胡國(guó)梁

內(nèi)容提要： 新冠疫情爆發(fā)以來(lái)國(guó)際上頻繁出現(xiàn)政治性疫情謠言， 這種 “政治甩鍋” 行為不僅無(wú)助于推進(jìn)全球疫情防控， 還將沖擊本已脆弱的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。 疫情謠言頻現(xiàn)反映出當(dāng)前全球衛(wèi)生治理機(jī)制中對(duì)疫情謠言治理的缺失， 在后疫情時(shí)代補(bǔ)足這一治理短板乃當(dāng)務(wù)之急。 全球公共健康倫理、 國(guó)際法律共同體、 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)技術(shù)賦能分別從共識(shí)之維、 規(guī)則之維、 技術(shù)之維為全球疫情防控中的謠言治理提供了重要支撐。 從全球衛(wèi)生治理機(jī)制的演變規(guī)律來(lái)看， 新冠疫情在一定程度上弱化了謠言治理國(guó)際規(guī)則構(gòu)建的阻力， 是將疫情謠言治理融入 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 的難得契機(jī)。 就 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 的既有體系而言， 在第11 條后增加一條疫情謠言的治理規(guī)范是可行路徑。 此外， 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在切斷疫情謠言傳播鏈條上具有獨(dú)特作用， 從國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)向度強(qiáng)化合作型的技術(shù)治理可實(shí)現(xiàn)疫情謠言治理關(guān)口前移。

一、 抗疫歧途： 全球疫情防控中的 “政治甩鍋” 現(xiàn)象

人類歷史的演進(jìn)時(shí)常因?yàn)橐卟〉穆佣鴺O其偶然地發(fā)生轉(zhuǎn)向， 以致出現(xiàn)很多用傳統(tǒng)史學(xué)理論難以解釋的重要?dú)v史時(shí)刻。 威廉·麥克尼爾在從全球視角梳理瘟疫與人類歷史的關(guān)系后斷言， “技術(shù)和知識(shí)， 盡管深刻改變了人類的大部分疫病經(jīng)歷， 但就本質(zhì)上看， 仍然沒(méi)有也從來(lái)不會(huì)， 把人類從它自始至終所處的生態(tài)龕中解脫出來(lái)”。①[美] 威廉·麥克尼爾： 《瘟疫與人》， 余新忠、 畢會(huì)成譯， 中信出版社2018 年版， 第350 頁(yè)。2019 年開(kāi)始蔓延的新冠疫情及其給全球帶來(lái)的深重災(zāi)難讓我們?cè)俣认肫鹆送溈四釥柕倪@一論斷， 人類要徹底擺脫疫病的威脅恐怕是不可能的。 威廉·麥克尼爾的上述論斷其實(shí)也暗含著一個(gè)隱喻， 即人類只有通力合作才能在 “生態(tài)龕” 中求得生存并持續(xù)繁衍。 然而， 面對(duì)這場(chǎng)危及人類生命健康的突發(fā)傳染病， 以美國(guó)為首的部分西方國(guó)家卻企圖 “甩鍋” 中國(guó)， 頻繁制造針對(duì)中國(guó)的疫情謠言， 嚴(yán)重撕裂了人類共同抗疫的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

（一） 西方政客歪曲事實(shí)攻擊中國(guó)

改革開(kāi)放以來(lái)， 中國(guó)一直在尋求內(nèi)部體制改革和國(guó)際合作交流中不斷崛起， 逐步成為了世界第二大經(jīng)濟(jì)體， 在科技、 政治等各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生著日益突出的世界性影響。 這種世界性影響的擴(kuò)大反過(guò)來(lái)則引發(fā)了西方對(duì)中國(guó)崛起的憂慮。 西方對(duì)中國(guó)崛起的憂慮， 源于擔(dān)心中國(guó)崛起會(huì)動(dòng)搖美國(guó)主導(dǎo)的二戰(zhàn)后國(guó)際秩序?qū)ξ鞣降睦鏉M足。②朱峰： 《面對(duì)中國(guó)的崛起， 西方為什么憂慮》， 載 《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》 2020 年第11 期。通過(guò)各種手段攻擊中國(guó)以抑制中國(guó)崛起成為某些西方政客對(duì)華政策的基本立場(chǎng)， 新冠疫情在中國(guó)的蔓延再度給了某些西方政客攻擊中國(guó)的籍口。

美國(guó)總統(tǒng)特朗普公開(kāi)將新冠病毒稱為 “中國(guó)病毒” “武漢病毒”， 毫無(wú)科學(xué)根據(jù)地宣稱中國(guó)武漢是新冠病毒的源頭， 并不顧事實(shí)地指責(zé)中國(guó)沒(méi)有及時(shí)、 透明地向世界公布疫情信息。 美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在2020 年5 月13 日對(duì)以色列進(jìn)行閃電訪問(wèn)期間， 仍不忘散布 “病毒源頭論” “隱瞞疫情論”和 “投資威脅論” 等反華言論。③王炯： 《用事實(shí)說(shuō)話， 讓謊言現(xiàn)形》， 載 《光明日?qǐng)?bào)》 2020 年5 月17 日第8 版。據(jù)美國(guó)?？怂剐侣劸W(wǎng)報(bào)道， 美國(guó)特朗普政府要求聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在有關(guān)新冠病毒的決議中增加措辭， 明確寫入 “新冠病毒起源于中國(guó)”。④《美國(guó)要求安理會(huì)決議明確寫入 “新冠病毒源于中國(guó)” 遭到拒絕》， 鳳凰網(wǎng)： http://news.ifeng.com/c/7vBL5ba3szQ， 2020 年6月9 日訪問(wèn)。雖然這一無(wú)理要求遭到拒絕， 但卻暴露了特朗普政府處心積慮歪曲事實(shí)以攻擊中國(guó)的圖謀。 美國(guó)共和黨參議員格雷厄姆與另外8 位共和黨人還聯(lián)合炮制了 《2019 年新冠病毒問(wèn)責(zé)法案》， 聲稱將對(duì)中國(guó)隱瞞新冠肺炎疫情實(shí)施制裁措施。⑤韓顯陽(yáng)： 《俄專家： 美國(guó)威脅制裁中國(guó)是 “不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”》， 載 《光明日?qǐng)?bào)》 2020 年5 月17 日第8 版。一些主張向中國(guó)索賠的荒謬訴訟趁機(jī)入局并且甚囂塵上。

除美國(guó)以外， 一些主要?dú)W洲國(guó)家也在抗擊新冠病毒中出現(xiàn)了 “甩鍋” 中國(guó)的雜音。 英國(guó)外交大臣多米尼克·拉布聲稱， 中國(guó)應(yīng)就 “病毒源頭” 給國(guó)際社會(huì)一個(gè)明確答復(fù)， 并聲稱疫情過(guò)后英中關(guān)系不可能一如往常。 英國(guó)前外交大臣威廉·黑格甚至提議， 英國(guó)應(yīng)該利用華為向中國(guó)表達(dá)更為強(qiáng)硬的態(tài)度。⑥《英外相逼問(wèn)中國(guó) “病毒源頭”， 有人攛掇拿華為 “算賬”》， 新浪網(wǎng)： https://k.sina.com.cn/article_1887344341_707e96d502000v3mh.html?cre=tianyi&mod=pcpager_tech&loc=28&r=9&rfunc=100&tj=none&tr=9&from=news&subch=onews ， 2020 年6 月11 日訪問(wèn)。言語(yǔ)之間無(wú)不暗指中國(guó)是病毒的源頭并企圖讓中國(guó)承擔(dān)責(zé)任。 與此同時(shí)， 法國(guó)和德國(guó)也出現(xiàn)類似 “甩鍋” 言論， 指責(zé)中國(guó)傳播錯(cuò)誤信息， 導(dǎo)致民眾防疫松懈。⑦《歐洲國(guó)家也出現(xiàn) “甩鍋” 言論》， 載 《環(huán)球日?qǐng)?bào)》 2020 年3 月31 日第3 版。

在新冠病毒泛濫的緊急時(shí)刻， 各國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)人的首要職責(zé)是通過(guò)制定和實(shí)施有效的疫情防控措施， 保障社會(huì)公眾的生命健康并逐步恢復(fù)幾乎停滯的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。 但遺憾的是， 基于各種政治利益的考量， 某些西方國(guó)家的政客卻罔顧事實(shí)真相， 頻頻制造政治性疫情謠言來(lái)?yè)p害中國(guó)的國(guó)際形象、 轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)的社會(huì)矛盾。 新冠病毒在疫情謠言泛濫和防控措施缺位中不斷蔓延， 民眾生命健康在“政治甩鍋” 中正在遭受越來(lái)越嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)威脅。⑧2020 年10 月7 日， 權(quán)威醫(yī)學(xué)期刊 《新英格蘭醫(yī)學(xué)雜志》 （NEJM） 發(fā)表的文章 《在領(lǐng)導(dǎo)力真空中死去》 指出， 美國(guó)政府的糟糕應(yīng)對(duì)， 讓一場(chǎng)公共衛(wèi)生危機(jī)一步步演變成為一出 “悲劇”。新冠疫情和 “信息疫情”⑨世界衛(wèi)生組織用 “信息疫情” 一詞形容由新冠肺炎疫情引發(fā)的社交媒體虛假信息， 并呼吁人們警惕謠言和錯(cuò)誤信息的傳播。交互作用使全球衛(wèi)生治理面臨更加復(fù)雜的局面， 如何從國(guó)際法層面規(guī)制 “政治甩鍋” 行為， 抑制政治性疫情謠言的產(chǎn)生與傳播是全球衛(wèi)生治理中須完成的制度補(bǔ)漏任務(wù)。

（二） 西方媒體操控輿論抹黑中國(guó)

除了來(lái)自官方的造謠以外， 西方一些媒體也極力通過(guò)各種渠道散布疫情謠言， 企圖抹黑中國(guó)?！都~約時(shí)報(bào)》 2020 年3 月8 日發(fā)表推文： 中國(guó) “封城” 是 “以犧牲人民生計(jì)和自由為代價(jià)”。 4 月1日， 英國(guó) 《每日電訊報(bào)》 發(fā)表 《新冠肺炎意味著我們要把中國(guó)作為敵人對(duì)待》 的文章。 該報(bào)首席外交專欄作家孔·昆庫(kù)林通過(guò)不實(shí)報(bào)道和無(wú)端指責(zé)， 歪曲、 抹黑中國(guó)抗擊疫情的努力， 甚至呼吁政府將中國(guó)列為威脅經(jīng)濟(jì)和人民健康的敵對(duì)國(guó)家。⑩《新冠肺炎疫情下 看英國(guó)媒體如何造假抹黑中國(guó)》， 環(huán)球網(wǎng)： https://world.huanqiu.com/article/3xfgUP0ACze， 2020 年6 月15 日訪問(wèn)。繼21 日發(fā)表調(diào)查報(bào)道， 詆毀武漢P4 實(shí)驗(yàn)室的管理制度和科研行為準(zhǔn)則后， 《費(fèi)加羅報(bào)》 24 日又在所謂調(diào)查報(bào)道中指責(zé) “中國(guó)未在疫情暴發(fā)后說(shuō)實(shí)話，隱瞞病毒起源、 規(guī)模及數(shù)據(jù)”。①《強(qiáng)行 “甩鍋”？ 法右翼媒體抹黑中國(guó)疫情數(shù)據(jù)， 專家： 不顧事實(shí)， 跟風(fēng)美國(guó)》， 搜狐網(wǎng)： https://www.sohu.com/a/3911861 06_162522， 2020 年6 月26 日訪問(wèn)。

在現(xiàn)今這信息大爆炸和信息不對(duì)稱并存的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代， 媒體的存在對(duì)信息清理和輿論引導(dǎo)發(fā)揮著重要作用， 并進(jìn)而為社會(huì)公眾參與公共生活提供了信息層面的 “基礎(chǔ)設(shè)施”。 尤其是對(duì)于新冠疫情這種事關(guān)每一個(gè)人生命健康的緊急公共衛(wèi)生事件， 媒體所呈現(xiàn)出的功能不僅是 “社會(huì)公眾行使包括知情權(quán)、 表達(dá)權(quán)等在內(nèi)的言論自由權(quán)的體現(xiàn)和必要保障”，②陳柏峰： 《當(dāng)代傳媒的政治性及其法律規(guī)制》， 載 《法制與社會(huì)發(fā)展》 2017 年第3 期。還會(huì)延伸至疫情防控的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景之中。“一個(gè)自由而負(fù)責(zé)任的新聞界” 所傳達(dá)出的客觀而正面的媒體報(bào)道對(duì)凝聚疫情防控共識(shí)和防控力量具有重要價(jià)值。 反之， 基于某種政治目的而歪曲事實(shí)并旨在操控輿論的媒體報(bào)道不僅抽離了社會(huì)公眾行使知情權(quán)和表達(dá)權(quán)的信息基礎(chǔ)， 還不可避免地給疫情防控帶來(lái)了重建輿論環(huán)境的社會(huì)成本。 一旦輿論環(huán)境未能得以重建， 負(fù)面而錯(cuò)誤的輿論甚至極有可能借助民主機(jī)制滲透進(jìn)疫情防控決策之中， 導(dǎo)致疫情在錯(cuò)誤的防控決策中持續(xù)蔓延。

面對(duì)西方媒體對(duì)中國(guó)的抹黑甚至 “甩鍋”， 國(guó)內(nèi)不少學(xué)者義憤填膺地表示要反制西方敘事邏輯，建構(gòu)中國(guó)抗議話語(yǔ)。③參見(jiàn)侯耀文： 《“后真相” 語(yǔ)境下中國(guó)抗疫的話語(yǔ)維護(hù)》， 載 《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》 2020 年第2 期； 方長(zhǎng)平：《美國(guó)抹黑中國(guó)的新表現(xiàn)與新特點(diǎn)》， 載 《人民論壇》 2020 年第16 期。中國(guó)的形象固然需要極力維護(hù)， 但抹黑中國(guó)的媒體報(bào)道所損害的其實(shí)并不僅僅是中國(guó)形象， 還會(huì)在集體理性偏差中導(dǎo)致疫情無(wú)法得到及時(shí)控制， 損害的將會(huì)是整個(gè)人類命運(yùn)共同體。 雖然西方傳媒宣稱客觀性， 但在實(shí)質(zhì)上， 所謂客觀性興起的過(guò)程 “是西方由私人資本所掌控的商業(yè)化新聞媒體在替代狹隘的資產(chǎn)階級(jí)黨派新聞的過(guò)程中把激進(jìn)的、 并已開(kāi)始培育工人階級(jí)意識(shí)的勞工新聞邊緣化， 把資本的利益當(dāng)作社會(huì)的 ‘普遍利益’、 把資產(chǎn)階級(jí)主流價(jià)值和統(tǒng)治意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)化為不需對(duì)其‘客觀’ ‘中立’ 與‘平衡’ 的‘社會(huì)共識(shí)’ 的過(guò)程”。④趙月枝： 《為什么今天我們對(duì)西方新聞客觀性失望？》， 載 《新聞大學(xué)》 2008 年第2 期。對(duì)狹隘利益的追求在一定程度上已經(jīng)取代對(duì)客觀事實(shí)的探知成為了某些西方媒體新聞報(bào)道的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)， 這一內(nèi)在驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換的危害在新冠疫情蔓延中暴露無(wú)遺。

在新冠疫情防控中， 中國(guó)無(wú)論是內(nèi)控還是外援都無(wú)不展現(xiàn)了生命至上的理念和應(yīng)有的大國(guó)擔(dān)當(dāng)， 但這恰恰反襯出某些西方國(guó)家疫情處置不力的現(xiàn)實(shí)窘境。 一些西方政客和西方媒體為尋找本國(guó)疫情失控的遮羞布， 極力 “禍水東引”， 企圖把疫情泛濫之鍋甩向中國(guó)。 這不但無(wú)助于從客觀上降低疫情傳播速度， 反而會(huì)讓越來(lái)越多的無(wú)辜平民在疫情信息失真中 “惹禍上身”， 進(jìn)而加劇當(dāng)?shù)厝说乐髁x危機(jī)。 病毒所攻擊的是生物意義上的人， 而非政治意義上的人， 政治藩籬只能隔絕真實(shí)的疫情信息和寶貴的抗疫資源， 而不能隔絕病毒的無(wú)情擴(kuò)散。 此外， 政治謠言的衍生品還從多個(gè)維度沖擊著本已脆弱的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。 在西方一些國(guó)家， 5G 通信基站被謠傳可以傳播新冠病毒， 由此引發(fā)了攻擊5G 通信基站的破壞行動(dòng)。⑤據(jù)外媒報(bào)道， 自2019 冠狀病毒病大流行開(kāi)始以來(lái)， 在愛(ài)爾蘭、 塞浦路斯和比利時(shí)等歐洲國(guó)家， 5G 通信基站桅桿被破壞或摧毀； 這一問(wèn)題在英國(guó)尤為嚴(yán)重， 那里數(shù)十座基站成為襲擊目標(biāo)， 工程師也在工作時(shí)遭到虐待。

以 “政治甩鍋” 為鮮明代表的疫情謠言給疫情防控和秩序重建所造成的負(fù)面效果不斷在實(shí)踐中得到印證。 在生命健康遭受重大威脅的情境之中， 人們總是急于尋找到危險(xiǎn)的源頭及其破解之道，疫情謠言的橫空出世在一定程度上回應(yīng)甚至滿足了人們的這種需求， 因而天然地容易被接受并繼續(xù)傳播。 這其實(shí)也是疫情謠言得以生長(zhǎng)的社會(huì)心理基礎(chǔ)， 但這也同樣讓疫情謠言的負(fù)外部性不斷外溢。 病毒沒(méi)有國(guó)界， 疫情謠言同樣沒(méi)有國(guó)界。 一國(guó)對(duì)疫情謠言的內(nèi)部治理并不足以重塑國(guó)際輿論環(huán)境， 如何從國(guó)際層面構(gòu)建普遍認(rèn)同的疫情謠言治理機(jī)制就成為全球公共衛(wèi)生治理的新使命。

二、 疫情謠言全球治理機(jī)制的缺失： “政治甩鍋” 何以發(fā)生

雖然全球治理依然是一個(gè)松散而不清晰的概念，⑥參見(jiàn)[美] 托馬斯·韋斯、 [英] 羅登·威爾金： 《反思全球治理： 復(fù)雜性、 權(quán)威、 權(quán)力與變革》， 載 《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》 2015 年第10 期。但在人員、 物資和信息等全球流動(dòng)加速的進(jìn)程中， 以全球治理范式回應(yīng)和解決由此所帶來(lái)的種種問(wèn)題已成各國(guó)共識(shí)。 當(dāng)前， 被世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞稱為百年一遇的人類公敵的新冠病毒仍舊在全球肆虐， 以“國(guó)家和全球?qū)用娴膱F(tuán)結(jié)”⑦《世衛(wèi)組織稱新冠是百年一遇的人類公敵： 譚德塞稱沒(méi)有團(tuán)結(jié)就無(wú)法戰(zhàn)勝病毒》， 光明網(wǎng)： https: //m.gmw.cn/2020-07/08/content_1301346578.htm， 2020 年7 月8 日訪問(wèn)。為核心的全球治理則是應(yīng)對(duì)這一公共衛(wèi)生危機(jī)的必然選擇。 由此， 全球衛(wèi)生治理機(jī)制的完善與否成為人類能否快速走出疫情陰霾的關(guān)鍵變量。

（一） 全球衛(wèi)生治理機(jī)制的歷史演進(jìn)階段

十九世紀(jì)中葉以前， 各國(guó)處理公共衛(wèi)生問(wèn)題主要通過(guò)國(guó)家治理的形式，⑧陳穎?。?《公共衛(wèi)生全球合作的國(guó)際法律問(wèn)題研究》， 華東政法大學(xué)2008 年博士學(xué)位論文， 第9 頁(yè)。雖偶爾出現(xiàn)一些雙邊或多邊的低層次合作治理， 但尚未生成現(xiàn)代意義上的全球衛(wèi)生治理機(jī)制。 隨著1851 年第一屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)的召開(kāi)， 全球衛(wèi)生治理機(jī)制方才在國(guó)家利益的博弈中開(kāi)啟了制度化的演進(jìn)歷程。 以標(biāo)志性歷史事件為節(jié)點(diǎn)， 可以將全球衛(wèi)生治理機(jī)制劃分為三個(gè)階段。

1. 全球衛(wèi)生治理機(jī)制的勃興： 1851 年至1945 年

1851 年在法國(guó)巴黎召開(kāi)了第一屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)， 制定了第一個(gè)地區(qū)性 《國(guó)際衛(wèi)生公約》， 標(biāo)志著世界朝公共衛(wèi)生治理之 “集體行動(dòng)的邏輯” 邁出了關(guān)鍵一步。 霍亂、 黃熱病等流行疫病是國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)關(guān)注的核心議題。 1893 年在德國(guó)德累斯頓舉行的第八屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)上， 針對(duì)霍亂病例和各國(guó)應(yīng)對(duì)政策的國(guó)際疫情通報(bào)制度， 第一次被正式寫入《國(guó)際衛(wèi)生公約》⑨張勇安： 《國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)與國(guó)際疫情通報(bào)制度的緣起》， 載 《光明日?qǐng)?bào)》 2020 年3 月30 日， 第14 版。。 國(guó)際疫情通報(bào)制度反映出各國(guó)對(duì)傳染病全球治理方略的深刻認(rèn)知， 也是當(dāng)今國(guó)際疫情報(bào)告機(jī)制的制度源頭。 1902 泛美衛(wèi)生組織在美國(guó)華盛頓設(shè)立， 成為了世界上首個(gè)區(qū)域性公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。 1907 年國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)決定在巴黎組建各國(guó)代表組成的常設(shè)委員會(huì)， 并建立了編印和分發(fā)衛(wèi)生防疫通報(bào)的國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室，⑩Hugh S.Cumming， M.D.Surgeon General， United States Public Health Service， “The International Sanitary Conference，” American Journal of Public Health, Volume XVI, No.10, October 1926, p.976.這是世界上第一個(gè)非區(qū)域性國(guó)際衛(wèi)生組織。 1920 年在國(guó)際聯(lián)盟理事會(huì)的要求下， 各成員國(guó)在倫敦舉行了一次國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議， 成立了國(guó)際聯(lián)盟衛(wèi)生組織。①趙磊： 《全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件與國(guó)際合作》， 載 《中共中央黨校 （國(guó)家行政學(xué)院） 學(xué)報(bào)》 2020 年第3 期。這一階段的全球衛(wèi)生治理機(jī)制初具雛形， 但依然呈現(xiàn)出比較明顯的 “各自為營(yíng)” 的割裂現(xiàn)象。 一方面， 歐洲和美洲之間由于主要的傳染病類型不同， 在公約的制定和機(jī)構(gòu)的設(shè)立方面都存在分歧； 另一方面， 即便在歐洲內(nèi)部國(guó)家之中， 國(guó)際衛(wèi)生治理的模式也以各自建立免疫隔離區(qū)為主。

2. 全球衛(wèi)生治理機(jī)制的成型： 1946 年至1968 年

兩次世界大戰(zhàn)嚴(yán)重摧毀了各國(guó)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)際衛(wèi)生合作的基礎(chǔ)， 在一定程度上為傳染病的發(fā)生和流行提供了場(chǎng)景。 二戰(zhàn)結(jié)束以后， 全球衛(wèi)生治理便成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)議題。 1946 年聯(lián)合國(guó)組織召開(kāi)的世界衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)了 《世界衛(wèi)生組織組織法》， 世界衛(wèi)生組織據(jù)此設(shè)立。 《世界衛(wèi)生組織組織法》 在序言中強(qiáng)調(diào)， “全世界人民的健康為謀求和平與安全的基礎(chǔ)是有賴于個(gè)人的與國(guó)家的充分合作”， “各國(guó)在增進(jìn)健康及控制疾病——特別是傳染病——方面的不平衡發(fā)展是一種共同的危害”， 充分彰顯了全球衛(wèi)生治理的基本理念。 1948 年第一次世界衛(wèi)生組織大會(huì)在日內(nèi)瓦召開(kāi)， 標(biāo)志著有一個(gè)國(guó)際性的機(jī)構(gòu)來(lái)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)國(guó)際衛(wèi)生領(lǐng)域的合作。②張清敏： 《外交轉(zhuǎn)型與全球衛(wèi)生外交》， 載 《國(guó)際政治研究》 2015 年第2 期。1951 年世界衛(wèi)生組織頒布了《國(guó)際衛(wèi)生規(guī)章》 （International Sanitary Regulations， 以下簡(jiǎn)稱ISR）， ISR 是聯(lián)合國(guó)體系下第一個(gè)以國(guó)際法形式規(guī)制傳染病傳播的法規(guī)， 旨在以對(duì)國(guó)際交通運(yùn)輸與貿(mào)易發(fā)展最小的干擾方式， 最大限度地防止疾病在國(guó)際間傳播。③曾瑞聲： 《全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制的形成與演變： 國(guó)家利益》， 暨南大學(xué)2012 年博士學(xué)位論文， 第16 頁(yè)。世界衛(wèi)生組織的設(shè)立對(duì)消弭全球衛(wèi)生治理當(dāng)中的割裂現(xiàn)象具有重要意義， 以世界衛(wèi)生組織為中心構(gòu)造的全球衛(wèi)生治理機(jī)制逐漸成型并對(duì)協(xié)調(diào)全球衛(wèi)生行動(dòng)具有指導(dǎo)意義。 2020 年新冠疫情全球防控實(shí)踐也充分彰顯了 《世界衛(wèi)生組織組織法》 的全球衛(wèi)生治理理念。 遺憾的是， 2020年7 月7 日美國(guó)逆勢(shì)啟動(dòng)退出世界衛(wèi)生組織的程序， 對(duì)自1946 年以來(lái)所構(gòu)建的全球衛(wèi)生治理機(jī)制和全球公共衛(wèi)生秩序帶來(lái)了重大沖擊。

3. 全球衛(wèi)生治理機(jī)制的完善： 1969 年至今

1969 年ISR 被修訂為 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 （International Health Regulations， 以下簡(jiǎn)稱IHR）， IHR（1969） 創(chuàng)新性地建立了全球疫情監(jiān)控系統(tǒng)， 并對(duì)成員規(guī)定了通報(bào)義務(wù)。④賀嘉： 《全球公共衛(wèi)生治理中的成員遵約機(jī)制研究》， 載 《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》 2020 年第3 期。但隨著全球化加劇和公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施差距的拉大， IHR （1969） 在實(shí)踐中因各國(guó)為了保護(hù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益而逐漸被架空。⑤有些國(guó)家因擔(dān)心疫情影響本國(guó)國(guó)際貿(mào)易而選擇延遲向世界衛(wèi)生組織報(bào)告疫情信息。全球公共衛(wèi)生問(wèn)題的惡化也讓IHR （1969） 在制度層面的短板日益彰顯， 尤其是2003 年SARS 疫情的全球性爆發(fā)充分暴露出IHR （1969） 面對(duì)新型突發(fā)傳染病時(shí)應(yīng)對(duì)失據(jù)的無(wú)力感。 正因如此， 2005年IHR （1969） 被進(jìn)一步修訂， 即現(xiàn)行的 《國(guó)際衛(wèi)生條例》。 IHR （2005） 在既有的疫情通報(bào)制度基礎(chǔ)上， 引入了流行病預(yù)警與應(yīng)對(duì)策略， 對(duì)國(guó)際關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)、 通報(bào)、 磋商、 核實(shí)以及其他來(lái)源的報(bào)告都作了規(guī)定， 是當(dāng)代防控跨國(guó)疾病傳播、 維護(hù)全球公共衛(wèi)生安全的基本規(guī)范， 在抗擊重大傳染病疫情的過(guò)程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。⑥徐彤武： 《全球衛(wèi)生： 國(guó)家實(shí)力、 現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略》， 載 《國(guó)際政治研究》 2016 年第3 期。在新冠疫情的全球防控中， IHR （2005） 對(duì)促進(jìn)疫情信息的全球流動(dòng)和疫情防控的全球合作繼續(xù)發(fā)揮著積極的引領(lǐng)作用。

在全球衛(wèi)生治理機(jī)制勃興時(shí)期呈現(xiàn)出的是歐美之間版塊割裂的全球衛(wèi)生治理格局， 這一格局在全球衛(wèi)生治理機(jī)制成型時(shí)期有所轉(zhuǎn)變， 標(biāo)志性事件是世界衛(wèi)生組織的設(shè)立和運(yùn)行。 IHR 的修訂與完善是對(duì)愈演愈烈的全球衛(wèi)生問(wèn)題的及時(shí)回應(yīng)， 客觀而言， 全球衛(wèi)生治理機(jī)制的飛躍式變遷是在2003年SARS 疫情的倒逼下以IHR （2005） 的出臺(tái)為標(biāo)志的。 15 年過(guò)去了， 2020 年出現(xiàn)了比SARS 疫情更為嚴(yán)重的新冠疫情。 截至2020 年10 月8 日， 全球累計(jì)確診病例超過(guò)3672 萬(wàn)人， 在一定程度上反映全球疫情防控處于捉襟見(jiàn)肘的困局之中。 一些有重要影響的國(guó)家在疫情防控中的糟糕表現(xiàn)不僅加重了本國(guó)疫情的蔓延， 還拖累了全球疫情防控的進(jìn)展。 在這樣一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上， 對(duì)全球衛(wèi)生治理機(jī)制尤其是IHR （2005） 的反思殊為必要。 新冠疫情全球防控中所暴露出的一個(gè)新問(wèn)題就是以 “政治甩鍋” 為典型代表的謠言泛濫現(xiàn)象。 從全球衛(wèi)生治理機(jī)制的歷史演進(jìn)來(lái)看， 似乎尚未來(lái)得及關(guān)注疫情謠言的問(wèn)題。

（二） 依然存在的缺失： IHR （2005） 與疫情謠言規(guī)制

謠言是人類歷史發(fā)展長(zhǎng)河中具有頑強(qiáng)生命力的物種，⑦趙青娟： 《重大疫情中謠言治理的法治理性》， 載 《新聞與傳播評(píng)論》 2020 年第3 期。事件的重要性和模糊性構(gòu)成與之相關(guān)的謠言產(chǎn)生與傳播的兩大核心變量。 新冠疫情事關(guān)每一個(gè)人的生命健康安全， 而人類對(duì)其產(chǎn)生源頭與傳播機(jī)理等關(guān)鍵問(wèn)題仍然無(wú)法確定， 由此便給疫情謠言的生長(zhǎng)提供了合適的土壤。 無(wú)論是西方政客還是西方媒體所捏造的謠言都是在這樣一個(gè)社會(huì)與心理環(huán)境中蔓延并致害的。 既有的研究大多側(cè)重從本國(guó)內(nèi)部治理的視角闡述如何解決疫情謠言的問(wèn)題，⑧參見(jiàn)王錫鋅： 《傳染病疫情信息公開(kāi)的障礙及克服》， 載 《法學(xué)》 2020 年第3 期； 張志丹： 《抗疫輿情風(fēng)險(xiǎn)的治理之策》， 載《江蘇社會(huì)科學(xué)》 2020 年第3 期。但對(duì)于“輸入型” 的疫情謠言尤其是在全球蔓延的疫情謠言， 內(nèi)部治理的視角恐難應(yīng)對(duì)。 從全球衛(wèi)生治理的維度觀察和解決疫情謠言的生成與傳播問(wèn)題進(jìn)而變得十分迫切， 但既有的全球衛(wèi)生治理機(jī)制并未對(duì)此給出回應(yīng)。 如上所述， 在全球衛(wèi)生治理機(jī)制的演進(jìn)過(guò)程中， 疫情謠言的問(wèn)題尚未來(lái)得及得到足夠關(guān)注。

與疫情謠言規(guī)制稍有關(guān)聯(lián)的國(guó)際規(guī)則體現(xiàn)在IHR （2005） 第10 條的 “核實(shí)” 部分， 該條第一款規(guī)定： “根據(jù)第九條的規(guī)定， 世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)要求締約國(guó)對(duì)除通報(bào)和磋商以外的其它來(lái)源的、 聲稱該國(guó)正發(fā)生可能構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報(bào)告進(jìn)行核實(shí)。 在此情況下， 世衛(wèi)組織應(yīng)就正設(shè)法核實(shí)的報(bào)告通知有關(guān)締約國(guó)?！?這條規(guī)定的目的在于確認(rèn)國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件是否在特定締約國(guó)發(fā)生， 以使世界衛(wèi)生組織盡可能全面、 準(zhǔn)確地掌握疫情分布信息并在此基礎(chǔ)上及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。 對(duì)于發(fā)生在特定締約國(guó)之外但涉及該締約國(guó)的造謠行為， IHR （2005） 第10 條無(wú)法適用。 換言之， 作為全球衛(wèi)生治理 “基本法” 的IHR （2005） 在面對(duì)疫情謠言時(shí)顯得無(wú)能為力。 筆者冒昧揣測(cè)， IHR （2005） 作為各國(guó)衛(wèi)生治理行動(dòng)的合作指南， 所蘊(yùn)含的基本精神就是相互協(xié)作、 共同治理， 恐怕當(dāng)初誰(shuí)也難以想象在面對(duì)全球衛(wèi)生問(wèn)題時(shí)居然會(huì)有國(guó)家或地區(qū) “造謠生事”， 干擾全球衛(wèi)生治理行動(dòng)。 新冠疫情蔓延至美國(guó)以后， 特朗普政府不是想方設(shè)法控制病毒傳播， 而是緊鑼密鼓炮制謠言， 甚至公然指責(zé)世界衛(wèi)生組織對(duì)疫情負(fù)有責(zé)任并最終選擇 “退群”。

新冠疫情謠言的流傳自然有政治、 社會(huì)、 心理層面的原因， 但同全球衛(wèi)生治理機(jī)制中對(duì)謠言規(guī)制的缺失也關(guān)聯(lián)甚密。 如果說(shuō)過(guò)去我們對(duì)疫情謠言規(guī)制的認(rèn)識(shí)不足在全球衛(wèi)生治理機(jī)制生成期是一個(gè)尚未來(lái)得及討論的問(wèn)題， 那在全球化不斷加深和全球性疫情謠言開(kāi)始泛濫的今天， 謠言規(guī)制已經(jīng)構(gòu)成了疫情防控的組成部分， 我們已不得不思考如何將疫情謠言規(guī)制方式植入全球衛(wèi)生治理機(jī)制之中。

首先， 疫情謠言將給 “國(guó)家和全球?qū)用娴膱F(tuán)結(jié)” 造成裂痕。 隨著全球化進(jìn)程的不斷深入， 包括社會(huì)主義和資本主義制度在內(nèi)的各個(gè)國(guó)家和地區(qū)， 已越來(lái)越成為相互交融的命運(yùn)共同體。⑨邱衛(wèi)東： 《全球化時(shí)代的人類命運(yùn)共同體： 內(nèi)在限度與中國(guó)策略》， 載 《太平洋學(xué)報(bào)》 2018 年第9 期?！跋嗷ソ蝗诘拿\(yùn)共同體” 不僅僅指向經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 也越來(lái)越指向生命健康。 人類的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是在特定并不斷變化著的生態(tài)環(huán)境之中進(jìn)行的， 以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線構(gòu)筑起的全球化網(wǎng)絡(luò)因而也是在特定并不斷變化著的生態(tài)環(huán)境之中運(yùn)行的。 生態(tài)環(huán)境的變化則時(shí)刻對(duì)人類的生命健康構(gòu)成威脅， 并且威脅的是 “相互交融的命運(yùn)共同體”。 在當(dāng)今全球化的世界， 跨國(guó)傳染病威脅已經(jīng)使整個(gè)人類陷入一個(gè)單一的微生物海洋。⑩Obijiofor Aginam, “Diplomatic Rhetoric or Rhetoric Diplomacy”, in Andrew F. Cooper, John J.Kirton, and Ted Schrecker, Governing Global Health: Challenge, Response, Innovation, Hampshire: Ashgate Publishing Ltd, 2007, p.147.這在自然意義上已經(jīng)決定人類只有堅(jiān)持團(tuán)結(jié)合作才能維系命運(yùn)共同體的長(zhǎng)期存續(xù)。 全球衛(wèi)生治理機(jī)制的勃興與演進(jìn)其實(shí)體現(xiàn)的就是這一理念， 但新冠疫情爆發(fā)后我們卻吃驚地發(fā)現(xiàn)， 竟然還會(huì)有一些國(guó)家和地區(qū)逆流而動(dòng)， 頻頻制造疫情謠言。 有學(xué)者對(duì)此批評(píng)道， 個(gè)別國(guó)家將衛(wèi)生問(wèn)題政治化， 惡化了全球衛(wèi)生治理所需要的國(guó)際合作政治基礎(chǔ)。①晉繼勇： 《全球衛(wèi)生治理的背景、 特點(diǎn)與挑戰(zhàn)》， 載 《當(dāng)代世界》 2020 年第4 期。

其次， 疫情謠言可能讓社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序重建與疫情控制陷入惡性循環(huán)。 近年來(lái)雖然出現(xiàn)了英國(guó)脫歐、 特朗普美國(guó)優(yōu)先戰(zhàn)略等逆全球化現(xiàn)象， 但這僅僅是西方一些發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家試圖扭轉(zhuǎn)不利形勢(shì)而采取的掩人耳目的短期策略， 緊隨其后的將是新一輪的經(jīng)濟(jì)全球化。②謝長(zhǎng)安、 丁曉欽： 《逆全球化還是新全球化？ ——基于資本積累的社會(huì)結(jié)構(gòu)理論》， 載 《毛澤東鄧小平理論研究》 2017 年第10期。在不可逆轉(zhuǎn)的全球化浪潮中， 全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序在交融演化中呈現(xiàn)出更加明顯的 “一榮俱榮， 一損俱損” 樣態(tài)， 本次新冠疫情對(duì)全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的沖擊即為此例。 全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的震蕩反過(guò)來(lái)又給疫情控制造成多種層次的壓力， 尤其是隨著時(shí)間的推移， 生產(chǎn)生活秩序難以全面恢復(fù)所形成的社會(huì)壓力將會(huì)呈 “累進(jìn)式” 增長(zhǎng)， 疫情控制所處的輿論環(huán)境可能會(huì)悄然異化。 疫情謠言的傳播極有可能讓社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序在錯(cuò)誤信息的引導(dǎo)下毫無(wú)章法地演變， 社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的重建異常艱難并又在深層次上制約著疫情拐點(diǎn)的到來(lái)。 就此而言， 清理疫情謠言在一定意義上可以作為打破社會(huì)經(jīng)濟(jì)失序與疫情泛濫惡性循環(huán)的重要著力點(diǎn)。

最后， “文明沖突論” 構(gòu)成疫情謠言持續(xù)生成的頑固癥結(jié)。 疫情謠言尤其是來(lái)自西方政客的謠言所展現(xiàn)的是一種被塞繆爾·亨廷頓稱之為 “文明沖突論” 的政治立場(chǎng)。 與福山的 “歷史終結(jié)論”不同， 塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為 “冷戰(zhàn)所造成的人類分裂已經(jīng)結(jié)束， 但種族、 宗教和文明所造成的人類更根本的分裂依然存在， 而且產(chǎn)生著大量新的沖突”③[美] 塞繆爾·亨廷頓： 《文明的沖突與世界秩序的重建》， 新華出版社2002 年版， 第56 頁(yè)。。 文明沖突論當(dāng)今深刻影響西方世界看待東方或者其他非西方文明的態(tài)度， 也在潛移默化中指引著西方國(guó)家的外交戰(zhàn)略。④馬忠法、 葛淼： 《論 “和” 文化語(yǔ)境下的國(guó)際法治建設(shè)》， 載 《河北法學(xué)》 2020 年第1 期。近年來(lái)， 以美國(guó)為代表的某些西方國(guó)家的政治行動(dòng)隱含的就是 “文明沖突論” 的邏輯。 2019 年4 月29 日， 美國(guó)國(guó)務(wù)院政策規(guī)劃辦公室主任凱潤(rùn)·斯金納在智庫(kù) “新美國(guó)” 召開(kāi)的論壇上稱， 美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧的團(tuán)隊(duì)正基于美國(guó)歷史上第一次“與一個(gè)真正不同的文明作戰(zhàn)” 的理念， 制定對(duì)華戰(zhàn)略。⑤參見(jiàn)《美高官“中美文明沖突論” 一出， 輿論吐槽不斷》， 觀察者網(wǎng)： https: //www.guancha.cn/internation/2019_05_07_500606.shtml，2020 年7 月3 日訪問(wèn)。疫情期間美國(guó)政府針對(duì)中國(guó)的污名化戰(zhàn)略顯然是其單方面同中國(guó)展開(kāi)的 “文明與種族的較量”， 因而 “文明沖突論” 構(gòu)成疫情謠言持續(xù)生成的 “內(nèi)在動(dòng)力”。 本文認(rèn)為， 對(duì)疫情謠言的國(guó)際性規(guī)制旨在切斷 “文明沖突論”向全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的流動(dòng)， 讓生命至上的理念貫徹于全球衛(wèi)生治理機(jī)制之中。

三、 全球疫情防控中謠言治理何以可能： 共識(shí)、 規(guī)則與技術(shù)

在主權(quán)國(guó)家內(nèi)部散布的疫情謠言， 可以通過(guò)內(nèi)部治理的方式得當(dāng)妥善解決。 疫情期間我國(guó)也出現(xiàn)了各種謠言， 對(duì)疫情防控造成了嚴(yán)重干擾， 但通過(guò)行政處罰甚至刑事制裁的方式有效地壓制了疫情謠言的生成。 然而， 如果主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的疫情謠言散布到了其他國(guó)家或本身就是針對(duì)其他國(guó)家的疫情謠言， 內(nèi)部治理恐怕并非謠言治理的通途。 在全球視野中超越主權(quán)國(guó)家對(duì)謠言治理殊為必要，并且從共識(shí)之維、 規(guī)則之維和技術(shù)之維來(lái)看， 全球疫情防控中的謠言治理亦屬可能。

（一） 疫情謠言全球治理的共識(shí)之維： 全球公共健康倫理

主權(quán)國(guó)家內(nèi)部謠言治理的共識(shí)并不當(dāng)然地能支撐起疫情謠言的全球治理， 尋找疫情謠言全球治理的基本共識(shí)依然是構(gòu)造全球性謠言治理機(jī)制的首要任務(wù)。 只有國(guó)際社會(huì)對(duì)疫情謠言全球治理形成了基本共識(shí)， 我們才有可能在此基礎(chǔ)上探索建立全球性謠言治理機(jī)制。

1. 疫情謠言全球治理共識(shí)的實(shí)踐面相

對(duì)于疫情謠言全球治理基本共識(shí)是否形成， 只能從全球衛(wèi)生治理相關(guān)實(shí)踐的角度進(jìn)行判斷。2020 年2 月18 日， 世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在慕尼黑安全會(huì)議期間向假消息 “開(kāi)炮”， 表示假消息比新冠病毒傳播得還快還容易， “我們抗擊的不止是流行病疫情， 我們還在抗擊一場(chǎng)信息疫情（infodemic）”。⑥《海外看戰(zhàn)“疫”： 出手“嚴(yán)打” 假消息 世衛(wèi)組織為哪般？》， 中國(guó)新聞網(wǎng)： http: //www.chinanews.com/gj/2020/02-18/9095417.shtml，2020 年7 月10 日訪問(wèn)。的確如此， 新冠病毒的傳播還需要依托有形的宿主， 而疫情謠言的傳播借助的是無(wú)形的互聯(lián)網(wǎng)， 并且疫情謠言的傳播是不可逆轉(zhuǎn)的， 不像新冠病毒那樣可以通過(guò)醫(yī)療技術(shù)將其從人體中清除。 代表全球衛(wèi)生治理最權(quán)威組織的譚德塞的此番論斷所反映的就是疫情謠言全球治理的基本共識(shí)。 2020 年7 月9 日， 在COVID-19 大流行疫情評(píng)估專題會(huì)員國(guó)通報(bào)會(huì)上， 譚德塞再度強(qiáng)調(diào)， “我們面臨的最大敵人不是病毒本身， 而是全球和國(guó)家缺乏領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)”。⑦《世衛(wèi)組織總干事在2020 年7 月9 日COVID-19 大流行疫情評(píng)估專題會(huì)員國(guó)通報(bào)會(huì)上的開(kāi)幕講話》， 世界衛(wèi)生組織網(wǎng)： https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who -director -general -opening -remarks -at -the -member -state -briefing -on -the -covid -19 -pandemic-evaluation---9-july-2020， 2020 年7 月11 日訪問(wèn)。帶有政治色彩的疫情謠言不斷涌現(xiàn)其實(shí)就表明全球各國(guó)缺乏足夠的領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)， 這一點(diǎn)其實(shí)也引起各國(guó)共鳴。 在第73 屆世界衛(wèi)生大會(huì)上， 法國(guó)總統(tǒng)馬克龍說(shuō)， “新冠疫情顛覆了我們的社會(huì)。 此時(shí)此刻， 我們不能分裂！ 我們肩負(fù)高效行動(dòng)的集體責(zé)任?！?韓國(guó)總統(tǒng)文在寅說(shuō)， “新冠病毒正在威脅我們的自由， 但正是自由的團(tuán)結(jié)與合作被證明是我們抗擊新冠疫情的最強(qiáng)大武器。”⑧《各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在世衛(wèi)大會(huì)上呼吁加強(qiáng)國(guó)際合作共同抗疫》， 中國(guó)新聞網(wǎng)： http: //www.chinanews.com/gj/2020/05-19/9188188.shtml，2020 年7 月11 日訪問(wèn)。世界衛(wèi)生組織在其官方網(wǎng)站也不斷對(duì) “傳言和事實(shí)” 進(jìn)行更新， 從科學(xué)的角度破除了流傳甚廣的疫情謠言。 事實(shí)上， 就在某些西方政客制造疫情謠言攻擊中國(guó)的時(shí)候， 不少西方主流媒體積極地站了出來(lái)予以反擊。 美國(guó)主流網(wǎng)絡(luò)媒體Slate.com 在其報(bào)道中將特朗普 “狂噴中國(guó)” 的記者會(huì)形容為 “沒(méi)有價(jià)值”， 抨擊特朗普不顧美國(guó)國(guó)內(nèi)的問(wèn)題， 就知道對(duì)中國(guó)“甩鍋”。⑨參見(jiàn) 《“甩鍋” 升級(jí)也無(wú)助美國(guó)政治 “脫困”》， 載 《光明日?qǐng)?bào)》 2020 年6 月1 日第12 版。

2. 共識(shí)背后的共識(shí)： 全球公共健康倫理

從上述國(guó)際言論和行動(dòng)來(lái)看， 疫情謠言全球治理的基本共識(shí)可以說(shuō)已然形成， 而這種表面上的疫情謠言治理共識(shí)的背后， 還隱含著全球公共健康倫理共識(shí)。 全球公共健康倫理共識(shí)構(gòu)成對(duì)疫情謠言全球治理共識(shí)的倫理支撐。

公共健康倫理是從生命倫理中生發(fā)出來(lái)的一個(gè)倫理范疇， 并且學(xué)術(shù)界通常認(rèn)為公共健康倫理已經(jīng)發(fā)展成了獨(dú)立于生命倫理的概念， 二者內(nèi)含的基本理念存在日益明顯的分野。⑩例如史軍認(rèn)為生命倫理和公共健康倫理存在以下四個(gè)方面的沖突： 個(gè)體善與公共善的沖突； 個(gè)人自主與政府干預(yù)的沖突；義務(wù)論與目的論的沖突； 自由主義與社群主義的沖突。 參見(jiàn)史軍： 《生命倫理與公共健康倫理的沖突》， 載 《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 2007 年第1 期。在國(guó)內(nèi)很多學(xué)者的話語(yǔ)體系中， 公共健康這個(gè)概念是缺位的， 為大家所廣為接受的概念是公共衛(wèi)生。 無(wú)論是從 “捍衛(wèi)人的生命尊嚴(yán)” 這一“把握公共健康倫理的邏輯起點(diǎn)”①朱海林： 《公共健康倫理： 關(guān)于公共健康問(wèn)題的倫理解讀》， 載 《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 2012 年第1 期。的角度， 還是基于矯正社會(huì)對(duì)這一話題認(rèn)知偏差的考量， 公共健康都是比公共衛(wèi)生更妥帖的概念。②筆者參與的由廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院主辦的 “強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障” 理論研討會(huì)上， 廣東省公共衛(wèi)生研究院副院長(zhǎng)何群提及公共健康概念時(shí)， 得到與會(huì)專家的普遍認(rèn)同。公共健康所指向的是整體意義上的人口健康，在此意義上其超越了醫(yī)學(xué)層面而成為了一個(gè)社會(huì)層面的問(wèn)題。 公共健康倫理則是指在實(shí)現(xiàn)公共健康過(guò)程中在制度構(gòu)造和制度實(shí)施中所應(yīng)遵守的倫理規(guī)范。 當(dāng)前對(duì)公共健康倫理的討論主要局限于主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的視野， 研究的重點(diǎn)是國(guó)家應(yīng)該如何促進(jìn)公共健康以及在促進(jìn)公共健康中應(yīng)該避免的雷區(qū)。

然而， 伴隨經(jīng)濟(jì)全球化而來(lái)的疫情全球化， 讓公共健康倫理必然要突破地理上的界限， 上升為全球公共健康倫理并指引全球衛(wèi)生治理行動(dòng)。 某些國(guó)家對(duì)國(guó)家利益的狹隘理解和片面堅(jiān)守極可能導(dǎo)致其隱瞞自身的疫情或夸大他國(guó)的疫情， 甚至直接針對(duì)他國(guó)制造疫情謠言， 將疫情作為抑制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手發(fā)展的 “天賜良機(jī)”。 這種做法違背了陳述實(shí)情的倫理原則， 從而嚴(yán)重地延誤和阻礙了社群所需要的公共健康措施。③Charles B. Smith. Are There Characteristics of Infectious Diseases that Raise Special Ethical Issues ？ Developing World Bioethics，Vo.l 4, No.1, 2004, p.14.全球公共健康倫理并不是要構(gòu)建一種全球意識(shí)形態(tài)的倫理體系， 而是要尋求一種人類在公共健康倫理學(xué)領(lǐng)域的基本的道德共識(shí)。④朱海林： 《全球公共健康倫理的可能性及其限度》， 載 《道德與文明》 2015 年第2 期。對(duì)于這些基本的道德共識(shí)， 有學(xué)者從三個(gè)維度進(jìn)行了解讀： 保護(hù)全球健康和生命安全的倫理目標(biāo)、 “人類衛(wèi)生健康共同體” 的價(jià)值觀以及公正與關(guān)懷的倫理原則。⑤張肖陽(yáng)、 肖?。?《“全球公共健康倫理”： 建構(gòu)危機(jī)時(shí)刻的全球倫理共識(shí)》， 載 《探索與爭(zhēng)鳴》 2020 年第4 期。這些道德共識(shí)在新冠疫情爆發(fā)的情境中得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化， 這一點(diǎn)從世界衛(wèi)生組織和各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)中可以得到印證。 全球公共健康倫理共識(shí)的累積在根本上構(gòu)成對(duì)制造疫情謠言的反對(duì)和對(duì)疫情謠言全球治理的支撐。 在全球公共健康受到嚴(yán)重且緊迫的威脅之時(shí)， 無(wú)論是政治性疫情謠言還是技術(shù)性疫情謠言都會(huì)造成這種威脅加持。 此外， 全球公共健康倫理的共識(shí)還將在多邊交流與求同存異中不斷疊加， 對(duì)疫情謠言的治理也將越來(lái)越深刻地滲透進(jìn)各國(guó)的 “衛(wèi)生外交” 政策之中。 因此， 從共識(shí)之維來(lái)看， 疫情謠言的全球治理有其日益增強(qiáng)的可接受度。

（二） 疫情謠言全球治理的規(guī)則之維： 國(guó)際法律共同體

全球公共健康倫理共識(shí)反映的是疫情謠言全球治理的主觀期待， 這種主觀期待能否在客觀上實(shí)現(xiàn)以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)還需依托一套規(guī)則系統(tǒng)。 因此， 從規(guī)則之維來(lái)判斷疫情謠言全球治理的可行性就亦有必要。

全球治理的規(guī)則系統(tǒng)主要表現(xiàn)為國(guó)際法， 國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的最大不同在于其并非源自一個(gè)處于超然地位的縱向立法機(jī)構(gòu)， 而是各個(gè)國(guó)際行為體協(xié)商談判的結(jié)果。 因此， 國(guó)際行為體所塑造的國(guó)際秩序便構(gòu)成國(guó)際法產(chǎn)生與演變的基礎(chǔ)。 現(xiàn)行國(guó)際秩序的基本架構(gòu)是由威斯特伐利亞合約所確立的，基本理念在于對(duì)民族國(guó)家主權(quán)地位的強(qiáng)調(diào)。 自威斯特伐利亞和約以來(lái)， 國(guó)際社會(huì)一直是一種橫向的國(guó)家間社會(huì)。⑥曾令良： 《論冷戰(zhàn)后時(shí)代的國(guó)家主權(quán)》， 載 《中國(guó)法學(xué)》 1998 年第1 期?！皺M向的國(guó)家間社會(huì)” 在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期中呈現(xiàn)出一種國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)， 與之對(duì)應(yīng)的國(guó)際法在很大程度上表現(xiàn)為對(duì)國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)所導(dǎo)致的敵對(duì)甚至是戰(zhàn)爭(zhēng)后果的修復(fù)。 然而， 威斯特伐利亞和約確立的主權(quán)原則所導(dǎo)致的國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)， 其邏輯演繹不只是相互敵對(duì)和相互競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家間關(guān)系， 還可以是相互為友的國(guó)家間關(guān)系。⑦姚勤華： 《沖破威斯特伐利亞圍墻？ ——從歐洲聯(lián)盟看現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系的變化》， 載 《社會(huì)科學(xué)》 2008 年第10 期。尤其是隨著國(guó)際交往的加深， 國(guó)際秩序相互合作的一面日益繁榮， 國(guó)際法普適性也為各國(guó)各文明圈共同接受， 由此構(gòu)成了一個(gè)國(guó)際法共同體， 成為全人類共同文明的組成部分。⑧何力： 《人類命運(yùn)共同體視角下的國(guó)際法史與文明互融》， 載 《廈門大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 2019 年第6 期。在全球化時(shí)代， 威斯特伐利亞和約對(duì)主權(quán)國(guó)家的過(guò)分強(qiáng)調(diào)及其所造成的以狹隘國(guó)家利益為基礎(chǔ)的 “各自為營(yíng)” 格局已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)全人類發(fā)展所需的秩序要求。 甚至有學(xué)者在反思從萬(wàn)國(guó)法到現(xiàn)代國(guó)際法的發(fā)展歷程后認(rèn)為， 全球化時(shí)代對(duì)新世界秩序的吁求使得早期現(xiàn)代歐洲政治與法律理論中的萬(wàn)國(guó)法觀念有必要被認(rèn)真研究和對(duì)待。⑨許小亮： 《從萬(wàn)國(guó)法到現(xiàn)代國(guó)際法——基于國(guó)家理性視角的觀念史研究》， 載 《環(huán)球法律評(píng)論》 2013 年第2 期。國(guó)際法院在巴塞羅那電車公司案中也明確指出了各國(guó)對(duì)于國(guó)際社會(huì)的整體義務(wù)。⑩謝海霞： 《人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建與國(guó)際法的發(fā)展》， 載 《法學(xué)論壇》 2018 年第1 期。隨著國(guó)際社會(huì)向人類命運(yùn)共同體的演化，國(guó)際法的理念與規(guī)則正在發(fā)展成為“國(guó)際法律共同體”。①肖永平： 《論邁向人類命運(yùn)共同體的國(guó)際法律共同體建設(shè)》， 載 《武漢大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 2019 年第1 期。

公共健康問(wèn)題尤其是來(lái)自傳染病的威脅是全人類所需集體面對(duì)的底層問(wèn)題， 人類已經(jīng)發(fā)展出的國(guó)際法系統(tǒng)是解決這一底層問(wèn)題的共識(shí)性制度工具。 全球治理委員會(huì)發(fā)布的 《我們的全球之家》 也曾提出， 在國(guó)家社會(huì)化過(guò)程中法治曾起到巨大的開(kāi)化作用， 因此必須在全球范圍內(nèi)拓展法治。②Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance， Oxford and New York: Oxford University Press，1995， X、 VI， pp．303-304．由此形成的國(guó)際法律共同體將能夠容納越來(lái)越多的全球衛(wèi)生治理共識(shí)， 疫情謠言全球治理的共識(shí)可通過(guò)國(guó)際造法程序以國(guó)際法原則或規(guī)則的形式進(jìn)入國(guó)際法律共同體。 就疫情謠言全球治理而言， 國(guó)際法既是將共識(shí)升級(jí)為規(guī)則的容器， 也是讓共識(shí)貫徹于行動(dòng)的保障。 畢竟， 即使在崇尚國(guó)家權(quán)力的新現(xiàn)實(shí)主義國(guó)際關(guān)系理論那里， 也承認(rèn)國(guó)際法是限制國(guó)家權(quán)力的重要因素之一。③古祖雪： 《國(guó)際造法： 基本原則及其對(duì)國(guó)際法的意義》， 載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》 2012 年第2 期。全球衛(wèi)生法的發(fā)展其實(shí)已經(jīng)展現(xiàn)了全球衛(wèi)生治理共識(shí)是如何轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐l(wèi)生治理規(guī)則并解決全球公共健康問(wèn)題這一過(guò)程的。 值得注意的是， 國(guó)際法律共同體既構(gòu)成疫情謠言全球治理的規(guī)則支撐， 也將會(huì)因疫情謠言全球治理規(guī)則的發(fā)展而得到發(fā)展， 二者存在明顯的雙向互動(dòng)關(guān)系。

（三） 疫情謠言全球治理的技術(shù)之維： 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)技術(shù)賦能

以共識(shí)為基礎(chǔ)通過(guò)人類理性構(gòu)造一套被普遍接受的規(guī)則系統(tǒng)是現(xiàn)代法治國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的基本范式， 這套基本范式也被移植用于國(guó)際社會(huì)的治理。 然而， 隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展， 技術(shù)對(duì)社會(huì)治理的嵌入日益加深， 由此形成了一個(gè)新的社會(huì)治理維度——技術(shù)治理。 從目前的研究來(lái)看， 對(duì)技術(shù)治理的理解存在兩種進(jìn)路： 一是政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用信息技術(shù)改進(jìn)原有的治理模式； 二是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)以信息技術(shù)為手段分擔(dān)社會(huì)治理任務(wù)。 在前一條進(jìn)路中， 技術(shù)依然附著并受制于原有的 “科層制”④參見(jiàn)吳曉林： 《技術(shù)賦能與科層規(guī)制——技術(shù)治理中的政治邏輯》， 載《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 2020 年第2 期。體制， 本質(zhì)而言應(yīng)當(dāng)被理解為治理技術(shù)。 隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展， 這一進(jìn)路的技術(shù)治理也隨之劇變， 以算法治理為表征的一種新型的技術(shù)治理形態(tài)5⑤陳鵬： 《算法時(shí)代的國(guó)家治理： 在算法與法律之間》， 載 《法治社會(huì)》 2019 年第6 期。正在浮現(xiàn)。 在后一進(jìn)路中， 技術(shù)乃脫離 “科層制” 的束縛而旨在獨(dú)立實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理功能的一股全新力量。 在此意義上， 技術(shù)是對(duì)規(guī)則的部分替代。 傳統(tǒng)社會(huì)治理中需要通過(guò)反復(fù)博弈和精雕細(xì)琢達(dá)成的規(guī)則予以解決的問(wèn)題， 在信息社會(huì)中正越來(lái)越多地可以單純地借助客觀、 清晰和精準(zhǔn)的技術(shù)手段予以快速解決。 技術(shù)治理的興起在很大程度上避免了規(guī)則在解釋和適用中的主觀性和任意性， 增強(qiáng)了社會(huì)主體對(duì)自身行為的可預(yù)期性。 同時(shí)，技術(shù)治理的展開(kāi)也防止了一些社會(huì)主體因不懂規(guī)則而在無(wú)意中破壞規(guī)則， 因?yàn)樵诩夹g(shù)治理的視野中， 違法行為或危害后果已被技術(shù)所事先控制住， 這可以被看作是其內(nèi)在的“善治” 邏輯。⑥宋辰熙、 劉錚： 《從 “治理技術(shù)” 到 “技術(shù)治理”： 社會(huì)治理的范式轉(zhuǎn)換與路徑選擇》， 載 《寧夏社會(huì)科學(xué)》 2019 年第6 期。

技術(shù)治理的核心在于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的技術(shù)賦能， 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)日益成為社會(huì)治理中至關(guān)重要的社會(huì)中間層主體。 在新冠病毒的蔓延和變異過(guò)程中， 疫情謠言也在借助各種互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)不斷蔓延和變異， 換言之， 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)構(gòu)成疫情謠言的溫床， 而這也恰恰給了我們實(shí)現(xiàn)疫情謠言治理的新思路。“敗也蕭何， 成也蕭何”， 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)既可以作為疫情謠言的溫床， 也自然可以成為疫情謠言的 “囚籠”， 通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)技術(shù)將疫情謠言的傳播渠道封住是在規(guī)則缺失的情況下實(shí)現(xiàn)謠言治理的另一選擇。 這一思路也可以運(yùn)用至疫情謠言全球治理中來(lái)。 當(dāng)前， 疫情謠言全球治理的具體規(guī)則尚未系統(tǒng)構(gòu)建， 即便未來(lái)能夠在廣泛積累共識(shí)的基礎(chǔ)上構(gòu)建相對(duì)完善的具體規(guī)則， 其是否會(huì)在同某些 “國(guó)家利益” 的沖撞中敗下陣來(lái)尚未可知。 采納技術(shù)治理范式， 借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)對(duì)疫情謠言予以治理將能有力地彌補(bǔ)規(guī)則的短板， 增強(qiáng)疫情謠言全球治理技術(shù)層面的可行性。 事實(shí)上， 面對(duì)嚴(yán)峻的新冠疫情形勢(shì)， 世界衛(wèi)生組織正與臉書(shū)、 推特、 谷歌等一眾互聯(lián)網(wǎng)巨頭合作， 遏制謠言和不實(shí)信息的傳播。

四、 作為契機(jī)的危機(jī)： 全球疫情防控中謠言治理的展開(kāi)

（一） 將疫情謠言治理植入 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 之中

由于全球治理不像國(guó)內(nèi)治理那樣可以依賴政府的權(quán)威和強(qiáng)制力， 制度對(duì)全球治理至關(guān)重要， 是各國(guó)協(xié)調(diào)行為， 進(jìn)行合作的平臺(tái)和依據(jù)。⑦孫吉?jiǎng)伲?《新冠肺炎疫情與全球治理變革》， 載 《世界經(jīng)濟(jì)與政治》 2020 年第5 期。疫情謠言全球治理的本質(zhì)在于以全球公共健康倫理共識(shí)為基礎(chǔ)的制度優(yōu)化。 當(dāng)前凝聚最多共識(shí)的全球衛(wèi)生治理制度就是 《國(guó)際衛(wèi)生條例》， 但其尚未將疫情謠言治理納入其中。 如此， 就必須回答三個(gè)問(wèn)題： 一是是否有必要將疫情謠言治理納入其中； 二是將疫情謠言治理納入其中是否可行； 三是若前面兩個(gè)問(wèn)題的回答是肯定的， 那如何將疫情謠言治理納入其中？

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題， 事實(shí)上前文已經(jīng)在一定程度上給出了回應(yīng)。 此次新冠疫情再度提醒我們， 面對(duì)未知的生物病毒， 恐慌的應(yīng)急反應(yīng)會(huì)讓疫情謠言乘虛而入， 疫情謠言的傳播會(huì)給全球公共健康帶來(lái)不必要的二次災(zāi)難。 譚德塞在2020 年7 月13 日于日內(nèi)瓦舉行的在線記者會(huì)上表示： “來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)人的混雜信息正在破壞任何應(yīng)對(duì)行動(dòng)中的最關(guān)鍵的因素： 信任。”⑧《世衛(wèi)組織： 太多國(guó)家正朝著錯(cuò)誤方向前進(jìn)， 領(lǐng)導(dǎo)人的混雜信息正在破壞信任》， 界面網(wǎng)： https: //www.jiemian.com/article/4669780.html， 2020 年7 月15 日訪問(wèn)。從全球衛(wèi)生治理視角來(lái)看， 相互信任是凝聚抗疫力量的基本要求， 也是讓有效的抗疫經(jīng)驗(yàn)得到普遍接受的基本前提。 《世界衛(wèi)生組織組織法》 也強(qiáng)調(diào)， 全世界人民的健康為謀求和平與安全的基礎(chǔ)是有賴于個(gè)人的與國(guó)家的充分合作。 疫情謠言則極有可能弱化國(guó)際間的相互信任， 進(jìn)而延緩抗疫進(jìn)程。 因此， 從國(guó)際制度層面對(duì)此予以及時(shí)回應(yīng)極為重要， 無(wú)需多言。

對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題， 在國(guó)際制度的話語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)奪中， 將疫情謠言治理納入 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 是否可行呢？ 有學(xué)者擔(dān)憂， 重新開(kāi)放對(duì) 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 全文的修訂將會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的談判過(guò)程， 耗費(fèi)大量資源， 并且可能削弱《國(guó)際衛(wèi)生條例》 規(guī)范， 弱化人權(quán)保障。⑨[美] 勞倫斯·戈斯汀、 麗貝卡·卡茨： 《〈國(guó)際衛(wèi)生條例〉： 全球衛(wèi)生安全的治理框架》， 載 《地方立法研究》 2020 年第3 期。誠(chéng)然， 各國(guó)都希望借規(guī)則調(diào)整之機(jī)將自身的意志貫徹進(jìn)去以增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)， 由此極有可能導(dǎo)致長(zhǎng)期博弈， 這一點(diǎn)從 《國(guó)際衛(wèi)生條例》的演變過(guò)程亦可看出。 但這并不足以否定將疫情謠言治理納入 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 的可行性。 其一，日益增強(qiáng)的全球公共健康倫理共識(shí)使得疫情謠言全球治理具備比較充分的基礎(chǔ)共識(shí)， 進(jìn)一步將疫情謠言治理予以制度化沒(méi)有明顯的分歧。 其二， 作為公共衛(wèi)生危機(jī)的新冠疫情也給疫情謠言治理制度化提供了難得的契機(jī)。 新冠疫情所引發(fā)的全球性公共衛(wèi)生危機(jī)嚴(yán)重破壞了全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序， 這種失序狀態(tài)會(huì)刺激對(duì)秩序恢復(fù)和制度重建的需求，⑩王紅霞： 《作為契機(jī)的危機(jī)——制度變遷視域下的 “大蕭條” 之于經(jīng)濟(jì)法》， 載 《政法論壇》 2012 年第5 期。使社會(huì)制度變革的動(dòng)力凸顯、 阻力隱退以及變革失敗風(fēng)險(xiǎn)的降低。①徐曉軍： 《社會(huì)秩序視角下的公共危機(jī)與制度變革》， 載 《 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào) （人文社會(huì)科學(xué)版）》 2012 年第1 期。一切有利于重建全球公共衛(wèi)生機(jī)制的改革都會(huì)在這種特殊的危機(jī)環(huán)境中獲得更多認(rèn)同， 意識(shí)形態(tài)和話語(yǔ)權(quán)之爭(zhēng)會(huì)在一定程度上讓步于全球公共健康的維護(hù)。 這其實(shí)也一直是全球公共衛(wèi)生機(jī)制生成與演變的動(dòng)力所在。 此外， 全球疫情防控實(shí)踐還讓國(guó)際社會(huì)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的 “復(fù)合相互依賴機(jī)制”②參見(jiàn)李?。?《國(guó)際秩序轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實(shí)制度主義理論的生成》， 載 《外交評(píng)論》 2016 年第1 期。深入人心， 對(duì)這種“復(fù)合相互依賴機(jī)制” 造成巨大破壞進(jìn)而影響全球疫情防控的疫情謠言自然會(huì)遭致更多抵制。 因此， 我們應(yīng)當(dāng)努力抓住當(dāng)前這一制度變遷的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，③關(guān)于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在制度變遷中的討論， 參見(jiàn)段宇波、 趙怡： 《制度變遷中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)研究》， 載 《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》 2016 年第7 期。將謠言治理融入全球衛(wèi)生治理機(jī)制之中。

如何將疫情謠言治理納入 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 中呢？ 對(duì)這個(gè)問(wèn)題的完整回答應(yīng)從三個(gè)層次逐步展開(kāi)： 一是對(duì)疫情謠言進(jìn)行概念界定； 二是對(duì)疫情謠言治理規(guī)則設(shè)計(jì)的基本思路； 三是將疫情謠言治理規(guī)則融入 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 的既有體系。

1. 疫情謠言的概念與范圍界定

雖然謠言一詞逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)規(guī)范用語(yǔ)， 但對(duì)其內(nèi)涵的界定依然并不清晰。 尤其是當(dāng)其與言論自由發(fā)生糾纏的時(shí)候， 如何確定其意義邊界變得極為困難。 然而， 從全球衛(wèi)生治理角度來(lái)審視謠言概念的時(shí)候， 基于具體國(guó)家憲制安排的言論自由對(duì)疫情謠言邊界劃定的干擾基本消失。 全球衛(wèi)生治理不會(huì)對(duì)個(gè)體的言論自由造成過(guò)多壓制， 其主要著力于防范和解決全球公共衛(wèi)生危機(jī)， 在此情境中對(duì)疫情謠言作更加寬泛的理解并不會(huì)造成 “寒蟬效應(yīng)”， 這是疫情謠言全球治理的第一個(gè)特殊語(yǔ)境。全球衛(wèi)生治理中疫情謠言雖然基本脫離了與言論自由的糾纏， 但卻又陷入了國(guó)際政治的漩渦。 無(wú)論是來(lái)自政府的謠言還是來(lái)自媒體的謠言， 都具有濃厚的政治色彩和明顯的政治傾向， 皆旨在借助疫情 “契機(jī)” 實(shí)現(xiàn)自身的政治目的。 有學(xué)者甚至認(rèn)為， 某些國(guó)家將新冠病毒稱為 “中國(guó)病毒” 或 “武漢病毒” 本質(zhì)上是一種“種族仇恨言論”。④參見(jiàn) 《人權(quán)專家學(xué)者研討疫情給抗擊種族主義帶來(lái)的挑戰(zhàn)》， 新華網(wǎng)： http: //m.xinhuanet.com/2020-07/03/c_1126194313.htm，2020 年7 月17 日訪問(wèn)。就此而言， 全球衛(wèi)生治理所需面對(duì)的謠言通常表現(xiàn)為一種政治性謠言， 這是疫情謠言全球治理的第二個(gè)特殊語(yǔ)境。 學(xué)界對(duì)謠言的概念界定通常考慮行為模式、 主觀態(tài)度、 危害后果三個(gè)要素，⑤參見(jiàn)劉憲權(quán)： 《網(wǎng)絡(luò)造謠、 傳謠行為刑法規(guī)制體系的構(gòu)建與完善》， 載 《法學(xué)家》 2016 年第6 期； 孟凡壯： 《網(wǎng)絡(luò)謠言擾亂公共秩序的認(rèn)定》， 載 《政治與法律》 2020 年第4 期。我們可以結(jié)合疫情謠言全球治理的兩個(gè)特殊語(yǔ)境分別從這三個(gè)角度進(jìn)行分析。 就行為模式而言， 疫情謠言體現(xiàn)為捏造不符合事實(shí)的疫情信息、 扭曲事實(shí)的疫情信息和傳播未經(jīng)證實(shí)的疫情信息。 “捏造” 和 “扭曲” 本身就反映了造謠的內(nèi)在動(dòng)機(jī)， 將其表達(dá)的信息認(rèn)定為謠言當(dāng)無(wú)疑義。 對(duì)于國(guó)際主體和新聞媒體而言， 發(fā)聲是一件非常嚴(yán)肅的事情， 尤其是對(duì)于疫情信息而言， 在傳播之前有義務(wù)去證實(shí)， 如果無(wú)法證實(shí)就應(yīng)該保持沉默。 這一點(diǎn)同國(guó)家內(nèi)部謠言治理的規(guī)則有所差異， 如果要求普通公民在傳播信息之前履行信息證實(shí)義務(wù)， 極有可能構(gòu)成對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的限制。 就主觀態(tài)度和危害后果而言， 如果出現(xiàn)了前述行為則可推定其主觀上是惡意的， 并在客觀上給全球公共衛(wèi)生秩序造成了損害。 從 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 規(guī)制邏輯看， 這里的疫情謠言更多的是政治性疫情謠言， 非政治性疫情謠言的規(guī)制主要交給國(guó)內(nèi)法和下文的技術(shù)治理完成。

2. 疫情謠言全球治理規(guī)則設(shè)計(jì)的基本思路

疫情謠言全球治理規(guī)則主要是對(duì)締約國(guó)相關(guān)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。 從締約國(guó)的義務(wù)層面來(lái)看，一是締約國(guó)應(yīng)當(dāng)努力禁止國(guó)內(nèi)個(gè)人、 媒體等制造和傳播疫情謠言， 通過(guò)各種措施制止疫情謠言的蔓延， 營(yíng)造國(guó)際社會(huì)積極合作的社會(huì)輿論環(huán)境。⑥張清敏： 《新冠疫情考驗(yàn)全球公共衛(wèi)生治理》， 載 《東北亞論壇》 2020 年第4 期。二是締約國(guó)自身應(yīng)當(dāng)秉持誠(chéng)信原則， 堅(jiān)決杜絕針對(duì)他國(guó)制造和傳播疫情謠言的行為。 從全球治理層面來(lái)看， 各種國(guó)際行為體之間的誠(chéng)信合作是應(yīng)對(duì)全球各種挑戰(zhàn)的基本路徑，⑦曾令良： 《論誠(chéng)信在國(guó)際法中的地位和適用》， 載 《現(xiàn)代法學(xué)》 2014 年第4 期。以誠(chéng)信合作取代政治對(duì)抗在面對(duì)疫情危機(jī)時(shí)尤為重要， 而“不造謠、 不傳謠”則是各國(guó)實(shí)現(xiàn)誠(chéng)信合作的基本前提。 從締約國(guó)的權(quán)利層面來(lái)看， 當(dāng)其遭到疫情謠言攻擊的時(shí)候應(yīng)當(dāng)為其提供權(quán)利救濟(jì)渠道。 在求生欲望和恐慌情緒的支配下， 人們對(duì)疫情謠言的辨識(shí)力會(huì)不自覺(jué)地降低， 并由此影響到其行為選擇， 最終極有可能損害被疫情謠言指向國(guó)家和地區(qū)的利益。 因此， 疫情謠言全球治理的規(guī)則應(yīng)當(dāng)包括對(duì)締約國(guó)的權(quán)利救濟(jì)方式。 此外， 既然是從全球治理角度規(guī)制疫情謠言， 就不能回避世界衛(wèi)生組織在其中的重要作用。 根據(jù) 《世界衛(wèi)生組織組織法》 第2 條的規(guī)定， 世界衛(wèi)生組織的任務(wù)包括 “提供衛(wèi)生領(lǐng)域的情報(bào)， 咨詢及協(xié)助” “協(xié)助培養(yǎng)各國(guó)人民對(duì)于衛(wèi)生問(wèn)題的正確輿論。” 在疫情謠言泛濫之際， 世界衛(wèi)生組織的這一任務(wù)尤其重要， 應(yīng)當(dāng)及時(shí)、 準(zhǔn)確地向世界公開(kāi)疫情信息， 為被污名化的國(guó)家正名。

3. 將疫情謠言治理規(guī)則融入 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 的既有體系

《國(guó)際衛(wèi)生條例》 的最新版本IHR （2005） 總共10 編66 條。 如果要采用疫情謠言的概念， 則需在第1 編第1 條的定義中進(jìn)行細(xì)致的描述。 但同第1 條其他被定義的概念相比， 疫情謠言的概念很難得到那么精準(zhǔn)的描述， 因此不建議直接使用疫情謠言的概念。 IHR （2005） 中與疫情謠言治理關(guān)聯(lián)緊密的是第2 編 “信息和公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施” 的第5 條至第11 條， 主要規(guī)定的是締約國(guó)向世界衛(wèi)生組織通報(bào)公共衛(wèi)生信息以及世界衛(wèi)生組織向締約國(guó)和有關(guān)政府組織發(fā)送上述信息。 這是正常的公共衛(wèi)生信息流轉(zhuǎn)機(jī)制， 而疫情謠言是一種 “信息瘟疫”， 建議在第11 條之后增加一條對(duì)疫情謠言的規(guī)制予以獨(dú)立調(diào)整。 具體可以分三款予以表述： （1） 締約國(guó)不得捏造不符合事實(shí)的公共衛(wèi)生信息、 扭曲事實(shí)的公共衛(wèi)生信息和傳播未經(jīng)證實(shí)的公共衛(wèi)生信息， 應(yīng)當(dāng)采取措施防止和制止上述信息的傳播； （2） 締約國(guó)受到來(lái)自其他締約國(guó)不實(shí)公共衛(wèi)生信息影響時(shí)， 有權(quán)請(qǐng)求世界衛(wèi)生組織和總干事采取協(xié)調(diào)措施； （3） 世界衛(wèi)生組織對(duì)于影響廣泛的不實(shí)信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以澄清， 對(duì)于影響廣泛且未經(jīng)證實(shí)的信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)并予以公布。 根據(jù)IHR （2005） 第55 條的規(guī)定， “對(duì)本條例的修正可由任何締約國(guó)或總干事提出”。 我國(guó)在新冠疫情期間受到的謠言攻擊最為嚴(yán)重， 可以依據(jù)第55 條規(guī)定向世界衛(wèi)生組織提出將疫情謠言治理規(guī)則融入 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 的修正建議。

（二） “上帝的不一定歸上帝”： 疫情謠言的技術(shù)治理

規(guī)則治理雖是疫情謠言全球治理的基本方式， 但并不排斥同時(shí)展開(kāi)的技術(shù)治理。 無(wú)論規(guī)則制定得有多么完善， 在謠言治理方面依然主要呈現(xiàn)為一種事后治理模式， 即通常當(dāng)某種疫情謠言已廣為流傳時(shí)才能啟動(dòng)謠言治理機(jī)制。 技術(shù)治理則可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在謠言大肆傳播之前及時(shí)封住其傳播渠道， 抓住疫情謠言治理的時(shí)間窗口。 因此， 技術(shù)治理可以較好地彌補(bǔ)規(guī)則治理對(duì)疫情謠言事前、 事中控制方面的不足。 現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新動(dòng)力， 而且深刻地改變著人類的思維模式和社會(huì)生活方式， 同時(shí)也不斷賦予社會(huì)治理更高的智慧、 更強(qiáng)的動(dòng)能。⑧鄧少君： 《公眾參與社會(huì)治理： 理論邏輯及現(xiàn)實(shí)路徑》， 載 《法治社會(huì)》 2018 年第1 期。全球性疫情謠言主要是通過(guò)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)傳播的， 特朗普的諸多荒謬言論也主要依托的是著名社交網(wǎng)站Facebook， 借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)疫情謠言的技術(shù)治理無(wú)疑是一種更加短平快的做法。

本文所論乃疫情謠言的全球治理， 這里的技術(shù)治理并非指主權(quán)國(guó)家內(nèi)部通過(guò)要求網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)刪帖的方式展開(kāi)的命令型治理。 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)作為一國(guó)內(nèi)部的民事主體， 并沒(méi)有遵守國(guó)際條約的義務(wù)， 因此， 借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)疫情謠言的技術(shù)治理本質(zhì)上是一種合作型治理， 而新冠疫情也給技術(shù)治理的展開(kāi)帶來(lái)了契機(jī)。 據(jù)華盛頓郵報(bào)報(bào)道， 2020 年6 月6 日， 143 名接受陳·扎克伯格基金會(huì)CZI 資助的科學(xué)家致信Facebook 首席執(zhí)行官馬克·扎克伯格， 信中這些科學(xué)家敦促扎克伯格應(yīng)該更好地執(zhí)行社交媒體平臺(tái)遏制錯(cuò)誤信息、 打擊煽動(dòng)性言論的政策。⑨《143 名美國(guó)科學(xué)家聯(lián)名督促扎克伯格： 請(qǐng)站在歷史正確的一面上》， 鳳凰網(wǎng)： https: //tech.ifeng.com/c/7x7PZatuoil， 2020 年7月6 日訪問(wèn)。世界衛(wèi)生組織也正通過(guò)多種渠道與國(guó)際著名互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)合作， 通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)傳播正確的疫情信息， 遏制錯(cuò)誤疫情信息的傳播。 據(jù)國(guó)外媒體報(bào)道， Facebook CEO 馬克·扎克伯格表示， Facebook 將為世界衛(wèi)生組織免費(fèi)發(fā)布應(yīng)對(duì)冠狀病毒的相關(guān)廣告， 并刪除有關(guān)該病毒的虛假言論。⑩《Facebook 為世界衛(wèi)生組織免費(fèi)提供新冠病毒廣告》， 新浪財(cái)經(jīng)網(wǎng)： http: //finance.sina.com.cn/stock/relnews/us/2020-03-04/dociimxxstf6385636.shtml， 2020 年7 月11 日訪問(wèn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和疫情風(fēng)險(xiǎn)的加劇， 這種合作型的技術(shù)治理將會(huì)在疫情謠言全球治理中扮演越來(lái)越重要的角色。 為此， 一方面要從國(guó)際層面塑造達(dá)成合作型技術(shù)治理的常態(tài)化機(jī)制， 讓合作型技術(shù)治理意向的達(dá)成逐步規(guī)則化； 另一方面各國(guó)內(nèi)部應(yīng)該通過(guò)法律和政策等多種方式鼓勵(lì)、 支持本國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)參與疫情謠言的全球治理。