于文軒，張瀅雪

(中國政法大學(xué),北京 100088)

能源是一國國民經(jīng)濟(jì)的命脈。我國優(yōu)質(zhì)能源存量相對(duì)缺乏，人均擁有量不足。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國能源消費(fèi)量不斷增加，能源問題逐漸凸顯，使能源產(chǎn)業(yè)面臨經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)的雙重壓力。如果缺少強(qiáng)有力的能源保障，社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展將受到極大影響。因此，推動(dòng)能源節(jié)約和能源的高效利用，已成為我國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。

一、概述

能效問題涉及能源產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)，需通過科技創(chuàng)新、政策支持、法律完善等各種直接或間接解決路徑的相互配合。

(一)能效與能效監(jiān)管

能效，即“能源利用效率”的簡稱，旨在不實(shí)質(zhì)性地影響從事能效提高行為的法律主體的利益的同時(shí)，減少能源消耗，節(jié)省更多可用能源。[1]185能源產(chǎn)業(yè)在開發(fā)、加工、轉(zhuǎn)換、利用等環(huán)節(jié)均涉及能效問題。我國對(duì)能效問題的關(guān)注持續(xù)已久，在立法和過去實(shí)踐中一般使用“節(jié)能”的表述，而“節(jié)能”存在狹義和廣義之分。立法上對(duì)“節(jié)能”進(jìn)行了廣義解釋，如《節(jié)約能源法》第3條的規(guī)定：“加強(qiáng)用能管理，采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會(huì)可以承受的措施，從能源生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費(fèi)，有效、合理地利用能源?！痹谶@一意義上，節(jié)能與提高能效具有的內(nèi)涵基本一致。

促進(jìn)能效的穩(wěn)步提高為我國能源發(fā)展的重要目標(biāo)之一，加強(qiáng)能效監(jiān)管則為其必然要求。[2]22能效監(jiān)管是指主管部門針對(duì)用能主體的相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理的行為。對(duì)于能源分配效率和結(jié)構(gòu)效率的提高，法律手段能夠發(fā)揮重要作用；對(duì)于能源技術(shù)效率的提高而言，主要是依賴技術(shù)手段，但法律手段亦起到間接推動(dòng)和保障作用。具體而言，需考慮優(yōu)化相關(guān)法律體系、優(yōu)化有關(guān)監(jiān)管部門結(jié)構(gòu)并推動(dòng)相關(guān)法律制度的精細(xì)化，從而為能效提高工作的有效推進(jìn)提供強(qiáng)有力的支持。

(二)完善能效監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)意義

提高能源利用效率是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)所需的重要手段之一。[1]185我國“十三五”規(guī)劃明確了“能源開發(fā)利用效率大幅提高”的目標(biāo)，今年為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵年。①(1)①到2020年，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2015年下降15%，能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。但不可否認(rèn)的是，提高能效是一個(gè)需不斷推進(jìn)的長期任務(wù)。完善能效監(jiān)管除為了更快完成能效提高目標(biāo)，也在于為能效提高目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)建立起有機(jī)運(yùn)行的、可持續(xù)的機(jī)制。完善能效監(jiān)管的意義亦包括但不限于：第一，能效問題具有重要性、戰(zhàn)略性，需通過有關(guān)公權(quán)力主體依法進(jìn)行的統(tǒng)籌規(guī)劃等來彌補(bǔ)作為“理性人”的企業(yè)主體為追求個(gè)體短期利益最大化的盲目行為，通過監(jiān)督和規(guī)制來保證相關(guān)計(jì)劃和目標(biāo)得以達(dá)成；第二，解決由于目前存在的法律規(guī)定、能效監(jiān)管結(jié)構(gòu)缺陷等造成的執(zhí)法依據(jù)模糊、權(quán)責(zé)劃分不清等問題，以進(jìn)一步貫徹依法治國方略、促進(jìn)國家能效監(jiān)管的有效運(yùn)行，提高執(zhí)行力、增強(qiáng)政府權(quán)威；第三，有利于更好發(fā)揮激勵(lì)作用，通過利用經(jīng)濟(jì)手段、引入良性競爭等促進(jìn)企業(yè)提高能效，對(duì)由于技術(shù)革新、設(shè)備更換等成本高昂而存在困難的企業(yè)予以有條件的支持，為能效提高工作注入動(dòng)力。

二、能效監(jiān)管法律體系之優(yōu)化

目前，我國已形成了較為完整的能效監(jiān)管法律體系，但在效力層級(jí)、規(guī)制范圍和具體內(nèi)容方面存在一些問題，詳析如下。

(一)能效監(jiān)管法律體系的現(xiàn)狀

我國自1980年代初開始逐步重視能源節(jié)約相關(guān)問題，并開展立法工作，目前已形成了相應(yīng)的能效監(jiān)管法律體系。1997年頒布的《節(jié)約能源法》是該領(lǐng)域的專門立法，②(2)②該法于1998年正式實(shí)施，迄今為止共經(jīng)過三次修訂或修正。在實(shí)踐中對(duì)節(jié)約能源、提高能效發(fā)揮了重要作用。該法主要針對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)、重點(diǎn)用能單位和公共機(jī)構(gòu)等主體的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定，覆蓋工業(yè)、建筑、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的合理用能和節(jié)能等事項(xiàng)，并建立了節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制、激勵(lì)制度和考核評(píng)價(jià)制等。此外，其他對(duì)節(jié)能和能效推進(jìn)有所規(guī)定的法律還有《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《電力法》《可再生能源法》《建筑法》《礦產(chǎn)資源法》等。

除法律外，我國還頒布了數(shù)量較多的相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章，構(gòu)成了能效監(jiān)管法律體系的主干。行政法規(guī)主要有《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》(2017年)和《民用建筑節(jié)能條例》(2008年)。部門規(guī)章則是針對(duì)節(jié)能和能效提高相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的部分事項(xiàng)對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化，主要有《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》(2018年)、《工業(yè)節(jié)能管理辦法》(2016年)、《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》(2016年)、《高耗能特種設(shè)備節(jié)能監(jiān)督管理辦法》(2009年)和《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》(2005年)等。此外，有部分地方立法機(jī)關(guān)針對(duì)各區(qū)域情況出臺(tái)了地方性法規(guī)，例如內(nèi)蒙古、貴州、山東、陜西等省份，以及南京、武漢、深圳、西安等城市，但主要都是針對(duì)民用建筑節(jié)能等方面進(jìn)行規(guī)定。

(二)能效監(jiān)管法律體系存在的問題

目前的能效監(jiān)管法律體系在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用，但在某些方面仍難滿足能效推進(jìn)工作的實(shí)際需要。

首先，實(shí)施性規(guī)范數(shù)量較少，效力等級(jí)存有混亂之處。行政法規(guī)和部門規(guī)章應(yīng)為能效監(jiān)管法律體系的主干。但目前該領(lǐng)域僅有兩部行政法規(guī)，且其更新速度較緩慢，例如《民用建筑節(jié)能條例》于十余年前出臺(tái)至今未曾修改。目前有關(guān)工業(yè)能效管理的規(guī)范性文件屬于工業(yè)和信息化部頒布的部門規(guī)章，而針對(duì)公共機(jī)構(gòu)和民用建筑的規(guī)范性文件屬于國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，使得規(guī)制客體范圍大者效力等級(jí)低。此外，規(guī)制領(lǐng)域重合的《民用建筑節(jié)能條例》《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》目前均處于生效狀態(tài)。這些效力等級(jí)方面的問題，易導(dǎo)致實(shí)踐中產(chǎn)生適用沖突。

其次，調(diào)整手段和對(duì)象不科學(xué)。作為節(jié)能和能效管理領(lǐng)域的綜合立法，《節(jié)約能源法》缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用以及體現(xiàn)節(jié)能本質(zhì)及其與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)進(jìn)行統(tǒng)一的設(shè)計(jì)和規(guī)定。[3]這一問題在地方立法中亦體現(xiàn)得十分明顯。雖然諸多省市已出臺(tái)與能效管理相關(guān)的規(guī)范性文件，但這些地方立法絕大部分是對(duì)民用建筑節(jié)能及墻體材料作出規(guī)定，而鮮有對(duì)其他方面的細(xì)化。

最后，制度設(shè)計(jì)存在不足。我國立法慣于進(jìn)行原則性規(guī)定，往往突出指導(dǎo)意義。但這也造成法律規(guī)范存在模糊或空白，增加了適用的不確定性?！豆?jié)約能源法》規(guī)定的一些能效制度設(shè)計(jì)缺乏對(duì)主體、權(quán)利義務(wù)或基本標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。例如，能效標(biāo)準(zhǔn)制度、節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評(píng)價(jià)制度、信息公開制度等內(nèi)容，均存在規(guī)定不清晰、缺乏可操作性的問題。

(三)能效監(jiān)管法律體系的優(yōu)化途徑

對(duì)能效監(jiān)管法律體系中的效力層級(jí)問題、規(guī)制范圍和具體規(guī)范內(nèi)容方面存在的缺陷，可考慮通過如下途徑進(jìn)行優(yōu)化。

其一，效力層級(jí)合理化。一方面，應(yīng)處理好綜合立法與其他相關(guān)法的關(guān)系。在推動(dòng)《節(jié)約能源法》進(jìn)一步完善以使之滿足能效監(jiān)管總體思路和需求的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好其與相關(guān)法律間的關(guān)系，力求減少?zèng)_突和矛盾，更好發(fā)揮其能效綜合立法的應(yīng)有作用。另一方面，應(yīng)當(dāng)保證相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章發(fā)揮好法律體系主干的作用。盡量加快相關(guān)立法和修法進(jìn)程，及時(shí)出臺(tái)《節(jié)約能源法》規(guī)定的目前缺失的配套實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，盡快開展立法清理工作，將上文提及的具有效力等級(jí)不合理和沖突的相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行相應(yīng)處理。此外，對(duì)于能效監(jiān)督重要組成部分的《節(jié)能監(jiān)察辦法》，應(yīng)當(dāng)考慮提高其效力等級(jí)。

其二，擴(kuò)展規(guī)制范圍。在法律層面，除了對(duì)管理部門職責(zé)進(jìn)行規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)增加對(duì)消費(fèi)端的具體權(quán)責(zé)規(guī)定。[1]193在規(guī)制領(lǐng)域方面，亦應(yīng)增加對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)生活節(jié)能方面的規(guī)定。[4]在其他中央立法層面，可根據(jù)綜合性法律的具體內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的細(xì)化和補(bǔ)充；在地方立法層面，可在確保立法質(zhì)量的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各省市依照本地區(qū)實(shí)際需要，出臺(tái)除民用建筑外的工業(yè)、公共機(jī)構(gòu)以及其他領(lǐng)域的地方性法規(guī)。

其三，明確具體的規(guī)范內(nèi)容是該法律能得以有效發(fā)揮作用的重要保障。《節(jié)約能源法》在修改后增加了一些新制度，但仍有相當(dāng)一部分規(guī)范內(nèi)容需再完善。例如對(duì)于問責(zé)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)借鑒目前其他領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)具體主體、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容和責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，同時(shí)增加與救濟(jì)途徑相關(guān)的內(nèi)容。同時(shí)，該法雖已設(shè)專章對(duì)激勵(lì)措施作出規(guī)定，但與市場調(diào)節(jié)、政府監(jiān)管和公眾參與相協(xié)調(diào)的機(jī)制依然較為缺乏，因而應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)能效推進(jìn)市場機(jī)制的完善。此外，對(duì)公眾參與能效監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定也應(yīng)增強(qiáng)其操作性，以有效彌補(bǔ)政府監(jiān)管的缺陷。在對(duì)該法進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，再推動(dòng)其他規(guī)范性文件各有側(cè)重的充實(shí)和細(xì)化。當(dāng)然，對(duì)規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定必然依賴于能效推進(jìn)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)化、精細(xì)化。

三、能效監(jiān)管體系之完善

健全的法律體系可為能效監(jiān)管提供基本依據(jù)。但“徒法不足以自行”，因而應(yīng)進(jìn)一步建立健全能效執(zhí)法管理與監(jiān)督機(jī)制，以完善的監(jiān)管體系作為法律運(yùn)行保障。

(一)能效監(jiān)管體系的現(xiàn)狀

我國目前已經(jīng)基本建立起了一套多層次、立體式的綜合能效監(jiān)管體系。[5]目前實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的、央地兩級(jí)的監(jiān)管體系。2007年成立的國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職能主要是組織貫徹落實(shí)國務(wù)院有關(guān)節(jié)能減排工作的方針政策、統(tǒng)一部署節(jié)能減排工作、研究審議重大政策建議和協(xié)調(diào)解決重大問題等職責(zé)。在其領(lǐng)導(dǎo)下，國家發(fā)展改革委員會(huì)負(fù)責(zé)節(jié)能綜合協(xié)調(diào)工作，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組具體工作并管理國家能源局。國家能源局下設(shè)能源節(jié)約和科技裝備司，專門負(fù)責(zé)能源行業(yè)節(jié)能和資源綜合利用工作。[6]此外，還有作為發(fā)改委直屬事業(yè)單位的國家節(jié)能中心負(fù)責(zé)承擔(dān)相關(guān)研究任務(wù)和評(píng)估論證等工作。

國務(wù)院其他部門，則在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)能效監(jiān)管相關(guān)工作。例如，工業(yè)和信息化主管部門主要負(fù)責(zé)工業(yè)、通信業(yè)的能源節(jié)約和綜合利用工作，建設(shè)主管部門主要負(fù)責(zé)住房和其他建筑領(lǐng)域的節(jié)能工作，交通主管部門主要負(fù)責(zé)交通領(lǐng)域的節(jié)能工作。此外，還有財(cái)政主管部門、標(biāo)準(zhǔn)化主管部門以及國家質(zhì)量監(jiān)督主管部門等的配合參與。

(二)能效監(jiān)管體系存在的問題

首先，主管部門職責(zé)不清，部門間協(xié)調(diào)不足。目前涉及能效監(jiān)管職能的相關(guān)部門甚多，除國家能源局以外，還有上文提及的負(fù)責(zé)各領(lǐng)域能效監(jiān)管以及負(fù)責(zé)財(cái)政、標(biāo)準(zhǔn)化等事務(wù)的部門和機(jī)構(gòu)。而能源局下設(shè)的能源節(jié)約和科技裝備司負(fù)責(zé)承擔(dān)指導(dǎo)能源行業(yè)節(jié)能和資源綜合利用的工作，然而對(duì)其能效監(jiān)管職能的具體內(nèi)容亦沒有規(guī)定。此外，目前亦缺乏明確的部門間協(xié)調(diào)和合作機(jī)制作為保障，在很大程度上影響了能效監(jiān)管效率，并且易造成部門職能間的沖突和交叉。

其次，監(jiān)督職能尚不健全。一方面，一些部門的能效監(jiān)督職能未與政策制定職能相分離。例如，建筑、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的能效監(jiān)管責(zé)任主體被直接規(guī)定為了建筑和交通運(yùn)輸主管部門，導(dǎo)致政策制定部門與監(jiān)管執(zhí)行部門混同，自我監(jiān)管的矛盾會(huì)削弱監(jiān)管力度及其有效性。另一方面，我國現(xiàn)行的能效監(jiān)管主要限制在管理部門對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，缺乏公眾監(jiān)督。[2]24為此，需要推動(dòng)社會(huì)力量參與到能效監(jiān)管領(lǐng)域中來。同時(shí)，目前對(duì)違法責(zé)任的規(guī)定亦相對(duì)寬松，難以保證能效監(jiān)管執(zhí)行的權(quán)威和力度。

最后，監(jiān)管理念和手段需要完善。從宏觀視角看，目前立法的能效監(jiān)管理念也未達(dá)到我國應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要，不能夠完全涵蓋能效推進(jìn)和減碳兩方面的內(nèi)涵及要求。[7]同時(shí)，相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)監(jiān)管制度的內(nèi)容規(guī)定以行政指令為主，例如對(duì)能效標(biāo)準(zhǔn)制度、能效標(biāo)識(shí)和節(jié)能認(rèn)證制度等的規(guī)定較充分，但依然缺乏對(duì)市場調(diào)節(jié)手段的綜合利用，缺乏相關(guān)激勵(lì)性的制度設(shè)計(jì)。

(三)能效監(jiān)管體系的完善措施

基于對(duì)上述問題的梳理和分析，完善能效監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)從明確各相關(guān)部門的職能分工著手，同時(shí)促進(jìn)監(jiān)管手段進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)和創(chuàng)新。

其一，厘清主管機(jī)構(gòu)職能。為解決目前能效監(jiān)管職能分散、協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行不暢的問題，應(yīng)盡快重新調(diào)整國家能源局的內(nèi)部職能分工。具體而言，可考慮將能源節(jié)約和科技裝備司的其他職能進(jìn)行剝離并分配至能源局其余內(nèi)設(shè)司，并對(duì)其能效監(jiān)管職能進(jìn)行進(jìn)一步的明確和補(bǔ)充，使之成為負(fù)責(zé)能效監(jiān)管工作的綜合性監(jiān)管部門。

其二，明確并協(xié)調(diào)相關(guān)部門分工。能效問題涉及多個(gè)部門監(jiān)管領(lǐng)域并牽涉諸多利益，需要一個(gè)綜合協(xié)調(diào)的機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)能效監(jiān)督管理。[8]163在明確能效監(jiān)管主管機(jī)構(gòu)職能的基礎(chǔ)上，首先應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)部門職能的分工，對(duì)國務(wù)院和地方各級(jí)政府的各自職責(zé)做出明確具體規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)推動(dòng)建立高效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，充分發(fā)揮應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)作用，以及發(fā)改委在能源資源節(jié)約和綜合利用方面的職能。

其三，健全監(jiān)督機(jī)制。能效推進(jìn)具有強(qiáng)烈的正外部性特征，因而需要通過政府有力的監(jiān)督機(jī)制來保障相關(guān)工作的順利開展。具體而言：一是保證監(jiān)督職能的獨(dú)立，將政策制定部門的監(jiān)督職能剝離以防止自我監(jiān)管，同時(shí)建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，實(shí)施嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任制；二是積極引入社會(huì)監(jiān)督，以促進(jìn)監(jiān)督主體多樣化，充分重視行業(yè)自我監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督力量；[9]三是加大執(zhí)法力度，在對(duì)執(zhí)法主體的資格認(rèn)定、權(quán)責(zé)和活動(dòng)范圍等進(jìn)行更為明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，[10]對(duì)相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，為執(zhí)法提供更加明確的依據(jù)。

其四，促進(jìn)管理手段創(chuàng)新。進(jìn)一步推動(dòng)與能效管理相關(guān)的激勵(lì)措施向全面化、體系化、精細(xì)化方向發(fā)展，同時(shí)將能效監(jiān)管與應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)行一體化考量，確保相關(guān)制度設(shè)計(jì)符合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。同時(shí)，還需要更多地發(fā)揮主管部門的引領(lǐng)、鼓勵(lì)和支持作用，充分激勵(lì)用能單位調(diào)動(dòng)其主動(dòng)提高能效的積極性。

四、能效推進(jìn)法律制度之精細(xì)化

我國《節(jié)約能源法》對(duì)能效推進(jìn)制度的規(guī)定大致依據(jù)總分思路，在第二章、第三章第一節(jié)規(guī)定了能效標(biāo)準(zhǔn)、能效標(biāo)識(shí)與節(jié)能認(rèn)證等基礎(chǔ)類制度，第三章第二至六節(jié)則針對(duì)不同領(lǐng)域規(guī)定了企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)等主體在實(shí)踐過程中的能效推進(jìn)制度，而后單列“激勵(lì)措施”為第五章。為完善我國能效推進(jìn)法律制度，筆者基于立法上的分類方式提出以下建議。

(一)基礎(chǔ)類制度

基礎(chǔ)類制度主要包括能效標(biāo)準(zhǔn)制度、能效標(biāo)識(shí)與節(jié)能認(rèn)證制度等。在能效推進(jìn)法律制度中，此類制度能夠起到基本的規(guī)范和引領(lǐng)作用，相對(duì)投入較少而效果顯著，是能效推進(jìn)工作的重要支撐。

1. 能效標(biāo)準(zhǔn)制度

能效標(biāo)準(zhǔn)制度是提高能源利用效率不可缺少的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。能效標(biāo)準(zhǔn)可分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！豆?jié)約能源法》規(guī)定，由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化主管部門負(fù)責(zé)會(huì)同其他相關(guān)部門制定強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)制定更為嚴(yán)格的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國的能效標(biāo)準(zhǔn)在標(biāo)準(zhǔn)制定和具體內(nèi)容兩方面均存在問題。在標(biāo)準(zhǔn)制定方面，主要體現(xiàn)在制定工作缺乏體系性，缺少合理規(guī)劃，且標(biāo)準(zhǔn)的更新速度較緩慢，難以滿足需求；在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容方面，主要體現(xiàn)在計(jì)量方法缺乏先進(jìn)技術(shù)支撐、科學(xué)性不足，造成標(biāo)準(zhǔn)的約束力下降，不利于發(fā)揮對(duì)用能產(chǎn)業(yè)提高能效的實(shí)際作用。

在標(biāo)準(zhǔn)制定方面，應(yīng)在促進(jìn)系統(tǒng)、整體性規(guī)劃和研究的基礎(chǔ)上，[11]及時(shí)推進(jìn)能效標(biāo)準(zhǔn)體系向?qū)哟位?、條理化方向發(fā)展。應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)、用途等不同，推動(dòng)能效標(biāo)準(zhǔn)體系化。此外，還應(yīng)提高標(biāo)準(zhǔn)制定的時(shí)效性和動(dòng)態(tài)性，盡量縮短修訂周期，保證及時(shí)更新。在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容方面，應(yīng)在提高統(tǒng)計(jì)方法、測算技術(shù)水平的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高現(xiàn)有能效限定值和節(jié)能評(píng)價(jià)值等相關(guān)規(guī)定，使評(píng)價(jià)量值更具科學(xué)性，以有利于能源的合理高效利用。[12]

2.能效標(biāo)識(shí)與節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證制度

能效標(biāo)識(shí)制度是對(duì)用能產(chǎn)品的能效等級(jí)、能源消耗量等信息向消費(fèi)者進(jìn)行標(biāo)示，用以衡量產(chǎn)品的節(jié)能尺度。我國對(duì)家用電器等適用面廣、消耗量大的用能產(chǎn)品，按照等級(jí)實(shí)行能效標(biāo)識(shí)管理。①(3)①《節(jié)約能源法》第18條規(guī)定：國家對(duì)家用電器等使用面廣、耗能量大的用能產(chǎn)品，實(shí)行能源效率標(biāo)識(shí)管理。實(shí)行能源效率標(biāo)識(shí)管理的產(chǎn)品目錄和實(shí)施辦法，由國務(wù)院管理節(jié)能工作的部門會(huì)同國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門制定并公布。與能效標(biāo)識(shí)同樣面向消費(fèi)者且在產(chǎn)品外觀上體現(xiàn)的是節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證制度。這一制度是依據(jù)相關(guān)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求，經(jīng)主管部門認(rèn)可的有權(quán)機(jī)構(gòu)確認(rèn)并通過頒布認(rèn)證證書和節(jié)能標(biāo)志的一項(xiàng)制度。②(4)②《節(jié)約能源法》第20條第1款規(guī)定：用能產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者，可以根據(jù)自愿原則，按照國家有關(guān)節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證的規(guī)定，向經(jīng)國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門認(rèn)可的從事節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證的機(jī)構(gòu)提出節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證申請(qǐng)；經(jīng)認(rèn)證合格后，取得節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證證書，可以在用能產(chǎn)品或者其包裝物上使用節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)志。目前，兩項(xiàng)制度尚存在覆蓋領(lǐng)域不夠全面、配套措施不足和國際互認(rèn)機(jī)制缺失等問題。此外，標(biāo)識(shí)與認(rèn)證制度均可對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生較大影響，但公眾對(duì)其了解并不充分，公眾參與有待加強(qiáng)。

為此，首先應(yīng)擴(kuò)展兩項(xiàng)制度的適用范圍。對(duì)尚未覆蓋的、耗能較多的工業(yè)設(shè)備盡快制定相應(yīng)的標(biāo)識(shí)，同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大節(jié)能認(rèn)證產(chǎn)品覆蓋的領(lǐng)域。[13]在此基礎(chǔ)上，需加快制定能夠與兩項(xiàng)制度配套實(shí)施的措施，以起到相互配合和補(bǔ)充作用。為方便進(jìn)出口產(chǎn)品用能認(rèn)證的統(tǒng)一，還需積極研究能效標(biāo)識(shí)和節(jié)能認(rèn)證標(biāo)志與其他國家同類標(biāo)識(shí)與標(biāo)志間的互認(rèn)機(jī)制。此外，應(yīng)發(fā)揮好公眾的推動(dòng)和監(jiān)督作用，使消費(fèi)者對(duì)認(rèn)證產(chǎn)品產(chǎn)生更大的認(rèn)同感，同時(shí)引入社會(huì)力量對(duì)標(biāo)識(shí)制定和認(rèn)證過程進(jìn)行監(jiān)督，調(diào)動(dòng)更多企業(yè)進(jìn)行節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證的積極性，增加主管部門標(biāo)識(shí)制定和認(rèn)證工作的透明度。

(二)過程控制類制度

針對(duì)用能企業(yè)的過程控制類制度主要包括重點(diǎn)用能單位管理制度與高能耗產(chǎn)品、設(shè)備和工藝淘汰制度。依法監(jiān)管企業(yè)尤其是重點(diǎn)用能單位在生產(chǎn)過程中的用能情況，對(duì)于我國能源效率推進(jìn)工作具有重要意義。

1. 重點(diǎn)用能單位管理制度

重點(diǎn)用能單位是我國的用能大戶。強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)用能單位的能效監(jiān)管，有利于緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的能源和環(huán)境約束。[14]根據(jù)我國《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》的規(guī)定，目前我國主要是對(duì)其能耗總量控制和節(jié)能目標(biāo)完成情況、能源利用及節(jié)能措施落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)管，并通過分級(jí)開展節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核的方式進(jìn)行。國家發(fā)改委主要負(fù)責(zé)全國重點(diǎn)用能單位能效監(jiān)管工作，國務(wù)院其他部門在各職責(zé)范圍內(nèi)配合。為此，能效提高需要技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新、相關(guān)設(shè)備引進(jìn)等方面的資金投入，但目前重點(diǎn)用能單位的融資渠道較少，導(dǎo)致其動(dòng)力不足。同時(shí)，責(zé)任機(jī)制也存在不足。

為此，一方面，應(yīng)細(xì)化監(jiān)督和核查機(jī)制。例如，《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》第四章規(guī)定的法律責(zé)任，對(duì)違法主體可按其生產(chǎn)規(guī)模和違法情節(jié)輕重為依據(jù)，以生產(chǎn)總量百分比的形式代替具體數(shù)額進(jìn)行處罰。對(duì)于該法規(guī)定的限期治理，對(duì)其期限也應(yīng)按不同情況予以明確。另一方面，應(yīng)通過拓寬資金來源渠道等方式對(duì)重點(diǎn)用能單位加大支持和激勵(lì)。應(yīng)積極引導(dǎo)并吸收社會(huì)資金投入，用于支持重點(diǎn)用能單位的技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品示范及培訓(xùn)等活動(dòng)。主管部門亦應(yīng)對(duì)成為能效“領(lǐng)跑者”的重點(diǎn)用能單位給予更多支持，由其帶動(dòng)行業(yè)整體能效水平提升。

2.高能耗產(chǎn)品、設(shè)備和工藝淘汰制度

及時(shí)淘汰落后的用能產(chǎn)品、設(shè)備和生產(chǎn)工藝，有利于能效推進(jìn)工作的開展?！豆?jié)約能源法》中明確禁止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售國家明令淘汰或者不符合強(qiáng)制性能源效率標(biāo)準(zhǔn)的用能產(chǎn)品、設(shè)備，禁止使用國家明令淘汰的用能設(shè)備、生產(chǎn)工藝。該制度有利于優(yōu)化競爭環(huán)境，減少劣幣驅(qū)逐良幣情況的發(fā)生。在我國，國務(wù)院能效監(jiān)管的部門負(fù)責(zé)制定并公布淘汰的用能產(chǎn)品、設(shè)備、生產(chǎn)工藝的目錄和實(shí)施辦法；國務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門負(fù)責(zé)定期發(fā)布鼓勵(lì)、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料和產(chǎn)品名錄。此項(xiàng)制度的順利推進(jìn)需要相應(yīng)政策和措施予以保障。目前，這一制度在準(zhǔn)入管理、財(cái)政支持等方面尚有可完善之處。

推動(dòng)高能耗產(chǎn)品、設(shè)備和工藝的淘汰，應(yīng)首先加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在發(fā)展規(guī)劃階段對(duì)能源資源利用等因素予以充分考慮，為用能企業(yè)的技術(shù)、設(shè)備更新提供空間。同時(shí)，對(duì)高能耗設(shè)備、工藝等進(jìn)行源頭控制是頗為有效的措施。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)準(zhǔn)入管理，適度提高準(zhǔn)入門檻，對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新潛力進(jìn)行考察。此外，還可以通過增加轉(zhuǎn)移支付等方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)予以財(cái)政支持，[8]172-173為地方中小企業(yè)提供必要的幫助。

(三)激勵(lì)類制度

將經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律運(yùn)用到能效監(jiān)管之中，是建立與市場機(jī)制相適應(yīng)的能效推進(jìn)長效機(jī)制的必要過程。[15]但能效提升具有明顯外部性，因而發(fā)揮政府干預(yù)作用、進(jìn)行周密的制度設(shè)計(jì)以引導(dǎo)市場行為是必要的?！豆?jié)約能源法》第五章“激勵(lì)措施”中主要規(guī)定了能效專項(xiàng)資金、補(bǔ)貼、稅收、信貸支持以及價(jià)格調(diào)控等激勵(lì)制度，在能效推進(jìn)實(shí)踐中起到了重要作用。

此外，一些能夠體現(xiàn)市場規(guī)律和自主性的新型激勵(lì)制度，例如能源合同管理制度、節(jié)能自愿協(xié)議制度與用能權(quán)交易制度等，也應(yīng)受到重視。

1.合同能源管理制度

合同能源管理是提高能效、降低能耗服務(wù)領(lǐng)域的一種商業(yè)模式，基于市場的專門節(jié)能公司與客戶簽訂合同并為其提供節(jié)能服務(wù)。節(jié)能服務(wù)公司通過不同的業(yè)務(wù)模式①(5)①主要包括效益分享模式、費(fèi)用托管模式、節(jié)能量保證支付模式等。幫助客戶提升能源效率，并從中收回投資成本、獲取收益。該制度可使合同雙方形成“雙贏”局面，還可產(chǎn)生持續(xù)的能效提升效果。我國在2010年即頒布了相關(guān)規(guī)范性文件以推行合同能源管理制度，[16]但制度設(shè)計(jì)精細(xì)化不足導(dǎo)致訂立合同的可預(yù)見性降低而增加風(fēng)險(xiǎn)，且對(duì)于節(jié)能公司的融資支持提供也較少。

為此，應(yīng)盡快更新并細(xì)化規(guī)范內(nèi)容，有計(jì)劃地制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，包含但不限于行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。增加制度的可操作性，能夠降低訂立能源管理合同的風(fēng)險(xiǎn)，亦能方便客戶挑選合適的節(jié)能服務(wù)公司，促進(jìn)規(guī)范經(jīng)營、防止惡性競爭。[17]此外，因其回報(bào)周期長，需要大量的資金支撐，因而政府可通過股權(quán)融資、財(cái)務(wù)融資、擔(dān)保、信貸等多種方式拓寬其融資渠道，[18]促進(jìn)更多符合企業(yè)多樣化需求的節(jié)能服務(wù)公司發(fā)展。

2.節(jié)能自愿協(xié)議制度

節(jié)能自愿協(xié)議是為達(dá)到節(jié)能減排目標(biāo)、提高能源利用效率，由有關(guān)部門與用能單位、行業(yè)組織通過自愿簽訂協(xié)議的方式進(jìn)行的一種能效監(jiān)管活動(dòng)。簽署自愿協(xié)議的企業(yè)或組織需為提高能效制訂實(shí)施方案，而該實(shí)施方案即為評(píng)估節(jié)能自愿協(xié)議效果的依據(jù)。目前，《節(jié)能自愿協(xié)議技術(shù)通則》對(duì)節(jié)能自愿協(xié)議的基本程序和文本要素等方面作出了規(guī)定，但針對(duì)這一制度的激勵(lì)手段和力度均較為薄弱，不利于吸引企業(yè)簽訂協(xié)議并切實(shí)完成能效提高目標(biāo)。此外，由于企業(yè)能效提升的多種途徑和表現(xiàn)形式的統(tǒng)計(jì)核算具有復(fù)雜性，對(duì)專業(yè)要求較高，亟需具有高度的可操作性的實(shí)施指南。

提高企業(yè)簽訂節(jié)能自愿協(xié)議的動(dòng)力，需要促進(jìn)激勵(lì)措施的多樣化。除依靠目前實(shí)踐中采取的能源審計(jì)免除、國債貼息優(yōu)先等措施外，還可與環(huán)境保護(hù)稅、合同能源管理制度等進(jìn)行銜接和結(jié)合，并注重對(duì)除重點(diǎn)用能單位、大型央企外的其他用能單位予以更多支持，同時(shí)盡快在立法中細(xì)化具體的操作流程、核驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定。此外，還應(yīng)推動(dòng)專業(yè)第三方主體參與，使其起到引導(dǎo)、監(jiān)督以及核驗(yàn)用能單位能效提高目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等作用。

3.用能權(quán)交易制度

用能權(quán)交易，是指在實(shí)行能源消耗總量控制的前提下，用能主體對(duì)用能權(quán)指標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押等的市場行為。在用能權(quán)交易制度中，用能單位在履約初期即可取得用能權(quán)指標(biāo)，再根據(jù)用能實(shí)際情況決定是否買賣用能權(quán)指標(biāo)，也可根據(jù)所持的用能權(quán)指標(biāo)數(shù)量制定合理的能耗計(jì)劃，做到“量入為出”。[19]我國用能權(quán)交易市場建設(shè)起步相對(duì)較晚，目前尚未形成統(tǒng)一交易機(jī)制，其與節(jié)能量交易制度、碳排放交易制度存在一定沖突，且制度間的銜接不暢。

為此，一方面應(yīng)注意用能權(quán)交易制度與相關(guān)制度間的協(xié)調(diào)，另一方面應(yīng)細(xì)化制度設(shè)計(jì)。由于用能權(quán)交易更加靈活和科學(xué)，應(yīng)盡快推動(dòng)地方政府從實(shí)施節(jié)能量交易制度逐步向用能權(quán)交易制度轉(zhuǎn)變，避免出現(xiàn)制度的重復(fù)建設(shè)和適用混亂。對(duì)于與碳排放交易制度的銜接，由于提高能效與溫室氣體減排密切相關(guān)，兩項(xiàng)制度在目的、對(duì)象和效果上具有共通性和相似性，[20]因而應(yīng)當(dāng)著重考慮兩項(xiàng)制度的銜接機(jī)制，明確其指標(biāo)相互抵消機(jī)制。在之后的立法中，應(yīng)對(duì)其配額標(biāo)準(zhǔn)、具體交易流程和方式、核驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容作進(jìn)一步細(xì)化。

五、結(jié)論

提高能源利用效率，在能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面有重要意義，在強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的背景下更加彰顯其價(jià)值。我國能效推進(jìn)工作尚存有一些亟待解決的問題，同時(shí)由于能效推進(jìn)工作具有明顯外部性，涉及領(lǐng)域廣、牽涉主體多，亦為能效監(jiān)管增加了難度。依循法制路徑對(duì)能效監(jiān)管進(jìn)行完善，需通過健全的法律體系作為基本依據(jù)，合理的監(jiān)管體系作為運(yùn)行保障，細(xì)致的法律制度作為內(nèi)部支撐，三方面內(nèi)容互為表里、相互裨益，最終產(chǎn)生共進(jìn)效益。由此形成的完善的能效監(jiān)管法制不僅能促進(jìn)我國能效工作有序開展，保證相關(guān)規(guī)劃和目標(biāo)及時(shí)達(dá)成，亦有利于推動(dòng)我國能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。