小城鎮(zhèn)治理中政府與社會組織關系樣態(tài)研究

熊一鳴

(黑龍江大學 黑龍江 哈爾濱 150080)

小城鎮(zhèn)建設是中國城市化的重要階段，也是邁向全面小康社會的重要環(huán)節(jié)。由于經(jīng)濟、地域等客觀因素的差異，我國小城鎮(zhèn)政府治理呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。在改革開放和市場經(jīng)濟的條件下，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，政府在一些公共事務上變得力不從心，這時社會組織的作用便顯現(xiàn)出來了。

一、小城鎮(zhèn)政府與社會組織

小城鎮(zhèn)作為我國國家和基層社會治理的單元，在社會結構發(fā)生重大變化的當下，正在逐步改變以政府為唯一治理主體的模式，多元治理主體共建共享的協(xié)同治理格局正在逐步建立。

(一)小城鎮(zhèn)政府

小城鎮(zhèn)，顧名思義，地域不大，人口不多，同時又是一個相對獨立存在的政治、經(jīng)濟和社會單元。它有自己獨立的職能定位和發(fā)展目標。

小城鎮(zhèn)位于城市和農(nóng)村之間，小城鎮(zhèn)政府在我國政府結構中位于最低一級。在小城鎮(zhèn)社會治理中，小城鎮(zhèn)政府僅掌握社會資源，是行政權力的擁有者，而且是社會公共產(chǎn)品和公共服務的主要提供者，在小城鎮(zhèn)社會治理體系中處于直接負責的主導地位，管轄小城鎮(zhèn)空間范圍以及城鎮(zhèn)政府行政職權范圍內的各項事務。

(二)小城鎮(zhèn)社會組織

社會組織區(qū)別于政治、經(jīng)濟組織，是人們?yōu)榱艘欢ǖ墓餐繕硕园l(fā)組織起來形成的，依靠社會資金籌集和其他非營利性收入，從事公益性和非營利性社會事務，社會組織是實現(xiàn)多元治理格局的重要參與力量之一。社會組織的主要特征是自治性、非營利性、一定領域專屬性和志愿公益性。王名將其定義為具有一定程度公共性質，并承擔一定社會功能的非政府體系組織制度形式的總稱。①

小城鎮(zhèn)是一個熟人社會，社會性脆弱，其社會組織扎根民間、貼近民生，對居民有很大的影響和感召力。小城鎮(zhèn)社會組織在提供公共產(chǎn)品和服務、反映居民訴求、協(xié)調社會關系、規(guī)范行為、促進小城鎮(zhèn)社會穩(wěn)定等方面有著積極的作用。

我國大部分小城鎮(zhèn)社會組織自身發(fā)育尚不完善，由于缺乏資金，管理體制不完善，產(chǎn)生的快消失的也快。雖然部分發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的社會組織已在社會治理中發(fā)揮了重要的作用，但總體而言，發(fā)展很不均衡，地區(qū)差異極大。

小城鎮(zhèn)社會組織位置的特殊性，決定了其社會組織在功能上區(qū)別于城市和農(nóng)村兩種形式的社會組織，它不僅要承擔起一部分城市社會組織的職能，更要承擔起部分農(nóng)村社會組織的職能。

二、我國小城鎮(zhèn)政府與社會組織關系的四種結構樣態(tài)

在小城鎮(zhèn)治理中，存在小城鎮(zhèn)政府與社會組織關系的社會缺位型關系結構、體制吸納性關系結構、契約型關系結構和協(xié)同型關系結構四種關系結構樣態(tài)。在這四種結構樣態(tài)中，通過比較分析，我們可以發(fā)現(xiàn)協(xié)同型關系結構是小城鎮(zhèn)政府與社會組織關系結構的最優(yōu)樣態(tài)。

(一)政府管理：社會缺位型關系結構

這種小城鎮(zhèn)較為封閉，社會性弱甚至趨于為零，在小城鎮(zhèn)建設中，沒有社會組織的參與，政府依舊是走“全能型政府”、“大包大攬”的路子，是小城鎮(zhèn)治理的唯一主體，完全依靠政府的政策、規(guī)劃發(fā)展，處于一種落后的狀態(tài)。

社會缺位型關系結構呈現(xiàn)出兩個特點。第一，小城鎮(zhèn)政府“大包大攬”，社會性極弱。小城鎮(zhèn)政府是小城鎮(zhèn)建設和治理的唯一主體，小城鎮(zhèn)的公共事務完全由政府負責；第二，社會組織沒有發(fā)育空間，社會組織處于缺位狀態(tài)。

社會缺位型關系結構下，小城鎮(zhèn)政府是唯一控制社會資源、控制整個社會活動、把社會所有成員納入一個整體社會的主體。任何組織都必須定位在小城鎮(zhèn)的行政體系中，才能獲得資源和合法性，整個社會都被納入小城鎮(zhèn)的行政網(wǎng)絡中。

在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的今天，小城鎮(zhèn)居民的物質和精神文化生活得到了大幅度提升，小城鎮(zhèn)治理的主體走向多元化，這種社會缺位關系結構的小城鎮(zhèn)已經(jīng)逐漸退出人們的視野，除極少數(shù)貧困地區(qū)還存在少數(shù)社會缺位、政府完全管控的情況，這種社會缺位型關系結構已經(jīng)湮沒在歷史的長河中。

(二)政府規(guī)劃：體制吸納型關系結構

較之社會缺位的關系結構，體制吸納型關系結構的小城鎮(zhèn)社會性稍強。這種小城鎮(zhèn)已有社會組織存在，但并不是真正意義上的社會組織。它們大多是小城鎮(zhèn)政府為了解決一些不方便以政府身份解決的事務而設立的，具有某些官辦性質的機構，它們依附于政府，在一定意義上是政府的附屬物。

體制吸納型關系結構呈現(xiàn)出兩大特點。第一，社會組織是在政府的直接推動、規(guī)劃指導下成立的；第二，作用范圍有限。社會組織的資金、組織安排、人力資源以及發(fā)展所必需的資源、空間等都需要依靠政府獲得。缺乏獨立性和自主性，其自身的利益代表和表達功能極其微弱。

較之社會缺位型關系結構，體制吸納型關系結構樣態(tài)下的小城鎮(zhèn)有了些許社會組織發(fā)展的空間。但其社會性仍舊較弱，政府在社會治理中依舊占據(jù)著絕對主導地位。體制吸納型的關系結構常見于城鎮(zhèn)化建設初期的小城鎮(zhèn)。

(三)政府主導：契約型關系結構

較之依附型關系結構的小城鎮(zhèn)，契約型關系結構中的小城鎮(zhèn)社會性較強。這種關系結構下的小城鎮(zhèn)，社會組織具備一定的獨立性和自主性，有自主參與小城鎮(zhèn)治理的意向。但由于小城鎮(zhèn)自身發(fā)展的水平和程度，小城鎮(zhèn)中的社會組織大多處于一種發(fā)展中前期階段，大多以商會行會的形式出現(xiàn)，參與社會治理的選擇性較弱。

小城鎮(zhèn)政府與社會組織的互動，由政府單方面發(fā)出指令發(fā)展到了小城鎮(zhèn)政府占據(jù)主導地位，給予社會組織參與小城鎮(zhèn)治理的機會，建立契約關系，購買社會組織服務，社會組織給予小城鎮(zhèn)政府反饋。社會組織的服務主體地位得到主動確認，服務內容豐富了許多，服務深度廣度得到拓展，小城鎮(zhèn)社會組織類型出現(xiàn)多樣化態(tài)勢。

政府主導的小城鎮(zhèn)政府與社會組織契約型關系，是各方利益為協(xié)同起點的時期，各自為政，協(xié)同是互惠共贏，目標一致，其結構具有以下特點：第一，社會組織自主性增強；第二，小城鎮(zhèn)社會組織作用領域拓寬；第三，社會組織自身發(fā)展迅速，數(shù)量、類型增長速度加快。

小城鎮(zhèn)政府與社會組織的契約型關系結構是我國大部分小城鎮(zhèn)政府與社會組織關系的狀態(tài)。

這類小城鎮(zhèn)的建設發(fā)展已經(jīng)渡過了初期需要政府全面規(guī)劃管控的階段，小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展走向正軌和平穩(wěn)，經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定。

在這種條件下，社會組織自主性和獨立性增強，對政府的依賴性弱化，在社會治理中發(fā)揮的作用越來越強。社會組織與政府的關系雖然依舊是政府主導，但社會組織的自主選擇性加強，并且隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設的進一步深化，這種契約型關系結構越來越向協(xié)同型關系結構靠近。

(四)政社互動：協(xié)同型關系結構

隨著我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟增長迅速，居民生活水平大幅度提升，社會結構完善，基本公共服務供給得到有效保障，居民對公共服務的差異化需求成為常態(tài)，小城鎮(zhèn)服務型政府建設穩(wěn)步推進，各類社會組織迅速發(fā)展成熟起來。

協(xié)同型關系結構的小城鎮(zhèn)大多位于我國東部地區(qū)和一些經(jīng)濟發(fā)展水平較好的城市周邊。其社會性強，社會組織自身發(fā)育發(fā)展較為完善，類型較齊全，除商會、行會外，各種公益性、志愿性、共同愛好性的社會組織紛紛發(fā)展起來。

小城鎮(zhèn)政府與社會組織的協(xié)同型關系結構具有以下特點：第一，政府與社會組織的關系相對平等；第二，小城鎮(zhèn)政府與社會組織的改革同時進行。小城鎮(zhèn)政府加快轉變職能，簡政放權，同時對社會組織的規(guī)范與管理加強；第三，社會組織自身發(fā)展完善，職能作用全面發(fā)揮。

協(xié)同型關系結構是新時期我國小城鎮(zhèn)政府與社會組織關系結構的最優(yōu)狀態(tài)。也是我國大多數(shù)小城鎮(zhèn)發(fā)展建設將要走向的樣態(tài)。

在協(xié)同型關系結構下，小城鎮(zhèn)政府簡政放權、放管并用，對社會組織進行合理合法的支持和管理，同時，社會組織自身發(fā)育成熟，種類齊全，在小城鎮(zhèn)社會治理中發(fā)揮出應有的作用。在這種樣態(tài)下，小城鎮(zhèn)政府與社會組織的關系趨于平等的合作伙伴關系，對小城鎮(zhèn)社會進行協(xié)同合作治理。

由于我國的特殊國情，小城鎮(zhèn)政府與社會組織的協(xié)同型關系，只能是持續(xù)的趨于平等，而不可能是完全的平等。小城鎮(zhèn)政府的主導地位和負責作用是不會改變的，社會組織協(xié)同的程度會逐步加強。

三、小城鎮(zhèn)政府與社會組織關系結構的最優(yōu)樣態(tài)

一種關系結構狀態(tài)下的小城鎮(zhèn)在不同地區(qū)發(fā)展建設成果不盡相同，卻可以總結出其相同的方面，但不同關系結構狀態(tài)下的各小城鎮(zhèn)發(fā)展卻差異很大。從各種樣態(tài)結構的小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設成果來看，社會組織參與小城鎮(zhèn)治理程度越高的小城鎮(zhèn)，其社會治理的成果越好。

總體來說，政府與社會組織處于協(xié)同關系結構下的小城鎮(zhèn)在多個方面都優(yōu)于其他三種關系樣態(tài)下的小城鎮(zhèn)。

在經(jīng)濟方面，在通過對不同小城鎮(zhèn)的GDP總值、居民人均可支配收入和產(chǎn)業(yè)結構方面的進行分析，可以得出處于協(xié)同型關系結構下的小城鎮(zhèn)GDP總產(chǎn)值普遍較高，經(jīng)濟實力較強，市場規(guī)模較大；居民人均可支配收入明顯高于其他關系結構樣態(tài)下的小城鎮(zhèn)；產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)結構更加完整。

在政治建設方面，在協(xié)同關系結構下的小城鎮(zhèn)，其服務型政府的建設也更好，公民的政治參與度更高，主人翁意識強，其民主法治建設也走在前列。

在文化建設方面，越是呈現(xiàn)協(xié)同型關系結構樣態(tài)的小城鎮(zhèn)，其居民的精神文化生活水平越高，公民道德文化素養(yǎng)越強。

在社會建設方面，協(xié)同型關系結構樣態(tài)下的小城鎮(zhèn)比其他關系結構樣態(tài)下的小城鎮(zhèn)居民所享有的基本公共服務范圍和水平要高，其居民的公民意識越強，社會環(huán)境總體較好，政治民主、經(jīng)濟發(fā)達、法治建設完善、居民精神文化生活豐富。

綜上所述，我們可以認為協(xié)同型關系結構是小城鎮(zhèn)政府與社會組織關系結構最優(yōu)樣態(tài)。較之其他關系樣態(tài)其有利于實現(xiàn)優(yōu)勢治理資源共享、有利于發(fā)揮兩個方面的主體性、有利于提高治理效能、有利于節(jié)約治理行動交易成本、有利于落實信息公開與權力監(jiān)督。為此，在我國的小城鎮(zhèn)建設中，我們應當要加強和創(chuàng)新社會治理，完善“黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，打造“共建、共治、共享”的社會治理新格局。建立起小城鎮(zhèn)政府與社會組織協(xié)同治理新格局。

【注釋】

①王名.社會組織論綱[M].北京：社會科學文獻出版社，2013，85-90.