無效行政行為的司法認(rèn)定研究

李榮珍 王南瑛

(海南大學(xué) a.法學(xué)院；b.生態(tài)文明法治研究中心，海口 570228)

提要： 相關(guān)司法解釋規(guī)定，人民法院對(duì)于行政行為的實(shí)施主體不具有行政主體資格、行政行為沒有依據(jù)、行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施或者其他重大且明顯違法的情形，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)無效。這為無效行政行為的司法認(rèn)定提供了法律依據(jù)，但仍然存在著規(guī)定不夠明確、部分概念模糊、實(shí)踐中不易把握等問題，對(duì)此應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政行為理論和審判實(shí)踐確立認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法。其中，對(duì)于“實(shí)施主體不具有行政主體資格”，應(yīng)當(dāng)理解為實(shí)施主體無權(quán)限，在認(rèn)定時(shí)對(duì)無效行政行為與行政行為不成立、實(shí)施主體無權(quán)限與超越職權(quán)加以區(qū)分；“行政行為沒有依據(jù)”應(yīng)當(dāng)包括沒有實(shí)體法依據(jù)和沒有程序法依據(jù)，在認(rèn)定時(shí)區(qū)分沒有依據(jù)與主要證據(jù)不足以及沒有依據(jù)與適用法律錯(cuò)誤；“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”宜劃分為客體不能、時(shí)限不能和自身不能，在認(rèn)定時(shí)應(yīng)明確其既不同于行政不能，也不同于行政不作為；“其他重大且明顯違法”主要涵蓋損害重大公共利益、不符合法定書面形式、登記機(jī)關(guān)未履行審慎義務(wù)等情形，在認(rèn)定時(shí)要對(duì)其他重大且明顯違法與一般違法及明顯不當(dāng)加以區(qū)分。

一般認(rèn)為，行政行為是指行政主體為了行政管理活動(dòng)，行使職權(quán)，而作出的具有行政法意義上的行為[1]。無效行政行為是行政行為效力方面的一種分類，它與有效行政行為相對(duì)應(yīng)。在無效行政行為領(lǐng)域存在兩種學(xué)說，即“完全公定力”與“有限公定力”。前者強(qiáng)調(diào)行政行為一經(jīng)作出，無論該行為是否存在問題，都應(yīng)被推定為是合法且有效的[2]。而后者則主張行政行為一經(jīng)作出，除非其中存在著“重大且明顯違法”的問題，否則都要被推定為合法有效[3]123。目前，國(guó)內(nèi)外多數(shù)學(xué)者均從實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的角度出發(fā)，支持“有限公定力”理論，并將無效行政行為界定為：在成立時(shí)，由于存在重大且明顯違法情形而自始、當(dāng)然、確定地不產(chǎn)生法律方面效力的行政行為[4]。對(duì)于這一定義，可從以下四個(gè)方面來理解：第一，無效行政行為已經(jīng)成立，但由于在效力方面存在一定的問題，因而不能被認(rèn)定為合法有效；第二，無效行政行為是自始、確定且當(dāng)然無效的，行政相對(duì)人不會(huì)受到其約束；第三，無效行政行為的違法程度嚴(yán)重，其中存在著重大且明顯違法的問題；第四，行政相對(duì)人有權(quán)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向有權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)認(rèn)定該行政行為無效。

在新中國(guó)早期的行政訴訟中，未出現(xiàn)關(guān)于“確認(rèn)行政行為無效”判決的法條規(guī)定，認(rèn)定行政行為無效的情形都是附帶出現(xiàn)在民事、刑事司法實(shí)踐之中的[5]。2000年，最高人民法院頒布了《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱2000年《解釋》)，在該解釋中提及了“確認(rèn)行政行為無效”這一判決類型及其適用的情形，這為人民法院作出“確認(rèn)行政行為無效”的判決提供了法律上的指引。但2000年《解釋》的規(guī)定是無效行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和違法行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重疊，這項(xiàng)規(guī)定并沒有給法官明確的指引，反而使得法官可以任意地在這兩種行政行為間自由選擇，因此該標(biāo)準(zhǔn)引起學(xué)界的爭(zhēng)議[6]。

2014年修訂的《行政訴訟法》第75條規(guī)定：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效?！?018年最高人民法院《關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱2018年《解釋》)第99條進(jìn)一步規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第75條規(guī)定的‘重大且明顯違法’：(一)行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格；(二)減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)；(三)行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施；(四)其他重大且明顯違法的情形?！敝链耍瑹o效行政行為的司法認(rèn)定有了較為具體的法律規(guī)定。但由于這兩條規(guī)定對(duì)無效行政行為的認(rèn)定仍具有較強(qiáng)的概括性和自由裁量性，導(dǎo)致司法實(shí)踐中不易把握，因此需要我們進(jìn)一步研究，以增強(qiáng)其規(guī)范性和可操作性。

一、“實(shí)施主體不具有行政主體資格”的司法認(rèn)定

(一)對(duì)“實(shí)施主體不具有行政主體資格”的不同理解

目前實(shí)務(wù)及學(xué)術(shù)界對(duì)于“不具有行政主體資格”的理解存在著兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為“不具有行政主體資格”是指完全不具有行政主體資格。如有立法工作者將“實(shí)施主體不具有行政主體資格”理解為實(shí)施主體完全不具有行政主體資格[7]200。還有司法工作者認(rèn)為，“實(shí)施主體不具有行政主體資格”是指完全不具有行政主體資格的情形，如果是行政主體，但并未被賦予實(shí)施行為時(shí)相應(yīng)的職權(quán)，則要適用其他類型的判決，如撤銷判決[8]。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為要從“職權(quán)”的角度去闡釋“不具有行政主體資格”。持該種觀點(diǎn)的學(xué)者并不直接地從字面意思上去否認(rèn)實(shí)施主體的行政主體資格，而是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從“職權(quán)”的角度去解釋“不具有行政主體資格”[9]140。

(二)“實(shí)施主體不具有行政主體資格”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

比較而言，筆者認(rèn)為按照第二種觀點(diǎn)來理解更加妥當(dāng)，即對(duì)“實(shí)施主體不具有行政主體資格”應(yīng)該從“職權(quán)”的角度去闡釋，并將其理解為實(shí)施主體“無權(quán)限”。理由是：其一，第一種觀點(diǎn)將“不具有行政主體資格”理解成完全不具有行政主體資格，混淆了行政行為的“成立”和“效力”之間的關(guān)系，不符合行政行為先成立再生效的邏輯關(guān)系。行政行為作出即成立，便對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，不成立的行政行為不是司法審查的范疇，相對(duì)人將無法通過司法途徑進(jìn)行救濟(jì)。其二，將“實(shí)施主體不具有行政主體資格”理解為實(shí)施主體“無權(quán)限”能更好地與撤銷判決中“超越職權(quán)”的情形相區(qū)分，更加符合我國(guó)行政訴訟類型化的目的，也與目前主流判決的觀點(diǎn)相符。

筆者以“無效行政行為”為檢索詞，在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上檢索相關(guān)司法案例后發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐也印證了上文所說的第二種觀點(diǎn)。早在2014年《行政訴訟法》修訂之前，中國(guó)裁判文書網(wǎng)上已有2個(gè)案例采用了“實(shí)施主體是行政主體但不具有相應(yīng)的職權(quán)”的分析思路，并得出了行政主體實(shí)施的行為無效的結(jié)論：一是在杜春華訴淮安市淮陰區(qū)河湖管理處水利行政拍賣案①中，法院認(rèn)為，被告發(fā)布拍賣公告及拍賣轉(zhuǎn)讓涉及河道堤防占用經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)屬于行政行為，但將河道堤防占用經(jīng)營(yíng)權(quán)以拍賣方式對(duì)外轉(zhuǎn)讓，必須經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，而被告作出該行政行為未經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不具有相應(yīng)的職權(quán)，依法應(yīng)屬無效。二是在蘇州市封氏農(nóng)業(yè)生態(tài)科技有限公司與蘇州市相城區(qū)農(nóng)業(yè)局行政許可糾紛案②中，相城區(qū)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所于2009年向封氏公司發(fā)放了《動(dòng)物防疫合格證》，證上蓋有該所的印章。之后，該所作出《告知書》，注銷封氏公司的《合格證》，并在合理期間內(nèi)向封氏公司送達(dá)。封氏公司因不服該所作出的注銷《合格證》的行政行為，遂將蘇州市相城區(qū)農(nóng)業(yè)局列為被告訴至法院。一審法院審理后認(rèn)為，相城區(qū)農(nóng)業(yè)局是本案的適格被告，“相城區(qū)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所”是由原來的農(nóng)業(yè)發(fā)展局組建，不過由于沒有被批準(zhǔn)，而不具有相應(yīng)的行政職權(quán)。因此，該所在沒有職權(quán)的情況下作出注銷封氏公司《合格證》的行政行為應(yīng)屬無效。

2014年《行政訴訟法》修訂后，司法實(shí)踐中更加傾向于根據(jù)行政主體有無職權(quán)來判定其作出的行政行為是否有效。例如，在金香蘭、崔虎訴汪清縣人民政府及第三人琿春市譽(yù)鵬房地產(chǎn)開發(fā)有限公司征收補(bǔ)償案③中，法院審理后認(rèn)為，被告汪清縣政府作出的汪清村地段國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償方案已經(jīng)超越了其現(xiàn)有的職權(quán)，故對(duì)其超越職權(quán)對(duì)被征收人金香蘭、崔虎所作的行政行為依法確認(rèn)無效。又如，在劉向陽訴青河縣城市管理監(jiān)察大隊(duì)行政規(guī)劃案④中，被告向原告作出了《限期改正違法行為通知書》，要求原告在規(guī)定的時(shí)間之前拆除其違法建設(shè)的房子。法院審理后認(rèn)為，對(duì)違法建設(shè)行為有管理權(quán)和處罰權(quán)的是縣級(jí)以上地方人民政府的規(guī)劃主管部門，被告不具有相應(yīng)的職權(quán)，故其作出的《通知書》應(yīng)屬無效。

(三)認(rèn)定“實(shí)施主體不具有行政主體資格”的方法

在認(rèn)定“實(shí)施主體不具有行政主體資格”時(shí)，可采用以下兩種方法：

1.區(qū)分無效行政行為與行政行為不成立

行政行為什么時(shí)候算作成立？目前學(xué)界主要存在兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為，行政行為作出即為行政行為的成立，而作出之日就是該行政行為對(duì)外發(fā)布的日子，對(duì)外發(fā)布后，該行政行為涉及的主體當(dāng)事人才會(huì)有所了解，他們的權(quán)利義務(wù)此時(shí)才受到影響并產(chǎn)生了實(shí)際的法律效果[10]。二是認(rèn)為，行政行為的成立不能僅僅理解為作出(對(duì)外發(fā)布)，成立行政行為是一個(gè)意思固化的過程，具有最終的確定性。有些行政行為在程序上還有特殊的要求，雖然已經(jīng)對(duì)外發(fā)布，但仍需經(jīng)過批準(zhǔn)，或者是在對(duì)外發(fā)布后還可能面臨著意思的改變，所以這并不是最終的結(jié)果。因此，判斷行政行為成立與否，要看其是否有被最終“固化”[11]。

比較而言，筆者贊同前一種觀點(diǎn)。理由是：行政行為一旦作出即成立，成立后緊接著發(fā)生了法律效力，影響到相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，如果沒有行政主體的撤銷、變更和廢止，或者是沒有審判機(jī)關(guān)的裁判，那么該行為的效力則當(dāng)然地不會(huì)受到影響。對(duì)于那些需要批準(zhǔn)的行政行為，由于法律有明文規(guī)定，因而在程序上一般不會(huì)出現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)就對(duì)外發(fā)布的情況；若是出現(xiàn)了未經(jīng)批準(zhǔn)就對(duì)外發(fā)布的情形，原則上行政主體和法院在判定此種行為時(shí)，也會(huì)把程序上的違法當(dāng)成理由而給予其否定評(píng)價(jià)。

而從“行政行為先成立再發(fā)生效力”的邏輯來看，行政行為要先成立，才能提及其后續(xù)效力有無的問題。若是將“實(shí)施主體不具有行政主體資格”按其字面意思解釋為“完全不具有行政主體資格”，那么在此種情況下，行政行為并沒有成立，也就不可能對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的法律效果，而根據(jù)2018年《解釋》第1條第2款第(十)項(xiàng)的規(guī)定，“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”不屬于行政訴訟的受案范圍，人民法院對(duì)不成立的行政行為要作出“不予受理”的裁定，而不是“確認(rèn)無效”的判決。由此可見，不成立的行政行為不屬于司法審查的范疇。同時(shí)，結(jié)合行政主體的概念以及行政行為“作出即成立”觀點(diǎn)中行政權(quán)能存在的必要前提，也可以推斷出：如果一個(gè)行政行為已經(jīng)成立，那么該行為的實(shí)施主體也就相應(yīng)地?fù)碛兄黧w資格；沒有主體資格的實(shí)施主體所實(shí)施的行為就根本談不上是行政行為。

綜上所述，區(qū)分無效行政行為與行政行為不成立是準(zhǔn)確認(rèn)定“實(shí)施主體不具有行政主體資格”的第一步。對(duì)于“實(shí)施主體不具有行政主體資格”的理解要注重成立與效力之間的邏輯關(guān)系，而將“不具有行政主體資格”理解為“無權(quán)限”就能理順行政行為先成立后生效的邏輯關(guān)系。行政主體“無權(quán)限”是指行政主體不合格，而不是行政主體資格的不存在，此時(shí)其作出的行為依然會(huì)成立，只不過成立以后并沒有發(fā)生法律效力。行政主體“無權(quán)限”是行政行為的一種嚴(yán)重違法情形，但其前提仍然是行政主體是擁有主體資格的，它實(shí)施的行為依然能被當(dāng)成是行政行為。

2.區(qū)分實(shí)施主體“無權(quán)限”與“超越職權(quán)”

將“實(shí)施主體不具有行政主體資格”從“職權(quán)”的角度進(jìn)行闡釋并將其理解為實(shí)施的行政主體“無權(quán)限”，那么此時(shí)在司法的適用中便又出現(xiàn)了一個(gè)新的問題：我們應(yīng)該如何將其與《行政訴訟法》第70條撤銷判決中的“超越職權(quán)”的情形加以區(qū)分？

單從字面意思上看，該法第70條規(guī)定的撤銷判決中的第(四)項(xiàng)“超越職權(quán)”的情形也應(yīng)該歸屬于行政主體“無權(quán)限”的范疇，兩者是一種包含關(guān)系。但若是照這樣理解，那么該法第70條撤銷判決和第75條確認(rèn)無效判決中同時(shí)存在的從“職權(quán)”角度進(jìn)行認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)就難免顯得有些多余，同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)司法適用上的混亂，亦不符合法律框架中想要區(qū)分撤銷判決和確認(rèn)無效判決違法程度不同的目的。因此，“超越職權(quán)”和“無權(quán)限”并不能按照字面意思理解成為包含關(guān)系，兩者應(yīng)該是程度不同的遞進(jìn)關(guān)系，且并沒有相互交叉的部分。

為了更好地理解“無權(quán)限”和“超越職權(quán)”之間的遞進(jìn)關(guān)系，筆者認(rèn)為應(yīng)該先厘清兩者內(nèi)涵上的差別。在我國(guó)，主流觀點(diǎn)認(rèn)為“超越職權(quán)”的類型主要有以下幾種：(1)無權(quán)限；(2)事務(wù)越權(quán)；(3)級(jí)別越權(quán)；(4)地域越權(quán)[3]247。實(shí)際上，這種觀點(diǎn)不恰當(dāng)?shù)匕选俺铰殭?quán)”和“無權(quán)限”相互雜糅，會(huì)讓我們對(duì)“超越職權(quán)”和“無權(quán)限”產(chǎn)生錯(cuò)誤的理解，使我們誤認(rèn)為“超越職權(quán)”和“無權(quán)限”之間存在著包含與被包含的關(guān)系。筆者認(rèn)為，要想很好地理解兩者的內(nèi)涵和區(qū)別，首先需要明確一個(gè)前提，即“無權(quán)限”和“超越職權(quán)”都屬于實(shí)質(zhì)越權(quán)的范疇，只是程度上不同而已。而在實(shí)質(zhì)越權(quán)中，行政主體的職權(quán)又有著廣義和狹義兩種：前者是指行政主體在行政管理活動(dòng)中所擁有的所有相關(guān)權(quán)力；后者是指行政主體對(duì)某種行為是否有權(quán)進(jìn)行處置。

由此可見，“實(shí)施主體不具有行政主體資格”中的“無權(quán)限”和撤銷判決中的“超越職權(quán)”的區(qū)別在于：“超越職權(quán)”的定義僅僅局限于狹義的職權(quán)范圍內(nèi)，即超越的是同一種屬性(種類)的權(quán)限，行政主體在“超越職權(quán)”后所實(shí)施的行政行為與其在有權(quán)限時(shí)作出的行政行為在特征上是一致的，都?xì)w屬于同一種屬性(種類)，例如根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條的規(guī)定，鎮(zhèn)政府可以對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違建行為行使行政處罰權(quán)，假設(shè)鎮(zhèn)政府對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違建行為進(jìn)行了行政處罰，那么由于其對(duì)城市的違建行為作出的行政處罰和其對(duì)鄉(xiāng)村的違建行為作出的行政處罰是屬于同一性質(zhì)的，所以便可將這類“超越職權(quán)”的行為歸屬于可撤銷的行政行為，法院審理后應(yīng)適用撤銷判決；而“無權(quán)限”就不僅僅局限于狹義的職權(quán)范圍，行政主體“無權(quán)限”時(shí)所作出的行政行為與其有權(quán)限時(shí)作出的行政行為并不歸屬于同一屬性(種類)，例如若是鎮(zhèn)政府實(shí)施的是限制人身自由的強(qiáng)制措施，那就屬于“實(shí)施主體不具有行政主體資格”中的“無權(quán)限”，即屬于無效行政行為。比較來說，“無權(quán)限”比“超越職權(quán)”更為嚴(yán)重，符合“重大且明顯違法”的特性。因此，此種情況才能認(rèn)定該行為無效。

綜上所述，區(qū)分實(shí)施主體“無權(quán)限”與“超越職權(quán)”是準(zhǔn)確認(rèn)定“實(shí)施主體不具有行政主體資格”的第二步。“超越職權(quán)”僅是在同一屬性(種類)范圍內(nèi)的沒有權(quán)限，而“無權(quán)限”則是不在同一屬性(種類)范圍內(nèi)的沒有權(quán)限，顯然，不在同一屬性范圍內(nèi)的“無權(quán)限”的違法性更強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)適用無效判決；而在同一屬性內(nèi)的“超越職權(quán)”本身就賦予了當(dāng)事人一定的救濟(jì)權(quán)利，因此可以適用撤銷判決。

二、“行政行為沒有依據(jù)”的司法認(rèn)定

(一)“行政行為沒有依據(jù)”的表現(xiàn)形式

《行政訴訟法》第75條關(guān)于“沒有依據(jù)”的規(guī)定過于籠統(tǒng)。為此，2018年《解釋》進(jìn)行了細(xì)化，將其限定于減損權(quán)利或是增加義務(wù)兩種類型的行政行為之中。從內(nèi)容上看，法律依據(jù)有實(shí)體法依據(jù)和程序法依據(jù)之分。因此，我們可以將行政行為“沒有依據(jù)”的表現(xiàn)形式歸納為如下兩種：

一是沒有實(shí)體法依據(jù)。實(shí)體法是規(guī)定具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的法律規(guī)范，因而“沒有實(shí)體法依據(jù)”應(yīng)當(dāng)是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)，沒有相關(guān)的實(shí)體法律規(guī)范作為依據(jù)。具體包括以下兩種情形：一是行政主體實(shí)施的行政行為在現(xiàn)有的法律規(guī)范體系中全然沒有規(guī)定，由此行政主體行使職權(quán)、實(shí)施行為就變成了其自主判斷且隨心所欲的活動(dòng)，從而達(dá)到了“重大且明顯”的違法程度；二是行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)未列明依據(jù)(包括完全未列明相關(guān)依據(jù)和僅是籠統(tǒng)地列出但未說明依據(jù)的具體內(nèi)容)，或是實(shí)施時(shí)未列明依據(jù)且在后續(xù)的訴訟中也未做補(bǔ)充。

二是沒有程序法依據(jù)。行政程序是存在于整個(gè)行政行為過程當(dāng)中的，是行政主體完整實(shí)施行為所需要依照的一系列程序要求的總和(包括行為的形式、步驟、期限與順序等)。一個(gè)合法有效的行政行為既要有法定的依據(jù)，也要符合法定的程序。“沒有程序法依據(jù)”應(yīng)當(dāng)被理解為行政行為的程序嚴(yán)重不合法，程序方面的違法達(dá)到重大且明顯的程度。

(二)認(rèn)定“行政行為沒有依據(jù)”的方法

在認(rèn)定“行政行為沒有依據(jù)”時(shí)，可采用以下三種方法：

1.區(qū)分“沒有依據(jù)”與“主要證據(jù)不足”

毫無疑問，行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所依據(jù)的事實(shí)必須要有證據(jù)來證明，如果在現(xiàn)有證據(jù)無法認(rèn)定和證明相關(guān)事實(shí)的情況下作出行政行為，則該行為會(huì)被視為“沒有事實(shí)依據(jù)”，即人們常說的“沒有根據(jù)”“沒有證據(jù)”或者“主要證據(jù)不足”，這與“沒有依據(jù)”是完全不同的概念。但目前仍有個(gè)別案例將“沒有事實(shí)依據(jù)”等同于“沒有依據(jù)”，導(dǎo)致判決出現(xiàn)錯(cuò)誤。例如，在河南項(xiàng)城農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司訴項(xiàng)城市工商行政管理局行政管理案⑤中，因項(xiàng)城熱電廠幫助項(xiàng)城農(nóng)村商業(yè)銀行違法申報(bào)了電力年檢，以至于行政主體錯(cuò)誤地發(fā)放了電力年檢合格證明。法院在審理后認(rèn)為，由于熱電廠的協(xié)助違法申報(bào)，導(dǎo)致行政主體通過電力年審這項(xiàng)行政行為是沒有事實(shí)依據(jù)的，應(yīng)被確認(rèn)為無效。但實(shí)際上，“沒有事實(shí)依據(jù)”與“主要證據(jù)不足”都涉及了證據(jù)和事實(shí)間的相互關(guān)系，屬于證據(jù)與事實(shí)的范疇，法院應(yīng)該根據(jù)《行政訴訟法》第70條中“主要證據(jù)不足”這項(xiàng)事由判決撤銷行政行為而非確認(rèn)無效。所以，“主要證據(jù)不足”是沒有事實(shí)依據(jù)的具體體現(xiàn)，不屬于“沒有依據(jù)”的范疇。

2.區(qū)分“沒有依據(jù)”與“適用法律錯(cuò)誤”

在目前的行政審判中，“沒有法律依據(jù)”和“適用法律錯(cuò)誤”常常被混用。例如，在宣懿成等18人訴衢州市國(guó)土資源局收回國(guó)有土地使用權(quán)案⑥中，被告作出《收回國(guó)有土地使用權(quán)通知》，決定不再給予原告土地使用權(quán)。在該《通知》中，行政主體未準(zhǔn)確說明作出該行政決定時(shí)所參照的依據(jù)，僅是籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)了該行政決定依據(jù)的是《土地管理法》和相關(guān)規(guī)定。在法院審理時(shí)，被告強(qiáng)調(diào)該《通知》是根據(jù)《土地管理法》第58條第1款的規(guī)定作出的，但實(shí)際上，有關(guān)證據(jù)卻難以表明其作出的行政行為符合該條款的規(guī)定，因此法院認(rèn)定被告主張其作出的行為符合土地管理法規(guī)定的理由不能成立。

筆者認(rèn)為，“沒有依據(jù)”和“適用法律錯(cuò)誤”的區(qū)別主要有以下三個(gè)方面：第一，行政主體實(shí)施的行政行為在目前的法律規(guī)范框架內(nèi)是否存在相應(yīng)的依據(jù)不同。在“適用法律錯(cuò)誤”的情形下，行政主體實(shí)施的行政行為在目前法律規(guī)范體系中存在相應(yīng)的依據(jù)，只不過是其在作出時(shí)列舉的或是訴訟過程中補(bǔ)充的具體條文與相關(guān)事實(shí)不符合、不匹配。此類情形稱之為“適用法律錯(cuò)誤”，應(yīng)該適用《行政訴訟法》第70條第二項(xiàng)的規(guī)定作出撤銷或者是部分撤銷的判決。而在“沒有依據(jù)”的情形下，可能存在著行政主體實(shí)施的行為在現(xiàn)有的法律規(guī)范框架內(nèi)全然沒有規(guī)定，此時(shí)行政主體濫用權(quán)力的程度嚴(yán)重，足以導(dǎo)致行政行為無效。第二，行政相對(duì)人對(duì)行政主體作出行政行為時(shí)所參照的依據(jù)知曉程度不同。在“適用法律錯(cuò)誤”的情形下，行政主體會(huì)列舉出某項(xiàng)法律規(guī)定，相對(duì)人能夠知曉行政行為所參照的依據(jù)，盡管該依據(jù)和其作出的行政行為是不相符的，但是也反映了行政主體對(duì)相對(duì)人知情權(quán)的尊重。而在“沒有依據(jù)”的情形下，行政主體根本沒有列出相關(guān)依據(jù)，相對(duì)人對(duì)作出行政行為時(shí)所參照的依據(jù)是完全不了解的。第三，行政主體的認(rèn)知存在著不同。行政主體在實(shí)施行政行為過程中，如果屬于“適用法律錯(cuò)誤”，那么主要原因就在于行政主體對(duì)法律的理解出現(xiàn)了偏差；而行政主體在作出行為的時(shí)候，如果是“沒有依據(jù)”，那么則說明行政主體根本就不在乎法律所具有的權(quán)威與尊嚴(yán)。在此種情形下，其違法的程度高于“適用法律錯(cuò)誤”，因此應(yīng)當(dāng)受到判決確認(rèn)無效的否定性評(píng)價(jià)[12]。

3.區(qū)分重大程序瑕疵與一般程序瑕疵

程序瑕疵只有達(dá)到了“重大”程度，才能歸類為上文所提到的“沒有程序法依據(jù)”，進(jìn)而適用確認(rèn)無效判決。那么，重大程序瑕疵和一般程序瑕疵要如何進(jìn)行區(qū)分？筆者認(rèn)為，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行判斷：

一是程序瑕疵是否具有“全過程性”。重大程序瑕疵之所以被界定為“重大”，是由于它的瑕疵相較于一般程序瑕疵更加嚴(yán)重，而且貫穿于行政行為的始終，而一般程序瑕疵僅限于某一階段的程序不符合法律規(guī)范的要求。例如，在劉文傳訴霞浦縣海洋與漁業(yè)執(zhí)法大隊(duì)漁業(yè)行政管理案⑦中，被告對(duì)原告違反捕撈許可證作業(yè)類型的規(guī)定進(jìn)行捕撈的行為作出行政處罰。法院審理后認(rèn)為，被告作出行政處罰時(shí)，并未按法律規(guī)定的要求經(jīng)過立案、書面責(zé)令原告整改、集體討論決定、送達(dá)《行政處罰事先告知書》(包括告知原告享有陳述、申辯權(quán))等程序，構(gòu)成行政程序嚴(yán)重違法，應(yīng)判決確認(rèn)無效。而在龔莫英訴常德市公安局武陵分局、常德市公安局治安行政處罰案⑧和黃麗平訴壽寧縣公安局治安行政處罰案⑨中，法院審理后認(rèn)為，兩案中被訴行政處罰行為僅在送達(dá)程序上違法，屬于“程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”的情形，法院據(jù)此作出了確認(rèn)行政行為違法的判決。

二是當(dāng)事人的權(quán)益受損是否面臨著難以挽回的后果。在一般程序瑕疵的情形下，當(dāng)事人的權(quán)益受到損害后是可以挽回的，并非不可逆；而在重大程序瑕疵的情形下，當(dāng)事人的權(quán)益受到損害后往往難以恢復(fù)，或者即便想要恢復(fù)到原樣也需要很高的成本。例如，李歡訴遷西縣國(guó)土資源局土地資源行政管理一案⑩，法院審理后認(rèn)為，被告未向原告送達(dá)相關(guān)法律文書，也沒有告知原告獲得救濟(jì)的權(quán)利，且以通知的形式注銷原告的土地使用證達(dá)到了重大違法的程度，應(yīng)屬于重大程序瑕疵。而青島雅夢(mèng)思紡織品有限公司訴青島市即墨區(qū)人力資源和社會(huì)保障局一案，法院經(jīng)審理后認(rèn)為，被告使用順豐快遞向原告送達(dá)相關(guān)法律文書的行為違反了《郵政法》第55條關(guān)于“快遞企業(yè)不得寄遞國(guó)家機(jī)關(guān)公文”的規(guī)定，但原告收到了相關(guān)的法律文書并行使了救濟(jì)的權(quán)利，即其權(quán)利并未產(chǎn)生實(shí)際變化，此種情形應(yīng)屬于程序輕微違法。

三、“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”的司法認(rèn)定

(一)“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”的類型

“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”主要包括哪些種類？這個(gè)問題在學(xué)界有不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為“客觀上不可能實(shí)施”的類型有以下三種：一是行政行為所要求的事項(xiàng)在客觀上是絕不可能實(shí)現(xiàn)的；二是行政行為所要求的事項(xiàng)即便在未來可能實(shí)現(xiàn)，但囿于科技水平而目前無法達(dá)成；三是行政行為所要求的事項(xiàng)雖然在技術(shù)上行得通，但由于資金成本過高或者嚴(yán)重?fù)p害公共利益，任何理性人都不會(huì)認(rèn)可[9]146。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“客觀上無法實(shí)施”是指對(duì)所有人來說，行政行為中所設(shè)定的義務(wù)內(nèi)容是不可能被履行的，主要包括：客體不能；時(shí)限不能；成本不能；自身不能；其他不能[13]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，“客觀上不能實(shí)施”指的就是行政相對(duì)人義務(wù)履行不能。義務(wù)履行不能是行政法上義務(wù)無法實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)、是對(duì)行政決定的悖反、是由外界因素制約且與行政主體處置不力相關(guān)[14]。比較而言，上述第一和第三種觀點(diǎn)較為原則，很難給法官在實(shí)際操作中準(zhǔn)確的指引，而第二種觀點(diǎn)將行政行為的內(nèi)容拆分成了五種要素，通過要素的否定來界定“客觀上不可能實(shí)施”，法官在審判中可以對(duì)號(hào)入座，這樣不僅較為明確地給予了法官在法律文本上的指引，而且提供了拆分行政行為內(nèi)容的思路。但該觀點(diǎn)也存在著兩個(gè)問題：第一，“成本不能”強(qiáng)調(diào)的是行政行為的實(shí)施受到成本的限制，它與“客體不能”存在重合。第二，“其他”的要素是一種兜底性的表述，不僅范圍廣，而且與無效行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中的“其他重大且明顯違法”有重合之處。據(jù)此，筆者認(rèn)為，“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”宜劃分為以下三種情形。

1.客體不能。行政行為的客體，是指行政行為所指向的對(duì)象，例如在拆除違章建筑行政決定中的違章建筑、在捕殺患病的牲畜行政決定中的患病牲畜等。由此，行政行為的“客體不能”就可以理解成為行政行為包含的權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象是無法實(shí)現(xiàn)的。具體而言，包括以下兩種情形：第一，行政行為的客體已經(jīng)不復(fù)存在，但是行政主體仍然作出了包含該客體的行政行為。這類行政行為要求相對(duì)人實(shí)施的事項(xiàng)，在事實(shí)上是絕對(duì)不可能完成的。第二，行政行為的客體仍然存在，但囿于目前的技術(shù)、資金等客觀條件而無法完成某類行為，例如完全禁止工廠排放廢氣。

2.時(shí)限不能。這種不能，是指行政行為限定了相對(duì)人完成某一事項(xiàng)的時(shí)間，但由于客觀的原因?qū)е缕錈o法完成。主要有兩種類型：一是相對(duì)人在得知需要完成某一事項(xiàng)的要求時(shí)，已經(jīng)超過該行政行為中所要求的時(shí)限，相對(duì)人不可能逆轉(zhuǎn)時(shí)空去實(shí)施該事項(xiàng)；二是行政行為中所要求的時(shí)限不切合實(shí)際，相對(duì)人在該時(shí)限內(nèi)無法完成。例如，在杜彩霞訴杭州市公安局余杭區(qū)分局治安行政傳喚案中，被告于2014年2月11日制作《傳喚證》，內(nèi)容是傳喚原告于當(dāng)日16時(shí)前到某派出所接受訊問，但被告未及時(shí)將該《傳喚證》送達(dá)原告。直到19時(shí)左右，被告才送達(dá)該傳喚證，并于19時(shí)50分將原告帶到派出所進(jìn)行訊問。很顯然，原告收到《傳喚證》時(shí)，事實(shí)上已經(jīng)不能依據(jù)《傳喚證》限定的時(shí)間前往派出所接受訊問，即被訴傳喚決定的內(nèi)容在客觀上是不能實(shí)現(xiàn)的，因此法院最終判決被訴的傳喚行為無效。

3.自身不能。這種不能是站在相對(duì)人的角度，判斷相對(duì)人的客觀條件是否能夠完成行政行為的內(nèi)容。依照“法不強(qiáng)人所難”的原則，在每一個(gè)人都無法完成行政行為所提及的義務(wù)時(shí)，這個(gè)行政行為的違法情形必然符合“重大且明顯”的程度要求，可認(rèn)定其效力為絕對(duì)無效。具體而言，“自身不能”有如下兩個(gè)特征：一是相對(duì)人在“自身不能”的情況下是無過錯(cuò)的。相對(duì)人的過錯(cuò)在行政關(guān)系的處理中實(shí)質(zhì)上是責(zé)任承擔(dān)的問題，相對(duì)人的過錯(cuò)是承擔(dān)行政責(zé)任的前提[15]。“自身不能”是歸屬于“客觀上不可能實(shí)施”的情形之一，將導(dǎo)致行政行為無效，相對(duì)人無須承擔(dān)任何行政責(zé)任，由此可推出相對(duì)人在此情形下必然不存在任何過錯(cuò)。二是“自身不能”是由于自身不可歸責(zé)的原因所致。例如，某行政行為的內(nèi)容對(duì)所有人來說都是無法做到的，又或者是部分相對(duì)人存在著極端情況，由于一些個(gè)人不可歸責(zé)的原因(如年老、疾病等)而不能履行的(如對(duì)已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力的殘疾者和正在患病的病人征用其勞力)[16]。

(二)認(rèn)定“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”的方法

在認(rèn)定“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”時(shí)，可采用以下兩種方法：

1.區(qū)分“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”與“行政不能”

“行政不能”指的是行政主體受到了不可歸責(zé)于自身的客觀因素的影響，而不能讓行政行為的過程被推進(jìn)到法定終端的情形[17]。它和“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”有如下兩點(diǎn)區(qū)別：(1)受到制約的主體不同。在“行政不能”的情形下，受到客觀條件制約的是行政主體，其因不能歸責(zé)于自身的客觀因素而不能行使職權(quán)、作出行為；而在“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”的情形下，受到客觀因素制約的是行政相對(duì)人，其由于客體、時(shí)限和自身的原因而不能完成行政行為所設(shè)定的義務(wù)要求。(2)行政主體的主觀態(tài)度不同。在“行政不能”的情形下，行政主體不因?yàn)槲茨軐?shí)施行政行為而承擔(dān)法律責(zé)任，而是存在著違法阻卻性。行政主體雖然在客觀方面存在著沒有依法完成法定作為義務(wù)的不作為違法情形，但行政主體的主觀上并沒有過錯(cuò)[18]。而在“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”的情形下，行政主體作出行政行為時(shí)未考慮到客觀情形，其主觀上存在著過錯(cuò)，需要承擔(dān)行為被認(rèn)定為無效的法律責(zé)任。

2.區(qū)分“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”與“行政不作為”

“行政不作為”是指行政主體具有積極履行法律上規(guī)定的行政作為義務(wù)，其能夠履行但卻不履行，或者能夠履行但延遲履行的狀態(tài)。它與“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”的相同點(diǎn)在于行政主體在主觀上都存在著過錯(cuò)，也都需要承擔(dān)一定的行政責(zé)任，但兩者卻有著明顯的區(qū)別：第一，針對(duì)的主體不同。“行政不作為”與“行政不能”針對(duì)的都是行政主體，都是指行政主體未履行職責(zé)并實(shí)施相應(yīng)的行為，但“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”針對(duì)的是行政相對(duì)人，強(qiáng)調(diào)相對(duì)人因行政行為的內(nèi)容在客觀上不可能實(shí)施，進(jìn)而導(dǎo)致其未能完成該行為設(shè)定的義務(wù)。第二，行為的方式不同。在“行政不作為”的情形下，行政主體負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)，但是其沒有作出任何意思表示，從始至終，行政行為都尚未以“作為”的方式被實(shí)施。而在“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”的情形下，行政主體已經(jīng)實(shí)施了行政行為，該行為是以“作為”的方式明確存在的，也給相對(duì)人設(shè)定了相應(yīng)的義務(wù)，需要相對(duì)人予以履行。

四、“其他重大且明顯違法”的司法認(rèn)定

(一)“其他重大且明顯違法”的具體情形

筆者以“無效行政行為”為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行搜索，經(jīng)鎖定“行政案由”，并以2015年5月1日新《行政訴訟法》實(shí)施時(shí)起至2019年11月30日止為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一共搜集到2608篇相關(guān)的裁判文書。其中，除去重復(fù)出現(xiàn)的和當(dāng)事人訴請(qǐng)確認(rèn)無效，但在法院最終的裁判要旨中并未認(rèn)定為無效行政行為的裁判文書之外，法院最終認(rèn)定為無效行政行為的案例僅有294個(gè)。在這294個(gè)案例中，有163個(gè)案例采用上文所分析的“實(shí)施主體不具有行政主體資格”“行政行為沒有依據(jù)”“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”這三種標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定行政行為的無效，其余的131個(gè)案例則是運(yùn)用其他的標(biāo)準(zhǔn)來判定行政行為的無效。在此基礎(chǔ)之上，筆者將這131個(gè)案例的情形歸類為“其他重大且明顯違法”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)這131個(gè)案例進(jìn)行分析，筆者得出“其他重大且明顯違法”主要涵蓋以下3種情形：

1.損害重大公共利益。在上述131個(gè)案例中，有5個(gè)案例的裁判要旨均認(rèn)定了“損害重大公共利益”的這類行政行為是無效的，并運(yùn)用了“損害重大公共利益”的措辭來闡述什么是“其他重大且明顯違法”。例如，在王廷文訴沁源縣人民政府行政管理案中，法院認(rèn)為被告在制作《宅基地使用證登記卡》時(shí)未進(jìn)行調(diào)查，且該卡中宅基地的范圍等內(nèi)容均有涂改，這項(xiàng)宅基地登記并發(fā)卡的行為不僅影響一人的權(quán)益，也將對(duì)其他村民的權(quán)益產(chǎn)生影響，因此被告不恰當(dāng)?shù)牡怯浐桶l(fā)卡行為損害了重大的公共利益，應(yīng)屬無效。

2.不符合法定書面形式。在上述131個(gè)案例中，一共有10個(gè)案例使用了“不符合法定書面形式”這一裁判要旨對(duì)無效行政行為作了認(rèn)定。例如，在王志春訴淮安市淮陰區(qū)人民政府政府信息公開案中，法院認(rèn)為，具有政府信息公開義務(wù)的行政主體以書面的形式向申請(qǐng)人提供政府信息的，需要在書面的文本中加蓋本機(jī)關(guān)印章。而被告的書面答復(fù)上并沒有行政機(jī)關(guān)的蓋章，不符合行政主體書面回復(fù)相對(duì)人所需政府信息的法定形式要求。因此，被告作出的書面答復(fù)被認(rèn)定為無效。又如，在田東縣作登鄉(xiāng)登高村第四村民小組訴田東縣人民政府資源行政管理案中，法院認(rèn)為被告發(fā)放的《山界林權(quán)證書》中沒有填寫發(fā)證的證書編號(hào)、頒證日期和領(lǐng)證人，不符合法定書面形式，因此確認(rèn)被告的頒證行為無效。

3.登記機(jī)關(guān)未履行審慎義務(wù)。在上述131個(gè)案例中，共有109個(gè)案例涉及到了婚姻登記行為。而在這109個(gè)案例中，有106個(gè)案例的裁判文書引用了《行政訴訟法》第75條無效行政行為的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，且案件中所強(qiáng)調(diào)的裁判理由均是負(fù)責(zé)登記的主體沒有盡到審慎義務(wù)。例如，在趙吉亮訴鐘山縣民政局要求履行法定職責(zé)案中，法院認(rèn)為，鐘山縣民政局在當(dāng)事人未提交確實(shí)的身份證明材料時(shí)就予以辦理婚姻登記手續(xù)，違反了恪盡審查義務(wù)，造成辦證的事實(shí)錯(cuò)誤，屬于重大且明顯違法，婚姻登記行為應(yīng)屬無效。

(二)認(rèn)定“其他重大且明顯違法”的方法

在認(rèn)定“其他重大且明顯違法”時(shí)，可以采用以下兩種方法：

1.區(qū)分“重大且明顯違法”與“一般違法”

重大違法行為既有內(nèi)部的“重大性”，又有外部的“明顯性”，其標(biāo)準(zhǔn)不是為博學(xué)多識(shí)的學(xué)者或經(jīng)驗(yàn)豐富的法官制定的，一般的人都可以看出該行為的“重大”且“明顯”違法性。確認(rèn)行政行為無效的判決適用于重大的違法行為，這也將一般的違法行為排除在外。例如，不太嚴(yán)重的“違反法定程序”是《行政訴訟法》第70條的一項(xiàng)事由，而“程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”是《行政訴訟法》第74條規(guī)定確認(rèn)違法判決的情形。

2.區(qū)分“其他重大且明顯違法”與“明顯不當(dāng)”

要想?yún)^(qū)分“其他重大且明顯違法”和《行政訴訟法》第70條第(六)項(xiàng)“明顯不當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)，就要先對(duì)行政行為的司法審查做不同維度的理解。人們常常在行政訴訟中提到“合法性審查”和“合理性審查”，《行政訴訟法》第6條使用了“合法性審查”的表述。根據(jù)《行政訴訟法》第6條、第 70條的規(guī)定，“合理性審查”被包含在“合法性審查”的范圍之中，這也是現(xiàn)代法治精神的體現(xiàn)。由此得出，“明顯不當(dāng)”也屬于違法的一種情形，它的適用范圍限于行政行為處理模式方面的自由裁量[19]。從行政職權(quán)的行使來看，行政主體處理行政事項(xiàng)需要一定的專業(yè)性和靈活性，若僅依據(jù)法律上的嚴(yán)格規(guī)定可能難以跟上社會(huì)快速發(fā)展的步伐，于是在實(shí)踐中，便賦予了行政主體自由裁量權(quán)，即在合法性的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理性判斷?！懊黠@不當(dāng)”強(qiáng)調(diào)的是，行政主體在法律賦予其自主判斷的范圍內(nèi)，發(fā)揮其功能的情況下所出現(xiàn)的不合理情形。它與“濫用職權(quán)”的概念相似，兩者都限定于行政自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，當(dāng)然，明顯不當(dāng)針對(duì)客觀結(jié)果，而濫用職權(quán)局限于主觀情況[7]439。因此，從自由裁量權(quán)的角度去解讀“明顯不當(dāng)”與“重大且明顯違法”將更為合適，即前者屬于“合理性審查”的維度，而后者屬于“合法性審查”的范疇，兩者間的區(qū)別在于：“明顯不當(dāng)”是指行政行為嚴(yán)重不合理但不直接與法律相沖突；“重大且明顯違法”則是直接挑戰(zhàn)了法律的底線，是合法性審查中的否定性評(píng)價(jià)。

注 釋：

①參見江蘇省淮安市清浦區(qū)人民法院(2014)浦行初字第001號(hào)行政判決書。

②參見江蘇省蘇州市中級(jí)人民法院(2014)蘇中行終字第0028號(hào)行政判決書。

③參見吉林省延邊朝鮮族自治州中級(jí)人民法院(2016)吉24行初25號(hào)行政判決書。

④參見新疆維吾爾自治區(qū)青河縣人民法院(2015)青行初字第1號(hào)行政判決書。

⑤參見河南省周口市中級(jí)人民法院(2018)豫16行終256號(hào)行政判決書。

⑥參見最高人民法院指導(dǎo)性案例第41號(hào)(2014年)。

⑦參見福建省廈門市海事法院(2019)閩72行初6號(hào)行政判決書。

⑧參見湖南省常德市中級(jí)人民法院(2019)湘07行終190號(hào)行政判決書。

⑨參見福建省福安市人民法院(2018)閩0981行初65號(hào)行政判決書。

⑩參見河北省唐山市遷西縣人民法院(2014)遷行初字第3號(hào)行政判決書。