李雪偉，馮家叢

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)由粗放擴(kuò)張轉(zhuǎn)向精細(xì)增長，由增量開發(fā)轉(zhuǎn)向存量提升，如何通過內(nèi)涵式更新，加大城市人居環(huán)境改善力度和人文關(guān)懷提升力度，讓人民群眾更有獲得感、幸福感和安全感，已成為擺在各大城市面前的重要發(fā)展議題。［1］近年來，作為群眾訴求強(qiáng)烈的民生熱點(diǎn)，老舊小區(qū)加裝電梯開始受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，從2018 年開始，國務(wù)院《政府工作報(bào)告》也已連續(xù)兩年將其列為城市更新的重點(diǎn)任務(wù)。一方面，加裝電梯能夠極大方便居民出行，滿足老舊小區(qū)“適老化”改造需求，提升城市社區(qū)生活品質(zhì)；另一方面，便捷的出行條件對(duì)于促進(jìn)居民交流，增進(jìn)社區(qū)參與，進(jìn)而提升城市治理水平和治理能力亦具有重要作用。在此背景下，從2008年開始，廣東、福建、上海、北京等十多個(gè)省市先后出臺(tái)了既有住宅增設(shè)電梯配套文件，以期通過制度保障、規(guī)劃引導(dǎo)、資金支持等方式幫助居民加裝電梯。

盡管老舊小區(qū)加裝電梯工作開展已超過十年，但從全國范圍來看，相關(guān)工作的成效卻并不顯著。［2］歸納起來，主要存在三個(gè)方面的問題：一是推進(jìn)速度緩慢，部分城市在政策出臺(tái)多年之后至今仍未實(shí)現(xiàn)加裝電梯零的突破；二是加裝數(shù)量不足，在建和已投入運(yùn)行的電梯比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求水平；三是地區(qū)差異顯著，僅廣州、北京、南京、上海四地的加裝數(shù)量占比就超過全國總量的八成，且廣州更是獨(dú)占三分之二。針對(duì)上述問題，學(xué)界從政府、居民、企業(yè)、制度等方面分別進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)政策可操作性不強(qiáng)、［3］居民利益協(xié)調(diào)困難、工程審批手續(xù)繁瑣、［4］企業(yè)資質(zhì)參差不齊、保障機(jī)制普遍缺乏［5］等是造成當(dāng)前老舊小區(qū)加裝電梯工作進(jìn)展緩慢的突出原因，而要想解決這些問題，則需要超越單純對(duì)物質(zhì)更新的追求，通過運(yùn)用城市更新治理的思維，堅(jiān)持以人為本，尋求多元參與，建立規(guī)范規(guī)則和精準(zhǔn)治理體系，［6］從而實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)加裝電梯工作的有序推進(jìn)。然而遺憾的是，當(dāng)前在城市微觀尺度對(duì)老舊小區(qū)綜合更新治理的研究還相對(duì)不足，深度也有待提升。因此，本文將以城市更新治理的相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，建構(gòu)一個(gè)適用于分析包括老舊小區(qū)在內(nèi)的城市更新多階段復(fù)合治理解釋框架，之后再運(yùn)用該框架對(duì)電梯加裝工作走在全國前列的廣州市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，進(jìn)而總結(jié)出老舊小區(qū)加裝電梯的具體實(shí)施機(jī)制。

二、理論基礎(chǔ)：城市更新治理的研究回顧

城市更新治理是針對(duì)我國傳統(tǒng)城市更新實(shí)踐中存在的突出問題而提出的一套行動(dòng)指導(dǎo)理論，它強(qiáng)調(diào)通過政府、市場和社會(huì)之間的積極互動(dòng)，［7］協(xié)調(diào)多元主體之間的利益關(guān)系，［8］從而實(shí)現(xiàn)城市更新的多維政策目標(biāo)。［9］

眾所周知，我國的城市更新實(shí)踐由于受到現(xiàn)行土地制度及政策的影響，呈現(xiàn)出越來越強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)性和利益沖突特征，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾［7］和公平效率問題［10］逐漸成為城市可持續(xù)發(fā)展的重要隱患。根據(jù)西方城市規(guī)劃的發(fā)展理念，城市更新作為一項(xiàng)典型的集體行動(dòng)，實(shí)質(zhì)上是不同利益主體之間利益沖突與博弈的過程，需要明確責(zé)任主體，建構(gòu)良好的利益整合及平衡機(jī)制。［11］然而，在傳統(tǒng)的管制型政府主導(dǎo)模式下，［12］我國的城市更新并沒有朝著這一方向發(fā)展，反而出現(xiàn)了社會(huì)關(guān)注的物質(zhì)技術(shù)化傾向、體制性利益主體缺位以及共識(shí)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)不足等問題。［13］對(duì)此，學(xué)者們紛紛提出要把城市更新上升為公共管理的重要內(nèi)容，［13］除了制訂科學(xué)完善的城市規(guī)劃，嚴(yán)格城市管理法律法規(guī)外，還應(yīng)借鑒公共管理的相關(guān)理論，厘清政府、市場和社會(huì)的邊界，［14］保障多元主體的參與權(quán)利，［15］從而建立一套科學(xué)的城市更新運(yùn)行機(jī)制。［16］

近年來，治理理論的提出與引介為我國城市更新的研究與實(shí)踐帶來了諸多啟示。區(qū)別于“管理”“管制”或“統(tǒng)治”概念，治理更強(qiáng)調(diào)將政府、市場和社會(huì)放在相對(duì)平等的位置上進(jìn)行審視。［8］不過，由于治理理論本身還存在較大爭議，［17］因此學(xué)界在將該理論運(yùn)用于城市更新研究時(shí)，通常會(huì)根據(jù)中國的具體情境對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和創(chuàng)新。姜杰是較早將城市更新置于公共管理情境中進(jìn)行研究的學(xué)者之一，他認(rèn)為城市更新治理必須要適應(yīng)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境和大趨勢(shì)：一要堅(jiān)持市場化取向，減少政府的過度干預(yù)；二要在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)換中，逐步實(shí)現(xiàn)新舊運(yùn)行機(jī)制的更替；三要運(yùn)用系統(tǒng)化思維，建立城市更新的多元治理體系。基于此，可以進(jìn)一步總結(jié)出有效的城市更新治理模式特征，［7］即多元化利益主體能夠?qū)嵸|(zhì)性的參與，不同利益群體的訴求能夠順暢表達(dá)，以及城市更新能夠?qū)崿F(xiàn)高效率的物質(zhì)轉(zhuǎn)換等。［13］

隨著黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，城市更新治理研究亦開始朝著更加系統(tǒng)化的方向發(fā)展：一方面注重發(fā)揮多元主體在城市更新中的作用，強(qiáng)調(diào)維護(hù)和調(diào)節(jié)不同群體的利益和價(jià)值，另一方面注重工作流程的設(shè)計(jì)，針對(duì)不同尺度、類型的城市更新強(qiáng)調(diào)采取個(gè)性化的制度安排。［18］王佃利和馮桂霞基于奧斯特羅姆的制度分析和發(fā)展框架，構(gòu)建了城市更新治理的利益整合制度架構(gòu)，指出城市更新至少需要考慮兩個(gè)制度層面的統(tǒng)籌，一是制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向，二是操作層面的政策網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，要通過民主與效率平衡的治理理念，實(shí)現(xiàn)多元主體利益聯(lián)盟的整合，從而突破城市更新的困境。［11］與此同時(shí)，針對(duì)城市更新治理中的多元主體是否處于同等地位，多數(shù)學(xué)者也給出了較為明確的答案。程佳旭基于多中心治理理論對(duì)實(shí)踐案例進(jìn)行分析后，認(rèn)為我國當(dāng)前的城市更新治理是一種政府統(tǒng)籌下的多主體參與，因此并不屬于完全的多中心治理。在此背景下，她建議政府在城市更新中應(yīng)該盡快實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵角色的轉(zhuǎn)變，更多地承擔(dān)統(tǒng)籌者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的作用。［19］除此之外，近年來新馬克思主義理論也越來越多地被應(yīng)用于城市更新治理的研究當(dāng)中，如彭愷基于相關(guān)理論，解析了空間利益主體參與城市更新的邏輯本質(zhì)與訴求，提出了以空間利益主體角色及合作伙伴關(guān)系重構(gòu)為特征的城市更新治理模式，強(qiáng)調(diào)政府、資本、社區(qū)要達(dá)成城市更新的社會(huì)共識(shí)框架，協(xié)調(diào)各方空間利益與權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)均享城市更新空間增值收益的目標(biāo)。［20］

綜上所述，可以總結(jié)出城市更新治理的基本思路與特征。在主體構(gòu)成方面，城市更新治理強(qiáng)調(diào)多元主體的實(shí)質(zhì)性參與，注重發(fā)揮不同群體的積極作用，同時(shí)堅(jiān)持政府在此過程中的統(tǒng)籌地位，即城市更新離不開政府的規(guī)范和引導(dǎo)，并需要在有序的制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的達(dá)成；在核心議題關(guān)注方面，城市更新治理堅(jiān)持以利益協(xié)調(diào)為根本，通過運(yùn)用市場機(jī)制和社會(huì)化更新路徑，建構(gòu)諸如利益共同體、［12］協(xié)商型發(fā)展聯(lián)盟、［22］理性博弈平臺(tái)等利益協(xié)調(diào)機(jī)制，［23］實(shí)現(xiàn)城市更新經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、物質(zhì)與文化并重的發(fā)展效果。［21］

三、分析基礎(chǔ)：一個(gè)拓展解釋框架的引入

（一）城市更新治理理論的檢視

通過梳理不難發(fā)現(xiàn)，盡管學(xué)界對(duì)城市更新治理的研究日趨成熟，所提出的治理手段也基本符合城市可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值取向，但總體來看，仍然存在三個(gè)方面的不足：

一是對(duì)治理過程的關(guān)注相對(duì)缺乏。城市更新治理顯然不是一蹴而就的活動(dòng)，它需要各參與主體通過不斷的博弈和協(xié)調(diào)逐步達(dá)成行動(dòng)共識(shí)，同時(shí)在不同的更新階段，各主體所發(fā)揮的作用亦有所不同，其過程既包含協(xié)作，也注重分工。當(dāng)前研究雖然強(qiáng)調(diào)多元主體參與，但主要是將其置于靜態(tài)界面進(jìn)行考查，缺乏從動(dòng)態(tài)過程角度對(duì)各主體行為進(jìn)行審視，使得治理的本質(zhì)意涵難以得到充分體現(xiàn)。

二是對(duì)微觀尺度的研究尚不充足。早期的城市更新實(shí)踐讓相關(guān)研究多聚焦于大尺度的拆除重建，如城中村和歷史文化名城的改造等。隨著近年來更新活動(dòng)逐步轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘写媪抠Y源的挖掘，通過功能、肌理與秩序的完善修復(fù)等小尺度的空間營造手段，為城市發(fā)展注入活力的微更新開始受到各界關(guān)注。［24］不過，由于此類研究目前仍然處于探索階段，因此從治理角度對(duì)城市微觀尺度更新的關(guān)注還相對(duì)缺乏，尤其在如何將微更新與社區(qū)發(fā)展有機(jī)結(jié)合方面，相關(guān)研究仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

三是對(duì)治理邊界的劃分有待明晰。所謂治理邊界，是指治理主體以其核心能力為基礎(chǔ)，在與其他治理主體的相互作用過程中形成的治理范圍和治理規(guī)模。在復(fù)雜的治理環(huán)境下，厘清治理的邊界，對(duì)于激發(fā)治理主體的主動(dòng)性和積極性，最大程度發(fā)揮治理主體的作用具有重要意義。［25］在城市更新的動(dòng)態(tài)過程中，各主體在不同階段的治理邊界亦有所不同，因此需要進(jìn)一步作出明確。然而，現(xiàn)有研究在這一方面的關(guān)注同樣不夠，目前只從總體上交代了各主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的角色，且內(nèi)容也相對(duì)抽象和同質(zhì)化。

基于此，本文將在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，通過建構(gòu)一個(gè)拓展的多階段復(fù)合治理框架對(duì)既有理論的不足之處加以改進(jìn)，進(jìn)而更好地將其應(yīng)用于對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯實(shí)施機(jī)制的分析當(dāng)中。

（二）多階段復(fù)合治理框架建構(gòu)

多階段復(fù)合治理是在城市更新治理理論的基礎(chǔ)上做出的進(jìn)一步延伸，旨在突出城市更新治理的過程性、多樣性、動(dòng)態(tài)性、協(xié)作性和綜合性特征。具體而言，過程性強(qiáng)調(diào)城市更新從確定對(duì)象到最終完成，需要經(jīng)過若干發(fā)展階段，并且不同階段之間具有層層遞進(jìn)的關(guān)系；多樣性強(qiáng)調(diào)在城市更新的不同階段和不同尺度之下，治理的參與主體、階段目標(biāo)、具體任務(wù)等均有所不同；動(dòng)態(tài)性強(qiáng)調(diào)城市更新的所有相關(guān)內(nèi)容不是一成不變的，而是會(huì)隨著不同的情境做出適應(yīng)性的調(diào)整；協(xié)作性強(qiáng)調(diào)城市更新治理的多元主體在一個(gè)中心主體的統(tǒng)籌或支配下，圍繞共同的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相互配合與利益協(xié)調(diào)；最后，綜合性強(qiáng)調(diào)城市更新治理是對(duì)物質(zhì)環(huán)境、文化環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的多層次干預(yù)，對(duì)于提升社會(huì)治理水平具有積極意義。

實(shí)際上，城市更新治理的基本特征也是復(fù)合治理的內(nèi)涵體現(xiàn)，［26］強(qiáng)調(diào)在政府作為主導(dǎo)力量治理公共事務(wù)的過程中，政府與市場、民眾及社會(huì)組織之間所形成的多主體、多維度、互補(bǔ)性、人本性、即時(shí)性的治理形態(tài)。［27］進(jìn)一步地，為了能夠在城市更新工作中充分體現(xiàn)有效治理的基本特征，就需要多元主體在規(guī)范、引導(dǎo)、協(xié)作、自治的過程中積極發(fā)揮各自應(yīng)有的作用。

首先是規(guī)范?！肮び破涫?，必先利其器?！背鞘懈轮卫淼氖滓蝿?wù)是建立一套標(biāo)準(zhǔn)的制度體系，通過明確相應(yīng)的規(guī)則程序厘清各參與主體的治理邊界。根據(jù)城市更新治理理論，我國現(xiàn)階段的城市更新工作主要是在政府的統(tǒng)籌安排下，運(yùn)用市場機(jī)制和社會(huì)參與來實(shí)現(xiàn)更新目標(biāo)的達(dá)成。同時(shí)，由于城市更新的服務(wù)對(duì)象為居民群體，因此建立起權(quán)責(zé)劃分清晰、操作流程規(guī)范、內(nèi)容通俗易懂的政策體系和更新規(guī)則就顯得尤為重要。實(shí)際上，規(guī)范正是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的先導(dǎo)過程，而政府作為本階段的中心主體，需要在充分調(diào)研和聽取多方意見的基礎(chǔ)上搭建起適用于各主體的統(tǒng)一行動(dòng)框架。

其次是引導(dǎo)。城市更新項(xiàng)目的確定通常是自上而下規(guī)劃和自下而上需求反饋的互動(dòng)結(jié)果。一般而言，政府和居民都具有較強(qiáng)的更新意愿，同時(shí)市場也希望通過參與項(xiàng)目建設(shè)獲取一定的利潤。在行動(dòng)規(guī)則的保障下，各參與主體本可按照各階段的流程規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。然而，城市更新治理過程的復(fù)雜性表明，在缺乏中心主體引導(dǎo)的情況下，城市更新工作往往難以有效開展。究其原因，在于當(dāng)前我國居民自治的水平和能力尚未完全達(dá)到自主推進(jìn)的狀態(tài)，而市場的固有缺陷亦難以保證其能夠完全按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則行事。因此，在某一類更新項(xiàng)目開展的初期，仍然需要政府主動(dòng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過組織、協(xié)調(diào)各方力量形成帶動(dòng)和示范，當(dāng)時(shí)機(jī)成熟之后，再逐步退出，轉(zhuǎn)而由居民主動(dòng)進(jìn)行項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、申報(bào)和推進(jìn)。

再次是協(xié)作。城市更新的過程性、多樣性特征表明，在不同的項(xiàng)目推進(jìn)階段，工作的目標(biāo)和任務(wù)是有所差別的，這就決定各參與主體的角色會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，并且形成以某個(gè)或某些主體為中心，其他主體輔助參與的協(xié)作狀態(tài)。譬如，在利益協(xié)調(diào)階段，居民通常扮演中心主體角色，其他主體則圍繞中心主體的關(guān)鍵議題展開協(xié)作；而在項(xiàng)目的審批和實(shí)施階段，政府和企業(yè)則又會(huì)分別轉(zhuǎn)變?yōu)橹行闹黧w，承擔(dān)對(duì)應(yīng)的職責(zé)，等等。當(dāng)然，盡管協(xié)作強(qiáng)調(diào)不同治理階段的“主—輔”關(guān)系，但并沒有否認(rèn)政府在總體上的引導(dǎo)地位，因而兩者之間并不存在矛盾性。

最后是自治。城市更新治理的動(dòng)態(tài)性表明，更新工作是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過程。一方面，新事物會(huì)隨著時(shí)間的推移逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榕f事物，最終需要進(jìn)入更新階段使自身重新煥發(fā)活力；另一方面，隨著居民需求的不斷變化，現(xiàn)有的更新項(xiàng)目類型也會(huì)處于一種不斷擴(kuò)充的狀態(tài)，以更好實(shí)現(xiàn)城市功能不斷完善的目標(biāo)。在此背景下，既有更新活動(dòng)就會(huì)為城市其他區(qū)域的同類項(xiàng)目實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，同時(shí)也能夠促進(jìn)本地區(qū)更新治理機(jī)制的逐步成熟，從而提升城市整體的治理水平，即，城市更新治理將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫用褡韵露现鲃?dòng)開展更新活動(dòng)的自治狀態(tài)?？傊?dāng)城市更新治理的“發(fā)動(dòng)機(jī)”從啟動(dòng)到形成慣性后，居民便可按照自身現(xiàn)實(shí)需求通過相對(duì)固定的程序啟動(dòng)問題解決機(jī)制，并在更新規(guī)范的保障下，通過協(xié)作實(shí)現(xiàn)目標(biāo)達(dá)成。

需要強(qiáng)調(diào)的是，城市更新治理的規(guī)范、引導(dǎo)、協(xié)作、自治過程并不具有嚴(yán)格意義上的時(shí)間先后順序，它可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求不斷循環(huán)、往復(fù)或同時(shí)展開，只不過在一般情況下，城市更新活動(dòng)需要先從建立規(guī)范開始。

圖1 城市更新多階段復(fù)合治理框架

四、老舊小區(qū)加裝電梯實(shí)施機(jī)制分析

（一）實(shí)施背景

20 世紀(jì)80、90 年代，我國城市建設(shè)進(jìn)入了高速增長期，大量7—10 層的住宅開始興建并被廣泛用作廠區(qū)集體宿舍和單位職工住房。然而，由于資金技術(shù)等條件限制，多數(shù)住宅當(dāng)時(shí)并沒有安裝電梯。［2］隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和老齡化時(shí)代的到來，居住在此類住宅中的老弱群體對(duì)于電梯的需求變得日益強(qiáng)烈，這使得老舊小區(qū)加裝電梯開始成為一項(xiàng)普遍的民生關(guān)切。統(tǒng)計(jì)顯示，目前各地上報(bào)需要改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)多達(dá)17 萬個(gè)，而僅在北京就有8 萬棟老舊樓房約25萬個(gè)單元符合加裝電梯的基本條件，涉及家庭多達(dá)400 萬戶。①

表1 省會(huì)城市既有住宅增設(shè)電梯相關(guān)政策信息

實(shí)際上，許多省市早在多年之前就已經(jīng)開始著手老舊小區(qū)加裝電梯工作。從表1 中可以看出，截至2019 年10 月，全國已有接近三分之二的省會(huì)城市出臺(tái)了既有住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┓桨?，足以體現(xiàn)其對(duì)此項(xiàng)工作的重視程度。但正如之前所述，盡管多地已有政策的保障，但在具體操作層面，卻仍然僅有廣州、北京、南京、上海等少數(shù)幾個(gè)城市實(shí)現(xiàn)了電梯的建設(shè)和使用。通過進(jìn)一步將導(dǎo)致現(xiàn)狀問題的原因置于城市更新治理的視角下展開分析，可以發(fā)現(xiàn)多元主體之間治理邊界模糊、治理目標(biāo)不清晰、治理階段不明確等是導(dǎo)致當(dāng)前電梯加裝困境更為深層次的原因。基于此，本文將根據(jù)對(duì)廣州市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的考察，運(yùn)用之前建構(gòu)的多階段復(fù)合治理框架分析歸納出老舊小區(qū)加裝電梯的實(shí)施機(jī)制，進(jìn)而為理論研究和實(shí)踐工作提供一定的參考。

（二）案例分析

廣州作為全國最早開展“三舊”改造的城市之一，在老舊小區(qū)加裝電梯方面同樣積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。截止2019 年11 月，全市已完成加裝電梯審批總數(shù)6551 宗，建成4398 宗，當(dāng)年新增建成1591 宗。相比之下，北京當(dāng)年新增建成則不足400 部，上海也僅有131 部。②總體來看，廣州之所以能夠取得顯著的成績，原因在于建立了一套相對(duì)完善的制度體系，同時(shí)通過發(fā)揮黨組織、各級(jí)政府部門及街道、社區(qū)、企業(yè)、單位、社會(huì)組織、志愿者等多元主體作用，推進(jìn)制度不斷完善、手段持續(xù)創(chuàng)新、宣傳多媒融合，在規(guī)范、引領(lǐng)、協(xié)作、自治的過程中逐漸形成了老舊小區(qū)更新治理的有序發(fā)展格局。

1. 在規(guī)范的過程中建立完善的制度體系

老舊小區(qū)加裝電梯是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅整個(gè)流程包括居民協(xié)商、項(xiàng)目申請(qǐng)、工程審批、方案設(shè)計(jì)、信息報(bào)備、資金籌措、現(xiàn)場施工、驗(yàn)收監(jiān)督、維護(hù)管理、補(bǔ)助申領(lǐng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，而且涉及的主體也復(fù)雜多樣——政府部門中除了市、區(qū)兩級(jí)國土規(guī)劃管理單位主要負(fù)責(zé)外，消防、市政、住建、司法、財(cái)政、水務(wù)、安監(jiān)，以及政府派出機(jī)構(gòu)的街道等都需要共同參與其中；而企業(yè)作為電梯的提供方，更是品牌多樣，種類繁雜。除此之外，老舊小區(qū)所在的社區(qū)及社區(qū)內(nèi)的居民、社會(huì)組織、志愿者及社區(qū)規(guī)劃師等也都是重要的參與主體。在此背景下，如果缺乏明確的制度安排，則會(huì)導(dǎo)致電梯加裝項(xiàng)目無法有序開展或陷入混亂。

廣州在老舊小區(qū)加裝電梯工作推進(jìn)時(shí)，通過“分層級(jí)、分部門”制定涉及電梯加裝全流程的政策規(guī)范，建立了較為完善的政策網(wǎng)絡(luò)體系，明確了各參與主體的權(quán)責(zé)，從而為工作開展提供了行動(dòng)依據(jù)。具體而言，在市級(jí)層面，依照廣東省發(fā)布的《既有住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見》，市法制辦先后單獨(dú)或聯(lián)合國土規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、消防、質(zhì)監(jiān)部門，出臺(tái)了《廣州市既有住宅增設(shè)電梯辦法》的試行和正式兩部文件，規(guī)定了電梯加裝的基本原則，即只需滿足本單元或者本幢房屋專有部分占建筑物總面積2/3 以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3 以上的業(yè)主同意即可加裝，極大降低了居民協(xié)商的成本；與此同時(shí)，市國土規(guī)劃委員會(huì)還聯(lián)合質(zhì)監(jiān)、消防部門編制了《廣州市既有住宅增設(shè)電梯技術(shù)規(guī)程》配套文件，對(duì)遮擋、間距等容易產(chǎn)生糾紛的情況作出了明確的說明，為增設(shè)電梯工作消除了責(zé)任盲點(diǎn)和技術(shù)難點(diǎn)。2019 年，廣州市進(jìn)一步建立了由分管副市長任總召集人的市老舊小區(qū)住宅加裝電梯工作聯(lián)席會(huì)議制度，并印發(fā)《加快推進(jìn)廣州市老舊小區(qū)住宅加裝電梯三年行動(dòng)方案（2019—2021 年）》，著力破解加裝電梯“審批難”“協(xié)調(diào)難”等問題。在區(qū)級(jí)層面，各區(qū)政府部門根據(jù)本區(qū)實(shí)際情況出臺(tái)了一系列配套政策，其中既包括加裝電梯工作方案、財(cái)政補(bǔ)助方案、報(bào)建流程指引、工程安全質(zhì)量監(jiān)管工作指引、安裝使用及維護(hù)工作指引等一般性文件，也包含各區(qū)特色創(chuàng)新項(xiàng)目的工作方案，如部門聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、特色黨建引領(lǐng)機(jī)制等。在街道層面，為了方便市民了解相關(guān)政策，部分街道還聯(lián)合社區(qū)進(jìn)一步制作了政策宣傳手冊(cè)和文件匯編手冊(cè)，無償發(fā)放到居民手中。值得關(guān)注的是，廣州的電梯加裝政策還建立了動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，通過“宣傳—反饋”機(jī)制收集各方意見，實(shí)現(xiàn)對(duì)政策作出及時(shí)的改進(jìn)與創(chuàng)新，當(dāng)前正在增城、天河等區(qū)積極推廣的“成片連片”加裝電梯方案即是在此背景下產(chǎn)生的?？傊?，完善的制度體系是工作開展的基本保障，而通過政策規(guī)定，各參與主體則能夠在清晰的治理邊界范圍內(nèi)有序參與。

2. 在引導(dǎo)的過程中發(fā)揮政府的統(tǒng)籌作用

在政策規(guī)范的保障下，老舊小區(qū)加裝電梯即可按照規(guī)定的程序依次展開工作。然而，由于多數(shù)居民都是首次參與此類以自身為先導(dǎo)的城市更新項(xiàng)目，因此在工作推進(jìn)初期，即使各項(xiàng)制度都清晰明確，但仍會(huì)遭遇各種意想不到的困難和挑戰(zhàn)，譬如居民對(duì)政策不理解而產(chǎn)生了誤讀、曲解和不信任，發(fā)生協(xié)調(diào)矛盾時(shí)不知道如何尋求幫助，以及不確定怎樣判斷電梯企業(yè)資質(zhì)等。面對(duì)此類問題時(shí)，就需要政府主動(dòng)發(fā)揮統(tǒng)籌、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，以消除居民疑慮，降低協(xié)調(diào)成本，提升加裝效率。

廣州在本階段工作中，以基層政府為主體，通過建立“區(qū)—街道—社區(qū)”三級(jí)工作體系，實(shí)現(xiàn)了政府服務(wù)在老舊小區(qū)加裝電梯中的全流程覆蓋。具體而言，越秀等區(qū)通過建立加裝電梯服務(wù)中心，組織國土規(guī)劃及城市更新部門、電梯企業(yè)、法律顧問、社區(qū)規(guī)劃師和志愿者等入駐，為有意向加裝電梯的居民提供政策的咨詢服務(wù)和技術(shù)的現(xiàn)場指導(dǎo)，使居民在消除誤解和疑慮的同時(shí)，建立對(duì)政府的信任；天河區(qū)整合區(qū)內(nèi)資源，出臺(tái)了《既有住宅加裝電梯工作便民措施十三條》，從加裝信息、報(bào)批報(bào)建、安全質(zhì)量監(jiān)督等居民最關(guān)心的方面著手，對(duì)政策再做精簡以方便大家理解。與此同時(shí)，多地還在區(qū)級(jí)政務(wù)中心窗口，專門設(shè)立了“加裝電梯專窗”，由專人負(fù)責(zé)提供“一站式”咨詢服務(wù)。此外，在街道和社區(qū)層面，區(qū)國土規(guī)劃部門還派駐工作人員下沉基層擔(dān)任社區(qū)規(guī)劃師，直接面對(duì)面為居民提供各種咨詢和技術(shù)指導(dǎo)。當(dāng)然，在此過程中，少不了黨建發(fā)揮積極作用，尤其是荔灣區(qū)，通過實(shí)施“百梯萬人”黨旗紅書記項(xiàng)目，以基層強(qiáng)黨建的方式，發(fā)揮書記、黨員的帶頭引領(lǐng)作用，助力電梯加裝的各項(xiàng)工作。

3. 在協(xié)作的過程中促成各方的利益協(xié)調(diào)

老舊小區(qū)加裝電梯的過程復(fù)雜性決定各階段的核心利益關(guān)切亦有所差別，因此需要參與主體根據(jù)實(shí)際情況發(fā)揮不同作用?？傮w來看，可以將電梯加裝工作按照中心主體的差異性大致劃分為四個(gè)階段，即居民利益協(xié)調(diào)階段、項(xiàng)目審批公示階段、電梯加裝驗(yàn)收階段和后期運(yùn)營維護(hù)階段。相應(yīng)地，各階段的中心主體分別對(duì)應(yīng)為全體居民、國土規(guī)劃部門、企業(yè)和電梯使用居民。顯然，只有圍繞各階段核心目標(biāo)和中心主體展開協(xié)作，才能促成各方利益的有效協(xié)調(diào)。

在具體實(shí)踐中，居民達(dá)成共識(shí)無疑是各項(xiàng)工作開展的基本前提。盡管廣州堅(jiān)持只要滿足“雙三分之二”原則就“能批則批”，但爭取多數(shù)居民支持，協(xié)調(diào)反對(duì)意見卻并非一件易事。針對(duì)此，在政府引導(dǎo)下建立的籌備委員會(huì)制度和社區(qū)議事制度發(fā)揮了關(guān)鍵作用，即先由5 位熱心居民（自愿或被舉薦）組成加裝電梯籌備委員會(huì)，之后再由負(fù)責(zé)人牽頭分別與其他居民展開溝通，在此過程中形成初步加裝方案。當(dāng)協(xié)調(diào)遇到困難時(shí)，委員會(huì)還可以向街道、社區(qū)、原有單位、社會(huì)組織和志愿者尋求幫助，通過運(yùn)用社區(qū)議事平臺(tái)和新媒體手段協(xié)調(diào)、溝通，從而破解存在的矛盾。在項(xiàng)目審批公示階段，為了能夠進(jìn)一步壓縮流程，提高審批效率，國土規(guī)劃部門則會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極協(xié)調(diào)其他單位破除部門利益，進(jìn)行合署辦公、統(tǒng)一審批，從而有效降低居民的時(shí)間成本。在電梯加裝驗(yàn)收階段，為了能夠按時(shí)按質(zhì)完成工程項(xiàng)目，同時(shí)獲得有效利潤，企業(yè)就需要發(fā)揮中心主體作用，主動(dòng)向政府和居民反饋工程進(jìn)度，承擔(dān)施工責(zé)任，同時(shí)開展與政府、居民的合作，通過批量訂單的形式降低居民加裝費(fèi)用，提升企業(yè)社會(huì)知名度。最后，當(dāng)電梯投入使用后，原籌備委員會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)為管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)電梯的日常維護(hù)與保養(yǎng)，并直接與企業(yè)進(jìn)行對(duì)接。綜上可以發(fā)現(xiàn)，在各個(gè)環(huán)節(jié)都少不了相關(guān)主體的積極協(xié)作，而這也是電梯能否順利加裝的最關(guān)鍵因素。

4. 在自治的過程中激發(fā)更新的內(nèi)生動(dòng)力

盡管政府部門希望推動(dòng)老舊小區(qū)加裝電梯這項(xiàng)民生工程盡快惠及所有需求人群，但作為以居民意愿為先導(dǎo)的城市更新工作，電梯項(xiàng)目能否最終落地還得基于居民達(dá)成共識(shí)的比例。因此，只有積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和保障城市居民的有效自治，才能進(jìn)一步激發(fā)其城市更新的內(nèi)生動(dòng)力。

從2012 年開始試點(diǎn)以來，廣州就把老舊小區(qū)加裝電梯與社區(qū)治理工作相結(jié)合。民政部門以幸福社區(qū)創(chuàng)建和推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商試點(diǎn)工作為契機(jī)，在全市社區(qū)居委會(huì)全面建成了社區(qū)居民議事廳，將老舊小區(qū)住宅加裝電梯工作作為重要議題納入社區(qū)協(xié)商議事范疇，細(xì)化協(xié)商議事流程。在此基礎(chǔ)上，國土規(guī)劃部門又以“黨建引領(lǐng)、共同締造、品質(zhì)建設(shè)”為抓手，通過社區(qū)規(guī)劃師項(xiàng)目進(jìn)一步推進(jìn)老舊小區(qū)更新治理工作。當(dāng)前，在街道和社區(qū)黨委、社會(huì)組織、人大代表、志愿者和社區(qū)規(guī)劃師的共同努力下，居民對(duì)于通過社區(qū)自治的方式協(xié)商電梯加建工作已形成了基本共識(shí)。并且，隨著城市更新工作的深入開展，現(xiàn)有的工作思路和方法也逐漸積累成了一定的工作經(jīng)驗(yàn)，在為其他地區(qū)電梯加裝項(xiàng)目提供借鑒的同時(shí)，也為今后開展類型更為豐富多樣的城市更新活動(dòng)提供了參考。

五、結(jié)論

本文根據(jù)城市更新治理的相關(guān)理論，建構(gòu)了用于分析城市更新治理過程性、多樣性、動(dòng)態(tài)性、協(xié)作性和綜合性的多階段復(fù)合治理解釋框架，并基于對(duì)廣州市典型案例的研究，總結(jié)出了當(dāng)前老舊小區(qū)加裝電梯的一種有效實(shí)施機(jī)制。

整體來看，在推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯的過程中，最關(guān)鍵的因素是居民之間能否達(dá)成集體行動(dòng)的共識(shí)，而促成這一共識(shí)的基礎(chǔ)又在于集體行動(dòng)者的規(guī)模、意愿和成本。老舊小區(qū)加裝電梯的實(shí)施機(jī)制本質(zhì)上就是通過制度建設(shè)來減少參與集體行動(dòng)的居民規(guī)模，同時(shí)通過多元協(xié)調(diào)促成參與集體行動(dòng)的居民意愿，進(jìn)而降低集體行動(dòng)者的綜合成本。因此，完善的制度建設(shè)就成為工作開展的前提，合理的政府統(tǒng)籌則是工作推進(jìn)的動(dòng)力，有序的多元參與是工作完成的保障，有效的居民自治則為工作實(shí)施的關(guān)鍵。同時(shí)，其他地區(qū)在開展此類工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以利益協(xié)調(diào)為核心，通過規(guī)范、引導(dǎo)、協(xié)作和自治的基本過程，充分發(fā)揮參與主體在不同階段的多重作用，從而促成居民的集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市更新的有效治理。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《北京日?qǐng)?bào)》2017 年7 月10 日第1 版《老樓裝電梯的清河樣本》。

②數(shù)據(jù)來源：廣州市規(guī)劃和自然資源局網(wǎng)站、《中國建設(shè)報(bào)》、東方網(wǎng)等。