郭亞軍

（中共中央黨校（國家行政學(xué)院） 研究生院，北京 100091）

基層是社會治理的重心，也是治理難點的聚集之地，關(guān)系著社會和諧與穩(wěn)定，隨著利益多元化的發(fā)展，基層的社會矛盾與社會問題日益復(fù)雜多樣，給治理帶來諸多新的挑戰(zhàn)。社會組織參與基層協(xié)商治理作為對社會組織協(xié)商與基層治理的雙重回應(yīng)，為社會治理找到了新的切入點和發(fā)展路徑。

一、社會組織參與基層協(xié)商治理的“國家——社會”關(guān)系背景

從國家與社會二者之間的關(guān)系來看，我國的傳統(tǒng)模式是國家與社會高度一體化，國家的政治權(quán)力擴張到社會各個方面，形成為“強國家——弱社會”格局，這種結(jié)構(gòu)使社會不斷萎縮、活力喪失，引發(fā)公民對政府的信任風(fēng)險，隨之給社會發(fā)展帶來困境。改革開放之后，伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及所有制結(jié)構(gòu)的變化，國家與社會的關(guān)系得以登場并被重新審視，國家逐漸讓渡權(quán)力、下放權(quán)力，還權(quán)于社會，社會發(fā)展由以前的同質(zhì)單一社會日益轉(zhuǎn)變?yōu)楫愘|(zhì)多元社會，“強國家——強社會”的關(guān)系結(jié)構(gòu)提上日程。［1］這就對社會與國家提出要求，彼此要相互賦權(quán)并明確權(quán)力邊界，應(yīng)該通過行政手段進行管理的由政府出面，增強國家的權(quán)威性，社會自我管理的由社會主體出面，提升社會的能動性與自主性，二者既相互獨立又相互關(guān)聯(lián)、既相互制約又相互依賴，故應(yīng)以二者之間的良性互動為目標(biāo)。很顯然，從我國的實際出發(fā)，在這一關(guān)系的構(gòu)建中，社會轉(zhuǎn)型即“強社會”的建設(shè)成為重中之重，需要不斷完善社會治理模式，直至今天，強社會的構(gòu)建仍然是必須的，很難想象一個治理能力弱的社會能夠順利進入現(xiàn)代化，因此，社會的自我治理能力仍是關(guān)鍵。

強社會的格局轉(zhuǎn)型需求給基層社會帶來兩種變化：一是治理模式的轉(zhuǎn)變。基層社會因為貼近群眾生活，是國家治理的“最后一公里”，各種問題復(fù)雜糾葛、新舊矛盾縱橫交織，治理難度很大，基層社會的內(nèi)部張力與國家治理的外部壓力，使得單向度由上而下的傳統(tǒng)行政手段難以全面協(xié)調(diào)改革進程中的多元利益訴求，因此在基層治理中引入?yún)f(xié)商，可以為廣大人民群眾提供表達訴求與意愿的渠道，實現(xiàn)利益整合與資源再分配，進而為科學(xué)決策提供依據(jù)，不斷提升基層治理能力。二是治理主體的變化。異質(zhì)社會中充斥著利益的分化與社會結(jié)構(gòu)的多樣化，單一治理主體無法滿足社會發(fā)展多樣的需求，因此亟需構(gòu)建不同利益主體交互和協(xié)商參與的現(xiàn)代體制，實現(xiàn)治理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變，通過“社會協(xié)同，公眾參與”打造共建共治共享的社會治理格局。在社會治理重心向基層下移的情況下，社會組織的作用凸顯，被賦予了熱切期望與重要使命，成為重要的現(xiàn)代化建設(shè)主體與應(yīng)對新時代主要矛盾的有生力量。

由此可見，社會組織的成長與發(fā)育離不開國家的推動、社會提供的舞臺，以及自身力量的成熟三個基本條件，社會組織在何種程度上參與到基層的協(xié)商治理，取決于這三種力量各自的發(fā)展程度以及相互之間所形成的合力互動狀況。

二、社會組織參與基層協(xié)商治理的可行性分析

（一）國家層面的重視與扶持

1. 明確主體地位。國家通過各種途徑明確社會組織的主體地位，這是推動其參與社會協(xié)商與社會治理的前提和基礎(chǔ)。2012 年《民事訴訟法》修正案確立了社會組織的公益訴訟主體地位，為其更好發(fā)揮作用提供了法律保障；2017 年《中華人民共和國民法總則》將社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等納入非營利法人類別，進一步從法律層面上保障社會組織的社會治理主體身份；在從戰(zhàn)略高度全面部署“五位一體”總體布局時，社會組織位列其中，成為新時代治理體系的重要主體和各項建設(shè)事業(yè)的重要力量，從黨和國家機構(gòu)改革層面被納入治理體系；黨的十八屆三中全會上提出了構(gòu)建協(xié)商民主體系的五種渠道，社會組織首次出現(xiàn)在社會主義協(xié)商民主的主體范疇中；2015 年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中，“社會組織協(xié)商”這一新提法提出；十九大報告提出包括社會組織協(xié)商在內(nèi)的協(xié)商民主“廣泛、多層、制度化”的要求，以此“保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”［2］，社會組織成為我國社會主義協(xié)商民主建設(shè)體系中的重要主體。由此可見，隨著時代的發(fā)展，社會組織的主體地位不斷得到明確，被賦予了更多的歷史責(zé)任，當(dāng)然也為其參與社會協(xié)商治理提供了法律支撐與制度環(huán)境。

2. 放權(quán)與監(jiān)管并舉。一是社會組織能夠以主體身份治理或參與治理的大量行業(yè)性、事務(wù)性、公益性工作，政府均放手交由社會組織承擔(dān)，如在《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》中就曾指出凡是能自主決定、自律管理的事務(wù)，“政府都要退出”。這些規(guī)定表現(xiàn)出政府不斷下放權(quán)力、政社分開，將適合社會組織承接的職能交其承擔(dān)，為社會組織參與協(xié)商治理提供更多的機會。二是政府也加大了對社會組織的監(jiān)管力度，監(jiān)管之嚴(yán)為近二十年所未有，［3］這種“嚴(yán)字當(dāng)頭”的監(jiān)管環(huán)境規(guī)制了社會組織接下來必須走規(guī)范化、透明化的高質(zhì)量發(fā)展之路，為社會組織的發(fā)展指明了方向。三是進一步支持社會組織的發(fā)展壯大，建設(shè)社會組織服務(wù)平臺、供需對接平臺，提供指導(dǎo)，提供資源、經(jīng)費、實踐場地支持等。由此可見，政府與社會組織之間的關(guān)系有放有收，并通過政府對社會組織全方位的支持，貫通起二者之間的聯(lián)系紐帶。

（二）社會治理的需求

在非單一性的多元社會治理主體格局中，社會組織擁有作為第三方的巨大優(yōu)勢，這是因為在現(xiàn)代社會治理中，政府不是全能型主體或唯一主角，必須要從某些領(lǐng)域退出，正因有限政府無法解決所有問題，而市場主體又主要以逐利為目的，因此在社會治理中存在政府失靈與市場失靈的狀況，此時社會各界在治理體系、社會秩序的構(gòu)建中有充分發(fā)揮自身作用的空間，可以釋放社會的巨大能量，但如無組織、不加以規(guī)范，這些力量只能碎片化呈現(xiàn)，取得成果可能收效甚微或與最初的設(shè)想背道而馳。而作為政府與市場之外的第三方力量，社會組織因其專業(yè)、規(guī)范，具備創(chuàng)新性等特點，能將社會中的個體有效組織到一起，促進社會整合，恰好可以補充上述社會治理中的空檔與缺陷。

社會組織所涉領(lǐng)域廣泛、輻射力強、貼近基層、深入群眾，充分發(fā)揮這一優(yōu)勢，能夠先于其他治理主體感知基層社會矛盾，在問題爆發(fā)前提前預(yù)警，在問題出現(xiàn)后盡早解決，有效避免基層矛盾處理不當(dāng)或不及時而引發(fā)的局部問題擴大化和復(fù)雜化。社會組織通過對民間訴求的反映與整合，成為社會治理的重要力量，而現(xiàn)代社會治理的發(fā)展趨勢是進一步激發(fā)社會組織的活力，營造社會治理的新格局，由此可見社會組織在社會治理中的重要地位與作用。

（三）社會組織自身發(fā)展與主觀意愿

作為治理主體，社會組織自身的發(fā)展與主觀選擇至為關(guān)鍵，也即社會組織可以擔(dān)此大任，一是客觀的發(fā)展，由改革開放之前的幾乎不存在，到改革開放之后的先發(fā)展后規(guī)范，再到1998 年之后的快速發(fā)展，及至2018 年，我國社會組織的數(shù)量已達81.6 萬個［3］。值得注意的是，2018年之后，我國社會組織的發(fā)展不單單體現(xiàn)在數(shù)量規(guī)模上，更體現(xiàn)在質(zhì)量的不斷提升上，社會組織邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。二是主觀的意愿，隨著社會組織的壯大成長，利益表達與政治參與的訴求也相應(yīng)提出，參與協(xié)商、為民發(fā)聲、參與社會治理的主觀愿望強烈，正因此，社會組織在社會公共事務(wù)中的影響力得到提升，在基層協(xié)商治理中發(fā)揮了舉足輕重的作用，同時與政府形成一種合作伙伴關(guān)系，逐步走向合作共治，共同推動社會前行。也正因此，社會組織的建議意見、公眾的利益需求等被引入公共決策之中，相關(guān)政策也充分肯定并反過來進一步激發(fā)社會組織參與協(xié)商治理、參政議政的主觀意愿，越來越多也更好地服務(wù)公共決策，形成政社合作共治、良性互動的良好局面。隨著“強社會”建設(shè)以及協(xié)商民主與國家治理的不斷發(fā)展，社會組織參與協(xié)商治理的政治參與意愿與成效也將進一步加強。

三、社會組織在基層協(xié)商治理中的角色困境

（一）社會組織構(gòu)建中主體地位與程序研究不協(xié)調(diào)

社會組織具備得天獨厚的條件，因而能夠聚合公眾力量，提出方案并通過協(xié)商途徑將群眾意愿納入政治決策程序中，積極參與基層治理，治理主體地位不言而喻。但是作為“實體”，與程序之間的互動合作，成為社會組織的主體地位得以鞏固并切實開展相關(guān)工作的重點，實體是程序的目的，程序是實體最有力的保障與維護，二者之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。因此，社會組織參與基層協(xié)商治理的程序研究與制度設(shè)計就顯得尤為重要。黨中央在各類文件中指明了社會組織在協(xié)商與基層治理中的重要作用與主體地位，但是并沒有指出具體的方案、未做明確的規(guī)劃，可看出中央層面在該環(huán)節(jié)中相應(yīng)的制度安排仍然滯后與缺乏，實踐中具體的程序設(shè)計也粗線條、沒有明確細(xì)致的整體構(gòu)建，社會組織作為主體參與基層協(xié)商治理的具體程序研究，仍較多停留于會議精神層面，進而給社會組織在參與基層治理中出現(xiàn)發(fā)展方向不明、發(fā)展路徑失序以及行為程序不夠規(guī)范的困境。

（二）社會組織的角色能力被過高期待

我國的社會組織已經(jīng)取得長足進步，國家戰(zhàn)略上也已經(jīng)給社會組織的發(fā)展提供了廣闊的發(fā)展空間和眾多的發(fā)展機遇，因此在社會治理中被寄予了較高的期望，但從主體視角來看，因社會組織對協(xié)商民主的認(rèn)知尚不全面，對話協(xié)商能力較弱，獨立設(shè)置議題的能力仍有待提升，在實踐中對資源的整合、流程和方法的規(guī)范設(shè)計與運用、問題的解決等方面仍然欠缺；在基層治理中參與能力不足，且多與自身事務(wù)相關(guān)，公共事務(wù)方面仍顯欠缺，社會公信力還有待提高，［4］即社會組織的自身發(fā)展在實然與應(yīng)然之間仍然存在較大差距，作為治理主體的參與功能尚未完全實現(xiàn)，尚不足以支撐國家與社會對其作為基層治理主體的高期待。

（三）政府與社會組織存在一定程度的價值錯位

社會組織是政府與基層社會的溝通器。當(dāng)政府在作決策時對于對象“不完全的了解”容易導(dǎo)致政策歧見與誤解，如未經(jīng)溝通、討論，就認(rèn)定自己所作的決定正確；未聽取利益相關(guān)方的聲音，就認(rèn)為自己已經(jīng)掌握了解決問題的最佳方案，這實際上都是極不負(fù)責(zé)任的做法。在這一環(huán)節(jié)的溝通中，除了民眾自身直接參與協(xié)商外，社會組織發(fā)揮著重要的作用，它一方面將社會基層民眾的利益與訴求進行整合，并在內(nèi)部經(jīng)過協(xié)調(diào)形成統(tǒng)一意見；另一方面與其他主體進行協(xié)商溝通與合理表達，目的是推進問題的解決并助推有利于社會發(fā)展的公共政策的出臺。社會組織基于基層治理的中觀層面，既有助于加強基層政府的“政治吸納”，提升群眾對政府的認(rèn)同感，也為普通民眾的意見表達提供了渠道，起到了類似“傳送帶”與“潤滑劑”的彈性與緩沖作用。

正因如此，社會組織受到重視、鼓勵，也在參與中為基層治理注入了新活力，提供了新的路徑可能。然而，基層政府在與各類社會組織互動的過程中，也體現(xiàn)出明顯的價值錯位，如接受社會組織的協(xié)商治理主體身份與治理成果之后，過分依賴并走向極端，演變成“為了協(xié)商而協(xié)商”，使原本在基層社會與政府之間擔(dān)當(dāng)橋梁作用的社會組織形同虛設(shè)，無法起到預(yù)期作用。與此同時，社會組織具有靈活性等特征，政府既依賴社會組織又想控制社會組織，造成社會組織的“行政化”傾向，影響其治理效果，因此需要進一步厘清社會組織與政府的關(guān)系。

四、主體視角下社會組織參與基層協(xié)商治理路徑思考

（一）以提升專業(yè)化能力為旨?xì)w

首先，社會組織在領(lǐng)域的定位上應(yīng)做到術(shù)業(yè)有專攻。在對相關(guān)領(lǐng)域與周圍資源仔細(xì)劃分與科學(xué)整合之后，根據(jù)自身定位和擅長領(lǐng)域找到自己的主要方向，保證在該領(lǐng)域內(nèi)的專注力，集中精力，樹立在基層協(xié)商治理中的品牌特色，形成核心競爭力。其次，提高治理專業(yè)化程度?；鶎又卫碇写嬖诖罅康囊蚶娑鸬墓矝_突、不公正和不作為的群體沖突等，所涉的專業(yè)知識越來越廣泛深入，參與其中的社會組織需要科學(xué)依據(jù)和專業(yè)分析，需要以專業(yè)能力應(yīng)對社會需求，通過對相關(guān)領(lǐng)域、資源、專業(yè)、學(xué)科等的專業(yè)視角與專業(yè)知識，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，推動社會問題的解決。再次，提升挖掘基層治理中所涉公共議題的能力。社會組織的目的是要解決社會問題，議題的選取至關(guān)重要，要充分利用身為第三方的優(yōu)勢與自身的定位和使命愿景，分析服務(wù)對象的需求，進而充分挖掘民意以及潛在問題，找到需要回應(yīng)、需要反映與需要解決的社會議題，或者涉及社會資源，或者為滿足群眾需求，或者紓緩社會矛盾等，找準(zhǔn)目標(biāo)指向，精準(zhǔn)匹配、對癥下藥，還可以充分借助大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)進行議題的分析、選取與設(shè)計。

（二）加強社會組織的協(xié)商能力

社會組織的參與為“共建共享、共商共治”的基層治理之路注入了新鮮“血液”與活力，其協(xié)商能力是面對復(fù)雜的基層事務(wù)和治理體系時能否協(xié)調(diào)各方關(guān)系、維護社會穩(wěn)定、在何種程度上取得治理成效的保障。從理論層面來看，社會組織應(yīng)通過宣傳、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等各種途徑，積極學(xué)習(xí)協(xié)商知識與協(xié)商民主理論，培育自身的協(xié)商文化與協(xié)商意識，同時向社會傳達參與、包容、公共責(zé)任、法律等意識，這也是社會組織協(xié)商能力建設(shè)的應(yīng)有之義。需要注意的是，不同的社會組織因領(lǐng)域、協(xié)商對象不同，對協(xié)商能力的要求也不盡相同，［5］因此應(yīng)針對社會組織的自身定位進行有針對性的、完善的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。在實踐層面，通過相關(guān)理論與知識的學(xué)習(xí)，依據(jù)領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)議題開展協(xié)商活動，不斷探索協(xié)商模式，提升社會組織的話語表達能力，促進對話協(xié)商、組織協(xié)調(diào)等重要素質(zhì)的養(yǎng)成，保證社會組織能充分表達訴求、完成談判協(xié)商、促使其主體間價值偏好的轉(zhuǎn)變，進而達到社會大眾對社會組織的角色要求。

（三）有意識主動化解負(fù)面效應(yīng)

社會組織在基層民主治理中發(fā)揮著重要作用，但不能過分拔高，也不能無邊界。首先，社會組織為基層治理帶來了活力與動力，但因其代表著特定群體的利益，因此在作為“服務(wù)提供者”與“政策倡導(dǎo)者”的身份中，社會組織最大限度保護或爭取的也是與這一特定群體的社會利益直接相關(guān)的，如果社會組織內(nèi)部具有較強的凝聚力和高度同質(zhì)化，就有導(dǎo)致群體極化的可能，［6］從根本上說，這是社會組織的個體理性、群體理性與公共理性的內(nèi)在沖突。作為協(xié)商治理的主體，社會組織對此應(yīng)保持清醒的認(rèn)識，應(yīng)以公共理性為前提，秉承包容、開放的觀念，防止出現(xiàn)自利化傾向、避免成為只注重自我利益的偏執(zhí)行動體。其次，社會組織作為治理主體，可以有效監(jiān)督政府，提升政府的自律性與自覺性，為協(xié)商民主創(chuàng)造良好環(huán)境，但這同時也要求社會組織參與基層治理的方式，應(yīng)是協(xié)商而非其他。因此社會組織要避免依靠輿論壓力而不是通過真正意義上的協(xié)商對話來解決問題的方式，避免陷入自認(rèn)為代表正義與公正，是“社會價值”捍衛(wèi)者的角色定位誤區(qū)，在表達訴求時表現(xiàn)激進、缺乏協(xié)商中應(yīng)有的妥協(xié)精神，這種難以達成共識的非理性表達，易導(dǎo)致沖突和分歧的加劇，甚至引起政府的疑慮、成為引發(fā)社會失序的誘因，給基層治理造成困境。

（四）充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

不論是現(xiàn)代社會組織體制的構(gòu)建，還是社會組織活力的激發(fā)與調(diào)動，都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)與引領(lǐng)。黨的十八大之后，社會組織黨建工作備受重視，習(xí)近平總書記指出，社會組織面廣量大，加強社會組織黨的建設(shè)非常重要。黨的十九大對社會組織等基層黨組織建設(shè)作了論述，明確提出要發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘的作用。但在現(xiàn)實中，因為主客觀等原因，社會組織中的黨組織仍然存在著薄弱環(huán)節(jié)，如在參與基層治理時，黨組織的作用沒有得到充分有效發(fā)揮，黨組織自身缺乏活力、與社會組織的業(yè)務(wù)工作出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象、黨員人數(shù)與經(jīng)費缺乏保障等，導(dǎo)致社會組織中的黨組織虛化、弱化、邊緣化，制約了黨組織工作的有效開展。但現(xiàn)實情況越是如此，讓黨組織切實成為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，成為社會組織始終堅守正確方向、秉承非營利性本質(zhì)、健康有序發(fā)揮作用的根本保證就被凸顯得更加必要。

因此，社會組織自身要充分明確黨組織建設(shè)的重大意義。首先，填補基層黨建的空白，成為密切黨群關(guān)系的重要陣地。我們的黨是全心全意為人民服務(wù)的政黨，“以人民為中心”這一主流價值領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)訴求多樣的社會組織在關(guān)注“小我”的同時，更從大處著眼，學(xué)會傾聽與妥協(xié)，在有效緩解黨群矛盾的同時，搭建起黨群關(guān)系良性互動的平臺，以此發(fā)展基層民主、協(xié)商民主，進而牽引和推動基層社會治理。其次，契合了治理重心在基層的現(xiàn)實要求，不僅可以促進黨組織科學(xué)運轉(zhuǎn)，同時統(tǒng)籌各種社會資源，推動協(xié)商成果轉(zhuǎn)化、探索基層治理框架，使其真正成為社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，激發(fā)社會組織的活力，從而形成多元治理格局，提升基層治理的水平與成效。而基層共治體系的構(gòu)建，正是基層治理現(xiàn)代化的改革方向?？傊鐣M織黨組織要在基層治理中，不斷拓展社會組織參與協(xié)商民主的途徑與渠道，連接群眾與政府，促進社會穩(wěn)定和諧，帶動志愿服務(wù)工作切實融入群眾的日常生活。