淺析粵港澳大灣區(qū)人才合作中的政府作用

王平

摘 要：粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵是要實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，而創(chuàng)新驅(qū)動的本質(zhì)是人才的智力創(chuàng)造。本文對粵港澳大灣區(qū)人才合作中的政府作用進行剖析。在分析粵港澳大灣區(qū)人才合作交流的現(xiàn)狀基礎上，提出政府可以從建設人才交流載體平臺、促進企業(yè)社會組織與政府之間的合作、制定一體化政策、暢通人才交流渠道、完善人才交流機制幾個方面入手，進一步提升粵港澳大灣區(qū)人才交流合作的水平，實現(xiàn)人力資本的價值最大化。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);人才合作;政府作用

一、引言：

建設粵港澳大灣區(qū)是我國的一項重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。2017年3月5日，國務院總理李克強在《政府工作報告》中提出，要“研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃”。2017年12月18-20日，中央經(jīng)濟工作會議再次強調(diào)要“科學規(guī)劃粵港澳大灣區(qū)建設”，2017年7月1日，國家發(fā)展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府、澳門特別行政區(qū)政府共同簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設正式啟動。國務院于2019年印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，并提出將大灣區(qū)建設成為國際一流灣區(qū)和世界級城市群的戰(zhàn)略目標。

筆者認為，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵是要實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，而創(chuàng)新驅(qū)動的本質(zhì)是人才的智力創(chuàng)造。歸根結(jié)底，只有促進粵港澳大灣區(qū)人才特別是科技人才一體化，打造創(chuàng)新人才高地，才能培育區(qū)域發(fā)展新動力，激發(fā)區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，推動區(qū)域新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展。因此，加快粵港澳大灣區(qū)人才開發(fā)合作，是粵港澳大灣區(qū)全方位交流與合作的重要組成部分，是優(yōu)化配置人才資源、激發(fā)區(qū)域活力、支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證，是粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的大勢所趨。

現(xiàn)有研究不同角度對人才的協(xié)同發(fā)展提供了有價值的參考意見。但是，現(xiàn)有研究缺乏對粵港澳大灣區(qū)人才交流合作中的政府作用的進行深入闡釋，人才合作交流的向前推進，需要政府作用的進一步深化。筆者在現(xiàn)有研究的基礎上，剖析粵港澳大灣人才交流合作中政府的作用，希冀對大灣區(qū)的人才交流合作提供政策建議。

二、粵港澳大灣區(qū)人才交流的現(xiàn)狀。

1、引才機制有待創(chuàng)新

人才引進市場機制不健全。目前，人才引進的方式缺乏市場化的機制，政府人才引進比重高，杰出人才的引進往往是通過政府的方式引入或者通過熟人的介紹，市場中介機構(gòu)往往在引進高層次人才方面參與度不夠。其次柔性引進人才的支持力度不足。在引進海外人才方面，廣東省更加側(cè)重于引進全職和中長期在粵工作的人才，規(guī)定來粵工作時間一般較長，但對于珠三角地區(qū)二三線城市和大量的制造型企業(yè)，受區(qū)位條件等方面的制約，剛性引進高層次人才確實比較困難，采用兼職、短期服務、承擔項目、技術(shù)入股等“不求所有、但求所用”的柔性引才方式會更加符合人才引進的現(xiàn)實需求。

2、國際人才流動與合作機制不暢

一是粵港澳人才流動機制不暢。港澳與廣東之間的人才流動渠道尚未完全暢通，制約吸引和聚集外籍人才的政策瓶頸尚未得到徹底解決。二是執(zhí)業(yè)資格認定有待完善。因人才評價標準、執(zhí)行資格、人才資質(zhì)以及人才制度的差異，粵港澳三地人才執(zhí)業(yè)與合作存在障礙。例如，在建筑師資格上，香港的個體建筑師不能在大陸執(zhí)業(yè)，因按大陸規(guī)定，建筑師須經(jīng)相關(guān)建筑院注冊后，并以單位的名義才能執(zhí)業(yè)。在律師執(zhí)業(yè)上，因香港與大陸的法系不同，香港律師在大陸執(zhí)業(yè)還需要經(jīng)過國內(nèi)的律考等。

3、人才發(fā)展環(huán)境與服務保障欠缺

一是激勵人才的制度環(huán)境有待優(yōu)化。對人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中迫切需求的科技研發(fā)、知識產(chǎn)權(quán)、科技成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)業(yè)培訓、融資、法律等方面的服務尚未建立完善的供給機制，其中，廣東省科技創(chuàng)新激勵政策更多是對企業(yè)所得稅進行減免，未給予境外人才普惠性個稅減免，相對于香港15%的個人所得稅，內(nèi)地個人所得稅采取累進稅率，稅負高于香港。[1]二是人才服務保障不到位。廣東省針對境外人才的落戶居留、子女入學、醫(yī)療保障等特定生活保障不足。目前，針對境外高層次人才的“人才優(yōu)粵卡”服務因政策門檻過高，大部分境外人才無法享受。

4、人才結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

一是人才國際化程度偏低。硅谷等世界知名人才集聚區(qū)的國際人才比例都超過了50%，多元文化的國際化人才，造就了硅谷不可復制的人才優(yōu)勢，也是硅谷成功的重要因素。廣東省集聚世界優(yōu)秀人才的力度還不夠，距離建設“與國際人才接軌”的制度目標還有很大差距。以深圳為例，據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計，深圳常住外籍專家為2萬多人，僅占常住人口的1%，而上海常住外籍人口近21萬人（占1%），香港常住外籍人口為70萬人（占10%）。[2]二是海外高層次人才相對缺乏。粵港澳擁有和掌握關(guān)鍵核心技術(shù)的科技領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團隊較少，特別是在全國教育、科技、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有話語權(quán)和影響力的大師級人才尤為緊缺。

三、粵港澳大灣區(qū)人才合作交流中的政府作用

1、建設載體平臺，助力粵港澳大灣區(qū)人才協(xié)同發(fā)展

第一共建科研平臺，瞄準新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)革命的前沿，在灣區(qū)布局建設一批創(chuàng)新中心、科技產(chǎn)業(yè)園等?？蒲衅脚_是科技創(chuàng)新的孵化陣地，是進一步抓住科技前沿的法寶。新一輪5G革命的到來對科技創(chuàng)新有了新的要求，積極推進大灣區(qū)科研平臺建設是灣區(qū)人才合作的要義，也是充分發(fā)揮人才能動性的重要載體?？蒲衅脚_的建設工作需要政府機關(guān)的牽頭，聯(lián)合三地的科研教育資源，不斷推進科研平臺的建設工作。

第二共建共享大灣區(qū)人才大數(shù)據(jù)庫平臺，以深圳和香港等地已有的國際化人才大數(shù)據(jù)中心為基礎，推動大灣區(qū)科技人才專業(yè)數(shù)據(jù)庫、信用數(shù)據(jù)庫、科研成果數(shù)據(jù)庫等的共建共享。高質(zhì)量的研究成果往往需要多方的合作交流，大數(shù)據(jù)平臺的建設有利于推動信息的充分涌流，實現(xiàn)研究交流的多方合作，穩(wěn)步提高研究的高質(zhì)量發(fā)展，信息的共建共享還可以進一步提高科研人員的研究視野，增加彼此交互學習的機會。同時，人才信息的共同還可以為人才流通的精準定位提高匹配的效度，實現(xiàn)人才流動的高效化。

2、促進非政府機構(gòu)的發(fā)展，協(xié)同發(fā)揮企業(yè)機構(gòu)和社會組織的作用

第一培育國際化“獵頭”市場，注重發(fā)展各類國際化人才服務中介機構(gòu)，著力培育國際化、市場化、專業(yè)化“獵頭”機構(gòu)，建立鏈接全球的引才網(wǎng)絡。市場是資源配置的最有效方式，推動人才引進的市場化，培育專業(yè)化的獵頭機構(gòu)可以進一步實現(xiàn)人才合作的高效化。大灣區(qū)人才流動市場化程度有待進一步提高，政府可以積極鼓勵市場化機構(gòu)的發(fā)展，為人才服務機構(gòu)提供優(yōu)惠發(fā)展政策，特別是特殊人才機構(gòu)可以特殊對待，例如，國際人才機構(gòu)可以放寬準入機制，開通服務的綠色通道，為人才市場化引進的渠道提供多樣化的平臺。

第二完善人才市場化服務體系。完善市場化服務體系是實現(xiàn)人才市場化流動的關(guān)鍵因素。市場化服務體系是多層次多維度的，人才的多層次決定了市場化服務體系的多層次性，對于國內(nèi)外高層次人才引進的市場化服務體系可以進一步實現(xiàn)個人化服務對接，針對不同的才群體制定相應的服務模式，實現(xiàn)服務體系的多樣化和個性化。

3、制定大灣區(qū)人才合作一體化政策，促進人才合作的一體化

一是稅收優(yōu)惠政策。制定大灣區(qū)統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策是實現(xiàn)人才交流合作的一個重要保障?；浉郯娜厣婕安煌亩愂諆?yōu)惠體系，其中涉及到一國兩制的歷史問題，三地對人才的稅收優(yōu)惠政策的不同會減弱人才對交流合作的獲得感，中央政府具有政策制定的權(quán)威性，里面涉及的政策體系需要有政府的牽頭，擬定合理優(yōu)化統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策，不斷激發(fā)粵港澳地區(qū)人才交流合作的熱情。

二是營造法治環(huán)境。有法可依有法可循是推進大灣區(qū)人才交流合作的重要保障?；浉郯拇鬄硡^(qū)涉及到不同體制和制度，體制的差異性會進一步阻礙人才合作交流的順利進行。三地如果缺乏有效的法制保障則會進一步造成人才流通的混亂性，所以，積極推進合理有效的法治建設，是進一步實現(xiàn)人才合作交流的基礎。

三是優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境政策。人才交流合作涉及到一系列的基礎設施的保障，積極推進大灣區(qū)的人才交流合作需要政府進一步優(yōu)化基礎服務的保障，主動解決人才合作的后顧之憂，落實人才在“醫(yī)療、教育、住房”等方面的服務需求，這需要政府間的聯(lián)合行動，為人才交流合作提供堅實的政策保障，讓人才“來的安心、住的放心，學的寬心”，不斷提高人才服務環(huán)境政策的優(yōu)化程度。

4、促進粵港澳大灣區(qū)人才合作的暢通

創(chuàng)新人才執(zhí)業(yè)和流動機制，放寬港澳專業(yè)人士執(zhí)業(yè)門檻。大陸與粵港地區(qū)的職業(yè)認定標準存在差異性會造成專業(yè)人才認定的困境。政府在人才認定標準方面可以制定統(tǒng)一的人才認定標準，積極放寬人才認定的準入機制，為專業(yè)人才的流動提供通行綠卡，促進人才的合作交流。專業(yè)人才的職業(yè)資格互認互通可以進一步激發(fā)人才市場的活力，政府可以為暢通人才交流合作做好“最后一公里”的工作，同時，在促進人才互通方面可以積極引進第三方評估機構(gòu)，形成客觀公正的評價機制。政府的制定認定標準的同時也可以做好監(jiān)督工作，實現(xiàn)人才流暢的順利對接，為人才的合作交流提供積極的保障工作。

5、建立粵港澳大灣區(qū)人才交流合作機制

第一建章立制，確保人才協(xié)同發(fā)展穩(wěn)步，有序編制《粵港澳大灣區(qū)人才協(xié)同發(fā)展協(xié)議草案》，明確粵港澳三地政府為來大灣區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人才提供良好服務，滿足人才住房、醫(yī)療、教育等需要的責任。由國家發(fā)展和改革委員會牽頭，組織粵港澳三地，共同謀劃編制粵港澳大灣區(qū)人才協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，明確三地在推動粵港澳大灣區(qū)人才協(xié)同發(fā)展中的責任、原則和任務，改變當前粵港澳大灣區(qū)人才規(guī)劃布局各自為政，人才政策無序競爭、過度競爭局面。[3]

第二是創(chuàng)新協(xié)同機制，設立決策、協(xié)同、執(zhí)行三級架構(gòu)，作為承接中央、協(xié)調(diào)三方?jīng)Q策落地機制?；浉郯拇鬄硡^(qū)涉及的政府層級結(jié)構(gòu)不一致，協(xié)調(diào)問題突出，如何創(chuàng)建有效的三地的協(xié)同機制是實現(xiàn)有效合作交流的關(guān)鍵因素。為進一步落實好政策，可以由中央政府牽頭成立“決策、協(xié)同、執(zhí)行”三級架構(gòu)的人才交流合作的協(xié)同小組，為落實人才政策提供進一步的制度保障。

四、結(jié)語

實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)的快速發(fā)展其中一個核心要素是實現(xiàn)人才的互聯(lián)共通，將粵港澳大灣區(qū)的人才智力結(jié)構(gòu)充分發(fā)揮。筆者剖析政府在人才合作中的職能定位問題，站在政府的視角，多方位整合各種資源，為人才的合作交流創(chuàng)造更優(yōu)化的環(huán)境。本文的政策建議的基礎是參考現(xiàn)行的大灣區(qū)人才政策的經(jīng)驗，并分析粵港澳大灣區(qū)人才交流的現(xiàn)狀問題，主要包括人才引進機制需要進一步創(chuàng)新、市場和社會組織力量不足，需要進一步培育非政府機構(gòu)的力量、人才服務體系有待進一步優(yōu)化等問題。筆者在分析現(xiàn)有問題的基礎上提出政府可以從建設人才交流載體平臺、促進企業(yè)社會組織與政府之間的合作、制定一體化政策、暢通人才交流渠道、完善人才交流機制幾個方面入手，進一步提升粵港澳大灣區(qū)人才交流合作的水平，實現(xiàn)人才智力的充分涌流。

參考文獻：

[1]王福謙，圳與香港的人才開發(fā)合作[J].中國人才，2004（5）.

[2]陳杰，劉佐菁，陳敏，等.廣東省科技人才發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)化研究：基于中關(guān)村人才特區(qū)建設的經(jīng)驗[J].生產(chǎn)力研究，2017（9）：65-59，92

[3]黃崴，建立粵港澳大學聯(lián)盟：打造世界高水平科研和人才培養(yǎng)高地[J].高教探索，2016（10）：18-21，31.

（深圳大學）