張利周

（廣東醫(yī)科大學 人文與管理學院，廣東 東莞 523808）

一、問題的提出與文獻述評

改革開放40 多年來，隨著經濟快速發(fā)展和城市化進程加速，公共設施的大規(guī)模建設成為社會發(fā)展的必然選擇。然而，其中部分公共設施在滿足城市發(fā)展的同時，卻給設施附近公眾的生活環(huán)境和生命財產帶來了一定危險，這類設施就是鄰避設施［1］（Not In My Back Yard，NIMBY），如垃圾焚燒廠、火力發(fā)電廠、變電所等。鄰避設施的顯著特征是收益和成本的不對等，即設施帶來的收益為大多數(shù)人所享有，但其環(huán)境或經濟成本則主要由設施附近的公眾承擔。因此，鄰避設施選址常常遭到附近公眾的抵制，陷入社會需求與公眾反對的困境。面對選址困境，政府在社會剛性穩(wěn)定的壓力下往往選擇取消或暫緩設施建設，但取消或暫緩項目的簡單處理方式和思路并不是解決困境的有效路徑。從表面上，項目取消或暫緩意味著公眾取得了抗爭勝利。實則不然，因為垃圾處理廠、污水處理廠等鄰避設施是很難取消的，必須要建在某家“后院”。［2］“一鬧就?！钡姆侵贫然卫砟Ｊ讲坏珱]有從源頭上解決鄰避設施選址困境，反而加大了社會經濟發(fā)展的成本，使公共利益受到損害，更降低了政府的公信力，對國家治理體系和治理能力構成嚴重挑戰(zhàn)。

鑒于鄰避設施的特殊性以及政府現(xiàn)有治理模式的失效，眾多學者從不同視角探討了鄰避設施選址困境的治理機制和對策。（1）城市規(guī)劃視角。鄰避設施的選址實質上是通過規(guī)劃手段對空間資源的分配，不能僅僅考慮其經濟的合理性，而必須考慮其倫理的正當性。［3］因此，科學的城市規(guī)劃對于預防和化解鄰避設施選址困境至關重要，但城市規(guī)劃的天然滯后性使得鄰避設施的選址建設與城市實際存在著一定的沖突與矛盾。［4］71（2）公眾參與視角。研究表明，近年來在美國興建鄰避設施遇到的阻力已經變得越來越少，其原因在于法律允許的程序提供了更多公眾參與鄰避設施決策的機會。［5］但也有研究者認為，“倡導公眾參與只會進一步加劇鄰避效應，導致持久的反對和政治僵局?！保?］（3）風險溝通視角。有研究者認為，利益相關者的風險感知差異是導致鄰避選址困境的主要誘因，［7］94而“跨越專業(yè)門檻的風險交流消除了公眾對環(huán)境風險的擔憂，最終達成居民——專家——政府三贏的局面”［8］。然而，風險溝通也可能面臨失敗，［9］111忽略利益因素的風險溝通并不能從根本上化解當?shù)毓娬J為鄰避設施“其利益由全社會共享，而風險由當?shù)鼐用癯袚钡牟还礁?。?0］（4）利益補償視角。研究發(fā)現(xiàn)，當貨幣補償能夠最大程度上抵消設施負外部性時，就能解決問題，［11］環(huán)境補償機制實施后，有利于取得公眾的理解和支持。［12］然而，這種類似“賄賂”的方式并不能從根本上解決問題，其中的技術風險和潛在威脅仍然存在。［13］過于強調對風險的補償而非對風險的防控增加了人們的不信任感，進而導致人們抵制鄰避設施的建設進程。［14］（5）協(xié)商治理視角。近年來，基于“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題”［15］30，研究者認為協(xié)商民主途徑的優(yōu)勢為自上而下式的失敗策略提供了一個新的和創(chuàng)造性的答案，［16］有助于建立普遍而公正的利益表達、利益博弈和制度化解決利益沖突的有效機制，［17］為規(guī)避鄰避設施選址困境提供了新的思路。

從已有的研究來看，研究者主要基于城市規(guī)劃、公眾參與、風險溝通、利益補償、協(xié)商治理等不同視角對鄰避設施選址困境的原因進行深入分析，并在此基礎上提出應然性的對策設計。［18］然而，現(xiàn)有研究對鄰避設施選址何以成功的探討卻很少。這客觀上與我國目前鄰避設施選址成功的案例不多有直接關系。問題是這些應然性對策設計的治理效果到底怎么樣？現(xiàn)有的研究顯然無法做出驗證。杭州市政府于2014 年在中泰街道啟動垃圾焚燒廠的選址工作，該項目因遭到附近公眾強烈抵制而被迫暫停。然而，時隔一年之后，該垃圾焚燒項目卻能夠在原址順利完成重建?？梢哉f，這是我國到目前為止為數(shù)不多的選址成功的案例。那么，杭州為什么能走出鄰避設施選址困境？這一成功個案給我國鄰避設施選址帶來了哪些啟示？為此，本文基于協(xié)商民主的視角，深入分析杭州中泰垃圾焚燒廠走出選址困境的治理機制和策略，以期為我國鄰避設施的選址提供一定的思路和借鑒。

二、協(xié)商民主與鄰避設施選址困境治理的契合性

協(xié)商民主是20 世紀后期在自由民主基礎上興起的一種新的民主理論范式和政治實踐，是對西方發(fā)達國家面臨的挑戰(zhàn)的反思和探索。1980 年，約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府中的多數(shù)原則》一文中，提出了“協(xié)商民主（deliberative democracy）”的概念。［19］此后，越來越多的國外學者如哈貝馬斯、羅爾斯、吉登斯、米勒等都對協(xié)商民主理論進行了研究和探討。自2002 年德國思想家哈貝馬斯在華所作“民主的三種規(guī)范模式”的演講以后，我國學術界開始接觸并了解協(xié)商民主理論。隨后，協(xié)商民主研究逐漸成為我國民主理論研究的一個熱點問題，并最終進入黨和國家的施政綱領。2007 年《中國的政黨制度》白皮書第一次正式提出了“協(xié)商民主”的概念，認為“選舉民主與協(xié)商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點”［20］。黨的十八大、十八屆三中全會、十九大進一步作出健全社會主義協(xié)商民主制度、推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。正是在黨和國家的高度重視下，近幾年國內學術界掀起了研究協(xié)商民主的高潮。盡管中西方協(xié)商民主在社會背景、制度基礎、實現(xiàn)途徑等方面“存在著本質的不同”［21］，但仍然有一些重要的共同點，包括承認利益多樣性、注重協(xié)商對話、重視公共利益、強調共同決策等。協(xié)商民主就是指“平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關理由，尊重并理解他人的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上，利用公開審議過程的理性指導協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性”［22］56。協(xié)商民主是推進我國政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。目前我國鄰避設施選址陷入困境，很大程度上反映了政府現(xiàn)有的治理能力不足。基于此，政府通過協(xié)商民主的路徑來治理鄰避困境問題，無論是在理論還是實踐層面都具有高度的價值契合性。

在理論層面上，協(xié)商民主“承認多元社會的多元利益沖突、分歧，在參與主體討論共同問題的過程中，各種利益能夠自由表達并得以充分考慮。同時，協(xié)商過程的參與者對公共利益具有強烈的敏感性，愿意為了公共利益而適度犧牲個人利益”［22］58，從而引導參與者實現(xiàn)多元利益沖突、分歧基礎上的一致。鄰避設施選址過程中涉及到多個利益主體，各主體的利益訴求往往有較大差異。根據(jù)各利益主體在鄰避選址問題中的核心立場和利益訴求差別，可以將他們劃分成兩個利益聯(lián)盟：增長聯(lián)盟和社群聯(lián)盟。［4］149前者主要包括地方政府、運營企業(yè)和對設施建設持支持態(tài)度的專家學者等群體；后者主要包括鄰避設施所在地的附近公眾和持反對立場的新聞媒體等群體。增長聯(lián)盟通常以鄰避設施能為區(qū)域發(fā)展帶來經濟社會效益作為其支持建設的論據(jù)。社群聯(lián)盟則更關注鄰避設施給周邊地區(qū)帶來的環(huán)境、健康等方面的負面影響，抵制鄰避設施選址建設。鄰避設施選址困境正是源于增長聯(lián)盟與社群聯(lián)盟之間的明顯利益分歧。因此，協(xié)調兩大聯(lián)盟之間利益訴求是解決選址困境的關鍵。協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢就是承認不同利益主體之間存在差異和分歧，并通過理性的公共協(xié)商消除差異和分歧，形成決策共識，從而使鄰避設施選址決策最大程度地實現(xiàn)各方的利益均衡。顯然，多元主體的利益沖突彰顯了協(xié)商民主的價值。

在實踐層面上，增長聯(lián)盟“封閉決策，事后維穩(wěn)”的鄰避治理模式的效果有限。在鄰避設施選址決策中，增長聯(lián)盟通常采用關門決策的方式。為此，社群聯(lián)盟不得不通過非制度化的途徑表達自身的利益訴求，從而導致群體性的鄰避沖突。當鄰避沖突爆發(fā)后，增長聯(lián)盟在剛性維穩(wěn)壓力下用停建鄰避設施來平息公眾憤怒。事實證明，這種治理模式不但沒有走出鄰避設施選址困境，反而使得鄰避設施建設陷入“一建就鬧，一鬧就停”的尷尬境地。這種“鬧解”的政治參與實踐塑造了公眾在鄰避設施建設中對抗式的行為“慣性”，給公眾提供了反面的“示范”效應。同時，增長聯(lián)盟的妥協(xié)式治理技術將導致大量社會必需的鄰避設施建設趨于停滯，不利于整個社會的長遠發(fā)展。面對鄰避選址困境愈演愈烈的趨勢，政府應該擺脫現(xiàn)有的維穩(wěn)式治理思維，在實踐中嘗試新的治理策略。而浙江溫嶺近幾年開展的“民主懇談”、“參與式預算”改革成為協(xié)商民主實踐的典范，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了鮮活的經驗資源。［23］為此，借鑒溫嶺成功經驗，將協(xié)商民主嵌入到鄰避設施選址過程中，構建多元利益主體平等協(xié)商與利益博弈的長效機制，讓政府、企業(yè)、公眾等多元主體共同參與選址決策，實現(xiàn)增長聯(lián)盟與社群聯(lián)盟在鄰避設施選址中的良性互動與合作治理，從而規(guī)避抗爭—妥協(xié)的治理困境。

總之，鄰避設施選址困境實際上體現(xiàn)出增長聯(lián)盟與社群聯(lián)盟之間的利益分歧和博弈，而協(xié)商民主治理模式辯證地發(fā)展了傳統(tǒng)治理模式，彌合了價值理性與工具理性、公共利益與個人利益之間的鴻溝，從而為鄰避沖突的有效治理在對話協(xié)商而不是暴力不合作中達成共識指引了一條新路。［24］

三、案例回顧①：從維權抗爭到制造同意

近年來，隨著城市化發(fā)展和人口增加，杭州面臨著“垃圾圍城”的困境，政府希望通過新建垃圾焚燒廠來破解這個困境。2014 年3 月29 日，杭州市規(guī)劃局公示了《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃修編（2008—2020 年）修改完善稿》。根據(jù)該規(guī)劃，政府將在中泰街道九峰村周邊新建一個垃圾焚燒廠。這個消息引起了許多市民的高度關注。4 月22 日，浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳發(fā)布了《關于（杭州市）杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程的批前公示》。4 月24 日，得知該項目建設的杭州城區(qū)居民及周邊村村民向杭州市規(guī)劃局提交聯(lián)名信，反對建設九峰垃圾焚燒廠，部分市民還要求對前述修改完善稿公示聽證。杭州市規(guī)劃局回應稱將對這些申請材料給予答復。期間，由于擔心垃圾焚燒廠建成后對身體健康、環(huán)境質量等方面帶來負面影響，居民們曾多次到中泰鄉(xiāng)政府、余杭區(qū)政府及杭州市規(guī)劃局等部門反映，但都未得到有效回應。5 月7 日，“垃圾焚燒廠秘密開工”的消息導致1000 多名村民在擬設垃圾焚燒廠的地點迅速聚集。5月8日，杭州市召開垃圾處置專家媒體溝通會，邀請四位專家就焚燒技術、標準設置、國外經驗等問題進行解答。5 月9日，針對群眾聚集事件，余杭區(qū)委、區(qū)政府發(fā)布了《關于九峰環(huán)境能源項目通告》，承諾在項目沒有履行完法定程序和征得大家理解支持，一定不開工，停止一切與項目有關的作業(yè)活動，同時在項目前期過程中，邀請當?shù)厝罕娙虆⑴c，充分聽取和征求大家的意見。然而通告并未勸散人群。5月10日上午，余杭中泰及附近地區(qū)發(fā)生了規(guī)模性聚集，群眾封堵了02 省道和杭瑞高速，一度造成了交通中斷，最終引發(fā)警民沖突的群體性事件。直到11 日凌晨左右現(xiàn)場大部分人員才散去，秩序基本恢復正常。5 月11 日，杭州市政府召開新聞發(fā)布會通報“5·10”事件情況，再次承諾將全程確保群眾知情權，一定要把這個項目做成能求取最大公約數(shù)的項目。

“5·10”事件發(fā)生之后，杭州市委、市政府提出了“兩個確保”的目標，即確保項目平穩(wěn)落地，確保社會和諧穩(wěn)定。［25］為爭取公眾的理解和支持，政府組織城建、規(guī)劃、環(huán)保等領域的專家與民眾代表展開協(xié)商對話，就沖突事件和項目建設開展了大量工作。2014 年9 月11 日，浙江省住房與城鄉(xiāng)建設廳再次發(fā)布項目審批前公示，項目建設得以重新啟動，2015 年正式開工建設。2017 年11 月30 日，杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項目正式投入商業(yè)運行。

與大多數(shù)垃圾焚燒廠最初遭遇的選址困境一樣，杭州九峰垃圾焚燒項目也遭到了擬選址附近公眾的維權抗爭。然而，歷經一年后，杭州九峰垃圾焚燒項目卻能夠在原址重新開工建設。那么，在垃圾焚燒廠的選址過程中，杭州是怎么做到從維權抗爭到制造同意的？有哪些可以借鑒的治理經驗？

四、走出鄰避設施選址困境的路徑選擇

事實上，鄰避設施陷入選址困境固然與鄰避設施的負外部性緊密相關，但更源于政府當前的“封閉決策，事后維穩(wěn)”的鄰避治理模式。面對鄰避設施的特殊性和傳統(tǒng)代議制民主機制在應對鄰避困境的績效不彰，協(xié)商民主秉承“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”理念，為預防和化解鄰避設施選址困境提供了一個全新的分析思路和框架。

（一）引入公眾參與，構建開放協(xié)商的決策機制

鄰避設施選址決策實際上是對社會公共利益再分配的過程。為此，鄰避設施建設所涉及到的所有利益相關者都應該參與到選址決策中來，在平等對話、協(xié)商的基礎上達成決策共識，這樣才能保證選址決策的合法性，而只有合法的決策才能獲得公眾的支持。協(xié)商民主能夠通過討論、審議等過程賦予選址決策以合法性，“協(xié)商過程的政治合法性……是通過在政治上平等參與和尊重所有公民道德和實踐關懷的政策確定活動而完成的”［15］32。然而，在我國目前的鄰避設施選址實踐中，政府往往以公眾缺乏專業(yè)知識、協(xié)商損害決策效率為由，將設施所在地附近公眾排除在鄰避決策之外，采取“決定—宣布—辯護”的封閉決策模式，在要不要建、在哪里建、由誰來建鄰避設施以及怎么補償?shù)葐栴}上，不與公眾進行協(xié)商溝通，導致在整個選址過程中公眾參與有限，協(xié)商不足。

“5·10”中泰事件再次證明把公眾“關在門外”的封閉決策模式是行不通的。其實，該垃圾焚燒廠早在2012 年就啟動了選址調研工作，但直到杭州市規(guī)劃局在2014 年3 月29 日對該項目進行規(guī)劃公示，公眾對這個被“多個部門共同決策、多方考慮、多方論證后才確定下來”［26］選址規(guī)劃都毫不知情。隨后，公眾通過各種渠道反映訴求都沒有得到有效回應。直到公眾聚集反對，政府才承諾將邀請當?shù)毓娙虆⑴c，保證廣大公眾的知情權和參與權。顯然，政府在該項目的選址論證環(huán)節(jié)既沒有引入公眾參與，更沒有跟公眾平等協(xié)商，僅僅在鄰避沖突爆發(fā)后才被迫出面應對，但為時已晚。公眾聚集反對，政府就保證公眾的知情權與參與權，公眾沒有反對，政府就單方面封閉決策，這樣的治理思維無益于從根本上解決鄰避問題。因此，要想走出鄰避設施選址困境，政府應該盡早主動讓公眾參與到選址規(guī)劃中，以做到共同協(xié)商決策。

在杭州九峰垃圾焚燒廠重新啟動建設過程中，政府吸取前期的經驗教訓，主動跟附近公眾展開平等協(xié)商，共同決策。首先，在項目選址問題上積極協(xié)商溝通。垃圾焚燒廠的選址是政府與公眾之間矛盾的焦點。對于為什么選擇在九峰建垃圾焚燒發(fā)電項目，政府在與公眾的溝通中闡述了相關理由：“杭州市的西部片區(qū)只有一家垃圾焚燒廠，現(xiàn)在已處于超負荷狀態(tài)，且無法原地擴建。而九峰垃圾焚燒廠擬建址原先是一個礦坑，在山谷里，離居民區(qū)相對比較遠，是西部片區(qū)內相對合適的一個位置?！苯涍^政府的耐心解釋和溝通，附近公眾也基本同意了政府的選址決定。其次，在由誰建垃圾焚燒廠這個問題上，政府更是呈現(xiàn)出平等協(xié)商的決策理念。政府讓公眾對同類項目建設和運營標準進行比選，自主選擇建設單位。通過實地考察，公眾認可了光大國際的技術、理念和社會責任。政府也充分尊重公眾的選擇權，最終確定引進光大國際作為項目新的建設主體。最后，在利益補償方面，政府通過與公眾溝通協(xié)商，確立了以生態(tài)補償為主的多元補償方案：“杭州市專門給中泰街道撥了1000 畝的土地空間指標，用來保障當?shù)禺a業(yè)發(fā)展。余杭區(qū)計劃投資20.8 億元，在附近幾個村子打造一片城郊休閑‘慢村’。此外，區(qū)里還投入1.4 億元，為中泰街道實施117 項改善生態(tài)、生產、生活環(huán)境的實事工程?！保?7］正是通過多元化的補償方案，垃圾焚燒廠由“鄰避設施”變?yōu)椤班徖O施”，凸顯了鄰避空間的正義性。

由此可見，公眾許多時候對鄰避設施的抵制，不是出于對鄰避設施具有的環(huán)境負外部性的自利傾向的考慮，而是出于對決策過程中平等和公平感缺失的不滿。［28］在九峰垃圾焚燒發(fā)電項目重建階段，政府將公眾視為選址建設的合作者，引入深度公眾參與，實現(xiàn)政府與公眾之間平等對話，協(xié)商決策。正是通過這種“參與—協(xié)商—共識”開放式決策模式，該項目走出選址困境并得以在原址重建，這也是協(xié)商民主的要義所在。

（二）加強信息公開，構建平等有效的風險溝通機制

風險社會理論中的“風險”具有明顯的二重屬性：客觀實在性與主觀感知性。鄰避設施作為現(xiàn)代化的潛在風險，同樣是設施本身的客觀風險和人們對設施的主觀風險感知共同作用的結果。然而，在對鄰避設施風險的界定和感知中，“任何利益方都試圖依靠風險界定來自我辯護……風險的影響范圍、緊迫性及現(xiàn)實生存，隨價值和利益的多樣性而波動”［29］。政府和專家從技術理性出發(fā)，評估風險的可接受性水平和范圍，而公眾則秉持價值理性，從生命健康、環(huán)保等利益出發(fā)，要求設施絕對安全。顯然，在風險的界定方面，專家的技術理性與公眾的價值理性之間存在著明顯分歧。公眾對技術知識的陌生、對政府的不信任進一步放大了他們的風險感知。為此，只有在政府、專家、公眾等多元主體之間通過有效的風險溝通達成共識，才能化解風險，順利推進項目的選址。

然而，政府在鄰避項目的選址規(guī)劃時往往“側重于對設施自身風險（客觀風險）的評估、管控，而嚴重忽視了設施所在地公眾的風險感知”［30］。在“5·10”中泰事件中，政府宣稱現(xiàn)有的垃圾焚燒發(fā)電項目技術很成熟，風險可控，期望通過“技術安全”的論述為垃圾焚燒項目構建一套“不怕”的安全敘事。但是認知的微妙之處在于其很依賴于信息接收主體的判斷，當政府的安全敘事跟公眾的個體生活和觀察經驗不一致時，反而刺激公眾構建“我怕”的風險認知體系［31］：焚燒所產生的煙塵、二惡英等有害物質會影響周邊的空氣、水源和土壤等，并對自身健康產生影響。顯然，政府目前的“單向度告知”的風險宣傳策略并沒實現(xiàn)與公眾的“框架共鳴”［32］，加之公眾對政府的持久而廣泛的不信任，［33］政府和公眾自說自話，沒有達到溝通效果，垃圾焚燒廠選址陷入困境。

良好的風險溝通有助于緩和公眾焦慮與恐懼，達成風險共識。［9］113而真正的溝通必須建立在地位平等、彼此信任的基礎上，風險溝通需要有別于代議制民主的另外一種民主形式——協(xié)商民主。［4］116在隨后的項目重建過程中，政府吸取了前一階段的經驗教訓，注重與公眾建立一種雙向對話的風險溝通機制。首先，通過信息公開取得公眾的信任。信息公開不僅可以保障公眾的知情權，還可以減少謠言傳播，提升政府的公信力。在垃圾焚燒廠選址重建過程中，杭州市政府將項目的技術、指標、設備要求等明確告知公眾，尤其是項目推進重要環(huán)節(jié)，均在第一時間發(fā)布信息，確保公眾知情權，同時搭建溝通對話平臺，聽取民意，取得共識后再開展工作，這種公開透明和信息互通是堅固對話協(xié)商信任的基礎。［34］其次，讓事實說話改變公眾認知。公眾對垃圾焚燒廠選址不支持，很大程度上源于對項目本身不了解。為此，政府通過多種形式走訪、宣傳，增強公眾對項目的了解程度。同時，從2014 年7 月至9 月，中泰街道共組織了82 批、4000 多人次到常州、蘇州、寧波等外地考察，讓公眾實地察看國內先進的垃圾焚燒廠。其中垃圾焚燒廠周邊的4 個核心村中80%村民都參加了考察。［35］外出考察轉變了公眾對垃圾焚燒廠的“妖魔化”認知。最后，借助風險溝通達成風險共識。在公眾對垃圾焚燒有了進一步了解之后，政府因勢利導召開垃圾焚燒項目答辯會，對公眾提出的垃圾存哪里、怎么燒，飛灰怎么控制、怎么處理等問題一一詳細回答?？傊?，正是基于協(xié)商民主的理念，多元主體在平等的基礎上就鄰避風險開展對話協(xié)商，消除技術理性與價值理性之間的分歧，最大程度達成風險共識，從而規(guī)避和化解鄰避設施選址困境。

（三）尊重利益分歧，構建理性包容的互動機制

鄰避設施的選址過程中涉及多元利益主體，彼此有著不同的利益訴求和價值標準，這往往是導致選址陷入困境的重要原因。一般而言，政府立足社會整體利益的高度闡述鄰避設施選址與建設的必要性，企業(yè)站在商業(yè)利益的角度推動鄰避項目建設，附近公眾則出于維護個人利益的角度反對鄰避設施選址建設。如前所述，協(xié)商民主承認和尊重多元社會的多元利益訴求，鼓勵所有受決策影響利益相關者自由表達利益訴求，從而保證對所有參與者需求和利益的系統(tǒng)考慮。與此同時，“公共協(xié)商的主要目標不是狹隘地追求個人利益， 而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民愿望的政策。”［36］這意味著不同的利益主體“為尋求合理期待他人認可以及每個人都準備真誠捍衛(wèi)的各種價值，受影響的當事者之間必須進行理性協(xié)商，提出令人信服的理由，以獲得對方的信任與支持”［7］99。為此，在鄰避設施的選址環(huán)節(jié)，只有各利益主體通過公開、平等的理性協(xié)商，在廣泛考慮公共利益的基礎上，才能達成各方都能接受的選址方案。

在中泰事件中，杭州市政府認為杭州目前的垃圾處理能力有限，正面臨著“垃圾圍城”的困境。同時，“杭州不可能讓產生的垃圾讓別的城市來處理，也沒有一個人能夠做到不產生垃圾，也沒有一個城市能夠不上垃圾的項目”［37］。于是，政府決定在九峰新建一座垃圾焚燒廠，以解決日益嚴峻的垃圾處理問題。在政府看來，建造垃圾焚燒廠是為了提高公眾的環(huán)境質量，是基于公共利益做出的決策，公眾沒理由不支持。而在當?shù)毓娧壑?，這個垃圾焚燒項目雖然有助于改善杭州的居住環(huán)境，卻會給他們的生活帶來很大的風險。所以，附近公眾以“攔路”的方式表達了他們的抗議。在面對“垃圾圍城”問題時，雖然杭州市政府興建垃圾焚燒廠符合城市發(fā)展的需要和廣泛的公共利益，但是公共利益不等于絕大多數(shù)人的利益。政府更不能簡單地以“公共利益”的名義犧牲少數(shù)人的利益，強迫垃圾焚燒項目所在地的公眾承擔額外的成本。在這一過程中，由于政府與公眾的利益訴求和關注焦點不一樣，加之雙方的理性協(xié)商不夠，項目選址自然遭遇落地難的困境。

在后續(xù)的原址重建過程中，多元利益主體都體現(xiàn)出足夠的理性。政府作為鄰避設施的規(guī)劃方，不僅意識到通過興建垃圾焚燒項目來解決垃圾圍城的緊迫性，同時也注意到垃圾焚燒項目的建設對當?shù)毓妿淼呢撁嬗绊?。在垃圾焚燒發(fā)電項目選址遭到公眾反對時，政府并沒有選擇簡單取消項目或者不顧公眾反對強制推進項目，而是采用與公眾理性協(xié)商，認真聽取選址附近公眾的利益訴求，并有針對性地做出回應。例如，為了緩解設施所在地公眾的不公平感和相對剝奪感，政府制定了扶持當?shù)芈糜尉皡^(qū)開發(fā)和智慧產業(yè)園等建設方案，把垃圾焚燒發(fā)電項目做成“惠民工程”，切實保障公眾的發(fā)展權。針對公眾擔心垃圾焚燒項目的“偷排、漏排”問題，政府引入第三方監(jiān)管機制，建立了“居民隨時監(jiān)督”模式，以消除公眾對項目運營企業(yè)的監(jiān)管疑慮。政府正是通過與公眾的理性互動，才順利推進垃圾焚燒項目的重建。

理性的政府必將催生理性的公眾，當現(xiàn)有的溝通渠道能夠滿足公眾自身利益訴求的表達和得到政府的及時回應時，公眾也就完全沒必要采用街頭抗爭的“鬧解”方式。無可否認，垃圾焚燒廠確實會給附近公眾帶來一定的風險，但如果人人都從個人利益出發(fā)抵制項目建設，無益于問題的根本解決。協(xié)商過程的參與者不僅僅考慮個人利益，更要超越自身觀點和需求來重視集體利益，［38］承擔公共利益的責任，甚至在某種情況下還要犧牲個人利益。當然，這種適度的犧牲不是強制的，而是參與者相互理解和妥協(xié)的結果。這就需要借助于協(xié)商民主機制培養(yǎng)公眾的公民精神，形成集體責任感，從“私民”走向“公民”，走出“私民社會”［39］。在垃圾焚燒項目的重建過程中，附近公眾基于理性的思考不僅接受了項目選址，而且還給政府提供了一些解困“垃圾圍城”的良方，例如，通過垃圾分類達到源頭減量，培養(yǎng)公民環(huán)保意識等。杭州市政府也積極采納了公眾提出的“垃圾分類、源頭減量”的建議，最近幾年在杭州大力推行垃圾分類工作，取得了明顯效果。

作為項目建設和運營方的光大國際，在垃圾焚燒廠前期選址陷入困境后，積極配合政府組織的公眾考察活動，及時向公眾開放已經在運行的項目，讓公眾近距離地觀察和感受，從而改變公眾對垃圾焚燒的印象，緩解公眾的風險焦慮，有助于項目的順利推進。在項目建設過程中，光大國際主動與公眾溝通，確保公眾對項目建設的知情權。如企業(yè)在做水文和大氣檢測時，檢測點就設在村民院子里，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和細節(jié)第一時間公布。［27］而在項目建成后，光大國際不但致力確保項目安全穩(wěn)定運行，更主動融入項目周邊社區(qū)，積極踐行村企共建，優(yōu)先考慮為當?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機會，拉動周邊區(qū)域的環(huán)境改善和產業(yè)升級，努力讓垃圾焚燒項目與當?shù)毓?、社區(qū)形成利益共同體。

由此看來，鄰避設施選址關系到政府、企業(yè)、公眾等多元主體的切身利益。在這一過程中，政府不能習慣性為了公共利益而忽略少數(shù)人利益，公眾也不能形成“一建就鬧”的維權思維，企業(yè)更不能只追求經濟利益，這樣的結局只可能是“共輸”。公共責任和理性思考是協(xié)商民主的重要價值所在，［40］唯有各方理性互動，超越自身利益局限，通過反思修正各自偏好，才能達成選址共識，實現(xiàn)公共利益最大化。

五、結語

在鄰避設施選址過程中，以政府為主體的增長聯(lián)盟和以公眾為主體的社群聯(lián)盟有著不同的利益訴求和立場，而政府傳統(tǒng)的強制模式未能有效地協(xié)調好不同主體的利益分歧，導致鄰避設施選址陷入社會需求和公眾抵制的兩難困境。協(xié)商民主承認和尊重多元化的利益訴求和分歧，并鼓勵通過多元主體之間的理性協(xié)商來化解分歧，達成決策共識，為政府走出當前的鄰避設施選址困境提供了一條新的治理思路。杭州市政府正是基于協(xié)商民主的治理理念，構建起政府、企業(yè)和公眾等多元主體之間的開放協(xié)商的決策機制、平等有效的風險溝通機制和理性包容的互動機制，從而使杭州九峰垃圾焚燒廠走出選址困境并得以在原址順利重建。這充分表明地方政府在應對鄰避問題時能夠不斷地在實踐中學習和大膽創(chuàng)新，逐步樹立起理性協(xié)商的治理理念。該案例無疑將為我國鄰避設施選址提供新的治理思路和啟示。然而，我國政府目前仍然面臨著鄰避選址困境的治理難題。因此，如何在總結杭州案例成功經驗的基礎上，通過協(xié)商民主的制度化建設來進一步規(guī)避和化解鄰避困境，應該成為我國政府在推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中必須認真思考的一個重大實踐問題。

注釋：

①案例內容主要參考了矯志歡寫的《余杭“5.10”事件分析》一文，詳見大眾網，http：//yuqing.dzwww.com/yqjd/201406/t20140617_10472177.htm.