曹浩文 高 兵 王靜美

《首都教育現(xiàn)代化2035》明確提出,要優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu),全面提高經(jīng)費(fèi)使用效益,為實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化提供有力的物質(zhì)保障。在當(dāng)前財(cái)政收入增速下滑、“樹立過緊日子”思想的背景下,優(yōu)化教育財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)費(fèi)使用效益具有更加重要的意義。本文利用2017年(可獲取數(shù)據(jù)的最新年份)北京市和上海市基礎(chǔ)教育財(cái)政支出數(shù)據(jù),比較兩地基礎(chǔ)教育財(cái)政支出水平與結(jié)構(gòu)差異,為完善教育現(xiàn)代化投入支撐體制提供啟示。

一、基礎(chǔ)教育財(cái)政支出水平比較

教育財(cái)政支出水平反映政府對(duì)教育事業(yè)的投入力度。本文使用一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)占一般公共預(yù)算支出的比例、生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)兩個(gè)指標(biāo)衡量教育財(cái)政支出水平。

(一)一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)占一般公共預(yù)算支出的比例：北京市財(cái)政對(duì)教育事業(yè)的投入力度更大

如表1所示,雖然北京市一般公共預(yù)算支出比上海市低723.1億元,但北京市一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)比上海市高120.0億元,導(dǎo)致北京市一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)占一般公共預(yù)算支出的比例比上海市高2.9個(gè)百分點(diǎn)。從該指標(biāo)來看,北京市財(cái)政對(duì)教育事業(yè)的投入力度更大。

表1 一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)占一般公共預(yù)算支出的比例比較

(二)生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)：北京市基礎(chǔ)教育各階段生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)都高于上海市

如表2所示,北京市基礎(chǔ)教育各階段生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)都高于上海市,尤其是初中和普通高中高出較多,分別高出2.7萬元和2.2萬元。北京市初中生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)接近上海市的2倍。從一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)占一般公共預(yù)算支出的比例以及生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)兩個(gè)指標(biāo)綜合來看,北京市財(cái)政對(duì)教育事業(yè)的投入力度更大,北京市基礎(chǔ)教育事業(yè)費(fèi)更加充足。

表2 生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)比較(萬元)

二、基礎(chǔ)教育財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比較

結(jié)構(gòu)合理就是最大的效益。如果教育經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)不合理,那么即使經(jīng)費(fèi)總量大,也難以確保效益。本文依次從層次結(jié)構(gòu)、類型結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)四方面,剖析兩地基礎(chǔ)教育財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

(一)層次結(jié)構(gòu)：北京市普通高中保障力度大,學(xué)前教育保障力度有待提高

層次結(jié)構(gòu)反映教育財(cái)政對(duì)不同層次教育的保障力度。如表3所示,兩地基礎(chǔ)教育一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)總額中,小學(xué)所占比重都是最高,其次都為初中,小學(xué)和初中合計(jì)占比分別為70.9%和64.6%。小學(xué)和初中屬于義務(wù)教育,是基本公共服務(wù),理應(yīng)是財(cái)政優(yōu)先保障的對(duì)象。不同的是,北京市的普通高中占比居第三位,幼兒園占比最小；上海市的幼兒園占比居第三位,普通高中占比最小。北京市幼兒園一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)所占比重比上海市低8.3個(gè)百分點(diǎn)。

表3 基礎(chǔ)教育財(cái)政支出的層次結(jié)構(gòu)比較(%)

教育財(cái)政支出的層次結(jié)構(gòu)既受生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)影響,也受各級(jí)教育在校生數(shù)影響。因此,本文進(jìn)一步比較兩地幼兒園和普通高中的入學(xué)(園)率以及在公辦學(xué)校就讀的比例。如表4所示,北京市的“3歲兒童入園率”①3歲兒童入園率的計(jì)算方法是,用入園人數(shù)除以三年前的常住出生人口數(shù)。低于上海市15.0個(gè)百分點(diǎn),幼兒園在園人數(shù)中在公辦園就讀的比例②數(shù)據(jù)不支持計(jì)算普惠性民辦園情況。比上海市低5.7個(gè)百分點(diǎn)。相反,北京市初中畢業(yè)生升入普通高中的比例比上海市高5.9個(gè)百分點(diǎn),普通高中在校生數(shù)中在公辦學(xué)校就讀的比例比上海市高7.1個(gè)百分點(diǎn)。即北京市和上海市的學(xué)前教育和普通高中發(fā)展模式不同——北京市幼兒園入園率偏低,在公辦園就讀的比例偏低,普通高中入學(xué)率較高,在公辦學(xué)校就讀的比例較高,而上海市與之相反。兩地學(xué)前教育和普通高中的發(fā)展模式差異,導(dǎo)致兩地學(xué)前教育和普通高中在校生數(shù)差異,進(jìn)而影響兩地學(xué)前教育和普通高中一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)占比。

表4 幼兒園和普通高中入學(xué)情況比較(%)

(二)類型結(jié)構(gòu)：北京市“物”力資源經(jīng)費(fèi)占比高,“人”力資源經(jīng)費(fèi)占比低

類型結(jié)構(gòu)反映教育財(cái)政對(duì)不同功能或用途支出的保障程度。本文將教育事業(yè)費(fèi)分為教職工人員經(jīng)費(fèi)、學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)、設(shè)備購(gòu)置、校舍建設(shè)和學(xué)生資助五類。如表5所示,北京市基礎(chǔ)教育各階段一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)中,教職工人員經(jīng)費(fèi)和學(xué)生資助所占比重都低于上海市,學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)和設(shè)備購(gòu)置所占比重都高于上海市；除普通高中以外,其他階段的校舍建設(shè)費(fèi)所占比重也高于上海市。可見,北京市基礎(chǔ)教育財(cái)政分配了更高比例的經(jīng)費(fèi)用于學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)、設(shè)備購(gòu)置和校舍建設(shè)等“物”力資源上,更低比例的經(jīng)費(fèi)用于教職工人員經(jīng)費(fèi)和學(xué)生資助等“人”力資源上。

表5 基礎(chǔ)教育財(cái)政支出的類型結(jié)構(gòu)比較(%)

國(guó)際上,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)常使用教職工人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)常性支出的比重來衡量教育支出中人員經(jīng)費(fèi)的比重。本文也計(jì)算了北京市和上海市基礎(chǔ)教育各階段教職工人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)常性支出的比重。①袁連生、賈曉敏、何婷婷：《我國(guó)小學(xué)人員經(jīng)費(fèi)比例變動(dòng)及影響因素分析》,《教育與經(jīng)濟(jì)》2017年第1期。如表6所示,北京市基礎(chǔ)教育各階段教職工人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)常性支出的比重都低于上海市。近年OECD國(guó)家初等和中等教育教職工人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)常性支出的比重穩(wěn)定在77%左右。②OECD,“Education at a Glance 2018：OECD Indicators”,https：//doi.org/10.1787/eag-2018-en.與OECD國(guó)家平均水平相比,除了上海市普通高中以外,上海市基礎(chǔ)教育其他階段以及北京市基礎(chǔ)教育各階段的教職工人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)常性支出的比重都偏低。

表6 教職工人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)常性支出的比重比較(%)

(三)區(qū)域結(jié)構(gòu)：北京市一些郊區(qū)的生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)高于城區(qū)

區(qū)域結(jié)構(gòu)反映不同行政區(qū)之間教育財(cái)政支出水平的差異。本文使用變異系數(shù)來衡量各區(qū)生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)的差異。需要說明的是,北京市公開的是各區(qū)基礎(chǔ)教育各階段生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi),而上海市公開的是各區(qū)基礎(chǔ)教育各階段生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)總額(含基本建設(shè)支出),因此嚴(yán)格來說兩地的區(qū)際差異系數(shù)不可比。如表7所示,上海市幼兒園生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)的區(qū)際差異較小,北京市和上海市中小學(xué)生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)(或教育經(jīng)費(fèi))的區(qū)際差異較大,兩地的義務(wù)教育區(qū)際差異都高于幼兒園和普通高中。

表7 生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)區(qū)際差異系數(shù)比較

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn),北京市義務(wù)教育生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)的區(qū)際差異很大程度上來源于“城郊(鄉(xiāng))倒掛”,即一些郊區(qū)的生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)明顯高于城區(qū),高于全市平均水平。以初中為例,北京市初中生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)為5.8萬元,生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)最高的三個(gè)區(qū)都為郊區(qū)(分別為9.5萬元、9.0萬元和8.2萬元),最低的三個(gè)區(qū)都為城區(qū)(分別為4.4萬元、4.7萬元和5.0萬元),最高值是最低值的2倍多。上海市義務(wù)教育生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)“城郊倒掛”現(xiàn)象不明顯。

(四)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)：北京市農(nóng)村中小學(xué)生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)更高

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)反映城市和農(nóng)村(包含鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村)教育財(cái)政支出水平的差異。如表8所示,北京市除了農(nóng)村幼兒園生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)略低以外,小學(xué)、初中和普通高中都表現(xiàn)出農(nóng)村高于北京市整體。尤其是初中和普通高中,分別高出3.2萬元和2.5萬元。但上海市除了小學(xué)農(nóng)村與全市整體生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)持平以外,幼兒園、初中和普通高中都是農(nóng)村低于整體。這表明,北京市財(cái)政切實(shí)加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的扶持力度,有利于促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展,提高城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化水平。2017年上海市義務(wù)教育①數(shù)據(jù)只支持計(jì)算義務(wù)教育的城鄉(xiāng)分布。在校生和專任教師中仍分別有13.9%和15.3%分布在農(nóng)村,上海市仍需重視農(nóng)村義務(wù)教育乃至整個(gè)基礎(chǔ)教育的發(fā)展。

表8 生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)城鄉(xiāng)比較(萬元)

三、基礎(chǔ)教育財(cái)政支出不合理之處及其原因

通過數(shù)據(jù)分析與比較,可以清晰發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)教育財(cái)政支出不合理之處。進(jìn)一步分析其產(chǎn)生原因,有助于精準(zhǔn)施策。

(一)個(gè)別地區(qū)生均教育財(cái)政支出偏高：缺乏基礎(chǔ)教育辦學(xué)成本的科學(xué)測(cè)算

如前所述,北京市和上海市同為我國(guó)的兩個(gè)發(fā)達(dá)城市、直轄市和超大城市,它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入水平、物價(jià)水平和人民生活水平等都比較接近,但北京市基礎(chǔ)教育各階段生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)都高出上海市較多。高出的部分究竟是因?yàn)楸本┦谢A(chǔ)教育辦學(xué)成本更高,還是因?yàn)橹С鼋Y(jié)構(gòu)不合理?回答這一問題,需要借助北京市和上海市基礎(chǔ)教育財(cái)政支出的詳細(xì)數(shù)據(jù),開展客觀而透徹的分析,本文暫且不論。

但是,缺乏基礎(chǔ)教育辦學(xué)成本的科學(xué)測(cè)算,導(dǎo)致無法判斷什么樣的教育財(cái)政投入水平是充足的,無法判斷某一教育財(cái)政支出水平是否高于成本,更不利于約束學(xué)校的成本擴(kuò)張行為。教育成本計(jì)量有助于教育財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)的制定,但由于相關(guān)理論問題尚未解決,相關(guān)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不完善等原因,教育成本計(jì)量的研究進(jìn)展緩慢。②袁連生：《緩慢的前進(jìn)——20世紀(jì)80年代以來的教育成本計(jì)量研究》,中國(guó)教育學(xué)會(huì)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)分會(huì)：《2004年中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)術(shù)年會(huì)論文(二)》,2004年9月。梁文艷認(rèn)為,缺乏統(tǒng)一的教育產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)以及教育投入要素價(jià)格指標(biāo)體系成為制約中國(guó)教育財(cái)政充足性研究的瓶頸。③梁文艷：《基礎(chǔ)教育財(cái)政充足：美國(guó)經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裼糜谥袊?guó)》,《外國(guó)中小學(xué)教育》2008年第10期。

(二)學(xué)前教育財(cái)政支出占比低：學(xué)前教育一度被認(rèn)為是公民責(zé)任,④高書國(guó)：《中國(guó)學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型研究：從快速成長(zhǎng)到規(guī)范發(fā)展》,《教育科學(xué)研究》2019年第6期。適齡兒童接受公共學(xué)前教育的機(jī)會(huì)有待進(jìn)一步提高

受歷史原因影響,學(xué)前教育的政府主導(dǎo)作用一度弱化,家庭承擔(dān)了幾乎全部的學(xué)前教育職責(zé)。⑤周洪宇、周娜：《學(xué)前教育的兩難選擇與政策建議》,《教育發(fā)展研究》2018年第38期。社會(huì)輿論和學(xué)術(shù)界曾經(jīng)出現(xiàn)關(guān)于免費(fèi)教育向下延伸至學(xué)前教育,還是向上延伸至高中教育的爭(zhēng)論。最終,由于免費(fèi)學(xué)前教育的實(shí)施面臨辦學(xué)基礎(chǔ)薄弱,地區(qū)差異大,園舍建設(shè)需求、師資需求以及經(jīng)費(fèi)需求高等原因,被認(rèn)為不具備實(shí)施條件。⑥楊小敏、杜育紅、趙佳音：《國(guó)家免費(fèi)基礎(chǔ)教育向高中階段延伸的前瞻研究》,《中國(guó)教育學(xué)刊》2015年第11期。直到連續(xù)三期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施,學(xué)前教育才得到比較快速的補(bǔ)償性發(fā)展。

北京市幼兒園生均教育財(cái)政支出水平不低(見表2),但適齡幼兒享受有財(cái)政支持的學(xué)前教育機(jī)會(huì)有待提高。這突出表現(xiàn)在：第一,學(xué)前教育學(xué)位,尤其是普惠性學(xué)位不足?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》明確指出,2020年全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%,普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%。本文計(jì)算的北京市“3歲兒童入園率”顯示,2015年、2016年和2017年北京市“3歲兒童入園率”分別為80.6%、81.7%和85.2%,綜合來看學(xué)前三年毛入園率低于85%。2018年北京市新增報(bào)告了普惠性幼兒園在園人數(shù),當(dāng)年普惠性幼兒園覆蓋率為73.9%,距離80%的目標(biāo)值仍存在差距。第二,0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)需求旺盛,但缺口較大,政府投入和監(jiān)管不足。有研究表明,當(dāng)前我國(guó)3歲以下嬰幼兒入托率不足5%,遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家30%的平均水平。①董魯皖龍、焦以璇：《民主黨派關(guān)注哪些教育話題》,《中國(guó)教育報(bào)》2019年3月3日。第三,學(xué)前教育學(xué)生資助水平有待提高。如表5所示,學(xué)前教育學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)占一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)的比重最低,尤其是北京市僅為0.02%。

(三)教育支出結(jié)構(gòu)難以從“基建型”向“事業(yè)型”轉(zhuǎn)型②唐軍：《當(dāng)前我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)優(yōu)化的若干重點(diǎn)》,《財(cái)政科學(xué)》2017年第2期。：一系列體制機(jī)制約束亟待破解

在教育發(fā)展的初級(jí)階段,教育普及和規(guī)模擴(kuò)展需要建設(shè)大量的校舍,學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需要購(gòu)置大量的設(shè)備,教育信息化和現(xiàn)代化發(fā)展需要購(gòu)置大量的信息化設(shè)施,這些都加大了設(shè)備購(gòu)置和校舍建設(shè)支出,使教育支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的“基建型”特征。隨著教育發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn),設(shè)備購(gòu)置和校舍建設(shè)支出需求將會(huì)減少,轉(zhuǎn)而可以投入到教育發(fā)展的其他用途。

但是,受一系列體制機(jī)制的約束,教育經(jīng)費(fèi)難以向其他用途轉(zhuǎn)移。例如,在教師管理中長(zhǎng)期存在的事權(quán)人權(quán)財(cái)權(quán)不統(tǒng)一現(xiàn)象,導(dǎo)致“管事沒有權(quán)、進(jìn)人沒有權(quán)、用錢沒有權(quán)”③薛二勇、單成蔚：《建立事權(quán)人權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的教師管理體制》,《中國(guó)教育報(bào)》2018年8月24日。,影響教師隊(duì)伍建設(shè)；受人力資源和社會(huì)保障部門關(guān)于教師工資規(guī)定的約束,教師工資難以動(dòng)態(tài)調(diào)整；受績(jī)效工資總額的約束,教師難以從“課后三點(diǎn)半”服務(wù)等額外勞動(dòng)中合理取酬,外聘人員從事相同工作卻取得較高報(bào)酬；受財(cái)政部門資金撥付進(jìn)度和使用周期規(guī)定的約束,一些資金撥付滯后卻要求必須在當(dāng)年使用完成；受財(cái)政資金使用規(guī)定的約束,學(xué)校在經(jīng)費(fèi)使用中受諸多限制,缺乏自主權(quán)。這些約束制約著教育支出結(jié)構(gòu)從“基建型”向“事業(yè)型”轉(zhuǎn)型,不利于教育事業(yè)活力的激發(fā)。

(四)基礎(chǔ)教育財(cái)政支出呈現(xiàn)新的區(qū)域不均衡：教育轉(zhuǎn)移支付缺乏監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)

北京市生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)呈現(xiàn)明顯的“城郊(鄉(xiāng))倒掛”現(xiàn)象,即一些郊區(qū)的生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)高于城區(qū),高于全市平均水平,農(nóng)村中小學(xué)生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)高于北京市整體。這在一定程度上造成教育發(fā)展的城市內(nèi)“中部塌陷”問題,即城區(qū)教育發(fā)展基礎(chǔ)好,優(yōu)質(zhì)教育資源集中；遠(yuǎn)郊區(qū)生均教育投入高,教師待遇高；近郊區(qū)作為人口導(dǎo)入?yún)^(qū)域,教育需求大,但生均投入低。超大城市教育發(fā)展的這種錯(cuò)位不利于引導(dǎo)人口合理分布,不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

郊區(qū)和農(nóng)村生均教育財(cái)政支出高,既與郊區(qū)和農(nóng)村生源少而分散、學(xué)校規(guī)模小、辦學(xué)成本高有關(guān),也與市對(duì)區(qū)的教育轉(zhuǎn)移支付有關(guān)。近年來北京市加大對(duì)郊區(qū)的教育轉(zhuǎn)移支付力度,支持郊區(qū)和農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展。以北京市某郊區(qū)M區(qū)為例,該區(qū)教育財(cái)政總收入中約1/3來自市對(duì)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。預(yù)計(jì)2019年后,北京市對(duì)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度更大,因?yàn)閺?019年起,在現(xiàn)行市對(duì)區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入政策基礎(chǔ)上,每年再新增安排生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)每個(gè)區(qū)1億元,對(duì)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)(生均日常定額部分)給予100%補(bǔ)助。這將進(jìn)一步加劇生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)的區(qū)際不均衡,阻礙義務(wù)教育省域內(nèi)縣際基本均衡的進(jìn)程。④吳康寧：《及早謀劃省域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略》,《教育研究與實(shí)驗(yàn)》2015年第2期。同時(shí),這也不利于教育經(jīng)費(fèi)的合理、高效使用：一些學(xué)校超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置硬件設(shè)施,辦學(xué)條件過于豪華；一些區(qū)“為了花錢而花錢”,教育經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)不同程度的浪費(fèi)；還有一些區(qū)出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)余。

四、結(jié)論與建議

教育投入是教育現(xiàn)代化的基本保障。國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)教育財(cái)政投入總量問題基本解決,教育財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問題逐步顯現(xiàn)。本文對(duì)北京市和上海市基礎(chǔ)教育財(cái)政支出水平與結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較表明,北京市財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)教育的投入力度更大,基礎(chǔ)教育教育事業(yè)費(fèi)更加充足。就層次結(jié)構(gòu)而言,北京市學(xué)前教育財(cái)政支持力度偏小；就類型結(jié)構(gòu)而言,北京市人員經(jīng)費(fèi)占比相對(duì)較低,兩地教職工人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)常性支出的比重低于OECD國(guó)家平均水平；就區(qū)域結(jié)構(gòu)而言,北京市基礎(chǔ)教育生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)呈現(xiàn)“城郊(鄉(xiāng))倒掛”現(xiàn)象,即一些郊區(qū)的生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)高于城區(qū)；就城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)而言,北京市中小學(xué)生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)農(nóng)村高于整體。

針對(duì)這些差異所反映出來的基礎(chǔ)教育財(cái)政支出不合理之處,本文分析了它們產(chǎn)生的原因。這些結(jié)論對(duì)兩地完善教育現(xiàn)代化投入支撐體制具有啟示。

第一,推進(jìn)基礎(chǔ)教育辦學(xué)成本研究,制定生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)。全面梳理基礎(chǔ)教育業(yè)務(wù)流程,形成基礎(chǔ)教育業(yè)務(wù)指標(biāo)體系。健全和完善教育成本核算方法,建立教育產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估系統(tǒng)和教育投入要素的價(jià)格指標(biāo)系統(tǒng)。按照保基本、促公平的原則,合理界定保障范圍,分類測(cè)算基礎(chǔ)成本、標(biāo)準(zhǔn)成本、發(fā)展成本和特色成本。依據(jù)成本信息,制定生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格執(zhí)行生均財(cái)政撥款制度,并建立健全動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。在教育領(lǐng)域強(qiáng)化成本意識(shí),牢固樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的理念,形成人人關(guān)心成本的氛圍。加強(qiáng)動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià),及時(shí)削減低效無效資金。

第二,北京市加大學(xué)前教育財(cái)政投入,確保2020年普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%。北京市需要通過進(jìn)一步擴(kuò)大教育部門辦園規(guī)模、支持其他國(guó)有單位辦園、大力支持普惠性民辦幼兒園等舉措,加大學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入,鼓勵(lì)增加普惠性學(xué)前教育資源。針對(duì)民辦園轉(zhuǎn)普惠園、小區(qū)配套園移交過程中出現(xiàn)的困難和問題,應(yīng)加大調(diào)研力度,制定可操作的解決辦法,確保改革方案落地。加大人口導(dǎo)入地區(qū)學(xué)前教育學(xué)位投放,加大市對(duì)區(qū)的學(xué)前教育轉(zhuǎn)移支付力度。與衛(wèi)生、消防、民政、市場(chǎng)監(jiān)管等部門合作,制定0～3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),制定相應(yīng)管理辦法。引導(dǎo)社會(huì)力量按照規(guī)范要求舉辦普惠性托幼機(jī)構(gòu),采取公辦民營(yíng)、公辦民助、民辦公助等多種方式,促進(jìn)托幼機(jī)構(gòu)多元化。進(jìn)一步完善學(xué)前教育學(xué)生資助體系,提高資助水平。

第三,改革和完善相關(guān)教育財(cái)政體制機(jī)制,提高教職工人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)常性支出的比重,提高幼兒園教職工人員經(jīng)費(fèi)水平,提高公用經(jīng)費(fèi)中用于與課程教學(xué)直接相關(guān)的支出比例。健全中小學(xué)教師工資長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制,完善教師收入分配激勵(lì)機(jī)制,有效體現(xiàn)教師工作量和工作績(jī)效。提高幼兒園教職工人員經(jīng)費(fèi)水平,提高公辦幼兒園非在編教師工資待遇,縮小與在編教師的工資差距,逐步實(shí)現(xiàn)同工同酬。引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提高教師工資待遇。公用經(jīng)費(fèi)使用中,降低設(shè)備購(gòu)置和維修費(fèi)的比例,引導(dǎo)學(xué)校將資金投向課程改革、教材建設(shè)等與教育教學(xué)直接相關(guān)的事項(xiàng),提高教育教學(xué)質(zhì)量。提高學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán),提高辦學(xué)活力。

第四,建立和完善教育轉(zhuǎn)移支付監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)機(jī)制,確保轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付作為一種重要的財(cái)政工具,其目標(biāo)是提高財(cái)力薄弱地區(qū)的財(cái)政保障能力,提升區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平。北京市要加大對(duì)人口導(dǎo)入地區(qū)的教育轉(zhuǎn)移支付力度,確保這些地區(qū)的教育公共服務(wù)跟上人口導(dǎo)入的步伐。尤其是通州區(qū)作為北京城市副中心所在地,其幼兒園、小學(xué)和初中生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)都低于北京市平均水平,在全市靠后。建議調(diào)研通州區(qū)提高教育公共服務(wù)水平的經(jīng)費(fèi)需求,教育轉(zhuǎn)移支付向通州區(qū)傾斜,支持北京城市副中心建設(shè)。加大教育轉(zhuǎn)移支付信息的公開力度,加強(qiáng)對(duì)教育轉(zhuǎn)移支付的第三方評(píng)價(jià),將評(píng)價(jià)結(jié)果作為分配教育轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)之一。一些遠(yuǎn)郊區(qū)在教育投入總量問題緩解、辦學(xué)條件得到改善后,要轉(zhuǎn)變資金投入重點(diǎn),著力提升教育質(zhì)量。