劉田原，杜春甫

（中共中央黨校 政治和法律部，北京 100091）

《共同綱領(lǐng)》在歷史舞臺的出場，是符合當(dāng)時中國的國情和實際的，體現(xiàn)了廣大中國人民的意志，是具有憲法性質(zhì)和發(fā)揮憲法作用的重要文獻(xiàn)。它開創(chuàng)了我國憲法發(fā)展的新時期，讓近代以來無數(shù)仁人志人為之而奮斗的獨立和民主得到了實現(xiàn)，成為了一個模版和典范。從其頒布至今，我國的憲法發(fā)展已近七十年，從自發(fā)立憲到自覺修憲，再到自信行憲，我們已經(jīng)進(jìn)入了新的憲法發(fā)展階段。站在新起點上，我們有必要重溫這一偉大文獻(xiàn)，感懷它的歷史地位和意義，深刻銘記人民民主憲法從哪里走來，不忘初心地實施好新時代憲法，為實現(xiàn)民族復(fù)興偉大目標(biāo)提供根本法治保障。

一、新政協(xié)的召開與《共同綱領(lǐng)》的制定

在新中國建立前的各個時期，中國共產(chǎn)黨一貫主張和平建國、民主建國，得到了各民主黨派和社會各階層的廣泛贊同。1946年的舊政協(xié)會議上，中國共產(chǎn)黨提出了建立一個民主聯(lián)合政府的政治主張，會議通過了關(guān)于政府組織、國民大會、憲法草案等重要問題的協(xié)議。隨后陜甘寧邊區(qū)政府表現(xiàn)出強烈的爭取和平、維護和平的愿望，率先垂范地根據(jù)會議精神起草了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》,并于4月在邊區(qū)第三屆參議會上通過。在《憲法原則》的基礎(chǔ)上，邊區(qū)政府立即著手起草具體的憲法條文，通過不斷調(diào)查、研究、討論和修改后，擬定了《陜甘寧邊區(qū)憲法草案》，準(zhǔn)備提請邊區(qū)參議會通過。但此時的國民黨中央政府絲毫沒有被共產(chǎn)黨的誠意所打動，依然一味地追求一黨獨裁專制，背離民主的時代浪潮悍然發(fā)動了內(nèi)戰(zhàn)。

隨著戰(zhàn)爭局勢的發(fā)展，中國共產(chǎn)黨和人民解放軍的實力不斷壯大。遼沈、淮海、平津三大戰(zhàn)役后，國民黨的政權(quán)已經(jīng)搖搖欲墜。全國范圍內(nèi)推翻獨裁統(tǒng)治和建立民主政權(quán)的呼聲越來越高，中國共產(chǎn)黨立即審時度勢，呼吁各民主黨派、無黨派人士和全國人民團結(jié)起來，進(jìn)一步鞏固和擴大統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)展和壯大革命力量，打到國民黨反動統(tǒng)治，并號召和籌備新的政治協(xié)商會議，建立新中國成立人民民主政權(quán)。這一主張順應(yīng)了社會發(fā)展大勢，表達(dá)出了中國人民在長期的獨裁統(tǒng)治中渴望自由的愿望和爭取民主的目標(biāo)，所以得到了各民主黨派、無黨派知名人士的廣泛響應(yīng)和熱烈歡迎。[1]他們立即表發(fā)擁護聲明，堅決贊同和支持中國共產(chǎn)黨的這一政治主張，并先后致電毛澤東，表達(dá)維護統(tǒng)一戰(zhàn)線、推翻國民黨統(tǒng)治、建立新中國和實現(xiàn)人民民主的堅定決心。

1949年6月15日，在中國共產(chǎn)黨的號召和組織下，新政治協(xié)商會議籌備會議在北平召開第一次會議，會議對于具體的籌備工作中任務(wù)的分配、人員的負(fù)責(zé)等內(nèi)容作出了詳細(xì)的安排。會議決定設(shè)立六個小組分別負(fù)責(zé)籌備工作，由于周恩來在長期的革命工作中發(fā)揮了不可替代的重要作用，在各民主黨派中間具有強大的影響力，所以政治協(xié)商共同綱領(lǐng)的起草工作交由以周恩來同志為首的第三小組負(fù)責(zé)。[2]9月17日，新政協(xié)籌備會議召開第二次會議，基于當(dāng)時的客觀環(huán)境和局勢需要，會議經(jīng)過充分討論后決定將"新政協(xié)會議"改稱為"中國人民政治協(xié)商會議"，這樣更能體現(xiàn)會議的民主性和代表性，并通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)草案》。

1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平正式開幕。參會代表共662名，這些代表分別來自不同黨派、不同階層，是根據(jù)政治方向原則不斷經(jīng)過各方面考慮最終確立的，廣泛代表了各種民主力量，真實體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨希望與民主人士同心協(xié)力共同為建立和建設(shè)人民共和國進(jìn)行長期而真誠合作的愿望，是新民主主義革命以來全國人民空前的大團結(jié)。9月22日，根據(jù)會議的安排，周恩來就《共同綱領(lǐng)草案》的起草情況作了報告，經(jīng)過充分討論后對草案作了最后修改。9月29日，會議一致通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《共同綱領(lǐng)》)，實現(xiàn)了我國由封建專制向人民民主的歷史性跨越。[3]

二、《共同綱領(lǐng)》的主要內(nèi)容

《共同綱領(lǐng)》全文共七章六十條。其框架結(jié)構(gòu)區(qū)別之前中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定的憲法性文件，在總綱前面添加了一部分內(nèi)容作為序言。序言部分以歷史敘事的方式回顧了中國革命的發(fā)展進(jìn)程，對于人民革命的勝利、政治協(xié)商會議的召開、《共同綱領(lǐng)》的制定、新中國的成立等內(nèi)容進(jìn)行了說明。第一章為總綱，規(guī)定了國家性質(zhì)、任務(wù)和奮斗目標(biāo)。第二章至第七章分別對政權(quán)機關(guān)、軍事制度、經(jīng)濟政策、文化教育政策、民族政策、外交政策進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。

關(guān)于國體。序言以及第1條規(guī)定了新中國是新民主主義即人民民主主義的國家，國體為人民民主專政。

關(guān)于政體。第12條規(guī)定了新中國的政權(quán)屬于人民，人民行使權(quán)力的機關(guān)是各級人民代表大會和各級人民政府。以及說明了在全國人民代表大會召開以前，其職權(quán)由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議代為執(zhí)行。

關(guān)于人民權(quán)利和義務(wù)。第3、4、5、6、9條分別規(guī)定了私有財產(chǎn)權(quán)，選舉權(quán)和被選舉權(quán)，思想、言論、遷徙、宗教信仰等方面的自由。第8條規(guī)定了保衛(wèi)祖國、遵守法律、繳納賦稅等方面的義務(wù)。

關(guān)于經(jīng)濟政策。第26條規(guī)定了經(jīng)濟建設(shè)的根本方針。第28-31條規(guī)定了國營經(jīng)濟、合作社經(jīng)濟等不同經(jīng)濟成分的性質(zhì)、地位、和國家應(yīng)采取的政策。第27條、34-40條具體規(guī)定了土地改革、工業(yè)發(fā)展、金融財政、農(nóng)業(yè)、交通、稅收等方面的政策。

關(guān)于文化教育政策。第41條規(guī)定了文化教育的總方針。第42-49條規(guī)定了社會公德、文學(xué)藝術(shù)、體育、衛(wèi)生等方面的政策。

關(guān)于民族政策。第9條、第50-53條分別規(guī)定了民族平等和民族團結(jié)的原則，以及民族區(qū)域自治的基本制度。民族區(qū)域自治的規(guī)定，也從另一個角度說明了新中國的國家結(jié)構(gòu)形式，奠定了新中國只有一個合法的中央政府，是實行單一制形式的主權(quán)國家。

關(guān)于外交政策。第11條、第54-60條分別規(guī)定了新中國擁護和平、反對帝國主義的外交原則，以及對國民黨簽訂的條約和協(xié)定采取的處理方式。[4]

三、《共同綱領(lǐng)》的局限性

《共同綱領(lǐng)》體現(xiàn)了新民主主義和人民民主專政的歷史性要求，是近代中國憲制運動積累的偉大成就。但由于當(dāng)時特殊的歷史環(huán)境，民主革命的任務(wù)尚未完成，新的人民政權(quán)尚不穩(wěn)定，潛藏的敵對分子尚未清除，以及制定憲法的技術(shù)尚不成熟，這些因素都導(dǎo)致了《共同綱領(lǐng)》有著一定的歷史局限性。

《共同綱領(lǐng)》的制定主體在形式上有著正當(dāng)性的爭議。舊的反動統(tǒng)治政權(quán)被推翻，新的人民政權(quán)已經(jīng)建立，中國人民應(yīng)當(dāng)成為制定新中國憲法的主體，即是說，此時制定一部可以調(diào)整國家社會生活同時為新政權(quán)提供正當(dāng)性的憲法，亦或一部具有憲法性質(zhì)的根本性文件，都應(yīng)當(dāng)由行使人民權(quán)力的全國人民代表大會來完成，而具有憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》的制定主體是中國人民政治協(xié)商會議。對于制定主體的合法性，《共同綱領(lǐng)》的序言中做出了表述：“中國人民政治協(xié)商會議代表全國人民的意志?！笔紫? 政治協(xié)商會議在特定的歷史條件下，具有真理和歷史的代表性，使得其能夠"自我授權(quán)"宣告代表人民意志具有一定的合理性。[5]而且根據(jù)《中央人民政府組織法》第3條以及《共同綱領(lǐng)》第13條的規(guī)定，全國人民代表大會由于現(xiàn)實條件的限制而無法立即召開，政治協(xié)商會議可以代行其相關(guān)職權(quán)，這有著一定的合法性根據(jù)。但這并不能改變政治協(xié)商會議的性質(zhì)，其本身僅僅只是人民民主統(tǒng)一的組織形式，而并非國家權(quán)力機關(guān)，在沒有得到全體人民正式授權(quán)的前提下，代表人民行使權(quán)利是不正當(dāng)?shù)?。[6]其次，政治協(xié)商會議的代表是經(jīng)過不同行業(yè)、不同地域推選反復(fù)協(xié)商后產(chǎn)生的，具有相當(dāng)程度的代表性和民主性，但在程序上畢竟不是經(jīng)過普選產(chǎn)生的代表，不具有全體人民代表性，故在其形式上存在著正當(dāng)性的爭議。

《共同綱領(lǐng)》的條文規(guī)定對于基本權(quán)利的關(guān)注度不夠。從現(xiàn)代民主憲法的發(fā)展歷程和核心任務(wù)來看，尊重人權(quán)和保障人權(quán)應(yīng)當(dāng)是一部優(yōu)秀文明憲法的精髓和靈魂所在，而尊重和保障人權(quán)既應(yīng)當(dāng)作為憲法的基本原則，又應(yīng)當(dāng)具體體現(xiàn)在憲法對于公民基本權(quán)利保護的條文規(guī)定中。從這個角度來看，《共同綱領(lǐng)》對公民基本權(quán)利的關(guān)注度顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。縱觀整個《共同綱領(lǐng)》中對于公民基本權(quán)利保護的條文規(guī)定并不甚多，僅是以列舉的方式確認(rèn)了公民的部分權(quán)利和義務(wù)，涉及公民基本權(quán)利的條文只有5條，規(guī)定公民義務(wù)的條文只有1條，那么也就更談不上對于公民的基本權(quán)利義務(wù)單獨形成一個章節(jié)，從而導(dǎo)致了對公民權(quán)利規(guī)定的不完整性和不成體系性。

《共同綱領(lǐng)》的文本結(jié)構(gòu)缺乏完整性。一般而言，一部成熟的現(xiàn)代憲法文本在結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)包含三個基本內(nèi)容：國家政權(quán)機關(guān)的組織形式、對公民的基本權(quán)利義務(wù)的規(guī)定和憲法的修改。憲法的核心在于保障民權(quán)，在這三個部分當(dāng)中，公民基本權(quán)利義務(wù)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)占據(jù)相當(dāng)大的篇幅，在章節(jié)設(shè)置上也應(yīng)當(dāng)被設(shè)置于前列，以表示憲法的精神所在。上文所述,《共同綱領(lǐng)》對于公民的基本權(quán)利義務(wù)并沒有單獨設(shè)置一章，而是僅僅用少數(shù)幾個條文進(jìn)行了簡單羅列，這是其在文本結(jié)構(gòu)上不完整的一個重要體現(xiàn)。同時，修改和解釋也是應(yīng)當(dāng)單獨設(shè)置一章進(jìn)行規(guī)定的內(nèi)容，因為修改和解釋對于具有憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》本身的實施和發(fā)展起著重要的推動作用，而在其條文中卻沒有對修改和解釋的內(nèi)容和程序進(jìn)行相應(yīng)的具體規(guī)定，這是《共同綱領(lǐng)》在文本結(jié)構(gòu)上存在的又一個重要缺漏之處。

《共同綱領(lǐng)》的價值觀念存在工具主義的傾向。在近代中國憲制運動的歷史進(jìn)程中，幾乎所有的憲法文本或憲法性文件都相應(yīng)地體現(xiàn)出了嚴(yán)重的工具主義的傾向，作為人民民主憲制運動偉大成就的《共同綱領(lǐng)》也不例外。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了新政權(quán)，必須立即尋求新政權(quán)的合法性，這就不可避免地產(chǎn)生了工具主義的傾向。但事實上這也是和當(dāng)時的政治背景緊密相連的，雖然新中國宣布了成立，新政權(quán)已經(jīng)建立，但此時的革命任務(wù)尚未全部完成，全國尚未全部解放，仍然存在隱藏的敵對分子妄圖破壞新生的人民政權(quán)。同時在當(dāng)時波詭云譎的國際環(huán)境中，新政權(quán)需要盡快得到各個主權(quán)國家的承認(rèn)，才能正常進(jìn)程外交活動。在這樣的局勢下，證明和鞏固新生人民政權(quán)的合法性就成為了第一要務(wù)，解決了這個主要矛盾才能進(jìn)一步穩(wěn)定國內(nèi)局勢、緩和國際形勢，把全國人民緊密地團結(jié)在中國共產(chǎn)黨周圍，盡快解放全中國，早日進(jìn)入發(fā)展和建設(shè)的正常軌道。所以，工具主義的傾向也有著當(dāng)時的積極作用，符合當(dāng)時各民主黨派和人民群眾的愿望，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)時的客觀因素辯證分析，不能完全否定。

四、《共同綱領(lǐng)》的歷史地位

在新民主主義革命的歷史進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨始終堅持先進(jìn)指導(dǎo)思想和結(jié)合中國實際，領(lǐng)導(dǎo)人民制定了一個又一個的憲法性文件，為革命的最終勝利提供了堅持保障?！豆餐V領(lǐng)》的制定和頒布，在這些憲法性文件中則是具有劃時代的重要意義，它是新民主主義憲制運動的偉大結(jié)晶，宣告了一個舊時代的終結(jié)，它是具有"建國綱領(lǐng)"和"臨時憲法"性質(zhì)的偉大文獻(xiàn)，迎來了一個新時代的開始。

《共同綱領(lǐng)》是具有"建國綱領(lǐng)"性質(zhì)的偉大文獻(xiàn)。它是全國各種政治勢力和全國人民，在中國共產(chǎn)黨的號召和領(lǐng)導(dǎo)下，達(dá)成共識的政治基礎(chǔ)，為新中國的建立提供了合法性基礎(chǔ)。近代世界發(fā)展的歷史證明了這樣一個邏輯，一個新建立的國家、一個新生的政權(quán)，必須立即制定一部憲法奠定合法性基礎(chǔ)，以此來穩(wěn)定局勢和謀求發(fā)展。[7]人民解放戰(zhàn)爭的最終勝利，宣告了國民黨反動統(tǒng)治的終結(jié)，新的人民政權(quán)代替了舊的獨裁政權(quán)，在這樣的歷史節(jié)點制定和頒布的《共同綱領(lǐng)》，雖然在形式、內(nèi)容和價值能方面有著局限性，但就其實質(zhì)來說仍具有相當(dāng)大的民主性和代表性，集中體現(xiàn)了各民主黨派和無黨派人士的意志和利益，為新生的人民民主政權(quán)提供了合法性基礎(chǔ)。另一方面，《共同綱領(lǐng)》不僅規(guī)定了新中國的國體和政體，還規(guī)定了新中國的奮斗目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)，這對于剛剛建立的新中國百廢待興的局面是非常具有指導(dǎo)作用的，它是結(jié)合中國共產(chǎn)黨新民主主義的全部綱領(lǐng)，為新中國的發(fā)展而規(guī)劃的奮斗目標(biāo)和建設(shè)藍(lán)圖，充分體現(xiàn)了當(dāng)時全國各族人民渴望國家獨立和追求富強的愿望。所以，《共同綱領(lǐng)》是一個統(tǒng)一戰(zhàn)線的綱領(lǐng)，是一個照顧到各社會階層的綱領(lǐng)，是一個指明發(fā)展方向的綱領(lǐng)。[8]

《共同綱領(lǐng)》是具有"臨時憲法"性質(zhì)的偉大文獻(xiàn)。它具有相對完整的規(guī)范形態(tài)，發(fā)揮了憲法的作用和功能，規(guī)范了國家社會生活，在新中國建立初期承載了重要的歷史使命。[9]中國共產(chǎn)黨依靠人民的力量，用革命的方式推翻了國民黨的反動統(tǒng)治，終結(jié)了黑暗的獨裁政權(quán)，打碎了舊的國家機器，廢除了虛偽的腐朽法統(tǒng)，進(jìn)一步總結(jié)歷史經(jīng)驗、發(fā)揚革命精神、集中人民智慧，成功召開了政治協(xié)商會議，制定了《共同綱領(lǐng)》。這是自近代備受壓迫和苦難以來，中國人民首次就新中國的國體、政體、目標(biāo)、任務(wù)以及各方面的國家基本制度這些問題經(jīng)過平等協(xié)商達(dá)成一致，集中體現(xiàn)了人民意志，保障了人民當(dāng)家作主。同時，由于《共同綱領(lǐng)》照顧到了社會各階層的利益，充分體現(xiàn)了各民主黨派共同參與建設(shè)新中國的奮斗目標(biāo)，所以得到了極大的擁護，成為了全國人民共同遵守的根本規(guī)范。《共同綱領(lǐng)》的實施，也為新中國建立初期國家的方方面面提供了根本依據(jù)，團結(jié)了人民、恢復(fù)了經(jīng)濟、實現(xiàn)了社會穩(wěn)定，其實際上是起到了憲法的規(guī)范和保障作用。

《共同綱領(lǐng)》實施后，一直有序、有效、有力地指導(dǎo)我國進(jìn)行新民主主義建設(shè)，直至進(jìn)入社會主義時期五四憲法的頒布，期間所確立的各項國家社會制度都得以順利運行，此后的五四憲法也對其做出了相當(dāng)大程度的肯定和繼承。[10]回顧歷史，盡管它不是一部真正的憲法，它也存在著局限性，但其是充分符合新中國建立初期的歷史背景和時代任務(wù)的，為新中國鞏固政權(quán)發(fā)展，推動法治建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)，開辟了歷史的新紀(jì)元。[11]