姜明安

行政檢察是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的司法制度。無(wú)論是法治發(fā)達(dá)國(guó)家，還是其他法治發(fā)展中國(guó)家，都沒(méi)有中國(guó)這種由檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院行政訴訟活動(dòng)和行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)（限特定行政行為）進(jìn)行法律監(jiān)督的制度。行政檢察是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系中一項(xiàng)獨(dú)特的反映和體現(xiàn)中國(guó)國(guó)情的制度。

新時(shí)代行政檢察，是指黨的十八大以后，特別是指2018 年我國(guó)檢察制度推進(jìn)“四大檢察”新格局改革以后，〔1〕“四大檢察”的概念是2018 年7 月張軍檢察長(zhǎng)在大檢察官研討班上首次提出的?！八拇髾z察”指刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察。其檢察職能、范圍、方式、手段和作用領(lǐng)域等均發(fā)生了一定變化的，所謂“一手托兩家”的現(xiàn)行行政檢察制度。行政檢察在黨的十八大以前和“四大檢察”新格局形成以前在我國(guó)即早已存在，但其地位沒(méi)有現(xiàn)行行政檢察這么突出，其功能、作用沒(méi)有現(xiàn)行行政檢察這么廣泛和重要。

在中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系中為什么要?jiǎng)?chuàng)建行政檢察這樣一個(gè)制度？在新時(shí)代，為什么要將行政檢察與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察并列，構(gòu)成“四大檢察”的新格局，賦予行政檢察以如此廣泛的職能和如此重要的地位？這是檢察法學(xué)領(lǐng)域，乃至整個(gè)法學(xué)領(lǐng)域應(yīng)予研究的前沿理論問(wèn)題。

一、新時(shí)代加強(qiáng)中國(guó)特色行政檢察制度建設(shè)的意義

新時(shí)代加強(qiáng)中國(guó)特色行政檢察制度建設(shè)的意義主要表現(xiàn)在下述三個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)中國(guó)特色行政檢察制度建設(shè)是堅(jiān)持和完善作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的需要

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。這一制度區(qū)別于西方國(guó)家的三權(quán)分立制度。在三權(quán)分立制度下，國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互分立，相互制約；〔2〕盡管西方各國(guó)均實(shí)行三權(quán)分立制度，但分權(quán)模式和權(quán)力相互制約平衡的方式不盡相同。如美國(guó)采行三權(quán)平衡制約模式，英國(guó)采行議會(huì)主權(quán)模式，德國(guó)、日本等采行議會(huì)內(nèi)閣制模式等。而在我國(guó)人民代表大會(huì)制度下，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)均由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度雖不實(shí)行國(guó)家權(quán)力的完全分立和平衡制約，但并不否認(rèn)和反對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)分工，而且在確立全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的前提下，承認(rèn)和實(shí)行國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力的一定的相互配合和相互制約。例如，審判機(jī)關(guān)通過(guò)行使行政審判權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)進(jìn)行一定的制約；監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)行使監(jiān)察權(quán)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，從而對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)、審判機(jī)關(guān)行使審判權(quán)、檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)也形成一定的實(shí)質(zhì)上的制約；審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和屬于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時(shí)互相配合、互相制約；〔3〕參見(jiàn)《憲法》第140 條。等等。在我國(guó)這種國(guó)家權(quán)力配置的憲制體系中，檢察機(jī)關(guān)有著特殊的地位和作用。這種特殊的地位和作用就是憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”?！?〕參見(jiàn)《憲法》第134 條。

可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)定位是我國(guó)根本政治制度——人民代表大會(huì)制度——的構(gòu)成要素之一。而檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”性質(zhì)定位體現(xiàn)于刑事檢察、民事檢察、行政檢察和行政公益訴訟檢察整個(gè)四大檢察領(lǐng)域，更多和更大程度地體現(xiàn)于行政檢察和行政公益訴訟檢察兩大領(lǐng)域。從檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)職能來(lái)說(shuō)，行政檢察自然首先是行政訴訟檢察，主要是對(duì)人民法院行政審判活動(dòng)的監(jiān)督，但從檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)性質(zhì)定位來(lái)說(shuō)，它還應(yīng)包括對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為（如行政許可行為、行政處罰行為、行政強(qiáng)制行為等）的監(jiān)督。即使是對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，其直接針對(duì)的是人民法院行政審判活動(dòng)，但間接的效力無(wú)疑也針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為，特別是對(duì)行政判決、裁定執(zhí)行的監(jiān)督和對(duì)非訴執(zhí)行行為的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法行為和違法不作為的情形，可直接對(duì)相應(yīng)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，或者向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送行政機(jī)關(guān)公職人員相應(yīng)的違法行為事實(shí)材料或者相關(guān)線索。至于行政公益訴訟檢察，雖然在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上與行政檢察分屬不同檢察部門，但其基本性質(zhì)仍屬于行政檢察，廣義上的行政檢察無(wú)疑應(yīng)包括行政公益訴訟檢察。

由此可見(jiàn)，行政檢察是中國(guó)特色檢察制度的基本構(gòu)成要件，而中國(guó)特色檢察制度乃是作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容。因此，要堅(jiān)持和完善我國(guó)根本政治制度——人民代表大會(huì)制度，就必須切實(shí)加強(qiáng)行政檢察制度建設(shè)，促進(jìn)行政檢察的創(chuàng)新發(fā)展。

（二）加強(qiáng)中國(guó)特色行政檢察制度建設(shè)是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

行政檢察制度對(duì)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的作用主要表現(xiàn)在保障和推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)、法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)三個(gè)方面：

在法治國(guó)家建設(shè)方面，行政檢察的主要作用是保障和推進(jìn)公正行政審判。而公正行政審判是公正司法的重要環(huán)節(jié)，公正司法則是法治國(guó)家的基本要件。在法院整個(gè)審判活動(dòng)中，行政審判是最可能受到各種干預(yù)而影響公正的環(huán)節(jié)。因?yàn)樾姓V訟的被告是與人民法院、人民檢察院同為國(guó)家機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)?！?〕這與民事訴訟不同，民事訴訟的被告是與原告法律地位完全相同的自然人、法人或者非法人組織。雖然行政機(jī)關(guān)也可以以“機(jī)關(guān)法人”的身份成為民事訴訟的被告，但此時(shí)它不再具有公權(quán)力主體地位。參見(jiàn)《行政訴訟法》第2 條、第26 條和《民法典》第96 條。被訴行政機(jī)關(guān)不僅因與案件有利害關(guān)系而有可能干預(yù)的意愿，而且因執(zhí)掌公權(quán)力而有較行政訴訟原告以及民事訴訟原告、被告更強(qiáng)的干預(yù)能力。所以《行政訴訟法》不僅規(guī)定，“人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干預(yù)”，而且還特別規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件”，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”?！?〕分別參見(jiàn)《行政訴訟法》第4 條、第3 條、第11 條。為保證檢察監(jiān)督的公正，《人民檢察院組織法》又特別規(guī)定，任何領(lǐng)導(dǎo)干部或檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員均不得干預(yù)、插手具體案件?！皩?duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部等干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理，或者人民檢察院內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件情況的，辦案人員應(yīng)當(dāng)全面如實(shí)記錄并報(bào)告；有違法違紀(jì)情形的，由有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)情節(jié)輕重追究行為人的責(zé)任。”〔7〕參見(jiàn)《人民檢察院組織法》第47 條。

為保障檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法院行政審判的有效性和公正性，行政訴訟法為行政檢察監(jiān)督規(guī)定了多種監(jiān)督手段和方式，如提出抗訴和檢察建議等：“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，如發(fā)現(xiàn)有主要證據(jù)不足、證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造；適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤；遺漏訴訟請(qǐng)求等情形，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級(jí)檢察院對(duì)同級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書，發(fā)現(xiàn)有上述情形的，可以向同級(jí)法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)檢察院向同級(jí)法院提出抗訴”。〔8〕在修訂后的《行政訴訟法》于2015 年5 月1 日實(shí)施以前，檢察監(jiān)督的形式主要限于抗訴，原《行政訴訟法》第64 條僅規(guī)定，“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。修訂后的《行政訴訟法》增加規(guī)定了地方檢察院可對(duì)同級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書向同級(jí)法院提出檢察建議的監(jiān)督形式，參見(jiàn)《行政訴訟法》第93 條。此外，檢察機(jī)關(guān)還可對(duì)行政審判的訴訟程序進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)法院違反法律規(guī)定的訴訟程序作出的可能影響公正的終局裁判，檢察機(jī)關(guān)同樣可以向法院提出抗訴或者檢察建議，以啟動(dòng)再審，糾正裁判中可能的錯(cuò)誤?！?〕參見(jiàn)《行政訴訟法》第91 條、第92 條。

此外，行政檢察對(duì)于法治國(guó)家建設(shè)的作用除了通過(guò)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督實(shí)現(xiàn)外，同時(shí)也通過(guò)推進(jìn)執(zhí)政黨全面從嚴(yán)治黨和依法執(zhí)政的間接作用實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樵谖覈?guó)，司法和行政都受各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。行政檢察監(jiān)督糾正了行政審判和行政行為中的各種違法偏向，促進(jìn)了公正司法和依法行政，自然也就會(huì)間接保障和推進(jìn)執(zhí)政黨全面從嚴(yán)治黨和依法執(zhí)政，而執(zhí)政黨全面從嚴(yán)治黨和依法執(zhí)政是建設(shè)中國(guó)特色法治國(guó)家的基本前提。

在法治政府建設(shè)方面，行政檢察既可以通過(guò)對(duì)行政審判的直接監(jiān)督間接保障和推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，也可以通過(guò)檢察建議直接監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。政府是國(guó)家的基本構(gòu)成要素，故法治政府建設(shè)自然是法治國(guó)家建設(shè)的組成部分。習(xí)近平總書記將法治政府與法治國(guó)家、法治社會(huì)并列，〔10〕在黨的十九大報(bào)告和其他重要講話中，習(xí)近平總書記多次提出“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府法治社會(huì)一體建設(shè)”的思想。參見(jiàn)《習(xí)近平談治國(guó)理政》，外文出版社2014年版，第144 頁(yè)。并不是從理論上將政府獨(dú)立于國(guó)家，〔11〕在理論上，只有社會(huì)才相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家，與國(guó)家并列，或稱“市民社會(huì)”與“政治國(guó)家”的對(duì)立統(tǒng)一。而是從實(shí)踐層面強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)在依法治國(guó)總工程中的特殊地位和特殊重要性。正因?yàn)榉ㄖ握ㄔO(shè)在依法治國(guó)總工程中具有特殊重要的地位和特殊重要性，我國(guó)法律才創(chuàng)建了專門的行政審判制度，監(jiān)督、保障和推進(jìn)各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、依法行政。但是，要有效監(jiān)督、保障和推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，光依靠行政審判是不夠的。因?yàn)樵趯?shí)踐中存在著各種可能影響行政審判公正、準(zhǔn)確的客觀或主觀因素，行政判決、裁定不可避免地會(huì)出現(xiàn)一定概率的錯(cuò)誤。這些錯(cuò)誤導(dǎo)致不僅不能有效糾正行政機(jī)關(guān)違法的行政行為和不作為，給予受違法行政行為或不作為侵害的相對(duì)人以有效的法律救濟(jì)，反而有可能助長(zhǎng)行政違法，加劇對(duì)受害人的傷害。為此，《行政訴訟法》和《人民檢察院組織法》在確立行政審判制度的基礎(chǔ)上，又確立了行政檢察監(jiān)督制度，通過(guò)行政檢察監(jiān)督糾正確有錯(cuò)誤的行政判決、裁定，以更有效地監(jiān)督、保障和推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

行政檢察對(duì)于保障和推進(jìn)法治政府建設(shè)的作用除了通過(guò)對(duì)行政審判活動(dòng)的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)以外，另一個(gè)重要實(shí)現(xiàn)途徑則是對(duì)行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的直接對(duì)象雖然也是人民法院，但是此種監(jiān)督必然涉及被訴行政機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在對(duì)人民法院就行政非訴執(zhí)行案件作出的準(zhǔn)予執(zhí)行或不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定進(jìn)行法律監(jiān)督時(shí)，必然要審查行政機(jī)關(guān)所申請(qǐng)法院執(zhí)行的行政行為的合法性：行為實(shí)施主體是否具有行政主體資格；相應(yīng)行為是否具有明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的情形；相應(yīng)行為是否具有明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的情形；相應(yīng)行為是否具有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形等。如果通過(guò)審查，發(fā)現(xiàn)相應(yīng)行為的實(shí)施主體不具有行政主體資格，或者相應(yīng)行為明顯缺乏事實(shí)根據(jù)或法律、法規(guī)依據(jù)，或者相應(yīng)行為具有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，人民法院卻對(duì)之作出了予以執(zhí)行的裁定，人民檢察院不僅應(yīng)向人民法院發(fā)出檢察建議，制止人民法院對(duì)違法行政行為的執(zhí)行，同時(shí)還應(yīng)審查相應(yīng)行政公職人員在實(shí)施相應(yīng)行政行為的過(guò)程中是否有違法亂紀(jì)、濫用職權(quán)、貪污腐敗的行為。如發(fā)現(xiàn)相應(yīng)公職人員有上述行為，應(yīng)將案件有關(guān)材料轉(zhuǎn)送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理。這樣，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)人民法院行政非訴執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，就同時(shí)也監(jiān)督了行政機(jī)關(guān)的行政行為和行政公職人員的職務(wù)履行行為。檢察機(jī)關(guān)的這種監(jiān)督無(wú)疑有利于防止行政機(jī)關(guān)及其公職人員濫用職權(quán)，保障和推進(jìn)法治政府建設(shè)。

廣義的行政檢察對(duì)于保障和推進(jìn)法治政府建設(shè)的作用除了通過(guò)上述兩種相對(duì)間接的途徑實(shí)現(xiàn)以外，還有一個(gè)重要的直接實(shí)現(xiàn)途徑。這就是2017 年第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議修訂的《行政訴訟法》規(guī)定的行政公益訴訟：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)有違法行使職權(quán)或者不作為的問(wèn)題，可以直接監(jiān)督，即可以對(duì)這些領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)直接提出檢察建議，督促其糾正。如果相應(yīng)行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后仍不采取措施依法履行職責(zé)，人民檢察院可以依法向人民法院提起訴訟?！?2〕參見(jiàn)《行政訴訟法》第25 條第4 款。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的這種直接監(jiān)督行為，對(duì)于保障和促進(jìn)其依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)，無(wú)疑同樣具有重要的作用。

在法治社會(huì)建設(shè)方面，行政檢察監(jiān)督的作用主要是為受到行政違法行為或行政違法不作為侵害的相對(duì)人提供進(jìn)一步的救濟(jì)，保障社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。行政檢察監(jiān)督的這一作用主要通過(guò)兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)：一是受到行政違法行為或行政違法不作為侵害的相對(duì)人在通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟后仍然得不到其依法應(yīng)該獲得的救濟(jì)，可向檢察機(jī)關(guān)提出申訴。檢察機(jī)關(guān)在對(duì)其申訴材料審查后，如認(rèn)為法院的行政判決、裁定確有錯(cuò)誤，依法向法院提出抗訴或檢察建議，使相對(duì)人獲得其依法應(yīng)該獲得的救濟(jì)，以保障社會(huì)公平正義，避免相對(duì)人因冤屈和救濟(jì)無(wú)效做出危害社會(huì)的過(guò)激行為，影響社會(huì)穩(wěn)定。二是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)行政判決、裁定等生效法律文書執(zhí)行的監(jiān)督和對(duì)非訴行政行為執(zhí)行的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)法院執(zhí)行行為違法，或者執(zhí)行人員在執(zhí)行時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法執(zhí)行等行為，或者發(fā)現(xiàn)法院在執(zhí)行活動(dòng)中存在怠于履行職責(zé)情形的，可以通過(guò)提出檢察建議的形式督促法院糾正。這種監(jiān)督和督促糾正對(duì)于保障社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，防止群體性事件的發(fā)生和推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)同樣具有重要作用。

（三）加強(qiáng)中國(guó)特色行政檢察制度建設(shè)是堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的需要

2018 年《監(jiān)察法》頒行以后，我國(guó)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督總體系主要包括四大分支體系：一是人大監(jiān)督體系；二是紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督體系；三是檢察監(jiān)督體系；四是審計(jì)監(jiān)督體系?！?3〕我國(guó)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督總體系除了上述四大體系外，還有國(guó)家機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督體系、行政訴訟監(jiān)督體系、政協(xié)和民主黨派監(jiān)督體系、社會(huì)監(jiān)督體系、媒體和輿論監(jiān)督體系等。但上述四大體系是總體系的最主要構(gòu)成環(huán)節(jié)。這四大體系在監(jiān)督職能上有所分工。人大與人大常委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)行為的監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)立法行為（如行政機(jī)關(guān)的行政立法行為、監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察立法行為和司法機(jī)關(guān)的司法解釋行為）和政策制定行為的合憲性、合法性（全國(guó)人大常委會(huì)可撤銷行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)），監(jiān)督一府一委兩院負(fù)責(zé)人（如總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、部長(zhǎng)、委員會(huì)主任、監(jiān)委主任、兩院院長(zhǎng)等）依法履行職責(zé)（全國(guó)人大可罷免一府一委兩院負(fù)責(zé)人）?！?4〕參見(jiàn)《憲法》第62-63 條、第67 條、第71 條、第73 條、《立法法》第96-102 條。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督包括黨和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的所有中國(guó)共產(chǎn)黨黨員以及所有行使公權(quán)力的公職人員遵紀(jì)守法的行為，重點(diǎn)監(jiān)督黨和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員的貪腐、濫權(quán)、瀆職等腐敗行為。〔15〕參見(jiàn)《監(jiān)察法》第1 條、第15 條、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第5-6 條。審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，以及國(guó)家財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支?！?6〕參見(jiàn)《憲法》第91 條、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第1-4 條。而檢察監(jiān)督的范圍既包括對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)行為（如人民法院的審判行為和對(duì)裁判文書的執(zhí)行行為，公安機(jī)關(guān)的刑事偵查行為和采取刑事強(qiáng)制措施行為、監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法行為等〔17〕參見(jiàn)《人民檢察院組織法》第20 條。）的監(jiān)督，也包括對(duì)一定范圍公職人員行為（如審判人員在審理案件過(guò)程中的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為〔18〕不過(guò)，這種監(jiān)督不是直接的。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)審判人員在審理案件過(guò)程中的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為，應(yīng)將相關(guān)材料移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)審判人員在審理案件過(guò)程中的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為后，可以依審判監(jiān)督程序?qū)ο鄳?yīng)判決、裁定提出抗訴。參見(jiàn)《行政訴訟法》第91、93 條。）的監(jiān)督；既包括對(duì)法院、公安、監(jiān)獄、看守所等傳統(tǒng)監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督，也包括對(duì)作為新拓展監(jiān)督對(duì)象（一定范圍一定領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)）的監(jiān)督?！?9〕參見(jiàn)《行政訴訟法》第25 條。

對(duì)于上述四大監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督范圍，憲法和相關(guān)法律雖然對(duì)其界限有相應(yīng)的劃分和界定，但其中也不可避免地會(huì)有一定的重合、交叉。如對(duì)行政不作為、亂作為的監(jiān)督，既可以是人大監(jiān)督（通過(guò)質(zhì)詢等方式）的對(duì)象和范圍，也可以是紀(jì)委監(jiān)察監(jiān)督（通過(guò)對(duì)行政公職人員調(diào)查、處分的方式）的對(duì)象和范圍，還可以是檢察監(jiān)督（通過(guò)行政公益訴訟的直接監(jiān)督方式或?qū)π姓V訟及非訴執(zhí)行監(jiān)督的間接監(jiān)督方式）的對(duì)象和范圍。又如，對(duì)審判人員在審理案件過(guò)程中的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為既是紀(jì)委監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象和范圍，也是檢察監(jiān)督的對(duì)象和范圍。只是前者的監(jiān)督著重于人，旨在追究違法審判人員的法律責(zé)任（給予政務(wù)處分或追究刑事責(zé)任），后者的監(jiān)督著重于事，旨在決定對(duì)違法審判人員審判的案件是否再審。

在國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)督總體系中，由于各種監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督不可避免地存在一定重合、交叉的情形，從而也就不可避免地會(huì)存在一定空隙、導(dǎo)致各監(jiān)督系統(tǒng)都不予監(jiān)督的情形。某些領(lǐng)域、某些事項(xiàng)幾個(gè)監(jiān)督主體都監(jiān)督，都管，某些領(lǐng)域、某些事項(xiàng)沒(méi)有監(jiān)督主體監(jiān)督，沒(méi)人管。正是針對(duì)此種情形，憲法確定檢察機(jī)關(guān)是“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。對(duì)于其他監(jiān)督主體都不監(jiān)督都不管的領(lǐng)域和事項(xiàng)（不論其是否應(yīng)歸屬于某特定監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍），檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)。例如，對(duì)行政不作為、亂作為的監(jiān)督，在法律上就存在多個(gè)監(jiān)督主體（如不作為、亂作為機(jī)關(guān)的所屬政府、相應(yīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)、人大和人大常委會(huì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、受理相對(duì)人起訴的人民法院等），如果這些監(jiān)督主體都不履行監(jiān)督職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)作為“國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”就應(yīng)該出手監(jiān)督。這是中國(guó)特色憲制所設(shè)計(jì)的對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的總體系和監(jiān)督機(jī)制賦予檢察監(jiān)督的功能和使命，而檢察監(jiān)督的這種功能和使命又主要集中于行政檢察。當(dāng)然，行政檢察履行這種功能和使命一要受制于自己當(dāng)下的資源和能力，監(jiān)督范圍只能逐步展開；二要視其他監(jiān)督主體行使監(jiān)督職能的情況而定，其他監(jiān)督主體已經(jīng)啟動(dòng)或正準(zhǔn)備啟動(dòng)監(jiān)督，行政檢察則不宜直接介入。

二、新時(shí)代行政檢察的范圍

行政檢察監(jiān)督屬于法律監(jiān)督。所謂“法律監(jiān)督”，是指監(jiān)督主體依法律實(shí)施的，對(duì)監(jiān)督對(duì)象行使職權(quán)、職責(zé)的活動(dòng)、行為所涉法律層面問(wèn)題的監(jiān)督。法律監(jiān)督既區(qū)別于監(jiān)督主體依層級(jí)隸屬關(guān)系對(duì)監(jiān)督對(duì)象實(shí)施的工作監(jiān)督（如上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、各級(jí)人民政府對(duì)所屬工作部門的監(jiān)督）；也區(qū)別于監(jiān)督主體依政治體制機(jī)制對(duì)監(jiān)督對(duì)象實(shí)施的政治、政策監(jiān)督（如人大對(duì)一府一委兩院的監(jiān)督）。行政訴訟活動(dòng)屬于法律性質(zhì)的活動(dòng)，行政訴訟主體（人民法院、被告、原告）實(shí)施的訴訟行為屬于法律行為。人民檢察院對(duì)行政訴訟活動(dòng)，包括對(duì)行政訴訟主體實(shí)施的各種訴訟行為（起訴、受理、審理、裁判、執(zhí)行）進(jìn)行的監(jiān)督均屬于法律監(jiān)督，其行使與之相應(yīng)的職權(quán)、職責(zé)和采取相應(yīng)的措施是憲法確定其作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定的。另外，行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)亦同樣屬于法律性質(zhì)的活動(dòng)，行政主體實(shí)施的各種行政行為（包括作為和不作為）均屬于法律行為。人民檢察院對(duì)行政行為實(shí)施的監(jiān)督，包括通過(guò)行政訴訟監(jiān)督間接實(shí)施的監(jiān)督和通過(guò)行政公益訴訟直接實(shí)施的監(jiān)督，均屬于法律監(jiān)督。

《人民檢察院組織法》第20 條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的七項(xiàng)具體職權(quán)和一項(xiàng)概括性職權(quán)（即“法律規(guī)定的其他職權(quán)”），其中第5 項(xiàng)“對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”和第6 項(xiàng)“對(duì)判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督”都同行政檢察監(jiān)督有關(guān)。“對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”當(dāng)然包括對(duì)行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督；“對(duì)判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督”當(dāng)然包括對(duì)行政判決、裁定等生效法律文書執(zhí)行的監(jiān)督，也包括對(duì)非訴執(zhí)行的監(jiān)督。因?yàn)榉窃V執(zhí)行裁定也應(yīng)認(rèn)為是一種行政裁定，至少是“行政判決、裁定等生效法律文書”中的“等”生效法律文書。另外，《人民檢察院組織法》第20 條第4 項(xiàng)的“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”也含有行政檢察監(jiān)督的內(nèi)容（行政公益訴訟）。只是從檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度，行政公益訴訟已歸入“四大檢察”中公益訴訟檢察的范疇，故本文不在行政檢察中做重點(diǎn)論述。

據(jù)此，我們可以將新時(shí)代行政檢察的范圍分為三大類別：行政訴訟檢察監(jiān)督，行政判決、裁定執(zhí)行和非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督，以及對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督。

（一）行政訴訟檢察監(jiān)督

根據(jù)《憲法》《人民檢察院組織法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍可以概括為以下四項(xiàng)：

1. 對(duì)行政訴訟起訴、受理的監(jiān)督

起訴、受理是行政訴訟活動(dòng)的第一個(gè)環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督是全過(guò)程、全方位的。因此，行政訴訟檢察監(jiān)督的第一項(xiàng)監(jiān)督即是對(duì)行政訴訟起訴、受理環(huán)節(jié)的監(jiān)督。根據(jù)《行政訴訟法》第91 條和第93 條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院作出確有錯(cuò)誤的不予立案或者駁回起訴的終局裁定，不管這種裁定是人民法院因受被告行政機(jī)關(guān)或其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人（特別是領(lǐng)導(dǎo)干部）干預(yù)作出的，還是人民法院錯(cuò)誤適用法律或法官對(duì)法律錯(cuò)誤理解作出的，人民檢察院都可以向人民法院提出抗訴或者檢察建議，以糾正此種錯(cuò)誤裁定，保護(hù)公民、法人和其他組織的行政訴權(quán)。

2. 對(duì)行政審判活動(dòng)的監(jiān)督

行政審判是行政訴訟活動(dòng)中最重要的環(huán)節(jié)。這個(gè)環(huán)節(jié)如果出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人違法干預(yù)或人民法院違反法定訴訟程序等情形，訴訟結(jié)果顯然就難于保障公正。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政審判的監(jiān)督是整個(gè)行政訴訟檢察監(jiān)督的最重要環(huán)節(jié)。《人民檢察院組織法》第47 條第2 款要求，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部等干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理，或者人民檢察院內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件情況的，辦案人員應(yīng)當(dāng)全面如實(shí)記錄并報(bào)告；有違法違紀(jì)情形的，由有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)情節(jié)輕重追究行為人的責(zé)任。這一條款適用于所有審判活動(dòng)，但特別適用行政審判活動(dòng)。另外，根據(jù)《行政訴訟法》第91 條第1 款第5 項(xiàng)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)行政審判的訴訟程序進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)人民法院違反法律規(guī)定的訴訟程序作出的可能影響公正的終局裁判，人民檢察院可以向人民法院提出抗訴或者檢察建議，以啟動(dòng)再審，糾正裁判中可能的錯(cuò)誤。

3. 對(duì)生效行政判決、裁定和調(diào)解書的監(jiān)督

人民檢察院對(duì)人民法院生效行政判決、裁定和調(diào)解書的監(jiān)督是行政訴訟檢察監(jiān)督中最常見(jiàn)，最具法律效力的監(jiān)督類型。根據(jù)《行政訴訟法》第93 條的規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第91 條規(guī)定情形之一（如主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造；適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤；遺漏訴訟請(qǐng)求；有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的等），或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第91 條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。

4. 對(duì)行政審判人員在審判程序中的違法行為的監(jiān)督

對(duì)行政審判人員在審判程序中違法行為的監(jiān)督也屬于廣義的行政訴訟檢察監(jiān)督的范疇。《行政訴訟法》第93 條第3 款規(guī)定，各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。另外，根據(jù)《行政訴訟法》第91 條第8 項(xiàng)和第93 條第1、2 款的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政審判人員在案件審理時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的情形，應(yīng)對(duì)相應(yīng)終局裁判提出抗訴，啟動(dòng)法院再審。并且，依據(jù)《監(jiān)察法》第34 條，檢察機(jī)關(guān)對(duì)在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)行政審判人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問(wèn)題線索，應(yīng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。

（二）行政判決、裁定執(zhí)行和非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督

1. 行政判決、裁定執(zhí)行的檢察監(jiān)督

《人民檢察院組織法》第20 條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)之一即是對(duì)判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督?！缎姓V訟法》及其司法解釋雖然沒(méi)有專門規(guī)定對(duì)行政判決、裁定等生效法律文書執(zhí)行的檢察監(jiān)督，但是根據(jù)行政法理論及實(shí)踐，最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》〔20〕2016 年12 月19 日，最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》，該規(guī)定于2017 年1 月1 日起施行。應(yīng)可以適用行政判決、裁定等生效法律文書執(zhí)行的檢察監(jiān)督。根據(jù)該《若干規(guī)定》，具有下列情形之一的執(zhí)行案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督：（一）損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的；（二）執(zhí)行人員在執(zhí)行時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法執(zhí)行等違法行為、司法機(jī)關(guān)已經(jīng)立案的；（三）造成重大社會(huì)影響的；（四）需要跟進(jìn)監(jiān)督的。此外人民檢察院認(rèn)為人民法院在執(zhí)行活動(dòng)中可能存在怠于履行職責(zé)情形的，亦屬于檢察監(jiān)督的范圍。人民檢察院對(duì)行政判決、裁定等生效法律文書執(zhí)行的監(jiān)督主要采取檢察建議的形式。

2. 非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督是指人民檢察院依據(jù)《人民檢察院組織法》第20 條第6 項(xiàng)的授權(quán)，對(duì)人民法院行使行政非訴執(zhí)行職能活動(dòng)的監(jiān)督?！?1〕《人民檢察院組織法》第20 條第6 項(xiàng)規(guī)定，人民檢察院對(duì)判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督。這里的“等生效法律文書”顯然包括非訴執(zhí)行裁定。行政非訴執(zhí)行是指人民法院依據(jù)《行政訴訟法》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，應(yīng)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，并對(duì)相應(yīng)申請(qǐng)的合法性進(jìn)行審查和作出執(zhí)行裁定后，對(duì)在法定期限內(nèi)既不自動(dòng)履行行政決定，又不申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，強(qiáng)制執(zhí)行行政決定的行為?！?2〕參見(jiàn)《行政訴訟法》第97 條、《行政強(qiáng)制法》第53 條。

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督對(duì)于新時(shí)代法治政府建設(shè)具有非常重要的，并有為其他制度不可替代的作用。首先，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)憲法和組織法對(duì)人民檢察院的性質(zhì)定位，全面履行人民檢察院的法律監(jiān)督職能的需要。在《人民檢察院組織法》第20 條規(guī)定人民檢察院享有的8 項(xiàng)職權(quán)中，有兩項(xiàng)包含行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督：一項(xiàng)是對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督；另一項(xiàng)是對(duì)判決、裁定等生效法律文書執(zhí)行的法律監(jiān)督。行政非訴執(zhí)行是《行政訴訟法》第八章規(guī)范的行政訴訟執(zhí)行活動(dòng)的重要內(nèi)容之一，故屬于行政訴訟活動(dòng)的組成部分；行政非訴執(zhí)行，在行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)后，人民法院無(wú)論是準(zhǔn)予執(zhí)行，還是不準(zhǔn)予執(zhí)行，都要作出裁定，故此種裁定屬于判決、裁定等生效法律文書的范疇，對(duì)此種裁定的執(zhí)行則屬于對(duì)判決、裁定等生效法律文書執(zhí)行的內(nèi)容。因此，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督對(duì)于其全面履行《人民檢察院組織法》賦予的法律監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)憲法和組織法對(duì)人民檢察院的性質(zhì)定位具有重要意義。

其次，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督是保障人民法院依法、公正、高效履行行政非訴執(zhí)行職能，保護(hù)作為被執(zhí)行人的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的需要。法律之所以授權(quán)人民法院應(yīng)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)，對(duì)在法定期限內(nèi)既不自動(dòng)履行行政決定，又不申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，執(zhí)行行政決定，而非授權(quán)行政機(jī)關(guān)自己強(qiáng)制執(zhí)行（當(dāng)然，法律也授權(quán)行政機(jī)關(guān)自己對(duì)某些比較緊急的或侵權(quán)可能性較小的行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行），其主要目的在于防止行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，濫用權(quán)力，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。雖然公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)違法侵犯其合法權(quán)益的行政決定可以申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，但是，由于各種客觀或主觀的原因（如法律知識(shí)欠缺，不會(huì)告；行政機(jī)關(guān)威脅，不敢告、害怕行政機(jī)關(guān)打擊報(bào)復(fù)，不愿告等），放棄了復(fù)議、訴訟的機(jī)會(huì)或者耽誤了復(fù)議、訴訟的法定期限。在這種情況下，法律不將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)而賦予人民法院，就是要讓法院對(duì)行政決定的合法性進(jìn)行審查，以阻止對(duì)可能的違法行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。但是法律的這種目的有賴于人民法院依法、公正地審查相應(yīng)行政決定和正確作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定并予以實(shí)施。如果法院、法官不依法、公正行使行政非訴執(zhí)行職能，這種目的就會(huì)落空。然而，在目前的法治運(yùn)行環(huán)境下（法院尚存在一定的外部干預(yù)，某些法官法律素質(zhì)或政治素質(zhì)尚存在一定問(wèn)題等），法院、法官違法，錯(cuò)誤地行使行政非訴執(zhí)行職能的情況難以完全避免。因此，為了加強(qiáng)對(duì)法院、法官依法、公正行使行政非訴執(zhí)行職能的監(jiān)督，以更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，法律賦予人民檢察院行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的職能。

再次，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督也是防止行政機(jī)關(guān)及其公職人員濫用職權(quán)，推進(jìn)法治政府建設(shè)的需要。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的直接對(duì)象是人民法院，但是此種監(jiān)督必然涉及行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)無(wú)疑構(gòu)成了行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的間接對(duì)象。檢察機(jī)關(guān)在對(duì)人民法院就行政非訴執(zhí)行案件作出的準(zhǔn)予執(zhí)行或不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定進(jìn)行法律監(jiān)督時(shí)，必然要審查行政機(jī)關(guān)所申請(qǐng)法院執(zhí)行的行政行為的合法性：行為實(shí)施主體是否具有行政主體資格；相應(yīng)行為是否具有明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的情形；相應(yīng)行為是否具有明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的情形；相應(yīng)行為是否具有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形等。如果通過(guò)審查發(fā)現(xiàn)相應(yīng)行為的實(shí)施主體不具有行政主體資格，或者相應(yīng)行為明顯缺乏事實(shí)根據(jù)或法律、法規(guī)依據(jù)，或者相應(yīng)行為具有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，人民法院卻對(duì)之作出了予以執(zhí)行的裁定。對(duì)此，人民檢察院不僅應(yīng)向人民法院發(fā)出檢察建議，制止人民法院對(duì)違法行政行為的執(zhí)行，同時(shí)還應(yīng)審查相應(yīng)行政公職人員在實(shí)施相應(yīng)行政行為的過(guò)程中是否有違法亂紀(jì)、濫用職權(quán)、貪污腐敗的行為。如發(fā)現(xiàn)相應(yīng)公職人員有違法亂紀(jì)、濫用職權(quán)或貪污腐敗的行為，應(yīng)將案件有關(guān)材料移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理。這樣，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)人民法院行政非訴執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，就同時(shí)也監(jiān)督了行政機(jī)關(guān)及其公職人員的行政行為。檢察機(jī)關(guān)的這種監(jiān)督無(wú)疑有利于防止行政機(jī)關(guān)及其公職人員濫用職權(quán)，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

最后，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督還是支持公民、法人和其他組織依法維權(quán)，促進(jìn)行政相對(duì)人守法和依法履行法定義務(wù)的需要。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督大多是由公民、法人或者其他組織向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督啟動(dòng)的（檢察機(jī)關(guān)通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等其他渠道獲得人民法院行政非訴執(zhí)行違法的信息也可主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督程序）。人民檢察院這種應(yīng)申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督的程序?qū)嵸|(zhì)是對(duì)公民、法人和其他組織維權(quán)行為的支持。當(dāng)然，人民檢察院應(yīng)申請(qǐng)啟動(dòng)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督程序，最后的結(jié)果不一定能如申請(qǐng)人所愿：認(rèn)定人民法院的執(zhí)行裁定違法，終止人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行行為。如果行政機(jī)關(guān)的行政行為確實(shí)違法，人民法院仍裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)自然會(huì)支持申請(qǐng)人的申請(qǐng)。但是，如果行政機(jī)關(guān)的行政行為是合法的，公民、法人或者其他組織有依法履行行政行為為之確定的義務(wù)的義務(wù)，人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)則不僅不會(huì)建議人民法院撤銷準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，還應(yīng)說(shuō)服申請(qǐng)人自覺(jué)主動(dòng)履行行政行為為之確定的義務(wù)；如人民法院已經(jīng)啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行，則應(yīng)說(shuō)服申請(qǐng)人配合人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行，使相應(yīng)行政行為為之確定的義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督即實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了促進(jìn)行政相對(duì)人守法和依法履行法定義務(wù)的功能。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)這樣做，還具有防范和化解社會(huì)矛盾，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的作用。因?yàn)楣瘛⒎ㄈ撕推渌M織不履行行政機(jī)關(guān)的行政行為為之確定的義務(wù)，通常是其認(rèn)為相應(yīng)行政行為違法，侵犯了他們的合法權(quán)益，而行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，則通常是其認(rèn)為相應(yīng)行政行為合法，相對(duì)人不履行是違法的。在這種情況下，二者的爭(zhēng)議和矛盾如果不能獲得公正的處理，必然會(huì)影響社會(huì)的和諧和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，如果矛盾激化，還可能導(dǎo)致社會(huì)沖突。對(duì)此，人民檢察院展開行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督，如認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，可建議人民法院不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，以平息行政相對(duì)人對(duì)政府的不滿和怨憤情緒；如認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行政行為合法，相對(duì)人不履行違法，則教育相對(duì)人知法、守法，使之認(rèn)識(shí)到自己抗拒履行的錯(cuò)誤，從而自覺(jué)履行法定義務(wù)。上述情形無(wú)論屬于哪種情形，非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督在其中均可發(fā)揮防范和化解社會(huì)矛盾，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的作用。

（三）對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督

現(xiàn)行《人民檢察院組織法》除了規(guī)定公益訴訟（包括行政公益訴訟和民事公益訴訟）外，沒(méi)有直接賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督職權(quán)?！?3〕同前注［17］。但是，中共十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，相當(dāng)于賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的行政檢察監(jiān)督職能。當(dāng)然，黨中央決定只是黨的文件。要在實(shí)踐中貫徹落實(shí)，還必須通過(guò)立法將黨的政策上升為法律。盡管2017 年6 月27 日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)修改《行政訴訟法》，賦予了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，對(duì)違法行政行為進(jìn)行行政檢察監(jiān)督的職能，但是該法將這種監(jiān)督的范圍僅限于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓四個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)然，法律在這四個(gè)領(lǐng)域之后還使用了“等”的表述，從而為檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)大對(duì)其他領(lǐng)域行政行為的監(jiān)督留下了較廣闊的余地。事實(shí)上，新《行政訴訟法》實(shí)施近三年來(lái)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)都在探索拓展行政公益訴訟的范圍。〔24〕2019 年10 月23 日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上所作關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告中指出，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極回應(yīng)人民群眾新期待，探索拓展公益訴訟辦案范圍。對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權(quán)益保護(hù)、扶貧以及國(guó)防、軍事等領(lǐng)域公益損害問(wèn)題，積極以對(duì)黨和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度慎重履職、擔(dān)當(dāng)作為。北京市海淀區(qū)檢察院針對(duì)部分商戶違法向未成年人售煙問(wèn)題，向區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、煙草專賣局發(fā)出檢察建議，督促履行監(jiān)管職責(zé)。相關(guān)單位迅即開展為期一個(gè)月的專項(xiàng)整治，對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)者立案查處。浙江省寧波市海曙區(qū)檢察院針對(duì)一段時(shí)期騷擾電話泛濫甚至影響“120”等特種電話服務(wù)的問(wèn)題，向市民發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，對(duì)騷擾電話背后利益鏈進(jìn)行調(diào)查取證，并聽取專家學(xué)者意見(jiàn)，負(fù)責(zé)地向通信管理部門發(fā)出檢察建議，督促依法履行監(jiān)管職責(zé)。通信管理部門集中整治，效果明顯。上海市檢察機(jī)關(guān)從守衛(wèi)城市公共安全出發(fā)，開展電梯運(yùn)行、消防安全、危險(xiǎn)品運(yùn)輸、網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)等專項(xiàng)監(jiān)督，深受群眾歡迎。但四大檢察格局中的行政檢察如何開展對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督，如何界定范圍，與行政公益訴訟如何分工配合，是需要進(jìn)一步認(rèn)真研究探討的問(wèn)題。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為監(jiān)督的范圍，筆者認(rèn)為可循以下四項(xiàng)原則逐步拓展：一是協(xié)同和補(bǔ)充監(jiān)督的原則。根據(jù)這一原則，檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為監(jiān)督只起協(xié)同和補(bǔ)充的作用。凡是其他監(jiān)督主體已經(jīng)在進(jìn)行監(jiān)督的事項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)重復(fù)介入。只有其他監(jiān)督主體都缺席監(jiān)督時(shí)，檢察機(jī)關(guān)如再不介入，國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或公民、法人、其他組織的合法權(quán)益就要受到重大損害，此時(shí)，相應(yīng)事項(xiàng)才進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)實(shí)際行使監(jiān)督權(quán)的范圍。在這個(gè)意義上，檢察監(jiān)督可以說(shuō)是制止和糾正違法行政行為，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或公民、法人、其他組織的合法權(quán)益的“最后一道防線”。二是循序漸進(jìn)的原則。根據(jù)這一原則，檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為監(jiān)督范圍應(yīng)依自己現(xiàn)時(shí)的條件、能力和社會(huì)的特別需要逐步拓展，選擇當(dāng)前違法行政行為危害最為嚴(yán)重的若干重點(diǎn)領(lǐng)域開展監(jiān)督。三是不代行行政權(quán)原則。根據(jù)國(guó)家職能分工的要求，檢察機(jī)關(guān)不能代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為，可以建議行為機(jī)關(guān)糾正，或建議行為機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)予以處理，或支持公民、法人、其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟，在所有這些手段都不奏效，都不能糾正行政機(jī)關(guān)違法的作為或不作為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)啟動(dòng)行政檢察監(jiān)督。在任何情況下，檢察機(jī)關(guān)都不應(yīng)代替行政機(jī)關(guān)作出行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政給付等任何行政行為。四是各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)此的監(jiān)督范圍應(yīng)有所差別，不搞“一刀切”的原則。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的“國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”性質(zhì)，對(duì)違法行政行為監(jiān)督的范圍包括行政機(jī)關(guān)所有行政管理領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生健康、扶貧、資源能源、食品藥品安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)治安、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)防、交通、教育、科技、文化、文物保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)等，可及于所有違法作為和不作為，如違法審批、許可、征收、征用、拆遷、處罰、強(qiáng)制、國(guó)有資產(chǎn)出讓的招拍掛等，以及對(duì)依法應(yīng)審批、許可、征收、征用、拆遷、處罰、強(qiáng)制、國(guó)有資產(chǎn)出讓的招拍掛的事項(xiàng)違法不予審批、許可、征收、征用、拆遷、處罰、強(qiáng)制、招拍掛等。但一個(gè)地方的行政檢察監(jiān)督不可能，也不應(yīng)該及于所有領(lǐng)域的所有違法行政行為，而只能和只應(yīng)該根據(jù)各地的實(shí)際情況確定對(duì)違法行政行為監(jiān)督的范圍，不應(yīng)搞“一刀切”。

三、新時(shí)代行政檢察的目標(biāo)

新時(shí)代行政檢察的目標(biāo)不是單一而是多元的，但本文由于篇幅的限制，只討論當(dāng)下理論和實(shí)務(wù)界都比較關(guān)注的促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的目標(biāo)，而不論及其他。

行政檢察有監(jiān)督人民法院依法進(jìn)行行政審判，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的目標(biāo)，也有促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，維護(hù)社會(huì)關(guān)系和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。從檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家治理體系中所處的地位和提高國(guó)家治理能力的需要而言，行政檢察的后一目標(biāo)具有非常重要的意義。

首先，行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解有利于保障和促進(jìn)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一，解決爭(zhēng)議的法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，以防止為片面追求形式法治而忽視和損害實(shí)質(zhì)法治，片面追求法律效果而忽視和損害社會(huì)效果。例如，某企業(yè)建成一項(xiàng)重大工程或蓋起一座大樓，所有其他法律手續(xù)都辦好了，但因?yàn)槟撤N客觀原因而少辦了某一個(gè)證件，行政機(jī)關(guān)就將之認(rèn)定為“違法建筑”，一定要“依法”給予強(qiáng)制拆除的行政處罰。該企業(yè)不服訴至法院，法院依據(jù)形式法治的要求，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆是“嚴(yán)格執(zhí)法”，駁回原告的訴訟請(qǐng)求。在這種情況下，如原告向檢察機(jī)關(guān)申訴，檢察機(jī)關(guān)可否調(diào)查一下相對(duì)人少辦一證的原因是否可不歸責(zé)于相對(duì)人，考察一下在現(xiàn)行法律規(guī)范范圍內(nèi)有無(wú)允許相對(duì)人補(bǔ)辦相應(yīng)證件或以其他處罰取代“拆除”處罰的可能，如果有此可能，檢察機(jī)關(guān)即可建議人民法院不硬性駁回原告訴訟請(qǐng)求而是改與行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)，要求行政機(jī)關(guān)采用更加合理且合法的方式解決與原告的行政爭(zhēng)議。這樣無(wú)疑會(huì)更有利于保障形式法治與實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一，法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

其次，行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解有利于全面實(shí)現(xiàn)《行政訴訟法》規(guī)定的立法目的（解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政），防止行政審判為片面追求某一種價(jià)值而忽視或犧牲另一種價(jià)值。例如，因房屋拆遷、土地征收引發(fā)的行政爭(zhēng)議，行政相對(duì)人起訴的原因大多是因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低或安置條件過(guò)差，訴訟的主要目的是爭(zhēng)取獲得較多的補(bǔ)償或較優(yōu)的安置條件。但其訴訟代理人律師為了勝訴，往往要尋找行政機(jī)關(guān)相應(yīng)行政行為的違法之處，有時(shí)難于找到行政的實(shí)質(zhì)違法問(wèn)題，即從行政的程序違法方面找問(wèn)題，重點(diǎn)從行政行為的某一程序瑕疵上突破，人民法院從監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的立法目的出發(fā)，也會(huì)把重點(diǎn)放在行政行為的程序違法上，而忽略了當(dāng)事人的主要訴求，即判決撤銷行政行為和責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。這樣判決雖并不違法，但可能多耗費(fèi)行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人很多時(shí)間和精力，而行政爭(zhēng)議卻未能獲得實(shí)質(zhì)性解決。對(duì)于這種情況，當(dāng)事人如向檢察機(jī)關(guān)申訴，檢察機(jī)關(guān)如果能從行政訴訟法的整體立法目的出發(fā)，提示人民法院既注重監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，也注重解決行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議，建議法院認(rèn)真審查行政機(jī)關(guān)給予相對(duì)人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否真正過(guò)低、安置條件是否真正不符合要求；法院如能全面兼顧行政訴訟的各種價(jià)值，注重解決相對(duì)人的實(shí)質(zhì)請(qǐng)求，就會(huì)收到更好的訴訟效果。

最后，行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解有利于發(fā)揮中國(guó)特色解紛機(jī)制的優(yōu)勢(shì)（兼顧公共利益與私人利益，平衡爭(zhēng)議各方的不同利益），防止片面追求公益而忽視、犧牲私益，或者片面追求私益而忽視、犧牲公益。例如，近年來(lái)，國(guó)家特別重視生態(tài)環(huán)境。有的地方政府為了改善和提高當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量，強(qiáng)制關(guān)閉了許多農(nóng)村養(yǎng)豬場(chǎng)；有的地方政府為了降低Pm2.5 量值和改善大氣質(zhì)量，強(qiáng)制關(guān)閉了許多以煤為能源的城市郊區(qū)供暖供熱設(shè)施；有的地方政府為了市鎮(zhèn)管理秩序，全面禁止市民擺攤設(shè)點(diǎn)占道經(jīng)營(yíng)。對(duì)此，農(nóng)村養(yǎng)豬者、城市郊區(qū)供暖供熱企業(yè)和許多生活困難的市民攤販不服，訴至法院。法院審理此類案件有很大的自由裁量空間，但其自由裁量權(quán)運(yùn)用必須兼顧保護(hù)生態(tài)環(huán)境、市鎮(zhèn)管理秩序的公益與養(yǎng)豬者、供暖供熱企業(yè)的投資贏利私利，以及生活困難的市民攤販謀求生活出路的私利。如果法院的裁判只注重一種利益而忽略了另一種利益，相應(yīng)行政爭(zhēng)議肯定就難以得到實(shí)質(zhì)性化解。在這種情況下，如果相對(duì)人對(duì)法院裁判不服，向檢察機(jī)關(guān)申訴，檢察機(jī)關(guān)為實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，即有必要與法院和行政機(jī)關(guān)適當(dāng)協(xié)調(diào)商榷：養(yǎng)豬場(chǎng)是否可以不關(guān)閉或少關(guān)閉，而讓養(yǎng)豬者加強(qiáng)豬場(chǎng)衛(wèi)生管理；以煤為能源的供暖供熱設(shè)施是否可暫緩關(guān)閉，待有了充足的天燃?xì)鈦?lái)源后完成“煤改氣”以后再關(guān)閉，如確需及時(shí)關(guān)閉，是否應(yīng)給予相對(duì)人以相應(yīng)補(bǔ)償；以及對(duì)市民攤販擺攤設(shè)點(diǎn)占道經(jīng)營(yíng)是否可不全面禁止，而只在特定時(shí)段予以禁止。政府的行政措施如能適當(dāng)兼顧公益與私益，相對(duì)人自然就會(huì)配合政府的工作，從而從根本上化解與政府的爭(zhēng)議和矛盾。

自2019 年以來(lái)，各地法院和檢察院都開始重視行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，一些?。ㄈ绨不帐。⒅陛犑校ㄈ缟虾Ｊ校┑母呒?jí)法院相繼出臺(tái)了加強(qiáng)和完善行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)。最高檢還召開了全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)電視電話會(huì)議?？疾靸筛吆腿珖?guó)各地法院、檢察院的司法實(shí)踐，其行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解主要有以下方式和途徑：（一）充分發(fā)揮調(diào)解程序在化解行政爭(zhēng)議方面的積極作用。調(diào)解程序不僅適用于《行政訴訟法》規(guī)定的行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件，〔25〕參見(jiàn)《行政訴訟法》第60 條。還適用于各種行政協(xié)議案件?！?6〕參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第23 條。（二）充分發(fā)揮多元化解決糾紛機(jī)制在化解行政爭(zhēng)議方面的積極作用。人民法院在行政審判過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)在行使行政檢察職能時(shí)，根據(jù)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的需要，均可借助職能機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、群團(tuán)組織、基層群眾自治性組織等廣泛聯(lián)系各方面群眾的功能和作用，協(xié)助解決各種不同的行政爭(zhēng)議。（三）積極運(yùn)用司法建議和檢察建議的方式促使行政機(jī)關(guān)依法行政，尊重和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，以從源頭上減少行政爭(zhēng)議的發(fā)生。（四）推進(jìn)法、檢與政府，法、檢本身橫向和縱向間的聯(lián)動(dòng)與協(xié)作，促使相應(yīng)行政爭(zhēng)議（特別是那些積案多年化解不了的爭(zhēng)議和涉及面廣的爭(zhēng)議）獲得全面、整體和根本性解決，消除相應(yīng)爭(zhēng)議解決之后又再度發(fā)生的隱患，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。（五）加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性監(jiān)督。有些行政爭(zhēng)議雖然表面是源于行政行為的違法或不當(dāng)，但實(shí)質(zhì)是源于相應(yīng)行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件的不合法或者不合理。然而法院和檢察院均沒(méi)有撤銷行政規(guī)范性文件或確認(rèn)行政規(guī)范性文件無(wú)效的法定權(quán)力。在這種情況下，法、檢應(yīng)向相應(yīng)文件的制定機(jī)關(guān)制發(fā)司法建議或檢察建議，促成其撤銷或改變相應(yīng)文件，使之不僅從源頭上化解相應(yīng)行政爭(zhēng)議，而且通過(guò)化解相應(yīng)爭(zhēng)議而解決此一類行政爭(zhēng)議。

實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)行使行政檢察監(jiān)督職能時(shí)應(yīng)當(dāng)高度重視和下大力追求的一項(xiàng)重要目標(biāo)。但是，我們也要防止一種傾向掩蓋另一種傾向：將這項(xiàng)目標(biāo)作為行政檢察監(jiān)督的唯一目標(biāo)。人民檢察院行使行政檢察監(jiān)督職能除了追求實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的目標(biāo)外，還應(yīng)同時(shí)追求法治的價(jià)值。我們不能為了化解行政爭(zhēng)議而犧牲法治價(jià)值。例如，我們不能為了息訟而建議或勸說(shuō)行政機(jī)關(guān)給予相對(duì)人法外利益，讓相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為不起訴，或起訴后撤訴；我們也不能為了平息相對(duì)人對(duì)行政的異議，建議或勸說(shuō)行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的違法行為不處罰，不追究，或慫恿行政機(jī)關(guān)花錢買平安，花錢買穩(wěn)定。另外，人民檢察院行使行政檢察監(jiān)督職能，為實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，與人民法院之間以及與行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行適度合作、聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)是必要的，但合作、聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)不能放棄監(jiān)督、制約。檢察機(jī)關(guān)在行使行政檢察監(jiān)督職能時(shí)既要注重推進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，同時(shí)也要注重監(jiān)督人民法院公正司法和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，不能因?yàn)楝F(xiàn)在全社會(huì)重視和強(qiáng)調(diào)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解就忽略甚至否定檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)定位。