂的成果，是對法學概念和法律規(guī)范的提煉和結合，應由法學家和法律家共同完成。在這個意義上，法典化具有兩個基本含義：一是有外部需求，國家治理體系發(fā)展到一定階段，需要通過法典化提升治理能力和治理水平；二是有內(nèi)在動力，現(xiàn)行法律規(guī)范存在的諸多問題無法滿足國家治理的新需求。這兩個含義具體到環(huán)境法典研究方面，我們就必須回答，中國是不是有了這樣的需求，如果有，已經(jīng)達到了什么程度？中國現(xiàn)行的環(huán)境立法出問題了嗎？或者出了哪些問題？這些問題是否只有通過法典化才能解決？進一步的問題是：環(huán)境法學者在法典化過程中能夠而且應該發(fā)揮怎樣的作用？我們?nèi)绾尾拍芴岢鲇袃r值且被立法決策者認可的法典化方案？這些問題都值得深入研究。

二、環(huán)境資源立法的碎片化困境：法典化的內(nèi)在動力

改革開放40年來，以法律手段保護環(huán)境始終受到黨和國家高度重視，取得了巨大的歷史成就。1978年《憲法修正案》首次寫入國家保護環(huán)境條款。1982年《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護和改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，防治污染和其他公害。”2018年《憲法》更是將“生態(tài)文明”載入序言，并在國務院職責中增加了“領導和管理生態(tài)文明建設”的內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計，自1979年制定《環(huán)境保護法(試行)》到2018年頒布《土壤污染防治法》，我國已制定環(huán)境保護綜合類法律5部，環(huán)境污染防治類法律7部，自然資源與自然(生態(tài))保護類法律15部，促進清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟類法律2部，合理開發(fā)利用和節(jié)約能源類法律2部；此外，還有10部左右的民事、刑事、行政和經(jīng)濟立法中明確規(guī)定了環(huán)境保護的相關內(nèi)容。與此同時，國務院制定了60余部環(huán)境行政法規(guī)，國務院主管部門制定了600余部環(huán)境行政規(guī)章，頒布國家環(huán)境標準1200余部。但是，這些立法在實施過程中，出現(xiàn)了一些明顯的問題。

(一)環(huán)境立法碎片化導致法律實施困難

目前，環(huán)境立法在內(nèi)容方面的突出問題表現(xiàn)為兩個方面：一是重復率高，《環(huán)境保護法》與大氣、水、固體廢物、噪聲等方面的污染防治法的條文重復率高達30%；二是矛盾沖突多，對同一事項設置的相同制度之間存在諸多不一致，有的原則不一致，有的適用程序不一致，有的適用條件不一致，有的管理機關不一致，有的處罰主體或者處罰形式不一致。環(huán)境立法的碎片化與運用法治思維與法治方法推進生態(tài)文明建設的時代需求差距日益擴大。

1.立法體系不適應導致環(huán)境立法的整體性不強

在我國宣告已基本建成的社會主義立法體系中，環(huán)境立法沒有獨立的地位。目前，與環(huán)境資源保護有關的法律分別屬于經(jīng)濟法和行政法兩個子系統(tǒng)，立法草案由全國人大不同的專委會或國務院不同部委提出；在工作層面，全國人大法工委經(jīng)濟法室、行政法室分別負責，在司法部則由不同的立法局分別負責。在這種立法體系下，不可能按照“山水林田湖草”的整體性思維來統(tǒng)籌各項法律制度，反而是針對同一環(huán)境問題分別立法，因不同法律子系統(tǒng)的立法理念、制度取向不同而產(chǎn)生矛盾和沖突。比如，現(xiàn)行四部涉水立法中，《水法》《水土保持法》屬于經(jīng)濟法，《水污染防治法》《防洪法》屬于行政法，雖然四部法律都建立了“規(guī)劃制度”，但規(guī)劃編制部門不同，規(guī)劃之間的關系不清，規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)無可操作性規(guī)定[4]。根據(jù)這些法律，綜合規(guī)劃與各專項規(guī)劃的編制涉及發(fā)改、國土、水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、住建等多個部門，“規(guī)劃打架”成為較為普遍的現(xiàn)象。再如，為協(xié)調(diào)長江流域水電資源開發(fā)利用與洪澇干旱控制，需要建立“上蓄、中調(diào)、下引”的水量調(diào)度制度，這涉及不同規(guī)劃下的項目審批，僅在水電項目建設方面，大型工程由國家發(fā)展改革委審批，一般項目由省市水利廳、經(jīng)貿(mào)委、發(fā)展改革委審批，不同部門、不同層級在審批過程中，多從水能資源利用方面考慮規(guī)劃與項目，很少考慮長江生態(tài)保護的需要，使得長江流域水利水電開發(fā)利用與生態(tài)平衡維護之間的矛盾日趨尖銳[5]。環(huán)境立法在國家法律體系中的獨立地位缺失，必然導致法律的整體性薄弱。

2.立法方式不適應導致環(huán)境立法的協(xié)調(diào)性不夠

我國環(huán)境立法采取國家法律與行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法相結合的分散立法方式。這種方式在短時間內(nèi)針對具體事項有立法效率，但當不同階段的諸多問題漸次顯現(xiàn)時則會問題頻出，尤其是立法的協(xié)調(diào)性難以保證。比如，在研究長江流域立法需求的過程中，我們對長江流域涉水事務管理的法律依據(jù)做了梳理。在對《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》等30多部法律授權進行分析后發(fā)現(xiàn)：長江流域管理權在中央分屬15個部委、有76項職能，在地方分屬19個省級政府、有100多項職能。長江航道與水道沒有明顯的界線，但法律規(guī)定交通和水利部門分別主管航道與水道。《水法》規(guī)定，航道整治涉及水道的，交通部門要通知水利部門；水道整治涉及航道的，水利部門要通知交通部門。但是，立法卻沒有規(guī)定不通知的后果，也沒有建立兩個部門的協(xié)調(diào)、協(xié)商機制。而長江流域航道與河道的開發(fā)、整治、管理，港口規(guī)劃、布局、建設、管理，水能資源開發(fā)、利用、管理，航運發(fā)展與漁業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，以及流域內(nèi)建設項目的各類相關影響評價的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，法律上又找不到相應的管理部門。其結果是事權重疊、事權交叉和事權空白現(xiàn)象同時存在，導致相關部門或相互扯皮，或相互推諉，因權力競爭或權力真空而損害公共利益，法律的系統(tǒng)性出現(xiàn)紊亂[6]。

3.立法程序不適應導致環(huán)境立法的權威性不足

我國《憲法》將生態(tài)環(huán)境保護確定為國家戰(zhàn)略，并通過立法建立了以行政管理為主的執(zhí)行機制。由于環(huán)境保護涉及多個部門的管理職責，立法初期通常是按照部門職責甚至是部門內(nèi)部分工提出法律草案。如《水法》由水利部負責，《水污染防治法》由原環(huán)境保護部負責，《土地管理法》由原國土資源部負責，《森林法》由原國家林業(yè)局負責，等；在原環(huán)境保護部內(nèi)部，《大氣污染防治法》由大氣環(huán)境管理司負責，《土壤污染防治法》由土壤環(huán)境管理司負責，《水污染防治法》由水環(huán)境管理司負責，等。按照立法程序，法律草案提出及各層級審議時，雖然都分別征求了不同方面的意見，但征求意見的方式和范圍都不足以從根本上解決部門利益主導立法問題。比如，《水法》(第12條第3款)與《水污染防治法》(第26條)都建立了流域管理制度和主體功能區(qū)制度，但對同一流域的保護，水利部和環(huán)境保護部依據(jù)不同的法律分別設有流域管理機構，建立了不同的流域管理機制，管理事項既交叉重復又矛盾沖突；依據(jù)《水法》(第32條)劃定的“水功能區(qū)”與依據(jù)《水污染防治法》(第29條第1款)劃定的“水環(huán)境功能區(qū)”，有的大面積重合，有的相互交叉，有的相互矛盾。兩個執(zhí)法主體分別進行督查、督察，“你方唱罷我登場”，企業(yè)和地方政府無所適從。這種實際上的部門利益主導立法，容易造成公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化現(xiàn)象，法律的權威性受到挑戰(zhàn)。

(二)體系化思路缺失導致立法選擇搖擺不定

立法是對一定時代政治經(jīng)濟社會生活條件加以理性提煉、形成規(guī)則的過程，也是各方利益主體、各種利益訴求、各類利益沖突不斷博弈、妥協(xié)與平衡的過程。今天的環(huán)境立法現(xiàn)實，是中國改革開放的進程中留下的鮮明烙印，我們可以通過回顧中國環(huán)境立法的發(fā)展過程，尋找產(chǎn)生問題的歷史軌跡。

1972年到1979年，是我國環(huán)境立法的起步期。1972年，在周恩來總理的直接推動下，中國派出了恢復聯(lián)合國合法席位后的首個代表團，出席斯德哥爾摩人類環(huán)境會議并發(fā)言；1973年，國務院召開第一次全國環(huán)境保護會議，會議確定了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”的32字方針，出臺了《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，制定了中國歷史上首部綜合性環(huán)境保護法規(guī)，成為我國環(huán)境保護事業(yè)的第一個里程碑[7]。

十一屆三中全會前后，鄧小平同志清醒地意識到中國將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上以后可能出現(xiàn)的種種問題，包括在推進工業(yè)化過程中出現(xiàn)環(huán)境污染問題。1978年12月，鄧小平同志在十一屆三中全會召開前夕就明確指示：“要集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護法……外國人投資法，等等?！盵8]時任國務院總理華國鋒在五屆全國人大一次會議上所作的政府工作報告也明確指出：“消除污染，保護環(huán)境，是一件關系到人民健康的大事，必須引起高度重視，并制定保護環(huán)境的法令與條例，保證這方面存在的問題得到切實解決?！盵9]正是在這樣的背景下，全國人大啟動了《環(huán)境保護法》的制定工作。按照當時的設想，中國要建立以“環(huán)境保護法”為基礎、以單項法為骨干的環(huán)境保護立法體系。其立法路徑是先制定作為基本法的《環(huán)境保護法》，然后陸續(xù)制定防治大氣、水等環(huán)境要素污染的單項法[10]。但因為種種原因，1979年全國人大常委會原則通過了《環(huán)境保護法(試行)》，并決定盡快啟動修法工作，對試行法進行完善，提請審議后轉(zhuǎn)變?yōu)檎椒伞?980年，我國成立修法工作機構，開始對《環(huán)境保護法(試行)》進行修訂，到1989年全國人大常委會審議通過《環(huán)境保護法》，從“試行法”到“正式法”經(jīng)過了十年的漫長過程。從1979年到1989年的十年間，環(huán)境立法路徑發(fā)生了變化，由原來的先制定基本法再制定單項法，轉(zhuǎn)變?yōu)檫呏贫▎雾椃ㄟ呅抻啞霸囆蟹ā?。因為單項法制定進程、修改頻率都比基本法更及時、快捷，到1989年，我國已經(jīng)制定了近20部單項法律，并且《大氣污染防治法》等單項法也已進行了修訂[11]。立法路徑的變化直接導致單項法不斷出臺和修正，而《環(huán)境保護法》基本處于休眠的狀態(tài)。

1989年以后，圍繞中國是否需要有環(huán)境保護基本法，即《環(huán)境保護法》的存廢問題展開了激烈爭論。在相當長的一段時間內(nèi)，立法機關接受了中國不需要環(huán)境保護基本法的觀點，認為在將單項法立好后就可以廢除《環(huán)境保護法》[12]。因此，立法力量和資源都集中于新單項法制定和舊法修改，《環(huán)境保護法》實際上被擱置。1992年，中國代表團參加里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，國務院總理出席“地球峰會”并提出中國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的十項政策，簽署了《地球憲章》和《二十一世紀議程》。在世界范圍內(nèi)掀起以可持續(xù)發(fā)展為價值取向的新一輪環(huán)境保護綜合立法進程的背景下，國內(nèi)的修法呼聲也再次強烈，多名全國人大代表多次提出議案，要求修訂《環(huán)境保護法》。2012年，第十一屆全國人大常委會啟動《環(huán)境保護法》修改工作，決定將修改范圍限于實踐中已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗但法律沒有規(guī)定、單項法已經(jīng)修改但《環(huán)境保護法》已明顯滯后的八個方面，對《環(huán)境保護法》進行“小修”[13]。

2012年8月，全國人大常委會公布《環(huán)境保護法修正案(草案)》，面向社會公開征求意見，引起各方面的強烈反響。中國法學會環(huán)境資源法學研究會200多名學者集體上書時任全國人大常委會委員長吳邦國同志，認為《環(huán)境保護法修正案(草案)》不僅沒有貫徹落實“科學發(fā)展觀”，未將“可持續(xù)發(fā)展”作為立法價值指引；而且對全國人大常委會決定修改的八個方面也沒有落實到位，在法律制度上甚至出現(xiàn)了退步，呼吁重新提出《環(huán)境保護法修正案(草案)》。2012年12月，第十一屆全國人大常委會委托全國人大法工委、環(huán)資委等召開專門論證會議，聽取各方面意見建議。第十一屆全國人大常委會在廣泛征求各方面意見后，決定對已公布的《環(huán)境保護法修正案(草案)》進行重大修改后再提出審議[14]。

2013年，第十二屆全國人大常委會提請審議新的《環(huán)境保護法修正案(草案)》，并在第三次審議后將“修正案”改為“修訂案”，根據(jù)黨的十八大精神對《環(huán)境保護法》進行了“大修”。2014年4月，第十二屆全國人大常委會審議通過《環(huán)境保護法修訂案》。新修訂的《環(huán)境保護法》雖然被賦予了生態(tài)環(huán)境保護領域的綜合法地位，但依然是由全國人大常委會通過的普通法，與全國人大常委會通過的生態(tài)環(huán)境保護的30余部單項法同處一個法律效力位階[15]。2014年以來，我國又先后修訂了《大氣污染防治法》《水污染防治法》等9部單項法，制定了《土壤污染防治法》等3部單項法。

正因為缺乏系統(tǒng)性的環(huán)境立法規(guī)劃，沒有從整體角度對立法路徑進行選擇，導致多部生態(tài)環(huán)境保護單項法處于不斷修改過程中，其中有法律先后修改達四次之多。而本應成為單項法依據(jù)的《環(huán)境保護法》在近30年里成為“擺設”，處境尷尬。各個單項法規(guī)定的管理制度和措施，制定或修訂時間不一致，適用條件、違法責任規(guī)定不一致，在具體適用時出現(xiàn)了不少法律沖突和矛盾，執(zhí)法十分困難。為解決執(zhí)法困境問題，全國人大、國務院法制辦、各執(zhí)法部門又出臺了大量的立法解釋、行政解釋、執(zhí)法解釋，這些解釋性文件比法律制定更容易，變動也更頻繁，在一定程度形成了政策文件不斷“疊床架屋”，矛盾沖突卻越積越多的惡性循環(huán)。

2012年啟動《環(huán)境保護法》修改工作時，全國人大環(huán)資委梳理研究了所有相關立法后發(fā)現(xiàn)，1989年《環(huán)境保護法》的條款與當時已有的專項法的重疊至少有31個條文。根據(jù)《立法法》規(guī)定，《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》《環(huán)境影響評價法》都是由全國人大常委會制定的法律，適用“新法優(yōu)于舊法”的原則，《環(huán)境保護法》的規(guī)定與專項法不一致的，專項法優(yōu)先，導致《環(huán)境保護法》的31個條款被反復“照搬”。與此相反，如果不“照搬”，就會造成單項法與基本法制度的不一致。比如，2014年《環(huán)境保護法修訂案》規(guī)定對排污行為依照《侵權責任法》的規(guī)定承擔民事責任。2015年修訂《大氣污染防治法》(第125條)時“照搬”了《環(huán)境保護法》；但2016年修改《水污染防治法》(第96條第1款)，沒有規(guī)定依照《侵權責任法》處理，這樣就形成了新的法律沖突。人民法院在審理水污染案件和大氣污染案件時，必須適用不同的法律規(guī)則，并由此產(chǎn)生不同的裁判結果，案件的公正性受到質(zhì)疑的可能性大大增加。

回顧我國環(huán)境立法的歷史和梳理目前存在的問題可以發(fā)現(xiàn)：由于缺乏統(tǒng)一的立法思路，生態(tài)環(huán)境保護法并未形成有效的法律體系。各種法律制度之間既有明顯的碎片化、相互重疊乃至相互矛盾，也存有諸多疏漏。比如，在生態(tài)系統(tǒng)及其服務功能保護、大規(guī)模人群健康受害救濟、生態(tài)環(huán)境受害救濟等方面存在制度空白，實現(xiàn)綠色發(fā)展所必需的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制、環(huán)境風險管控機制、環(huán)境監(jiān)測評估與信息共享機制等均缺乏相關法律制度支撐。這些問題已直接影響到生態(tài)環(huán)境保護法律的實施效率與效能，必須采取切實措施盡快加以解決。

三、新時代環(huán)境法理論研究新目標：法典化的理論供給

法典化是學術與實踐的結合。法學是法典的基礎，甚至可以說沒有一定的法學理論就沒有法典。只有通過法學家的理論研究，才能客觀認識法典化的客觀條件并提出合理的法典化方案。中國進入新時代，人民對美好環(huán)境的向往和建設“美麗中國”的目標，迫切需要補齊生態(tài)環(huán)境立法“短板”，這是對環(huán)境法典的外部需求。如何通過對生態(tài)環(huán)境法規(guī)范的體系化，解決目前存在的整體性不強、協(xié)調(diào)性不夠、權威性不足等問題，在基礎層面確認國家環(huán)境政策和綠色發(fā)展的法律價值觀，形成能夠統(tǒng)一體現(xiàn)綠色發(fā)展精神的法律體系，則是環(huán)境法學理論必須解決的問題。與此同時，如何客觀分析中國環(huán)境立法法典化的基礎條件，根據(jù)《憲法》確定的國家戰(zhàn)略，按照“綠色發(fā)展”理念對現(xiàn)行法律、法規(guī)進行重新評價和審視，將“綠色發(fā)展”的要求轉(zhuǎn)化為執(zhí)法、司法的價值取向之一，大力推動環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，也是環(huán)境法學家理應承擔的時代使命。

(一)適度法典化的路徑選擇

解決生態(tài)環(huán)境立法的矛盾與沖突問題，是中國生態(tài)文明體制改革的現(xiàn)實需求。根據(jù)全國人大通過的國務院機構改革方案，新組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，原國家發(fā)展改革委、住建部、水利部、國家海洋局等多個部門的相關職能分別歸并到自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。這一改革不僅提出了對相關法律執(zhí)行部門進行變更的要求，更需要解決原來由不同部門主導的法律與新機構職能之間產(chǎn)生的執(zhí)法權限矛盾。比如，《環(huán)境保護法》由原環(huán)境保護部主導，規(guī)定該法不適用于海洋環(huán)境保護。機構改革后，海洋污染防治職能歸入生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部也成立了海洋環(huán)境保護司，《環(huán)境保護法》的適用范圍因生態(tài)環(huán)境部的新職能而凸顯。此外，國務院印發(fā)的《關于國務院機構改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機關職責調(diào)整問題的決定》要求抓緊對行政法規(guī)、規(guī)章的清理工作，及時提出立、改、廢措施。但這些行政法規(guī)、規(guī)章都以法律為制定依據(jù)，如果法律間的關系不及時厘清，這項工作難以真正有效推進。實踐證明，環(huán)境立法的體系化勢在必行。

在世界范圍內(nèi)，法律體系化有兩條明確的路徑——基本法路徑和法典化路徑?；痉窂绞侵贫ㄒ徊拷y(tǒng)攝整個相關領域的基本法，為其他專項立法提供主要理念、基本原則、調(diào)整手段等一般性指引，各專項立法都以基本法為依據(jù)。法典化路徑是將相關領域的法律規(guī)范整合成一部結構完整、體系嚴密的法典，一般不允許相關法律規(guī)范另外存在[16]。各國的生態(tài)環(huán)境立法體系化運動基本上也是遵循這兩種路徑。從1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議前后興起的第一次環(huán)境立法體系化開始，就出現(xiàn)了美國制定《國家環(huán)境政策法》的基本法模式和《哥倫比亞可再生自然資源和環(huán)境保護國家法典》的法典化模式。到目前為止，已有70多個國家制定了環(huán)境保護基本法，7個國家正式頒布了環(huán)境法典，3個國家制定了環(huán)境法典草案有待審議通過。此外，獨聯(lián)體國家形成了“獨聯(lián)體生態(tài)法典示范法”用以指導各國立法。

比較兩種體系化路徑，各有優(yōu)劣?；痉窂綗o須考慮整體結構，只要保證各單項法與基本法在原則上統(tǒng)一、在規(guī)則上一致即可；缺點是整體結構仍處于零散狀態(tài)，可能在單項法不斷修訂過程中又產(chǎn)生新的規(guī)則“逸出”，逃離基本法約束。從我國現(xiàn)實情況看，如果采取基本法路徑，必須先對《環(huán)境保護法》進行修訂，然后對相關的30多部法律以及幾千件法規(guī)、規(guī)章進行修訂，其工作量和難度并不亞于編纂法典。

法典化路徑的優(yōu)缺點正好相反，最大的困難是采取什么標準和主線對現(xiàn)有的30多部法律進行篩選、整合，形成一部具有邏輯性的法典。但是，法典化最大的優(yōu)點是可以作為社會政治改革的象征，這是基本法路徑所無法企及的特質(zhì)。因此，在生態(tài)文明建設作為治國理政整體戰(zhàn)略的新時代，環(huán)境法典編纂不僅是一種純粹的立法技術，更是推進生態(tài)文明體制改革，宣示中國特色社會主義生態(tài)環(huán)境保護道路的重要工具。

從目前已知的世界各國的10余部環(huán)境法典看，法典化又可分為兩種模式：一種是以法國、德國等傳統(tǒng)民法典國家為代表的傳統(tǒng)法典化模式，其特征是追求內(nèi)容宏大、全面、精細的環(huán)境法典，法典完成后，不再有單項環(huán)境立法存在。另一種是以瑞典為代表的“適度化”法典編纂模式，其特征是通過放棄絕對的嚴密性與確定性，實現(xiàn)相對的開放性和可操作性，采用框架性編纂加授權立法的實質(zhì)編纂模式，同時允許單項法以特別法方式存在。不同的國家都是從生態(tài)環(huán)境立法需求出發(fā)選擇本國環(huán)境法典的范圍和內(nèi)容，并無優(yōu)劣之分。相對而言，瑞典模式對我國更具借鑒意義?；谏鷳B(tài)環(huán)境立法現(xiàn)實，我國法典化路徑應定位為“適度化”編纂，即對當前的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范進行一定程度的法典化。同時，也可以通過適度法典化實現(xiàn)動態(tài)的法典化，隨著生態(tài)文明建設的成熟和發(fā)達而不斷提升法典化程度或調(diào)整法典化形式，增強法典的靈活性和適應性。

適度法典化可以為現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法提供從分散走向內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的機會，改變生態(tài)環(huán)境立法因不同歷史起源、不同立法理念、不同立法技術、不同措施工具、不同標準水平管制導致的凌亂面貌。法典編纂實際上是在對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法進行理性全面分析的基礎上，運用整體性思維方法整合相關法律條文、克服立法分散現(xiàn)象的過程：一是確定生態(tài)環(huán)境立法的總目標和基本原則，建立基本法律規(guī)范和環(huán)境治理工具的統(tǒng)一運用規(guī)則，如環(huán)境質(zhì)量目標、環(huán)境風險控制、環(huán)境稅、補貼以及其他經(jīng)濟手段等；二是統(tǒng)一決策和監(jiān)管的程序、執(zhí)法及司法等方面的內(nèi)容；三是避免對同一行為由不同法律進行規(guī)制而需要相互參照問題，改善環(huán)境法的適用，提高法律規(guī)定的內(nèi)在統(tǒng)一性。

(二)環(huán)境法典編纂的基本條件

法典化是一項復雜的系統(tǒng)工程。從世界各國制定環(huán)境法典的情況看，編纂環(huán)境法典至少應具備如下條件：一是有相當數(shù)量的單項法；二是范疇體系相對的成熟；三是法治實踐相對豐富；四是社會經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境法典有一定需求；五是良好的政治生態(tài)和決策者的堅定意志[17]。我國的環(huán)境法理論與實踐經(jīng)過40多年的發(fā)展，各方面條件都具備了一定基礎，但還需要進一步完善。

1.已有相當數(shù)量的單項法

除《環(huán)境保護法》外，我國已經(jīng)制定的30多部環(huán)境資源保護單項法大致可分為三類：第一類是污染防治立法，如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《噪聲污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《土壤污染防治法》等；第二類是資源保護立法或者生態(tài)保護立法，如《野生動物保護法》《森林法》《草原法》等；第三類是專門事項立法，如《環(huán)境影響評價法》《可再生能源法》《環(huán)境保護稅法》《核安全法》等。這些法律經(jīng)過近40年的實施，存在的主要問題和矛盾沖突也得到了較為充分地暴露，為法典化提供了良好的立法實踐基礎，也為建立問題導向型的法典化理論提供了豐富的實踐資源。

2.生態(tài)環(huán)境法律范疇體系相對成熟

我國的環(huán)境法研究與立法實踐同時起步。經(jīng)過40多年的發(fā)展，環(huán)境法理論研究取得了豐富的成果，尤其是學科體系和法律范疇體系基本形成，有一支數(shù)量可觀、能力較強的研究隊伍。學者們多年來高度關注環(huán)境法典編纂問題，自環(huán)境法學科建立之始，對于這一問題的研究從來沒有中斷，一批質(zhì)量較高的著作和論文能夠為法典編纂提供基本理論支撐。尤其是近年來，隨著環(huán)境法治實踐的發(fā)展，學者們對于實踐中出現(xiàn)的理論問題跟蹤研究，在不斷提出解決實踐問題的方案的同時，注重從理論高度分析產(chǎn)生實踐問題的原因，為法典編纂進行了一定的理論準備。

3.環(huán)境法治實踐相對豐富

尤其是黨的十八大以來，環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法迅速發(fā)展。環(huán)境執(zhí)法力度不斷加大，跨區(qū)域環(huán)境督查中心已經(jīng)建立，省級以下的垂直監(jiān)管改革正在迅速推進，環(huán)保督察已實現(xiàn)全覆蓋。同時，環(huán)境司法專門化發(fā)展迅速。到2018年底，全國31個省、市、自治區(qū)人民法院設立環(huán)境資源專門審判機構1271個(其中審判庭391個，合議庭808個，巡回法庭72個)，積極探索環(huán)境私益訴訟、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，逐漸形成具有中國特色的傳統(tǒng)訴訟和新類型訴訟并行、普通化與專業(yè)化交織的“3+2”訴訟模式[18]。2018年，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳成立，各級檢察機關也設置了相應機構，正在積極推進檢察機關提起環(huán)境公益訴訟工作。

4.經(jīng)濟社會發(fā)展對環(huán)境法典的需求強勁

中國進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生了變化，圍繞生態(tài)文明建設、綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，共識度正在提升，公約數(shù)正在形成。生態(tài)文明建設有了頂層設計和總體部署，構筑了社會主義建設總體布局中的“綠色譜系”；經(jīng)濟社會發(fā)展的資源環(huán)境瓶頸亟待突破，人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的需求與日俱增，成為轉(zhuǎn)型升級的“綠色動力”。在全面建成小康社會的偉大征程中，人民群眾對美好環(huán)境的向往產(chǎn)生了新的利益訴求，但已有權利體系不足以保護這些新訴求，亟須從法律上重新界定新舊權利。按照“綠色發(fā)展”理念，妥善處理發(fā)展與保護的關系，消除環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的矛盾、代際利益和代內(nèi)利益的沖突，處理好各類法律之間、生態(tài)環(huán)境法單項法之間的關系。全社會對生態(tài)文明建設的高度重視和強勁需求，是環(huán)境法典編纂最深厚的土壤。

5.有良好的政治生態(tài)與堅定的決策者意志

習近平新時代生態(tài)文明思想是中國特色社會主義環(huán)境保護道路的理論綱領和行動指南，也是推進法典化的決定性因素。習近平總書記以深厚的理論自信、深邃的政治智慧、深切的為民情懷高度重視生態(tài)文明建設。習近平總書記在國際上倡導建設人類命運共同體，呼吁將生態(tài)文明建設納入國際治理新秩序；在國內(nèi)高度關注生態(tài)文明建設的具體實踐。習近平總書記明確指出：“人與自然是生命共同體。生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存?！盵19]7“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個部門負責領土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的?！盵20]習總書記反復強調(diào)“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”[19]7，表明了推進生態(tài)環(huán)境法治建設的堅定決心和堅強意志。

四、結語：環(huán)境法學者的時代使命

當今中國，是環(huán)境法人最好的時代。40年經(jīng)濟社會高速發(fā)展所積累的生態(tài)環(huán)境問題成為制約中國未來發(fā)展的瓶頸已達至社會共識，用法治手段推進生態(tài)文明建設、打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的舉措彰顯堅定的政治意志，中國自己的立法、執(zhí)法、司法經(jīng)驗和理論成果奠定了環(huán)境法體系化、整體化的基礎。種種現(xiàn)象表明，展開法典化研究和推進環(huán)境法典編纂的一些必要條件已經(jīng)具備。但是，這些客觀現(xiàn)實均不能構成中國必須編纂環(huán)境法典的充分理由。中國是否需要環(huán)境法典、是否存在環(huán)境法典的替代方案？還有，中國需要什么樣的環(huán)境法典、如何構建適應環(huán)境法典需求的環(huán)境法知識體系、如何在現(xiàn)有環(huán)境立法與資源立法的基礎上進行建構、如何處理環(huán)境法典與民法典等傳統(tǒng)法典的關系？有太多問題需要從理論上加以回答。

一代人有一代人的長征。回答環(huán)境法典編纂的基本理論問題，是今天的中國環(huán)境法學者必須直面的時代課題。這需要學者們有時不我待的擔當和舍我其誰的勇氣，以嚴肅的學術態(tài)度、堅毅的學術精神、科學的學術方法、理性的學術論證，提出能夠讓立法決策者接受、讓社會接受的成果。