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一、對公法人民事執(zhí)行規(guī)則建構(gòu)的邏輯證成

（一）公法人參與民事執(zhí)行時公益保護與私權(quán)實現(xiàn)的沖突和衡平

公法人是指依據(jù)公法所設(shè)立之法人，其法人資格的取得，必須為行使社會統(tǒng)治權(quán)之組織?！?〕楊與齡：《強制執(zhí)行法論》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第541頁。在我國，通常意義上的公法人一般指國家機關(guān)、事業(yè)單位等行使社會公共管理職能的法定組織?！?〕我國《民法典》中并沒有采取大陸法系上公法人和私法人這一傳統(tǒng)的法人分類方式，而是在將法人分為營利法人和非營利法人的基礎(chǔ)上，又通過特別法人的規(guī)定，將包括機關(guān)法人在內(nèi)的特殊法人類型涵蓋其中。為表述方便及研究主旨計，本文采用大陸法系通行之“公法人”之概念予以表述。新公共行政理念引導(dǎo)下，公法人通過參與民事交易、購買服務(wù)等形式履行其社會公共管理職能越來越普遍，由此引發(fā)民事爭議并經(jīng)法院裁判后進入執(zhí)行程序的案件逐年增多。由于公法人所具有的特殊地位以及其所承擔的社會公共管理職能的公益性，對公法人之民事執(zhí)行往往涉及到社會公共利益保護與債權(quán)人私權(quán)實現(xiàn)之沖突。公共利益和私人利益兩者雖然在歷史上有過“對立論”和“并行論”的爭論，但這并不意味著否認兩者之間的緊密聯(lián)系，甚至，在某些情況下兩者之間是可以相互轉(zhuǎn)化的。比如主觀公共利益就是團體內(nèi)多數(shù)私人利益的集合，如果將其分割和細化，就是若干單獨的私人利益；如果談到客觀的公共利益，其本質(zhì)就是為了最大程度保障私人利益的公權(quán)力。因此，公益是由私益所組成的，談公益時不能絕對地排除私益。〔3〕肖進中、張建：《淺談公法上公共利益和私人利益的區(qū)分》，《民營科技》2007年第5期。公法人社會公共管理職能的行使攸關(guān)社會公共利益的保護，而在民事執(zhí)行中，公法人作為債務(wù)人時，債權(quán)人民事私權(quán)的實現(xiàn)意味著對個體私人利益的保護，雖然公共利益保護優(yōu)先于私人利益，但是將對公共利益的保護絕對化的傾向，即在民事執(zhí)行中為了保證公法人公共管理職能的正常履行而罔顧債權(quán)人私權(quán)實現(xiàn)，進而將公共利益和私人利益絕對化區(qū)分的觀點是不可取的。由于公共利益和私人利益之間的區(qū)別并沒有明確的標準，兩者之間是可以轉(zhuǎn)化的，因此，將公共利益保護絕對化的觀點不僅不利于對私法債權(quán)人合法權(quán)利的保護，進而影響到民事執(zhí)行制度的基本功能，而且很容易出現(xiàn)公法人假借公共利益之名侵害私人利益的可能性。而公共利益對私人利益的侵犯，主要表現(xiàn)在以行政機關(guān)為主體的公法人所代表的公共利益對私人利益的肆意侵犯。在任何一個國家，每一個政府組織都代表了某一方面的國家利益?！?〕俞可平：《權(quán)利政治與公益政治》，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第138頁。而國家利益在邏輯上壓倒其他所有個人利益和團體利益的優(yōu)越性，使得政府行為不得不冠以“國家利益”的名義?！?〕同前注［4］，第139頁。與之相對，在民事執(zhí)行中，為了債權(quán)人民事私權(quán)的實現(xiàn)，絕對化、程式化的將公法人等同于一般私法被執(zhí)行主體進而將其納入傳統(tǒng)的民事執(zhí)行程序中的另一極端化傾向則是無視對公法人公共管理職能正常行使為代表的社會公共利益的保護，同樣是不可取的。

公共利益和私人利益之間是可以實現(xiàn)統(tǒng)一并達到一種平衡的。首先，私人通過最大化自己的利益來間接推動公共利益的發(fā)展。簡而言之，當每一個個體只謀求他自身的利益時，群體的理性結(jié)果就會自動產(chǎn)生，那么社會的利益就可以達到最大化，這一現(xiàn)象被經(jīng)濟學(xué)家奧爾森歸納為“經(jīng)濟學(xué)第一定律”；〔6〕許玉鎮(zhèn)、許敏玉：《公共利益和私人利益的行政法考量》，《山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2009年第2期。其次，以行政機關(guān)為代表的公法人謀求公共利益的過程本質(zhì)上講就是增加了私人利益，比如說政府對道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建造和維護。以此衡量，公共利益和私人利益之間并不是非此即彼的關(guān)系，兩者之間是可以達到平衡和統(tǒng)一的。因此，當公法人作為民事被執(zhí)行人時，我們既不能一味地追求對公法人公共職能正常行使所代表的公共利益的保護而忽視債權(quán)人民事私權(quán)的實現(xiàn)，也不能為了私權(quán)實現(xiàn)而損害公法人職能的正常行使，應(yīng)當在保護公法人公共管理職能正常行使的同時兼顧債權(quán)人民事私權(quán)的實現(xiàn)，使兩者達到一種利益的平衡。而這種平衡并非是難以實現(xiàn)的，而是可以通過對公法人民事執(zhí)行規(guī)則的構(gòu)建予以滿足。

（二）現(xiàn)階段對公法人執(zhí)行“同質(zhì)化”所引發(fā)的執(zhí)行困境

基于公益重于私益的價值考量，公法人作為民事被執(zhí)行人時，在民事執(zhí)行程序的適用上，必然要求其區(qū)別于一般私法上的被執(zhí)行主體，以體現(xiàn)對公法人社會公共管理職能正常行使所代表的社會公共利益的保護。遺憾的是，我國到目前為止未出臺對國家機關(guān)等公法人民事執(zhí)行的明確立法，而司法實踐中的做法則是“背道而馳”，從而引發(fā)新的執(zhí)行困境。以2017年度引起廣泛關(guān)注的江西省宜春市中級人民法院執(zhí)行決定書為例：〔7〕具體參見江西省宜春市中級人民法院執(zhí)行決定書，（2017）贛09執(zhí)8號。在奉新縣沿河建設(shè)投資開發(fā)有限公司與奉新縣人民政府建設(shè)投資開發(fā)合同糾紛一案中，宜春市中級人民法院認為，被執(zhí)行人奉新縣人民政府已違反財產(chǎn)報告制度，且拒不履行生效法律文書所確定之義務(wù)，進而將奉新縣人民政府納入失信被執(zhí)行人名單。其導(dǎo)致的后果是該縣政府的主要負責人（縣長等）在乘坐飛機、高鐵出行時將受到極大限制，最終受到妨礙的則是該公法人正常公務(wù)的履行。根據(jù)財經(jīng)網(wǎng)查詢最高人民法院失信被執(zhí)行人名單網(wǎng)站所得到的數(shù)據(jù)，我國共有100多個地方政府被納入失信被執(zhí)行人名單，而微信自媒體“深度金融”以“人民政府”作為關(guān)鍵詞查詢，全國已有480多個人民政府進入“老賴名單”，除地方人民政府外，還包括村一級村民委員會；此外還有諸如黑龍江省大慶市人民政府、廣東省清遠市人民政府等地市級政府“上榜”。〔8〕張紅日：《全國100多地方政府被法院列為失信被執(zhí)行人名單，大慶級別最高》，觀察者網(wǎng)http：//www.guancha.cn/society/2017_04_01_401673_1.shtml，最后訪問日期：2017年11月18日。司法實踐中將公法人與一般私法上的被執(zhí)行主體“同質(zhì)化”的做法，不僅有可能妨害公法人正常行使社會公共管理職能，更嚴重損害其對社會公共事務(wù)管理的權(quán)威性和公信力。

（三）公益優(yōu)先原則對公法人民事執(zhí)行規(guī)則的特殊需求

公益優(yōu)先原則決定了對公法人民事執(zhí)行規(guī)則建構(gòu)的特殊性，而這種特殊性體現(xiàn)在兩個方面：第一，對公法人社會公共管理職能行使權(quán)威性的保護以體現(xiàn)公益。此目標的實現(xiàn)一方面要求在對公法人民事執(zhí)行規(guī)則的構(gòu)建中要實現(xiàn)以促使公法人自動履行債務(wù)為主，強制執(zhí)行為輔的立法導(dǎo)向，境外相關(guān)立法構(gòu)建了對公法人債務(wù)履行命令規(guī)則，賦予公法人自覺主動履行債務(wù)的期間，只有在公法人于指定期間不自動履行債務(wù)時方可進入強制執(zhí)行程序，以體現(xiàn)對公法人的“執(zhí)行禮遇”。對我國來講，則可通過“激活”對公法人的執(zhí)行通知制度予以實現(xiàn)；另一方面則要對公法人限制性適用針對私法上被執(zhí)行主體的強制執(zhí)行措施，以尊重其權(quán)威性和公信力，具體來講則可以通過建立對公法人執(zhí)行輔助規(guī)則予以實現(xiàn)。第二，通過對公法人預(yù)算資金強制執(zhí)行規(guī)則的構(gòu)建來保障其正常行使公務(wù)職能以保護公益。預(yù)算資金不僅是公法人責任財產(chǎn)的主要來源，而且也是公法人履行社會公共管理職能的主要方式。因此，對公法人預(yù)算資金的執(zhí)行既要保障公法人通過預(yù)算資金來實現(xiàn)特定的社會公共管理職能以保障公益，并在此前提下兼顧債權(quán)人的私權(quán)實現(xiàn)，又要在具體的規(guī)則構(gòu)建中實現(xiàn)與《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)之間的立法協(xié)調(diào)，這也是對公法人民事執(zhí)行規(guī)則構(gòu)建的重點所在。

本文的研究即以此為邏輯展開。在對公法人民事執(zhí)行立法空缺的背景下，應(yīng)當立足我國現(xiàn)有民事執(zhí)行規(guī)則，通過對公法人民事執(zhí)行規(guī)則的體系化構(gòu)建來體現(xiàn)對公法人正常職能行使為代表的社會公共利益的優(yōu)先保護，進而為司法實踐提供操作指引和規(guī)范依據(jù)，為我國強制執(zhí)行立法提供制度和理論儲備，助力國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)。

二、對公法人的執(zhí)行通知規(guī)則

（一）執(zhí)行通知制度對私法上被執(zhí)行主體立法功能的消解

我國現(xiàn)行《民事訴訟法》第240條規(guī)定了人民法院的執(zhí)行員在接到申請執(zhí)行書或者移交執(zhí)行書之后，應(yīng)當向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知的明確規(guī)定?！?〕具體參見我國現(xiàn)行《民事訴訟法》第240條：“執(zhí)行員接到申請執(zhí)行書或者移交執(zhí)行書，應(yīng)當向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知，并可以立即采取強制執(zhí)行措施?！卑l(fā)出執(zhí)行通知在民事執(zhí)行程序中被視為一種執(zhí)行告知，以此來督促被執(zhí)行人（債務(wù)人）主動履行義務(wù)，否則應(yīng)當承受人民法院依法對其采取強制執(zhí)行措施所產(chǎn)生的可能后果。執(zhí)行通知制度最早出現(xiàn)在1982年《民事訴訟法（試行）》中，并伴隨著民事訴訟法的歷次修改不斷進行著變遷?！?0〕陳志鑫：《執(zhí)行通知制度廢除論——以2012年民事訴訟法及法釋（2015）5號司法解釋的分析為切入點》，《時代法學(xué)》2015年第5期。1982年《民事訴訟法（試行）》第170條首創(chuàng)執(zhí)行通知制度，〔11〕1982年《民事訴訟法（試行）》第170條：“執(zhí)行員接到申請執(zhí)行書或者移交執(zhí)行書，應(yīng)當在十日內(nèi)了解案情，并通知被執(zhí)行人在指定的期限內(nèi)履行，逾期不履行的，強制執(zhí)行。”明確了一個重要前提，即強制執(zhí)行程序的啟動，必須以被執(zhí)行人在人民法院規(guī)定的執(zhí)行期間內(nèi)拒不履行生效法律文書所確定的義務(wù)為前提，這也是其制度的精髓所在；1991年正式頒布的《民事訴訟法》在遵從上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，一方面刪除了“十日”通知期間的限制，另一方面明確提出了“執(zhí)行通知”這一概念；〔12〕1991年《民事訴訟法》第220條規(guī)定：“執(zhí)行員接到申請執(zhí)行書或者移交執(zhí)行書，應(yīng)當向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知，責令其在指定期間內(nèi)履行，逾期不履行的，強制執(zhí)行?！?007年再次修改的《民事訴訟法》在繼承前法有關(guān)執(zhí)行通知制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加了在“可能隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)”情形下的立即執(zhí)行制度；〔13〕2007年修改的《民事訴訟法》第216條規(guī)定：“執(zhí)行員接到申請執(zhí)行書或者移交執(zhí)行書，應(yīng)當向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知，責令其在指定期間內(nèi)履行，逾期不履行的，強制執(zhí)行。被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)，并有可能隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的，執(zhí)行員可以立即采取強制執(zhí)行措施?！倍?012年修改的《民事訴訟法》第240條則取消了“隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)”的條件限制，規(guī)定了在發(fā)出執(zhí)行通知的同時，可以立刻采取強制執(zhí)行措施。〔14〕同前注［9］。與2007年之規(guī)定不同，現(xiàn)行法中確立了無條件立即執(zhí)行制度，取消了將被執(zhí)行人在指定期間內(nèi)拒不履行相應(yīng)義務(wù)，或者具有轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)的可能性作為人民法院強制執(zhí)行程序啟動的前置性條件。〔15〕沈志先：《強制執(zhí)行》，法律出版社2012年版，第78頁。上述立法演變說明了執(zhí)行通知制度在“理想和現(xiàn)實”之間的巨大反差，即執(zhí)行通知制度在理想化的運作狀態(tài)下，不僅有助于滿足作為被執(zhí)行人的債務(wù)人的知悉權(quán)，防止執(zhí)行突襲以及保障其程序利益，而且有助于實現(xiàn)執(zhí)行的公正和文明；〔16〕譚秋桂：《民事執(zhí)行法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2010年版，第63頁。然而司法實踐的狀況卻并不樂觀，人民法院的執(zhí)行通知制度不僅沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效果，反而很可能為被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃避債務(wù)提供時間，成為其規(guī)避執(zhí)行的“報警器”。理想與現(xiàn)實的極大反差導(dǎo)致立法態(tài)度的變化，進而有觀點認為執(zhí)行通知制度與現(xiàn)階段的民事執(zhí)行司法實踐之間不相契合的現(xiàn)狀，無助于對民事“執(zhí)行難”問題的解決，因此，從提升民事執(zhí)行質(zhì)效的角度出發(fā)，執(zhí)行通知制度的設(shè)立已經(jīng)沒有意義?！?7〕同前注［10］。

（二）執(zhí)行通知制度對公法人民事執(zhí)行立法功能的“激活”

我國執(zhí)行通知制度的立法演變，究其原因，主要在于該制度在適用過程中立法目的和司法實踐效果的巨大差異。而公法人則不同，對公法人執(zhí)行通知制度的適用不僅不會重蹈既往司法實踐的“覆轍”，而且其制度的適用能夠更加充分地體現(xiàn)對公法人社會公共管理職能正常行使為代表的社會公共利益的優(yōu)先保護，以體現(xiàn)對公法人的執(zhí)行禮遇。其正當性基礎(chǔ)有三：第一，以行政機關(guān)為代表的公法人作為民事被執(zhí)行人時，由于公法人具有不同于一般私法上被執(zhí)行主體的權(quán)威性和公信力，在行政機關(guān)等公法人作為債務(wù)人時，對其并沒有通過隱匿或者轉(zhuǎn)移應(yīng)受到強制執(zhí)行的財產(chǎn)繼而逃避執(zhí)行的擔心；第二，執(zhí)行通知制度的立法目的能夠在公法人作為被執(zhí)行人時得到切實充分的體現(xiàn)。在公法人作為民事被執(zhí)行人時，在人民法院對其開始強制執(zhí)行之前，應(yīng)當區(qū)別于一般私法上的被執(zhí)行主體，優(yōu)先適用執(zhí)行通知制度，一方面能夠更好地實現(xiàn)執(zhí)行通知的立法目的，保障行政機關(guān)等公法人作為被執(zhí)行人時的合法權(quán)益；另一方面則體現(xiàn)了對公法人的執(zhí)行禮遇，表明了立法對公法人社會公共管理職能正常行使以及社會公共利益保護的尊重和支持；第三，對公法人執(zhí)行通知制度的構(gòu)建是國際上通行的對公法人強制執(zhí)行規(guī)則在我國民事執(zhí)行法中的具體體現(xiàn)。其制度的構(gòu)建不僅能夠?qū)崿F(xiàn)與國際民事強制執(zhí)行法的接軌，而且能夠通過彌補我國現(xiàn)行立法的不足，實現(xiàn)科學(xué)立法的目的。就具體的程序構(gòu)建來講，可以通過修改現(xiàn)行《民事訴訟法》第240條予以實現(xiàn)，將其修改為：“執(zhí)行員接到申請執(zhí)行書或者移交執(zhí)行書，應(yīng)當向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知，并可以立即采取執(zhí)行措施。公法人作為被執(zhí)行人時，應(yīng)當責令其在收到執(zhí)行通知之日起三十日內(nèi)自動履行生效法律文書所確定的義務(wù)，逾期不履行的，強制執(zhí)行?！?/p>

（三）境外對公法人執(zhí)行通知規(guī)則的借鑒

執(zhí)行通知規(guī)則在境外對公法人民事執(zhí)行程序立法中的體現(xiàn)為限期履行命令。而限期履行命令則是執(zhí)行程序禮遇原則在公法人作為民事被執(zhí)行人時在程序設(shè)計上的體現(xiàn)。在行政機關(guān)等公法人作為民事被執(zhí)行人時，對公法人的執(zhí)行通知規(guī)則最早規(guī)定于德國《民事訴訟法》之中，根據(jù)其第882條之一規(guī)定：“應(yīng)自債權(quán)人將其強制執(zhí)行的意圖向有代理債務(wù)人的權(quán)限的官廳陳報之日起，如強制執(zhí)行是對另一官廳所管理的財產(chǎn)實施時，向主管的財政部長陳報的證明。”〔18〕丁啟明：《德國民事訴訟法》，廈門大學(xué)出版社2016年版，第210頁。此外，根據(jù)德國《行政法院法》第170條第2款之規(guī)定：“法院在實施強制執(zhí)行行為之前，應(yīng)當將法院的強制執(zhí)行意圖，通知給作為被執(zhí)行人的行政機關(guān)、公法團體等公法人，并要求其限期履行，根據(jù)法律規(guī)定，該期限不得超過一個月?！薄?9〕劉飛：《行政訴訟制度專題研究——中德比較的視角》，法律出版社2016年版，第245頁。根據(jù)德國學(xué)界的觀點，該通知是訴訟行為，通知將采取強制執(zhí)行的意圖（但不是一項刻意的強制執(zhí)行的措施、時間等）表達出來，以此將債權(quán)人和債務(wù)人正如債權(quán)和執(zhí)行名義一樣加以標明。而執(zhí)行通知必須具備強制執(zhí)行的要件，并且執(zhí)行名義應(yīng)當尚未送達?！?0〕具體參見德國《民事訴訟法》第725-738條有關(guān)“有執(zhí)行力的正本”的規(guī)定以及第750條以下有關(guān)“執(zhí)行要件、送達”的具體規(guī)定。參見前注［18］，第152-157頁。通知要向被指定代表債務(wù)人的公法人自身或者向其訴訟代理人發(fā)出，為了證明執(zhí)行通知已發(fā)送，債權(quán)人可以要求一份收據(jù)。為了核對執(zhí)行通知和執(zhí)行開始的到期時間，債權(quán)人可以告知其他證明（如送達證書）?！?1〕Otto Schmidt.，“Zivilprozessordnung”，K?ln：OVS. 28. neubearbeitete Auflage，S.2063。即根據(jù)德國相關(guān)法律規(guī)定，在行政機關(guān)等公法人作為民事被執(zhí)行人時，為了體現(xiàn)對公法人的執(zhí)行禮遇，進而敦促公法人自覺主動履行債務(wù)，在對公法人進行強制執(zhí)行之前，必須先對作為被執(zhí)行人的公法人下達執(zhí)行通知，要求其在一個月的履行期限內(nèi)主動履行相關(guān)義務(wù)，在其逾期仍拒不履行時，方可對其強制執(zhí)行。

與德國法上的規(guī)定相類似，我國臺灣地區(qū)“強制執(zhí)行法”也明確規(guī)定了對公法人優(yōu)先適用限期履行命令的制度。根據(jù)其第122條之二第2款之規(guī)定：“執(zhí)行法院應(yīng)當對作為被執(zhí)行人的債務(wù)人預(yù)先發(fā)出執(zhí)行命令，要求被執(zhí)行人依照執(zhí)行名義所記載的內(nèi)容自動履行或者將相應(yīng)款額支付給執(zhí)行法院代其履行相應(yīng)的義務(wù)，而這一過程應(yīng)當在三十日內(nèi)完成。”〔22〕陳計男：《強制執(zhí)行法釋論》，元照出版公司2012年版，第503頁。從立法目的考量，其主要原因在于公法人自身所具有的不同于一般私法上被執(zhí)行主體的權(quán)威性和公權(quán)力性質(zhì)，即公法人作為被執(zhí)行人時，對其并沒有隱匿或者擅自處分應(yīng)受強制執(zhí)行的財產(chǎn)之虞，因此，執(zhí)行法院為實現(xiàn)債權(quán)人金錢債權(quán)而對公法人之財產(chǎn)執(zhí)行時，應(yīng)先發(fā)執(zhí)行命令，限期督促其依照法定程序自動履行，以避免強制執(zhí)行。根據(jù)我國臺灣地區(qū)對公法人強制執(zhí)行實務(wù)，需要明確的是：第一，就其與對一般債務(wù)人之執(zhí)行比較而言，在公法人為被執(zhí)行人，應(yīng)當明確其優(yōu)先適用限期履行命令，在此期間不能先對公法人所管有的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)實施強制執(zhí)行。第二，就公法人被執(zhí)行人自動履行的期限而言，公法人的限期履行期間為三十日，其為一般法定期間，并非不變期間，自執(zhí)行命令送達公法人的翌日起算?！?3〕同前注［22］。第三，就履行方式而言，公法人的履行方式分為兩種：第一種是自動履行，即按照執(zhí)行名義之規(guī)定，命令作為被執(zhí)行人的公法人直接對債權(quán)人履行其相應(yīng)的義務(wù)；第二種是通過執(zhí)行法院履行，即被執(zhí)行人將相應(yīng)的款額先支付給執(zhí)行法院，再由執(zhí)行法院轉(zhuǎn)交給相應(yīng)的債權(quán)人。執(zhí)行法院可以根據(jù)債權(quán)人的數(shù)量等實際情形選擇具體的支付方式。同時，執(zhí)行法院在按照上述規(guī)定執(zhí)行時，不必先扣押或者查封公法人債務(wù)人的財產(chǎn)，即可向公法人發(fā)送限期履行命令?！?4〕賴來焜：《強制執(zhí)行法各論》，元照出版公司2008年版，第643-644頁。

三、對公法人的責任財產(chǎn)執(zhí)行規(guī)則

一般來講，實踐中公法人可以用以承擔民事責任的財產(chǎn)包括預(yù)算資金、國庫資金以及非公用財產(chǎn)三類。當該公法人參與民事活動需要承擔債務(wù)時，由于行政機關(guān)等公法人財產(chǎn)的使用受到《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)的嚴格限制，對公法人責任財產(chǎn)的民事執(zhí)行不同于一般私法上的被執(zhí)行主體，其不僅要嚴格遵循相關(guān)法律法規(guī)的約束，而且對其責任財產(chǎn)明確限定了執(zhí)行順序，不能隨意執(zhí)行。

（一）現(xiàn)階段對公法人責任財產(chǎn)執(zhí)行規(guī)則的缺陷

1.現(xiàn)行立法中對公法人“預(yù)備費”強制執(zhí)行的限制

預(yù)備金在我國《預(yù)算法》上被稱之為“預(yù)備費”，是針對年度預(yù)算在編制過程中所未曾預(yù)見情形的一種應(yīng)對措施。我國《預(yù)算法》規(guī)定的是一級政府一級預(yù)算原則，而每一級政府編列的每一級預(yù)算均應(yīng)當按照《預(yù)算法》的規(guī)定設(shè)置預(yù)備費，具體金額為本級政府預(yù)算支出額的百分之一到百分之三，其主要目的是用于“當年預(yù)算執(zhí)行過程中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。”〔25〕具體參見我國《預(yù)算法》第32條之規(guī)定。立法并沒有將行政機關(guān)等公法人在民事執(zhí)行中所應(yīng)給付款項這一事由列入其中。此外，根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，動用預(yù)備費不僅要符合法律明確規(guī)定的用途，而且也應(yīng)當履行一定的程序：中央政府財政預(yù)算的預(yù)備費由財政部提出相應(yīng)的預(yù)備費動用方案，并經(jīng)國務(wù)院的批準方可施行；各級地方政府預(yù)算的預(yù)備費的使用分別由各級地方政府對應(yīng)的財政部門提出方案，并須經(jīng)過同級政府的批準方可施行。在實踐中，一般是由負責應(yīng)對突發(fā)事件或者其他難以預(yù)見的重大危難情況的公共危機應(yīng)對部門向其對應(yīng)的財政部門，或者直接向本級人民政府提出預(yù)備費動用申請，再由財政部門制定，或者由本級政府批交財政部門審核處理后，制定具體的預(yù)備費使用方案?！?6〕張獻勇：《對預(yù)備費設(shè)置使用和監(jiān)督的探討》，《中國財政》2015年第21期。而任何違法動用預(yù)算預(yù)備費的行為，無論是違反了法定的程序還是違反了法定的用途，均應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任?？梢姡谖覈F(xiàn)階段的預(yù)算法律體制中雖然有“預(yù)備費”這一預(yù)算經(jīng)費項目安排，但是其支出有著嚴格的法律限制，不僅對其規(guī)定了明確的法律用途，還規(guī)定了嚴格的程序限制。因此，在我國現(xiàn)階段的司法實踐中要通過“預(yù)備費”這一預(yù)算科目來履行行政機關(guān)等公法人的債務(wù)是極困難的，而其最主要的原因在于《預(yù)算法》及相關(guān)法律法規(guī)的嚴格限制。而最高人民法院在解決“執(zhí)行難”的工作綱要提出的“特殊主體債務(wù)納入預(yù)算管理”的做法，〔27〕具體參見最高人民法院2016年4月29日發(fā)布的《關(guān)于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》。則為解決對公法人民事執(zhí)行問題提供了一個解決途徑：即行政機關(guān)等公法人在本年度的預(yù)算資金項目以及非共用財產(chǎn)仍不足以清償其所應(yīng)承擔的債務(wù)時，為了保障該公法人社會公共管理職能的正常行使及保護社會公共利益，人民法院不得執(zhí)行該公法人公務(wù)職能行使所必需的財產(chǎn)以及轉(zhuǎn)移將有可能損害社會公共利益的財產(chǎn)，公法人所有的可用以清償債務(wù)的財產(chǎn)不足以全部清償?shù)模Ｓ嗖糠謧鶆?wù)可以納入該公法人下一年度的預(yù)算項目，通過預(yù)算的形式最終實現(xiàn)清償，一方面能夠較為有效地保護債權(quán)人的合法權(quán)益，另一方面無損于以公法人社會公共管理職能正常行使為代表的社會公共利益的保護。

2.《強制執(zhí)行法（草案）》中相關(guān)規(guī)定的不足

最高人民法院沈德詠大法官主持起草的《強制執(zhí)行法（草案）》 （第一稿）第351條規(guī)定：“政府機關(guān)因開辦企業(yè)而被生效法律文書確認對企業(yè)到期債務(wù)承擔責任的，所開辦企業(yè)是預(yù)算內(nèi)投資的，執(zhí)行政府預(yù)算資金；所開辦企業(yè)為預(yù)算外投資的，執(zhí)行其機關(guān)預(yù)算外資金。政府機關(guān)因直接作為民事交易的當事人而被生效法律文書確定承擔責任的，適用本法對被執(zhí)行人的規(guī)定?！薄?8〕沈德詠：《強制執(zhí)行法起草與論證》（一），中國法制出版社2002年版，第115-116頁。該條規(guī)定將對公法人民事執(zhí)行的立法選擇走向一個極端，即無論是政府辦企業(yè)被申請強制執(zhí)行還是政府機關(guān)本身被申請強制執(zhí)行，均適用強制執(zhí)行的一般規(guī)定，不考慮政府機關(guān)等公法人責任財產(chǎn)的特殊性以及強制執(zhí)行本身對公法人正常社會公共管理職能正常行使的影響，這樣做的后果可能最終妨礙以公法人對正常社會公共管理活動維護為代表的社會公共利益的保護，在司法實踐中可能會引起政府等公法人的抵觸和社會秩序的失衡；《強制執(zhí)行法（草案）》（第二稿）則滑向另一個極端，根據(jù)該草案第156條“禁止執(zhí)行的財產(chǎn)”第3、4款之規(guī)定，被執(zhí)行人為國家機關(guān)的，對預(yù)算內(nèi)行政經(jīng)費、國家機關(guān)履行職務(wù)不可缺少的財物，不得執(zhí)行；被執(zhí)行人為學(xué)校、醫(yī)院、供水等公益法人的，禁止執(zhí)行其正在使用的為完成公益事業(yè)所必需的房屋、機器、設(shè)備、教學(xué)用具等?！?9〕同前注［28］，第188頁。最高人民法院執(zhí)行局主持起草的《強制執(zhí)行法（草案）》（第六稿）的規(guī)定與其類似，根據(jù)該草案第96條，國家機關(guān)不履行生效法律文書確定的金錢給付義務(wù)的，執(zhí)行法院可以發(fā)出執(zhí)行命令，責令其于三十日內(nèi)履行。逾期不履行的，可以劃撥本級政府財政賬戶中的資金?！?0〕江必新、賀榮：《強制執(zhí)行法起草與論證》（三），中國法制出版社2014年版，第598頁。上述條文的規(guī)定雖然充分體現(xiàn)了對政府等公法人社會公共管理職能正常行使所代表的社會公共利益的保護，但是卻將對公共利益的保護走向絕對化，而忽略了在保護公法人公共職能正常行使的同時對公法人責任財產(chǎn)強制執(zhí)行的可能情形，司法實踐的結(jié)果將是強制執(zhí)行程序?qū)ㄈ说谋Ｗo走向極端而忽略了與一般債權(quán)人私權(quán)實現(xiàn)之間的平衡。因此，必須根據(jù)公法人責任財產(chǎn)的特殊性，以公共利益優(yōu)先保護兼顧債權(quán)人私權(quán)實現(xiàn)的價值原則，明確公法人責任財產(chǎn)的執(zhí)行順位以及對作為公法人主要財產(chǎn)來源的預(yù)算資金的執(zhí)行規(guī)則，以暢通對公法人民事執(zhí)行的程序，避免司法實踐中可能出現(xiàn)的混亂。

（二）對公法人責任財產(chǎn)執(zhí)行順位的明確

1. 公法人之債務(wù)已經(jīng)納入財政預(yù)算

當公法人需要承擔民事活動中產(chǎn)生的債務(wù)，在法院通知的自動履行期屆滿而其仍不履行時，人民法院應(yīng)當通過強制執(zhí)行程序來實現(xiàn)生效法律文書確定的義務(wù)。需要明確的是，此處的“不履行”既包括拒絕履行人民法院生效裁判的情形，也包括怠于履行、拖延履行等不履行的情形?！?1〕江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務(wù)》，法律出版社2016年版，第1792頁。此時，執(zhí)行法院首先應(yīng)當認定該行政機關(guān)等公法人所負債務(wù)的性質(zhì)，以區(qū)分債務(wù)是否被列入預(yù)算：如果該公法人之債務(wù)已經(jīng)列入財政預(yù)算的范疇，即該公法人的債務(wù)是其為了滿足公務(wù)職能行使之需要而與私經(jīng)濟主體所發(fā)生之經(jīng)濟關(guān)系，并且公法人的該項職能的行使已經(jīng)預(yù)先在上一年度的預(yù)算中予以載明，有專項經(jīng)費予以保障。此時，在行政機關(guān)等公法人拒不履行上述經(jīng)濟活動中所負的義務(wù)時，人民法院強制執(zhí)行上述預(yù)算經(jīng)費項目，則不會影響到該公法人此項公務(wù)職能的正常行使。因此，人民法院當然可以執(zhí)行該財政預(yù)算資金，但是由于預(yù)算資金都是為了滿足特定公共管理職能之目的而設(shè)立，專款專用，因而執(zhí)行法院對該特定預(yù)算資金的執(zhí)行應(yīng)當以其預(yù)算資金總額為限，不得執(zhí)行其他專項預(yù)算資金。此時，執(zhí)行法院在必要的時候可以要求該公法人提供證據(jù)證明其財政賬戶里的某一筆或幾筆資金屬于專項預(yù)算資金，如果其不能夠進行證明，人民法院可以據(jù)此對其強制執(zhí)行以實現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)，這樣做的目的在于規(guī)制實踐中出現(xiàn)的某些公法人將相關(guān)資金通過打入財政專戶，將其與專項預(yù)算資金相混同，以此規(guī)避執(zhí)行的行為。

2. 公法人之債務(wù)沒有納入財政預(yù)算或已經(jīng)納入，但該預(yù)算使用殆盡

如果該公法人的債務(wù)沒有被列入預(yù)算范疇，或者已經(jīng)被列入預(yù)算范疇但是該專項預(yù)算已經(jīng)使用殆盡時，執(zhí)行法院不得執(zhí)行其他專項預(yù)算資金以實現(xiàn)債權(quán)，此時需要優(yōu)先執(zhí)行該公法人不影響其公共管理職能之行使以及不損害社會公共利益之公用財產(chǎn)，通過對該公用財產(chǎn)的執(zhí)行實現(xiàn)債權(quán)請求。但此時，有關(guān)該公用財產(chǎn)之執(zhí)行是否會影響到該公法人職能的行使以及是否損害公益，應(yīng)當允許該公法人及相對方當事人提出相應(yīng)證據(jù)進行證明和反駁，最后由法官予以裁決。具體可以通過執(zhí)行異議和執(zhí)行異議之訴予以實現(xiàn)。如果該公法人的債務(wù)沒有被列入預(yù)算范疇，或者已經(jīng)被列入預(yù)算范疇但是該專項預(yù)算已經(jīng)使用殆盡，通過對該公法人非承擔公共管理職能行使所必需的公用財產(chǎn)之執(zhí)行仍不能滿足債權(quán)的實現(xiàn)時，此時，為了保護債權(quán)人的利益，實現(xiàn)當事人之間的利益平衡，作為該公法人的設(shè)立者——國家需最終承擔該公法人的民事責任。而國家承擔責任的體現(xiàn)在于以國庫為責任財產(chǎn)承擔。但是，我們必須認識到國庫財產(chǎn)的特殊性，執(zhí)行法院不能直接執(zhí)行國庫財產(chǎn)，此時，我們可以根據(jù)最高人民法院解決“執(zhí)行難”的工作綱要提出的“特殊主體債務(wù)納入預(yù)算管理”的做法，將該公法人的債務(wù)列入其下一年度的預(yù)算管理，通過國庫在下一財政年度以預(yù)算的形式來實現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)，此時，因時間延遲所產(chǎn)生的各項合理利息同樣應(yīng)當納入預(yù)算管理的范疇。有關(guān)公法人最終責任的承擔是以國庫通過下年度預(yù)算管理的形式予以實現(xiàn)的做法，在我國現(xiàn)行《國家賠償法》第29條就有相應(yīng)體現(xiàn)：“國家賠償?shù)馁r償義務(wù)人為國家機關(guān)，賠償費用，列入各級財政預(yù)算”。雖然其表述的事項不一樣，但是從國家作為公法人最終民事責任承擔者的本質(zhì)來看，其具有相同的精神內(nèi)核，這也從另一個側(cè)面證明了該項執(zhí)行措施的正當性。具體來講，人民法院可以就該公法人執(zhí)行民事裁判的具體情況以及剩余債務(wù)狀況，以明細列表的形式在征得該公法人認可的前提下提交至該公法人對應(yīng)的同級財政部門，要求其就該公法人剩余債務(wù)數(shù)額，結(jié)合該公法人實際財政狀況，在下一會計年度通過專項預(yù)算項目予以撥付。該財政部門在收到人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書后，應(yīng)當按照《預(yù)算法》等法律法規(guī)要求的程序，在編列下一年度預(yù)算的時候及時予以體現(xiàn)，并將最后結(jié)果及時告知人民 法院。

（三）對公法人預(yù)算資金的執(zhí)行規(guī)則

行政機關(guān)等公法人的預(yù)算資金是其公務(wù)職能行使的重要保障，其預(yù)算資金的使用須嚴格遵守預(yù)算法等相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，依照法定用途在上一會計年度預(yù)先編列好相應(yīng)預(yù)算，在完成法定程序之后才可以根據(jù)預(yù)算經(jīng)費的科目用途及條件支用，并且不同預(yù)算經(jīng)費項目之間不得相互流用。因此，對行政機關(guān)等公法人預(yù)算資金的使用有嚴格限制，一般不得隨意支用，也不得隨意用來承擔該公法人所負之債務(wù)。但是如果行政機關(guān)等公法人應(yīng)當給付的金錢，已經(jīng)列有預(yù)算項目時，其應(yīng)當依法定程序支付給債權(quán)人，如果該公法人不依限期履行命令辦理履行手續(xù)自動支付金錢給相應(yīng)的債權(quán)人，自然就沒有對該公法人特別保護的必要，為了兼顧行政機關(guān)等公法人社會公共管理職能的行使與債權(quán)人私權(quán)保護的平衡，應(yīng)當允許執(zhí)行法院在上述情形下執(zhí)行公法人的預(yù)算資金?！?2〕同前注［24］，第644頁。但是為了體現(xiàn)對公法人預(yù)算資金強制執(zhí)行的慎重，以體現(xiàn)對社會公共利益的優(yōu)先保護，對公法人預(yù)算資金的強制執(zhí)行必須符合以下規(guī)則：

1.對公法人預(yù)算資金的執(zhí)行要件

第一，公法人應(yīng)給付的金錢列有預(yù)算項目。公法人債務(wù)人應(yīng)給付的金錢，在有相應(yīng)的預(yù)算經(jīng)費項目對應(yīng)的情況下，依該預(yù)算項目進行支付，并不影響該公法人正常職能的行使，因此應(yīng)當允許執(zhí)行法院對其強制執(zhí)行。同樣，該公法人之債務(wù)如果沒有相應(yīng)的預(yù)算經(jīng)費項目與其相對應(yīng)，在該公法人債務(wù)償還過程中，由于預(yù)算經(jīng)費項目之間不得流用，〔33〕根據(jù)我國《預(yù)算法》第57條規(guī)定：“各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當按照預(yù)算科目執(zhí)行，不同預(yù)算科目之間的預(yù)算經(jīng)費需要調(diào)劑使用的，必須按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定報經(jīng)批準?！辈坏糜闷渌A(yù)算項目資金來償還公法人的此項債務(wù)，此時，執(zhí)行法院不得對公法人的其他預(yù)算經(jīng)費項目強制執(zhí)行來償還此項債務(wù)。根據(jù)我國臺灣地區(qū)司法實踐，公法人應(yīng)給付的金錢“列有預(yù)算項目”，該預(yù)算項目不應(yīng)包括預(yù)備金的項目，其原因主要在于預(yù)算項目下預(yù)備金的使用，同樣必須依照法定程序，如果不是該公法人所負債務(wù)的預(yù)算項目，則不能因該公法人未于預(yù)備金項目下支付上述債務(wù)，就對公法人的其他預(yù)算資金項目實施強制執(zhí)行。〔34〕同前注［24］，第644頁。

第二，該公法人未依照執(zhí)行通知規(guī)定的期限履行。前文已述，為了保障公法人社會公共管理職能正常行使的特殊性，在對公法人強制執(zhí)行時，須預(yù)先向該公法人發(fā)出執(zhí)行通知，并要求其在規(guī)定的期限內(nèi)履行其依照生效法律文書所應(yīng)當給付的債務(wù)。因此，執(zhí)行法院之限期履行命令作為對公法人執(zhí)行之前置性程序，只有在公法人所負債務(wù)列有預(yù)算項目，經(jīng)執(zhí)行法院限期自動履行或支付給執(zhí)行法院轉(zhuǎn)給債權(quán)人而不依據(jù)上述期限自動履行之時，執(zhí)行法院才可以對公法人對應(yīng)的預(yù)算資金實施執(zhí)行，以保障債權(quán)人之利益。

第三，不得妨害公法人職能的正常行使及損害社會公益。在對公法人預(yù)算資金強制執(zhí)行時，不得妨礙該公法人公共管理職能的正常行使以及不得損害公共利益是我們所必須遵循的總原則，這也是對現(xiàn)階段立法及司法實踐的回應(yīng)。至于對是否妨害公法人職能的行使以及是否損害公益的判斷標準問題，考慮到地區(qū)及文化上的差異性，將其交由法官判斷為妥，必要時法官可以要求雙方當事人提交相應(yīng)的證據(jù)進行辯論和證明，以體現(xiàn)適用此原則的權(quán)威性和實現(xiàn)對雙方當事人程序保障上的平等性。

2.對公法人預(yù)算資金的執(zhí)行方法

我國現(xiàn)階段立法中并沒有對行政機關(guān)等公法人預(yù)算資金執(zhí)行程序的相關(guān)規(guī)定，司法實踐中的做法一般是直接查封、扣押行政機關(guān)等公法人的預(yù)算資金賬戶，在司法實踐中引起了諸多爭執(zhí)，其“癥結(jié)”即在于公法人預(yù)算資金使用的法定性以及其所蘊含的公益性特點。對此，我國臺灣地區(qū)的相關(guān)立法值得借鑒。

根據(jù)我國臺灣地區(qū)“強制執(zhí)行法”第122條之二規(guī)定，執(zhí)行法院就公法人債務(wù)人的公庫存款執(zhí)行時，執(zhí)行法院應(yīng)當適用“強制執(zhí)行法”第115條第1項、第2項之規(guī)定辦理，〔35〕我國臺灣地區(qū)“強制執(zhí)行法”第115條第1款規(guī)定：“就債務(wù)人對于第三人之金錢債權(quán)為執(zhí)行時，執(zhí)行法院應(yīng)發(fā)扣押命令禁止債務(wù)人收取或為其它處分，并禁止第三人向債務(wù)人清償”；第2款規(guī)定：“前項情形，執(zhí)行法院得詢問債權(quán)人的意見，以命令許債權(quán)人收取，或?qū)⒃搨鶛?quán)轉(zhuǎn)移于債權(quán)人。如認為適當時，得命令第三人向執(zhí)行法院支付轉(zhuǎn)給債權(quán)人?！奔丛趯ㄈ斯珟齑婵顝娭茍?zhí)行時，應(yīng)當排除臺灣地區(qū)“公庫法”或者“國庫法”規(guī)定的公法人公庫存款支出程序的規(guī)定的適用，從而避免公法人債務(wù)人以上述規(guī)定為“借口”，在其債務(wù)列有預(yù)算項目而故意不依據(jù)法定程序辦理公庫存款的撥付手續(xù)以清償債務(wù)，對債權(quán)人權(quán)益造成傷害?！?6〕同前注［24］，第645頁。根據(jù)上述規(guī)定，執(zhí)行法院應(yīng)當對該公法人的公庫（即財政管理機關(guān)，在大陸地區(qū)對應(yīng)為各級財政局）發(fā)扣押命令，禁止其向債務(wù)人收取或者實施其他處分行為，并禁止公庫向債務(wù)人清償，執(zhí)行法院應(yīng)當在發(fā)出扣押命令的同時或以后以命令允許債權(quán)人向該管公庫收取應(yīng)給付之金錢（被稱為“收取命令”），或者認為在適當?shù)臅r候命令該公法人所屬之公庫將金錢向執(zhí)行法院支付轉(zhuǎn)給債權(quán)人（被稱為“支付轉(zhuǎn)給命令”）以清償債權(quán)人的債權(quán)?！?7〕同前注［24］，第645頁。此外，根據(jù)我國臺灣地區(qū)“公庫法”第15條之規(guī)定，政府各機關(guān)由其普通經(jīng)費存款項目下支出時，原則上應(yīng)當以支票的形式為之，而支票應(yīng)當由各機關(guān)長官或其授權(quán)代簽人簽發(fā)；〔38〕具體參見我國臺灣地區(qū)“公庫法”第15條之規(guī)定：“各級政府之集中支付機關(guān)（單位），應(yīng)依核定之分配預(yù)算及各項支付法案，建檔備付。前項經(jīng)核定之分配預(yù)算及各項支付法案，由核定機關(guān)通知財政機關(guān)（單位）及審計機關(guān)?！备鶕?jù)我國臺灣地區(qū)“國庫法”第16、17條之規(guī)定，“中央政府”各機關(guān)之支出，應(yīng)于履行支付責任時，簽具付款憑單，通知該公法人所屬地區(qū)的支付機構(gòu)，核對分配預(yù)算或其有關(guān)之支付法案進行相應(yīng)的支付?！?9〕具體參見我國臺灣地區(qū)“國庫法”第16條之規(guī)定：“中央政府各機關(guān)之支出，應(yīng)于履行支付責任時，簽具付款憑單，通知各該管地區(qū)支付機構(gòu)，核對分配預(yù)算或其有關(guān)之支付法案支付之。未實施集中支付各機關(guān)之支出，由財政部依據(jù)核定分配預(yù)算或其有關(guān)之支付法案簽具撥款憑單，送經(jīng)審計部核簽后，通知各該管地區(qū)支付機構(gòu)，撥付各該機關(guān)在國庫開立機關(guān)專戶，依法支用”；第17條之規(guī)定：“中央政府各機關(guān)簽具之付款憑單，應(yīng)由各該機關(guān)長官或其授權(quán)代簽人及主辦會計人員，負責為合法支用之簽證?！倍爸醒胝备鳈C關(guān)簽具的付款憑單，應(yīng)由該公法人的法定代表人或其授權(quán)代簽人及主辦會計人員，負責為合法的支付憑證。〔40〕楊與齡：《強制執(zhí)行法實例問題分析》，五南圖書出版公司2000年版，第343頁。在該公法人經(jīng)法院確定判決應(yīng)償付的金錢，其不按照限期履行命令自動簽發(fā)支票或者簽具付款憑證通知國庫付款，就該公法人的公庫存款，在其債務(wù)對應(yīng)的預(yù)算項目范圍內(nèi)可以根據(jù)“強制執(zhí)行法”的上述規(guī)定，排除對“公庫法”“國庫法”相關(guān)規(guī)定的適用，以兼顧公法人公務(wù)之推行及債權(quán)人利益之保障。

綜上所述，結(jié)合我國臺灣地區(qū)對公法人預(yù)算資金強制執(zhí)行的相關(guān)立法，對公法人預(yù)算資金的執(zhí)行，首先必須滿足上文對公法人預(yù)算資金執(zhí)行的要件；其次，須排除《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)對公法人預(yù)算資金使用的限制；最后，須明確執(zhí)行法院對公法人預(yù)算資金采取強制措施的后置性，即執(zhí)行法院的強制執(zhí)行措施只有在滿足上述對公法人預(yù)算資金強制執(zhí)行要件的前提下才有適用的必要性。就具體的立法構(gòu)建來講，應(yīng)當在我國《民事訴訟法》第242條第1款和第2款之間增加一款規(guī)定：“行政機關(guān)等公法人應(yīng)給付之金錢，列有預(yù)算項目而不依據(jù)前款規(guī)定的執(zhí)行期間給付時，執(zhí)行法院應(yīng)當按照本條規(guī)定對其預(yù)算資金強制執(zhí)行。”

四、對公法人的執(zhí)行輔助規(guī)則

（一）對公法人責任財產(chǎn)的調(diào)查程序

前文已經(jīng)指出，對行政機關(guān)等公法人所有的非公用財產(chǎn)以及非公法人行使社會公共管理職能所必需或者其轉(zhuǎn)移不違反社會公共利益的其他財產(chǎn)，其仍可以用來償還該公法人之債務(wù)，屬于對公法人民事執(zhí)行的責任財產(chǎn)范圍。因此，對公法人的上述財產(chǎn)執(zhí)行時，針對其是否屬于對公法人的責任財產(chǎn)范圍，執(zhí)行法院對于該財產(chǎn)是否為公法人推行公務(wù)所必需或者其轉(zhuǎn)移是否違反社會公共利益，應(yīng)當進行必要的調(diào)查?！?1〕同前注［24］，第645頁。執(zhí)行法院有上述疑問時，應(yīng)當詢問該公法人的法定代表人以及其他相關(guān)人員的意見或者進行其他必要的調(diào)查措施。需要說明的是，詢問該公法人法定代表人等的意見，僅屬于執(zhí)行法院調(diào)查方法的一種，執(zhí)行法院并不必然受該公法人法定代表人或其他相關(guān)人員意見的約束。此外，執(zhí)行法院對公法人財產(chǎn)是否屬于其責任財產(chǎn)范圍的調(diào)查應(yīng)當在其對該公法人的財產(chǎn)實施查封等強制執(zhí)行措施之前進行，主要原因即在于對動產(chǎn)之查封，首先必須解除債務(wù)人對該項財產(chǎn)的占有，而該項解除行為對公法人債務(wù)人正常公務(wù)職能的推行以及社會公共利益的保護有重大影響?！?2〕同前注［1］，第546頁。此時，作為被執(zhí)行人的公法人如果對執(zhí)行法院對其某一財產(chǎn)是否屬于責任財產(chǎn)范圍的認定存在不同意見，應(yīng)當賦予該公法人異議權(quán)，使該公法人按照法定程序提出執(zhí)行異議，以獲得救濟。

（二）對公法人責任財產(chǎn)處分規(guī)定的除外適用

與一般私法主體所有的財產(chǎn)不同，公法人所有的財產(chǎn)為國家財產(chǎn)，是社會公共利益的體現(xiàn)，因此，對國家財產(chǎn)的處分受到相關(guān)法律法規(guī)的嚴格限制。如我國《預(yù)算法》明確規(guī)定，公法人的國庫資金除法律法規(guī)明確規(guī)定外，未經(jīng)本級政府財政主管機關(guān)的同意，任何部門、單位和個人都無權(quán)動用國庫庫款或者以其他任何方式支配已經(jīng)入庫的國庫庫款；〔43〕具體參見我國《預(yù)算法》第48條第2款規(guī)定：“各級國庫庫款的支配權(quán)屬于本級政府財政部門。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經(jīng)本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權(quán)動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款?！庇秩缥覈睹穹ǖ洹返?58條規(guī)定，國家所有的財產(chǎn)受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞。法律之所以對國家財產(chǎn)的處分加以限制，最主要的目的在于防止該公法人管理機關(guān)的人員利用職權(quán)，濫行處分國有財產(chǎn)的行為，進而損害社會公共利益?！?4〕同前注［22］，第505頁。但是從民事強制執(zhí)行的本質(zhì)考量，其屬于執(zhí)行法院依據(jù)國家的民事實體法以及執(zhí)行法律法規(guī)處分該公法人債務(wù)人的財產(chǎn)，以此來清償該公法人的債務(wù)，因此并無上述顧慮，進而無須受上述法律法規(guī)的限制?！?5〕同前注［1］，第546頁。而如果在民事執(zhí)行過程中仍受上述對公法人財產(chǎn)處分規(guī)定的限制，民事債權(quán)人的債權(quán)則很難實現(xiàn)，因此，在民事執(zhí)行中，在行政機關(guān)等公法人作為債務(wù)人時，該公法人所有的非公用財產(chǎn)以及無礙該公法人社會公共管理職能正常行使或者其轉(zhuǎn)移不會損害社會公共利益的財產(chǎn)，應(yīng)當成為該公法人責任財產(chǎn)范圍，執(zhí)行法院可以對其采取強制執(zhí)行措施以實現(xiàn)生效法律文書所確定的義務(wù)。此時，執(zhí)行法院對公法人上述財產(chǎn)的執(zhí)行行為不受《預(yù)算法》《民法典》以及相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān)對公法人財產(chǎn)處分規(guī)定的限制，以保障執(zhí)行行為的順利進行。從實現(xiàn)公法人公共管理職能的行使與實現(xiàn)債權(quán)人之權(quán)利相均衡的角度出發(fā)，對公法人財產(chǎn)的除外規(guī)定將更加有利于執(zhí)行法院執(zhí)行行為的順利開展，從而更好實現(xiàn)兩者之間的利益均衡。對此，我國臺灣地區(qū)“強制執(zhí)行法”第122條第4款也有類似明確的規(guī)定：“債務(wù)人管有之非公用財產(chǎn)及不屬于前條第一項之共用財產(chǎn)，仍得為強制執(zhí)行，不受國有財產(chǎn)法、土地法及其他法令有關(guān)處分規(guī)定之限制?！薄?6〕我國臺灣地區(qū)上述規(guī)定的主要背景亦在于其相關(guān)法律法規(guī)對處分“國有財產(chǎn)”進行了嚴格限制：依據(jù)我國臺灣地區(qū)“國有財產(chǎn)法”第7條第1項之規(guī)定：“國有財產(chǎn)收益及處分，依預(yù)算程序為之，其收入應(yīng)解國庫”；第28條規(guī)定：“主管機關(guān)或管理機關(guān)不得對于公用財產(chǎn)為任何處分”。同時依據(jù)我國臺灣地區(qū)“土地法”第25條規(guī)定：“省市縣政府對于其所管公有土地，非經(jīng)該管區(qū)民意機關(guān)同意，并經(jīng)‘行政院’核準，不得處分或設(shè)定負擔或為超過十年之租賃”。參見前注［1］，第546頁。執(zhí)行法院依此規(guī)定強制執(zhí)行時，其執(zhí)行程序，除上述規(guī)定之外，依其執(zhí)行標的，適用相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，自不待言。

（三）對公法人間接強制執(zhí)行措施的適用限制

我國目前已經(jīng)建立了全方位的以信用懲戒為目的的包括被執(zhí)行人財產(chǎn)報告、失信被執(zhí)行人名單、限制出境、限制高消費、拘留等制度在內(nèi)的間接強制執(zhí)行措施。而就我國目前相關(guān)立法及司法實踐來看，行政機關(guān)等公法人是與一般私法上的被執(zhí)行主體一樣，同等適用上述間接強制執(zhí)行措施。而前文已經(jīng)分析過，上述間接強制執(zhí)行措施的規(guī)定，從立法目的而言主要是針對被執(zhí)行主體為一般私法上主體時所設(shè)定，在性質(zhì)上不適用于公法人或其所設(shè)機關(guān)為執(zhí)行債務(wù)人時的情形，因而應(yīng)當排除上述間接強制執(zhí)行措施的適用。如被執(zhí)行人財產(chǎn)報告制度中規(guī)定的命令債務(wù)人報告一年之內(nèi)的財產(chǎn)變動狀況的規(guī)定，在公法人為債務(wù)人時，由于在機關(guān)或者公法人中已經(jīng)設(shè)置有一定的財產(chǎn)清冊、預(yù)算以及相關(guān)支付賬簿、憑證等信息公開制度可供查閱其財產(chǎn)狀況，因此該制度對公法人并無適用之必要。而之所以對作為被執(zhí)行人的公法人限制適用間接強制執(zhí)行措施，其主要目的在于維護以行政機關(guān)為代表的公法人的“名譽”以及權(quán)威性，從而將其與一般私法主體為債務(wù)人時的情形區(qū)別開來，以便保障其公務(wù)職能的正常行使，維護社會公共利益。換言之，公法人職能行使的特殊性就在于其履行的社會公共管理職能，而社會公共管理職能行使之效果則更多仰賴民眾對公法人權(quán)威之敬畏和信任。如果不加限制，將諸如失信被執(zhí)行人名單等執(zhí)行措施加諸于公法人，則其權(quán)威性如何維護？民眾之敬畏和信任如何保障？這將極大影響公法人職能之行使，最終損害社會公共利益。更不論司法實踐中不加區(qū)分任意查封公法人的預(yù)算資金、扣押公用財產(chǎn)等阻礙公法人正常職能行使之直接強制執(zhí)行措施。〔47〕以江西省宜春市中級人民法院（2017）贛09執(zhí)8號執(zhí)行決定書為例，人民法院在奉新縣鹽和建設(shè)投資開發(fā)有限公司訴奉新縣人民政府投資開發(fā)合同糾紛一案中，依據(jù)發(fā)生法律效力的南昌仲裁委員會（2016）洪仲裁字第47號裁決書，裁定被執(zhí)行人奉新縣人民政府：“一、凍結(jié)、劃扣奉新縣人民政府在銀行的存款32411.301099萬元或扣留、提取相同價值的收入；二、查封、扣押、凍結(jié)被執(zhí)行人奉新縣人民政府所有的價值32411.301099萬元的資產(chǎn)……”面對司法實踐中對公法人民事執(zhí)行之混亂現(xiàn)狀，有必要通過制定對公法人民事執(zhí)行之禮遇規(guī)則，通過限制強制執(zhí)行措施之適用，來維護公法人職能行使之權(quán)威性，進而實現(xiàn)對社會公共利益的保護。需要明確的是，限制適用并非是一律禁止，在不影響公法人職能行使進而不妨礙社會公共利益之前提下，通過對民事強制執(zhí)行措施的合理適用以實現(xiàn)債權(quán)人之私權(quán)，最終達到對公共利益之維護和債權(quán)人私權(quán)實現(xiàn)之平衡。對此，我國臺灣地區(qū)“強制執(zhí)行法”第122條第1款也進行了明確限制，即明確規(guī)定公法人作為被執(zhí)行人時，“強制執(zhí)行法”第15-20條規(guī)定的間接強制執(zhí)行措施限制性適用。〔48〕具體參見我國臺灣地區(qū)“強制執(zhí)行法”第122條第1款之規(guī)定：“關(guān)于金錢請求權(quán)之強制執(zhí)行，債務(wù)人為中央或地方機關(guān)或依法為公法人者，適用本節(jié)之規(guī)定，但債務(wù)人為金融機構(gòu)或其它無關(guān)人民生活必需之公用事業(yè)者，不在此限。第二十條至第二十五條之規(guī)定，于前項執(zhí)行不適用之?！?/p>

余 論

公法人社會公共管理職能行使的公益性決定了其不同于一般私法上的被執(zhí)行主體?；诠鎯?yōu)先于私益的價值選擇，在公法人成為民事被執(zhí)行人時，其亦區(qū)別于私法人作為被執(zhí)行人時的執(zhí)行程序，以通過執(zhí)行規(guī)則禮遇體現(xiàn)對社會公共利益的優(yōu)先保護?？赡軙新曇糍|(zhì)疑，實踐中以行政機關(guān)為代表的公法人面對司法權(quán)的介入往往會顯露出行政權(quán)的“強勢和傲慢”，此時更應(yīng)該做的是如何更好地“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，而不應(yīng)該通過規(guī)則禮遇予以“保護”。誠然，行政機關(guān)在權(quán)力配置上，不僅具有榮譽、地位等資源的分配權(quán)，還掌握國家軍隊等暴力機關(guān)；而立法機關(guān)除具有制定國家公民權(quán)利義務(wù)的立法權(quán)之外，還掌控了國家的財政權(quán)；但是與此相反，司法機關(guān)既沒有財政大權(quán)也不掌握國家軍權(quán)，不僅不能支配社會的力量和財富，而且也不能采取任何主動的行為?！?9〕［美］亞歷山大· 漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，馬曉慶譯，中國社會科學(xué)出版社2009年版，第356頁。但是，必須承認，在依法治國作為黨治國理政的基本方針和其觀念已經(jīng)深入人心的今天，行政權(quán)的恣意性已經(jīng)得到很大遏制，并且行政機關(guān)等公法人模范守法已經(jīng)成為當今社會的主旋律。因此，立法者需要依據(jù)我國國情和規(guī)律來完善相應(yīng)的制度規(guī)范，通過“有法可依”來夯實依法治國的前提和基礎(chǔ)。對公法人民事執(zhí)行的“規(guī)則禮遇”作為現(xiàn)階段對公法人民事執(zhí)行立法“空白”情形下的過渡舉措，最終還是需要建立在此基礎(chǔ)上的對公法人民事執(zhí)行的明確立法。此外，必須明確，對公法人民事執(zhí)行的“規(guī)則禮遇”雖然體現(xiàn)的是對公法人職能正常行使所代表的社會公共利益的優(yōu)先“保護”，但更重要的是“規(guī)制”：一方面通過禮遇規(guī)則的構(gòu)建實現(xiàn)對公法人民事執(zhí)行的“有法可依”，避免立法空白導(dǎo)致的實踐操作混亂和恣意；另一方面對公法人民事執(zhí)行的規(guī)則建構(gòu)傳達出一個很明確的制度目的，即在公法人成為民事被執(zhí)行人時，“規(guī)則禮遇”不是不執(zhí)行，而是如何更好執(zhí)行；“規(guī)則禮遇”不是對公法人正常職能行使所代表社會公共利益的“絕對保護”，而是在對公共利益“優(yōu)先保護”的同時，兼顧申請執(zhí)行人的債權(quán)實現(xiàn)，最終通過制度構(gòu)建實現(xiàn)對公法人職能正常行使所代表的社會公共利益的優(yōu)先保護和債權(quán)人私權(quán)實現(xiàn)之間的平衡。