堅(jiān)持和完善香港的“一國(guó)兩制”制度體系

林偉

（廣東省社會(huì)主義學(xué)院教學(xué)部教授、博士）

按照“一國(guó)兩制”原則治理好香港是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，這是黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)香港“一國(guó)兩制”的明確定位。這次全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）從制度層面特別是中央對(duì)香港特別行政區(qū)實(shí)行管治的層面作了系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)和工作部署。

第一，《決定》強(qiáng)調(diào)要在香港“全面準(zhǔn)確”貫徹“一國(guó)兩制”、“港人治港”的方針。這是總結(jié)香港、澳門回歸以來成功實(shí)踐“一國(guó)兩制”得出的基本經(jīng)驗(yàn)。對(duì)此，《決定》強(qiáng)調(diào)了三方面的內(nèi)容。一是依法治港，維護(hù)憲法和基本法確定的憲制秩序。依法治港，首先要嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事。這是因?yàn)?，憲法和基本法共同?gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，是“一國(guó)兩制”方針法律化的集中體現(xiàn)，是特別行政區(qū)一切制度的最頂層設(shè)計(jì)，在特別行政區(qū)整個(gè)法律體系中居于最高地位。特區(qū)內(nèi)一切行政、立法、司法行為都必須符合憲法和基本法，香港全社會(huì)都應(yīng)該自覺尊崇憲法和基本法、遵守憲法和基本法的規(guī)定、維護(hù)憲法和基本法的權(quán)威。二是在堅(jiān)持“一國(guó)”原則的基礎(chǔ)上尊重“兩制”的差異，維護(hù)中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)，發(fā)揮祖國(guó)內(nèi)地堅(jiān)強(qiáng)后盾作用并提高特別行政區(qū)自身競(jìng)爭(zhēng)力。三是完善香港特別行政區(qū)同憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制，堅(jiān)持以愛國(guó)者為主體的“港人治港”。這指出了依法治港的主體要求：行政長(zhǎng)官必須確保由中央信任的愛國(guó)者擔(dān)任，符合愛國(guó)愛港、中央信任、有管治能力、香港社會(huì)認(rèn)同等標(biāo)準(zhǔn)；行政、立法、司法機(jī)關(guān)也必須以愛國(guó)者為主組成。此外，為香港社會(huì)各界關(guān)注的行政長(zhǎng)官普選制度的重啟，必須在確保行政長(zhǎng)官由中央信任的愛國(guó)者擔(dān)任的前提下進(jìn)行；行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)的管治團(tuán)隊(duì)作為治理特別行政區(qū)的第一責(zé)任人，也需要不斷提高依法治理的能力和水平。

第二，《決定》強(qiáng)調(diào)健全中央依照憲法和基本法對(duì)香港行使全面管治權(quán)的制度。目前，中央依照憲法和基本法對(duì)香港行使全面管治權(quán)的運(yùn)作機(jī)制和保障制度須進(jìn)一步完善，該使用的法律要使用，該制定的法律要制定，該修改的法律要修改，該廢除的法律要廢除，該補(bǔ)充的制度要補(bǔ)充，該配套的制度要配套。首先，要切實(shí)運(yùn)用憲法和基本法賦予中央的各項(xiàng)權(quán)力。憲法和基本法明文規(guī)定屬于中央的權(quán)力主要包括：特別行政區(qū)的創(chuàng)制權(quán)，特別行政區(qū)政府的組織權(quán)（如中央對(duì)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和主要官員具有實(shí)質(zhì)性任免權(quán)），基本法的制定、修改、解釋權(quán)，對(duì)特別行政區(qū)高度自治的監(jiān)督權(quán)（重點(diǎn)對(duì)特區(qū)的法律和政權(quán)機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否違法憲法和基本法進(jìn)行監(jiān)督），向特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官發(fā)出指令權(quán)，決定在特別行政區(qū)實(shí)施全國(guó)性法律的權(quán)力（包括通過全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法附件三所列的在特別行政區(qū)實(shí)施的全國(guó)性法律作出增減的權(quán)力），宣布特別行政區(qū)進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)或緊急狀態(tài)的權(quán)力，等等。中央還可根據(jù)需要向特別行政區(qū)作出新的授權(quán)。這些權(quán)力的行使都需要加以制度化、規(guī)范化、程序化。其次，建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，尤其是有關(guān)基本法第23條立法的開展和相應(yīng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置，同時(shí)支持特別行政區(qū)強(qiáng)化執(zhí)法力量。再次，健全特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官對(duì)中央政府負(fù)責(zé)的制度。根據(jù)基本法的規(guī)定，行政長(zhǎng)官既要對(duì)特區(qū)政府負(fù)責(zé)，也要對(duì)中央政府負(fù)責(zé)。這種“雙負(fù)責(zé)”的定位，決定了行政長(zhǎng)官在特區(qū)治理中承擔(dān)統(tǒng)領(lǐng)責(zé)任。為此，要完善行政長(zhǎng)官對(duì)中央負(fù)責(zé)的制度安排，包括完善中央就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)對(duì)行政長(zhǎng)官發(fā)出指令的制度、行政長(zhǎng)官向中央述職制度以及行政長(zhǎng)官向中央報(bào)告特區(qū)重大事項(xiàng)的制度等；另一方面，要落實(shí)以行政長(zhǎng)官為核心的行政主導(dǎo)、完善公務(wù)員管理制度，確保行政長(zhǎng)官能夠代表整個(gè)特區(qū)政府對(duì)中央負(fù)責(zé)。

第三，《決定》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)香港公職人員和青少年的憲法和基本法教育、國(guó)情教育、中國(guó)歷史和中華文化教育，增強(qiáng)香港社會(huì)的國(guó)家意識(shí)和愛國(guó)精神?；貧w祖國(guó)是一個(gè)重大歷史轉(zhuǎn)變，香港社會(huì)主流價(jià)值觀應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一轉(zhuǎn)變。對(duì)此，特區(qū)政府和社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)圍繞加強(qiáng)憲法和基本法教育、國(guó)情教育、中國(guó)歷史和中華文化教育，完善相關(guān)的教育制度，不斷增強(qiáng)全社會(huì)特別是公職人員和青少年的國(guó)家意識(shí)和民族認(rèn)同。社會(huì)主義學(xué)院也要充分發(fā)揮自身在統(tǒng)戰(zhàn)工作的宣傳和教育的作用，針對(duì)香港統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象的不同特點(diǎn)，開發(fā)和打造加強(qiáng)香港公務(wù)員和青少年的愛國(guó)主義教育基地以及國(guó)情班的品牌課程，支持中央政府堅(jiān)持和完善香港的“一國(guó)兩制”。

第四，《決定》強(qiáng)調(diào)完善香港融入國(guó)家發(fā)展大局、同內(nèi)地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持香港發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，著力解決影響社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的深層次問題。

總之，《決定》反映了中央未來治理香港的整體思路，即中央依法落實(shí)對(duì)香港的全面管治權(quán)，才能更好地實(shí)施“港人治港”和高度自治。這對(duì)處置當(dāng)前香港修例風(fēng)波、日后加強(qiáng)和提升對(duì)香港的管治，都指明了方向。