監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)的自由裁量問題探究

張 旭

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189）

一、監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)運(yùn)行中的自由裁量權(quán)考察

（一）實(shí)體維度考察：以監(jiān)察法第二十二條為對(duì)象

監(jiān)察法第二十二條規(guī)定：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所：（一）涉及案情重大、復(fù)雜的；（二）可能逃跑、自殺的；（三）可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；（四）可能有其他妨礙調(diào)查行為的。對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施。留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！痹摋l文授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)體上可以行使留置權(quán)的四種情形。事實(shí)上，第二十二條中所規(guī)定的這四種情形，不論是第一款中是否屬于“案情重大、復(fù)雜的”，還是第二款、第三款、第四款中“可能”這一詞語的運(yùn)用，都充分顯示出監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)是否可以留置享有自由裁量的判斷權(quán)。并且，針對(duì)第四款的兜底性條款即“可能有其他妨礙調(diào)查行為的”是在更大范圍內(nèi)賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)行使留置權(quán)的自由裁量空間。例如，被調(diào)查案件中的相關(guān)事實(shí)、被調(diào)查人是否積極配合調(diào)查以及一些外在因素等綜合加以判斷是否屬于第四款情形，無疑屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)自由裁量的范圍。

應(yīng)該注意的是，該條中規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人以外的“行賄犯罪人員”和“共同職務(wù)犯罪涉案人員”均可以行使留置權(quán)。因此，留置權(quán)適用對(duì)象范圍的擴(kuò)大就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在自由裁量是否運(yùn)用留置權(quán)時(shí)更應(yīng)該慎重。

（二）程序維度考察：以監(jiān)察法第四十三條、第四十四條為對(duì)象

監(jiān)察法第四十三條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案。留置時(shí)間不得超過三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過三個(gè)月。省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長(zhǎng)留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時(shí)解除。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，可以根據(jù)需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。”該法條中，針對(duì)是否屬于“特殊情況，可以延長(zhǎng)一次留置”的情形屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)自由裁量的范圍。何種情況屬于“特殊情況”進(jìn)而可以延長(zhǎng)，法律并沒有明文規(guī)定，這就需要監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查案件時(shí)自由裁量是否屬于“特殊情況”。通常認(rèn)為，如果被調(diào)查案件屬于重大復(fù)雜的，并且已經(jīng)依據(jù)第二十二條的規(guī)定對(duì)被調(diào)查人、行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪涉案人員采取了留置措施的，經(jīng)過了三個(gè)月仍然沒有調(diào)查清楚并且仍然存在第二十二條規(guī)定的留置適用情形時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)是可以延長(zhǎng)一次留置期限的。

監(jiān)察法第四十四條規(guī)定：“對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。有礙調(diào)查的情形消失后，應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人員所在單位和家屬。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名。被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”該法條中，被留置人員單位和家屬依法應(yīng)享有其被留置的知情權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)自由裁量的地方在于，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為告知被留置人單位和家屬后有可能出現(xiàn)毀滅、偽造證據(jù)、干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的，則可以不予告知。這在實(shí)務(wù)中也頗為常見，被調(diào)查人實(shí)施職務(wù)犯罪或者嚴(yán)重職務(wù)違法行為后，其家人尤其是其配偶、子女極有可能是知情的。通常情況下，針對(duì)被調(diào)查人員采取留置措施限制人身自由的目的之一就是為了防止被調(diào)查人自由行動(dòng)而實(shí)施毀滅偽造證據(jù)或者干擾證人作證、串供等有礙調(diào)查的行為。同理，被調(diào)查人留置后，如果通知了對(duì)職務(wù)犯罪和職務(wù)違法行為知情的家屬，家屬可能取代被留置人實(shí)施上述有礙調(diào)查的行為，那么針對(duì)被調(diào)查人的留置就失去了意義。因此，可以看出，被調(diào)查人被留置之后因?yàn)樯鲜鋈∽C問題和保證案件順利調(diào)查，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)而不告知單位和家屬具有合理性。

二、法律對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)自由裁量的限制

（一）留置權(quán)運(yùn)行中自由裁量的實(shí)體性限制

1.特定犯罪行為的限制

根據(jù)監(jiān)察法第二十二條中規(guī)定，留置適用的違法犯罪行為只限于“貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”案件。這一前提條件說明，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查案件中留置的對(duì)象只能是其行為涉及嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，這是由監(jiān)察機(jī)關(guān)屬性決定的。因?yàn)?，監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立的目的就是針對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行使調(diào)查權(quán)，在將職務(wù)犯罪案件調(diào)查清楚后移送給人民檢察院提起公訴。所以，監(jiān)察機(jī)關(guān)在裁量行使留置權(quán)時(shí)，被調(diào)查人實(shí)施的必須是嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為。

2.對(duì)證據(jù)要求的限制

根據(jù)法律規(guī)定，采取留置措施要求“監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握了部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)”，這要求監(jiān)察機(jī)關(guān)作出留置決定時(shí)必須有證據(jù)能夠證實(shí)被調(diào)查人已經(jīng)涉嫌實(shí)施了嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的行為。事實(shí)上，這是法律出于“保障人權(quán)，避免留置權(quán)濫用”目的所做的限定，即監(jiān)察機(jī)關(guān)只能在已經(jīng)掌握部分的證據(jù)和事實(shí)之后，且還需要進(jìn)一步調(diào)查時(shí)，才可以啟用留置措施。這樣有助于避免無辜者或者僅僅是被懷疑的對(duì)象被錯(cuò)誤留置。

3.留置場(chǎng)所的限制

我國(guó)監(jiān)察法中明確規(guī)定了留置場(chǎng)所是“特定場(chǎng)所”，但法律對(duì)“特定場(chǎng)所”的規(guī)定卻不完善。監(jiān)察實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)通常將兩種場(chǎng)所作為留置地點(diǎn)：一是原來由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立的“雙規(guī)點(diǎn)”，如紀(jì)檢監(jiān)察培訓(xùn)中心、紀(jì)檢監(jiān)察廉政教育基地等；二是在公安機(jī)關(guān)下設(shè)的看守所內(nèi)設(shè)置專門的留置區(qū)域。還有些地方將檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的專門監(jiān)視居住場(chǎng)所改造成監(jiān)察留置地點(diǎn)[1]。相比之下，我國(guó)刑事訴訟法對(duì)刑事訴訟中的強(qiáng)制措施的地點(diǎn)都有明確規(guī)定。其中，拘留和逮捕的羈押場(chǎng)所都設(shè)在看守所，而監(jiān)視居住的場(chǎng)所一般設(shè)在犯罪嫌疑人、被告人的住所[2]。但是，監(jiān)察法僅規(guī)定了留置措施行使是在“特定場(chǎng)所”，并沒有如同刑事訴訟法中關(guān)于拘留、逮捕羈押場(chǎng)所的明確規(guī)定。監(jiān)察體制改革仍在進(jìn)行中，隨著立法工作推進(jìn)，針對(duì)留置場(chǎng)所的統(tǒng)一規(guī)定將成為監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施必須遵守的規(guī)范，而不能由監(jiān)察機(jī)關(guān)隨意選定地點(diǎn)留置被調(diào)查人，法定的留置場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)成為對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使留置權(quán)的一種限制。

4.留置權(quán)適用情形限制

監(jiān)察法中規(guī)定了留置權(quán)行使的四種情形，這四種情形既有根據(jù)案情情形的判定，也有針對(duì)被調(diào)查人可能出現(xiàn)逃跑自殺或妨礙取證行為的判定，或針對(duì)妨礙調(diào)查的兜底性條款。事實(shí)上，法律規(guī)定的四種情形恰恰構(gòu)成監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)適用的邊界，其自由裁量權(quán)只能在法定的這四種情形下行使。

（二）留置權(quán)運(yùn)行中自由裁量的程序性限制

1.決策程序?qū)α糁脵?quán)運(yùn)行的限制

根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，留置措施應(yīng)當(dāng)由“監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定”，即留置措施的適用決定既不是調(diào)查案件的監(jiān)察人員可以作出的，也不是監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員中某一位或某幾位可以作出的，而是需要由機(jī)關(guān)中所有領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究作出決定。留置措施的作出需要領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定的方式體現(xiàn)了對(duì)于限制人身自由的留置權(quán)行使的限制，但對(duì)于留置決定的集體研究人員由哪些領(lǐng)導(dǎo)組成，有無法定人數(shù)的要求，監(jiān)察法沒有明確規(guī)定[3]。并且，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人員針對(duì)某一案件討論是否適用留置措施時(shí)，其決策方式也不明確，是“多數(shù)決原則”還是“一致性原則”或者其他方式都沒有明確規(guī)定。雖然憲法明確規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的主任、副主任和委員的產(chǎn)生方式，但法律應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法的精神明確監(jiān)察委員會(huì)中領(lǐng)導(dǎo)的人數(shù)及其決策程序，從而更好地保障被留置人合法權(quán)益。

2.批準(zhǔn)備案程序?qū)α糁脵?quán)運(yùn)行的限制

監(jiān)察法第四十三條規(guī)定，留置措施的作出必須報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者備案。以上一級(jí)批準(zhǔn)備案的形式約束監(jiān)察機(jī)關(guān)作出留置措施決定時(shí)應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度，并以程序設(shè)置避免留置權(quán)的濫用。一般而言，采用由上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案的措施大多涉及個(gè)人重大利益或者公眾利益。例如，立法法第七十二條至第七十五條中關(guān)于“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章”的制定，法律就規(guī)定了備案批準(zhǔn)的審查模式，這是為了保證地方立法所制定的法規(guī)規(guī)章不會(huì)對(duì)公眾利益造成難以彌補(bǔ)的損害。同理，人身自由權(quán)是個(gè)人首要的基本權(quán)利，由于留置措施可能嚴(yán)重侵犯被留置人的人身自由權(quán)，對(duì)其人身心理造成難以彌補(bǔ)的損害，因而需要對(duì)留置措施設(shè)置嚴(yán)格的適用程序。從此意義上說，“批準(zhǔn)備案”審查方式是為了避免案件調(diào)查機(jī)關(guān)濫用留置權(quán)，是對(duì)留置權(quán)行使的一種限制手段。

3.程序性權(quán)利對(duì)留置權(quán)運(yùn)行的限制

根據(jù)監(jiān)察法第四十四條規(guī)定，被留置人的單位和家人依法享有被告知留置事實(shí)的“知情權(quán)”。雖然“在有可能有妨礙作證或者毀滅證據(jù)等干擾調(diào)查情形”的時(shí)候可以不告知，但一旦有礙調(diào)查的情形消失之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)立刻告知，這種程序設(shè)計(jì)體現(xiàn)了以“權(quán)利制約權(quán)力”的理念，從而對(duì)留置權(quán)的行使起到一定限制作用。同時(shí)，監(jiān)察法第四十四條還規(guī)定了訊問被調(diào)查人應(yīng)當(dāng)合理安排時(shí)間，并且要保障被調(diào)查人基本的飲食、休息和醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利。這是通過法律的強(qiáng)制性規(guī)定保障被調(diào)查人身體健康等基本權(quán)利，避免監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中采取超時(shí)訊問、無視被調(diào)查人身體健康狀況甚至采取變相刑訊逼供等行為。這種法律的強(qiáng)制性規(guī)定無疑構(gòu)成對(duì)留置權(quán)行使的一種限制。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)自由裁量時(shí)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）侵害被留置者人身自由權(quán)的可能性

留置權(quán)是監(jiān)察法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中的一項(xiàng)重要職權(quán)，從本質(zhì)上看，留置措施和逮捕、拘留一樣，是限制被調(diào)查人人身自由的一項(xiàng)強(qiáng)制措施。一方面，由于留置僅需要掌握“部分事實(shí)及證據(jù)”便可實(shí)施，實(shí)際上降低了監(jiān)察機(jī)關(guān)剝奪被調(diào)查人人身自由的證明標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于降低了逮捕證明標(biāo)準(zhǔn)。逮捕適用的前提條件要求有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處徒刑以上刑罰并且符合刑事訴訟法第八十一條規(guī)定的五種情形。而留置措施的適用只需要掌握“部分犯罪事實(shí)和證據(jù)”，需要進(jìn)一步調(diào)查并且符合所規(guī)定的四種情形的時(shí)候可以適用留置措施。比較來看，逮捕適用的規(guī)定更為嚴(yán)格，要求的前提條件更為苛刻和詳細(xì)。留置措施適用規(guī)定較為寬泛，因而難免會(huì)有適用上的寬泛性所造成損害被調(diào)查人人身自由之嫌。另一方面，由于“特定場(chǎng)所”規(guī)定較為模糊，包括了原來的“雙規(guī)”場(chǎng)所，為避免串供等妨礙訴訟的行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能長(zhǎng)時(shí)間控制被調(diào)查人人身自由[4]。從決策程序看，對(duì)比刑事訴訟法第八十條逮捕的權(quán)限劃分①參見《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第八十五條：“公安機(jī)關(guān)拘留人的時(shí)候，必須出示拘留證。拘留后，應(yīng)當(dāng)立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時(shí)。除無法通知或者涉嫌危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪通知可能有礙偵查的情形以外，應(yīng)當(dāng)在拘留后二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被拘留人的家屬。有礙偵查情形消失以后，應(yīng)當(dāng)立即通知被拘留人的家屬?！焙偷诎耸粭l②參見《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第九十三條：“公安機(jī)關(guān)逮捕人的時(shí)候，必須出示逮捕證。逮捕后，應(yīng)當(dāng)立即將被逮捕人送看守所羈押。除無法通知的以外，應(yīng)當(dāng)在逮捕后二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被逮捕人的家屬?！标P(guān)于逮捕適用的實(shí)體性條件規(guī)定，逮捕的批準(zhǔn)或決定是由人民檢察院或者人民法院作出的，是由偵查機(jī)關(guān)之外的國(guó)家機(jī)關(guān)作出的。而監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施的決定是由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體決定后由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者備案，仍是在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)決定的。刑事訴訟法所確立的刑訴規(guī)則對(duì)于犯罪嫌疑人權(quán)利保障起到了重大作用，而監(jiān)察法不同于刑訴法，其規(guī)則也與刑訴程序有著較大差別，在這種情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)在缺乏外部力量制約的情況下，如何謹(jǐn)慎使用留置權(quán)，真正依法使用留置權(quán)，切實(shí)保障被留置人人身自由權(quán)，是理論和實(shí)務(wù)界既擔(dān)心又關(guān)注的問題。

有學(xué)者認(rèn)為，“留置”取代“兩規(guī)”是國(guó)家監(jiān)察體制改革過程中實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國(guó)法有效銜接的重要舉措。毋庸置疑，同為限制人身自由的措施，留置較之“兩規(guī)”更加符合法治反腐的要求，如在監(jiān)察法涉及留置措施的7個(gè)條文中，僅有2條屬于授權(quán)性規(guī)范，其余5條都是義務(wù)性規(guī)范或者禁止性規(guī)范，旨在保障被留置人的合法權(quán)益[5]。筆者認(rèn)為，監(jiān)察法中關(guān)于留置措施適用的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)不如逮捕適用的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)全面和嚴(yán)格，存在著較逮捕更易侵害被調(diào)查人人身自由之嫌，但監(jiān)察法的立法目的之一就在于保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，尤其是人身自由權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)法治反腐。因此，今后需要通過完善立法和細(xì)化相關(guān)規(guī)定的方式保證監(jiān)察法在懲治嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的同時(shí)，避免侵犯被調(diào)查人人身自由權(quán)等合法權(quán)益。

（二）侵犯被留置者家人知情權(quán)的可能性

監(jiān)察法第四十四條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施之后，要及時(shí)通知被留置人的家人和單位，但對(duì)被留置之后在什么期限內(nèi)通知被留置人員家人和單位沒有明確規(guī)定。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在自由裁量何為“有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形”時(shí)，如果根本不存在法條中規(guī)定的情形，但監(jiān)察機(jī)關(guān)依舊認(rèn)為可能發(fā)生而不及時(shí)通知被留置人員家人和單位的，顯然涉嫌損害其家人和單位的知情權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，“實(shí)踐中，由于該規(guī)定過于彈性，且關(guān)于‘有礙調(diào)查’和‘有礙調(diào)查的情形消失’均難以準(zhǔn)確界定與把握，很可能使得‘不通知’成為辦案常態(tài)?！盵6]正因?yàn)樵撘?guī)定極富彈性，使監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)自由裁量是否告知家人和單位，這就不免使人擔(dān)憂實(shí)務(wù)中監(jiān)察機(jī)關(guān)可能濫用此條款。

刑事訴訟法第八十五條①規(guī)定，拘留措施中除無法通知或有危害國(guó)家安全犯罪或恐怖活動(dòng)犯罪通知有礙偵查的情形以外，應(yīng)該在二十四小時(shí)內(nèi)通知家屬。有礙偵查的情形消失之后，應(yīng)該立即通知家屬。第九十三條②規(guī)定，除無法通知外，逮捕后必須二十四小時(shí)內(nèi)通知家屬。如此對(duì)比看來，留置措施相關(guān)規(guī)定的闕如顯然對(duì)相對(duì)人知情權(quán)保護(hù)不足。陳光中教授認(rèn)為，監(jiān)察法第三十九條規(guī)定了監(jiān)察立案程序中的通知家屬問題，即“立案調(diào)查決定應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣布，并通報(bào)有關(guān)組織。涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查人家屬，并向社會(huì)公開發(fā)布”，這意味著在立案程序中毫無例外都要通知家屬。此時(shí)就有可能發(fā)生毀滅、偽造證據(jù)、干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查的情況。既然如此，監(jiān)察法第四十四條規(guī)定的“留置可以不通知家屬”的特殊規(guī)定的必要性就大大減少。因此，我們建議留置后也應(yīng)當(dāng)毫無例外通知家屬。根據(jù)監(jiān)察法內(nèi)部法條之間的聯(lián)系，嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件立案調(diào)查決定的公布使針對(duì)第四十四條行使自由裁量權(quán)可以不通知家屬規(guī)定的必要性減弱，從對(duì)被調(diào)查人人權(quán)保障和被調(diào)查人家人和單位知情權(quán)保護(hù)角度來看，留置后毫無例外通知家屬應(yīng)當(dāng)更好。

四、監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)自由裁量的規(guī)范進(jìn)路

（一）監(jiān)察法及相關(guān)配套法律規(guī)范的完善

立法是基礎(chǔ)性的、源頭性的工作，國(guó)家監(jiān)察體制改革能夠順利推進(jìn)的前提是必須有符合人民意志的立法保障，不斷完善立法才能保障國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中做到依法有據(jù)，從而保證被調(diào)查人的合法權(quán)益。

通過上述分析，監(jiān)察法中對(duì)于留置權(quán)的相關(guān)規(guī)定仍然較為粗略和籠統(tǒng)，具有較強(qiáng)的概括性，并且對(duì)于留置權(quán)運(yùn)作中自由裁量的限制和條件也規(guī)定得并不具體細(xì)致。監(jiān)察法第二十二條、第四十三條規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取留置措施的具體情形及審批程序，體現(xiàn)了兩種立法意圖：一為通過對(duì)被調(diào)查人采取留置措施提升監(jiān)察調(diào)查效果，進(jìn)而加大腐敗懲治力度；二為實(shí)現(xiàn)對(duì)留置措施審批的內(nèi)部監(jiān)督，保障被調(diào)查人的合法權(quán)益[7]。因此，不論是從“懲治嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的角度”還是從“保障被調(diào)查人人身自由合法權(quán)益的角度”出發(fā)，都需要今后在立法中明確留置權(quán)運(yùn)作的相關(guān)規(guī)定和行使自由裁量權(quán)的限制和條件。

留置權(quán)是保障監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，收集證據(jù)完整全面所不可或缺的一項(xiàng)重要權(quán)能，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)的自由裁量部分可以保證監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)不同案件事實(shí)和情況作出有利于案件調(diào)查的決定。但是，對(duì)于職務(wù)犯罪案件而言，需要將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，其收集證據(jù)的過程也同樣要遵循刑事訴訟程序?qū)ψC據(jù)的要求。從刑事訴訟“保障人權(quán)”角度看，留置權(quán)自由裁量部分極可能會(huì)侵害被調(diào)查人的人身自由權(quán)。因此，以立法完善留置措施運(yùn)行中的自由裁量權(quán)極為必要，以確保在調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中不會(huì)損害被調(diào)查人的合法權(quán)益。

（二）加強(qiáng)對(duì)留置權(quán)行使過程的監(jiān)督

監(jiān)察法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)這一重要職權(quán)，目的在于保證監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠順利完成事實(shí)調(diào)查和證據(jù)收集工作，防止被調(diào)查人員出現(xiàn)出逃、自殺等情況。如前文所述，作為限制人身自由的強(qiáng)制措施，留置與逮捕、拘留的人身限制性和強(qiáng)制性是相同的。刑事訴訟法第三條①參見《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三條：“對(duì)刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)。審判由人民法院負(fù)責(zé)。除法律特別規(guī)定的以外，其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都無權(quán)行使這些權(quán)力。人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須嚴(yán)格遵守本法和其他法律的有關(guān)規(guī)定?！泵鞔_規(guī)定了刑事案件批準(zhǔn)逮捕權(quán)在人民檢察院，偵查機(jī)關(guān)需要得到人民檢察院批準(zhǔn)之后才能對(duì)犯罪嫌疑人實(shí)施逮捕，刑事訴訟法第八十條也做了類似規(guī)定，這就體現(xiàn)了刑事訴訟法對(duì)于限制人身自由的逮捕措施適用的規(guī)制。但是，對(duì)于留置權(quán)而言，留置措施需要監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體決定，經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案后實(shí)施，自始至終都是由監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部針對(duì)留置措施適用進(jìn)行規(guī)制，這種內(nèi)部監(jiān)督和審查機(jī)制構(gòu)成某種程度上“自己做自己案件的法官”，其正當(dāng)性、合理性與公正性存疑。因此，隨著監(jiān)察法的實(shí)施，實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)和問題也許能夠推動(dòng)今后立法對(duì)該機(jī)制的檢視，即是否有必要將留置權(quán)納入刑事訴訟法的規(guī)則進(jìn)行監(jiān)督和制約。

劉艷紅教授指出：“監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的配合制約關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何理解，這既是監(jiān)察法與憲法銜接的問題，也是監(jiān)察法與刑事訴訟法相銜接的問題。就前者層面而言，涉及國(guó)家機(jī)關(guān)相互關(guān)系的頂層設(shè)計(jì)，就后者層面而言，關(guān)涉到監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)與檢察機(jī)關(guān)履行職務(wù)犯罪審查起訴職責(zé)之間關(guān)系問題?！盵8]憲法第一百二十七條②參見《中華人民共和國(guó)憲法》第一百二十七條：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！币?guī)定，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合和互相制約。就監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)“互相制約”層面看，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)，因此有必要明確和細(xì)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)案件調(diào)查行為的相關(guān)規(guī)定，尤其是要注重監(jiān)督留置權(quán)的運(yùn)作過程。“要防止權(quán)力濫用，就必須用權(quán)力來約束權(quán)力”，由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)行使，督促監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件采用更加審慎負(fù)責(zé)的態(tài)度，避免留置權(quán)濫用，明確規(guī)范案件調(diào)查的流程和依據(jù)，既能夠使法院依據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)搜集的證據(jù)材料進(jìn)行審判時(shí)更有效率，也能夠保障被調(diào)查人應(yīng)有的訴訟權(quán)益。

（三）規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察人員的任用和選拔

要保證嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件調(diào)查符合法律規(guī)定并且能夠做到案件事實(shí)調(diào)查清楚、證據(jù)內(nèi)容搜集完整、程序符合規(guī)定、不損害被調(diào)查人和他人合法權(quán)益，從人的主體性因素考慮，注重對(duì)案件調(diào)查的監(jiān)察官的任用選拔和培養(yǎng)是重要工作之一。

目前，隨著監(jiān)察改革的進(jìn)一步推進(jìn)，有關(guān)監(jiān)察體制改革的相關(guān)立法工作也在不斷完善，其中監(jiān)察官法的立法已成為討論的熱點(diǎn)。對(duì)于制定監(jiān)察官法，筆者認(rèn)為，從立法的內(nèi)容看，至少應(yīng)包括職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利、監(jiān)察官的條件、任免、任職回避、監(jiān)察官的等級(jí)、考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒、工資保險(xiǎn)福利、辭職辭退、退休、申訴控告等十四個(gè)方面。在立法技術(shù)上，可以借鑒法官法和檢察官法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和立法思路。法官法第十條①參見《中華人民共和國(guó)法官法》第十條：“法官應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：（一）嚴(yán)格遵守憲法和法律；（二）秉公辦案，不得徇私枉法；（三）依法保障當(dāng)事人和其他訴訟參與人的訴訟權(quán)利；（四）維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益；（五）保守國(guó)家秘密和審判工作秘密，對(duì)履行職責(zé)中知悉的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私予以保密；（六）依法接受法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督；（七）通過依法辦理案件以案釋法，增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)；（八）法律規(guī)定的其他義務(wù)?！币?guī)定了法官應(yīng)該履行的義務(wù)，第四十六條②參見《中華人民共和國(guó)法官法》第四十六條：“法官有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的；（二）隱瞞、偽造、變?cè)?、故意毀損證據(jù)、案件材料的；（三）泄漏國(guó)家秘密、審判工作秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的；（四）故意違反法律法規(guī)辦理案件的；（五）因重大過失導(dǎo)致裁判結(jié)果錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果的；（六）拖延辦案，貽誤工作的；（七）利用職權(quán)為自己或者他人謀取私利的；（八）接受當(dāng)事人及其代理人利益輸送，或者違反有關(guān)規(guī)定會(huì)見當(dāng)事人及其代理人的；（九）違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織中兼任職務(wù)的；（十）有其他違紀(jì)違法行為的。法官的處分按照有關(guān)規(guī)定辦理?！泵鞔_規(guī)定了法官存在違反職責(zé)行為或違法犯罪行為依法應(yīng)該給予處分和追究刑事責(zé)任。檢察官法也有類似的規(guī)定。為此，未來的監(jiān)察官法應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察官應(yīng)該履行的職責(zé)以及不履行職責(zé)或者濫用權(quán)力的懲戒措施。應(yīng)注重通過監(jiān)察官法監(jiān)督監(jiān)察官審慎行使案件調(diào)查權(quán)，尤其是留置權(quán)的審慎行使。

除了通過立法形式強(qiáng)制約束監(jiān)察官合法、合規(guī)地行使案件調(diào)查權(quán)和提出采取留置措施的建議外，對(duì)于監(jiān)察官的任用選拔也要注重對(duì)其本身履職態(tài)度和職業(yè)素養(yǎng)的考核，只有監(jiān)察官秉承著對(duì)調(diào)查案件嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的工作態(tài)度和對(duì)被調(diào)查人和他人合法權(quán)益的保護(hù)態(tài)度，才能從根本上保證監(jiān)察官不會(huì)濫用職權(quán)，從而保證留置措施真正發(fā)揮輔助案件調(diào)查的作用。

五、結(jié)語

我國(guó)的監(jiān)察體制改革中仍有許多需要解決的問題，留置權(quán)作為監(jiān)察機(jī)關(guān)案件調(diào)查中的一項(xiàng)重要職權(quán)，需要通過立法不斷完善相關(guān)規(guī)定，既要賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)運(yùn)作中自由裁量權(quán)的發(fā)揮，保證留置權(quán)作為調(diào)查案件事實(shí)和搜集證據(jù)材料的重要手段，又要規(guī)范、約束以及監(jiān)督留置權(quán)的運(yùn)作，尤其是規(guī)范留置權(quán)運(yùn)作中行使自由裁量的部分，避免監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)的濫用損害被留置者人身自由權(quán)等合法權(quán)益。針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使留置權(quán)過程中可能出現(xiàn)的問題，首先應(yīng)從立法入手建章立制，完善相關(guān)制度。不論是監(jiān)察法的修改完善，還是相應(yīng)配套法律法規(guī)的不斷健全，再到對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)的監(jiān)督，乃至監(jiān)察官的任用選拔和考核，其根本目的是要在懲治嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的同時(shí)避免監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)肆意擴(kuò)大和濫用，更在于保護(hù)被調(diào)查人合法權(quán)益免受侵害。相信隨著監(jiān)察體制改革的不斷深入，我們終將生活在更加清正廉潔的新時(shí)代。