PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)探究

侯俊霞

[提要] “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實(shí)施對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和數(shù)量提出了更高的要求。當(dāng)前我國(guó)地方政府財(cái)政不足，加上農(nóng)村對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷增長(zhǎng)，政府與社會(huì)資本合作模式（簡(jiǎn)稱：PPP模式）在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用受到各級(jí)政府的重視。本文以山東省濟(jì)寧市為例，對(duì)PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意義進(jìn)行分析，結(jié)合我國(guó)PPP模式應(yīng)用中的若干問(wèn)題，探討完善PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)路徑，以期完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施;PPP模式;鄉(xiāng)村發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F294.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年11月14日

隨著我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷增長(zhǎng)，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施供給模式已經(jīng)滯后于農(nóng)村發(fā)展的需要。PPP模式也稱政府與社會(huì)資本合作模式，是指公共部門(mén)為了充分利用社會(huì)資源提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上，與非公共部門(mén)之間展開(kāi)的伙伴式合作模式。該模式在提高公共服務(wù)供給效率、減輕財(cái)政壓力等方面發(fā)揮著重要作用，已經(jīng)成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項(xiàng)新選擇。

一、PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意義及優(yōu)勢(shì)——以濟(jì)寧市嘉祥縣PPP項(xiàng)目為例

濟(jì)寧市嘉祥縣農(nóng)村公路路網(wǎng)提升及S319臨鄄線嘉祥段改建工程是山東省農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的初次嘗試。該項(xiàng)目自2016年發(fā)起，由永昌路橋集團(tuán)有限公司作為社會(huì)資本方，承擔(dān)該項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等任務(wù)，預(yù)計(jì)建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)維護(hù)期13年?？h政府需要分期付費(fèi)，運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，該公司將按照協(xié)議規(guī)定把項(xiàng)目全部資產(chǎn)及權(quán)益移交給縣政府。

（一）開(kāi)拓融資渠道，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期以來(lái)，濟(jì)寧市嘉祥縣一直采用由政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給模式來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？墒?，近年來(lái)政府財(cái)政吃緊，出現(xiàn)嚴(yán)重赤字，導(dǎo)致該縣發(fā)展一度陷入停滯。為了突破瓶頸，該縣綜合分析由市場(chǎng)進(jìn)行公共產(chǎn)品供給的可行性，決定應(yīng)用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大大拓展了融資渠道，也解決了政府財(cái)政上的困難，為該縣的交通建設(shè)保障了充足的資金來(lái)源。另外，在PPP項(xiàng)目實(shí)施之前，政府需要將項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的各項(xiàng)資金補(bǔ)貼、義務(wù)責(zé)權(quán)、政策扶植等內(nèi)容向社會(huì)公開(kāi)，并納入預(yù)算管理，使政府財(cái)務(wù)支出和有關(guān)債務(wù)更加公開(kāi)透明、各級(jí)政府對(duì)其要承擔(dān)的債務(wù)更加明確，有利于規(guī)范政府的舉債行為，從而有效遏制地方政府債務(wù)增長(zhǎng)速度過(guò)快的問(wèn)題，進(jìn)一步減輕財(cái)政壓力。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，提高服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)前，轉(zhuǎn)變政府職能是政府的一大任務(wù)。濟(jì)寧市嘉祥縣的實(shí)踐證明，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式是一種較為有效的公共治理方式，它讓政府角色和政府職能發(fā)生了極大轉(zhuǎn)變，政府從基礎(chǔ)設(shè)施的直接投資者、運(yùn)營(yíng)者變?yōu)橘Y源供給的合作方和監(jiān)管者，政府職能實(shí)現(xiàn)了由微觀管制到宏觀引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)模式相比，政府不再需要處理過(guò)多繁雜的事務(wù)，可以揚(yáng)長(zhǎng)避短，集中力量于其擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量;另一方面，社會(huì)資本方與政府達(dá)成伙伴關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利。社會(huì)資本方在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)上的優(yōu)勢(shì)能夠充分發(fā)揮出來(lái)，從而提升基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，更好地滿足人民對(duì)于公共服務(wù)及產(chǎn)品的需求。

（三）提高項(xiàng)目投資效率，合理分配風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目遵循了“誰(shuí)專業(yè)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。在該項(xiàng)目中，由永昌路橋集團(tuán)有限公司作為社會(huì)資本方主管項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等工作，可以充分發(fā)揮社會(huì)資本方的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目投資效率。通過(guò)PPP模式，社會(huì)資本方為該縣的交通運(yùn)輸行業(yè)帶來(lái)精湛的建設(shè)技術(shù)、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化了該縣交通運(yùn)輸格局并降低運(yùn)營(yíng)成本。投資金額的保障和科學(xué)的路線設(shè)計(jì)也大大降低了項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，彰顯了社會(huì)資本的巨大優(yōu)勢(shì)。而政府能夠更好地發(fā)揮政策制定與落實(shí)、監(jiān)管等方面的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目建設(shè)效率。同時(shí)，在項(xiàng)目運(yùn)作中，政府與社會(huì)資本方展開(kāi)全過(guò)程的協(xié)商決策，有利于選擇最佳實(shí)施方案，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)識(shí)別與分配。

（四）社會(huì)資本方拓寬投資領(lǐng)域，獲得多樣化收益。作為一個(gè)民營(yíng)企業(yè)，永昌路橋集團(tuán)有限公司參與嘉祥縣基礎(chǔ)設(shè)施的供給可以實(shí)現(xiàn)多樣化收益。首先，通過(guò)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與投資，該公司能有效盤(pán)活自有資金，拓寬投資范圍，進(jìn)一步撬起銀行貸款，促進(jìn)公司發(fā)展。并且，該項(xiàng)目由縣政府發(fā)起，政府部門(mén)可信度高，有國(guó)家財(cái)政為后盾，可以較好地保證該公司獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益。其次，參加公共服務(wù)供給具備一定的公益性，可以提升公司的知名度及社會(huì)對(duì)于公司的認(rèn)可度，從而樹(shù)立公司的良好形象并取得一定社會(huì)效益。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，該公司能夠通過(guò)多種途徑與政府部門(mén)交流、增進(jìn)了解，從而積累經(jīng)驗(yàn)，便于從事政府投資的其他工程，進(jìn)一步提升社會(huì)影響力，形成良性循環(huán)，利于公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）政府缺乏經(jīng)驗(yàn)，角色定位不明。我國(guó)地方政府長(zhǎng)期采用傳統(tǒng)的外包方式進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給，PPP模式尚處于探索期，運(yùn)作機(jī)制不成熟，政府缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。許多政府工作人員缺乏對(duì)PPP模式的了解與認(rèn)可，加之受到傳統(tǒng)模式的束縛，地方政府不敢輕易引入新的主體共同承擔(dān)公共服務(wù)的供給，制約了PPP模式在我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域的大范圍推廣。另外，在PPP模式整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中，政府扮演著社會(huì)資本方的扶持者、合作者、監(jiān)管者等多重角色。不同角色對(duì)地方政府提出了不同的要求，給政府帶來(lái)極大挑戰(zhàn)，一旦處理不好，極易造成政企界限不清、權(quán)責(zé)混亂的問(wèn)題。由于對(duì)自身的角色定位不明，在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，地方政府越位、缺位現(xiàn)象突出。權(quán)責(zé)模糊、角色不明的政府形象，使社會(huì)資本方對(duì)于PPP項(xiàng)目望而卻步。

（二）相關(guān)法規(guī)不健全，監(jiān)督制約機(jī)制不足。PPP模式在我國(guó)發(fā)展時(shí)間短，相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累和研究指導(dǎo)不足，加上PPP模式涉及主體廣、法律關(guān)系繁雜，因此我國(guó)尚未制定出一整套完善的法規(guī)體系來(lái)規(guī)范PPP模式的運(yùn)作。相關(guān)法律的缺失突出表現(xiàn)在目前我國(guó)主要依靠中央下發(fā)的文件或指定的政策來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，缺乏專門(mén)的法律指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程。由于法律沒(méi)有對(duì)政府扶持力度、私人部門(mén)準(zhǔn)入門(mén)檻、項(xiàng)目收益分配與風(fēng)險(xiǎn)管理等項(xiàng)目運(yùn)作中的具體問(wèn)題作出明確規(guī)定，導(dǎo)致PPP模式在運(yùn)用中出現(xiàn)操作困難、隨意性大等弊端。PPP模式相關(guān)法律的不完善，使得PPP項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督制約機(jī)制不足，進(jìn)而嚴(yán)重降低了PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的透明度。公民和社會(huì)媒體難以了解PPP項(xiàng)目運(yùn)作的合法流程與實(shí)際流程的差距，知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到保障，使得公民對(duì)運(yùn)用PPP模式進(jìn)行公共服務(wù)供給這一方式產(chǎn)生排斥心理。

（三）市場(chǎng)收益不穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制不完善。應(yīng)用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金回收期往往較長(zhǎng)且流動(dòng)性差，存在財(cái)務(wù)、政策、環(huán)境等影響項(xiàng)目收益的諸多不確定性因素。同時(shí)，作為一條鏈狀結(jié)構(gòu)，PPP項(xiàng)目運(yùn)作中的政策、資金、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)緊密相扣，無(wú)論哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤，都會(huì)面臨鏈條斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。眾多因素制約著PPP項(xiàng)目市場(chǎng)收益的穩(wěn)定性。此種情況下，市場(chǎng)收益的基本保障和合理風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制是PPP項(xiàng)目具備吸引力的重要條件。然而，我國(guó)地方政府沒(méi)有制定完善的最低收益保障機(jī)制，使得收益誤判的情況下，私人部門(mén)的盈利目的無(wú)法得到有效的保障。在一些PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中，甚至出現(xiàn)過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)虧損過(guò)于嚴(yán)重，項(xiàng)目破產(chǎn)的情況。此外，我國(guó)政府尚未制定成熟的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，某些風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方權(quán)責(zé)模糊，尤其是針對(duì)損失額度大、不確定性強(qiáng)的突發(fā)危機(jī)，在風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)，常常引發(fā)矛盾，使得項(xiàng)目無(wú)法順利實(shí)施。

（四）市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻高，“合作伙伴”范圍狹窄。與別國(guó)相比，我國(guó)現(xiàn)行的PPP模式比較特殊，即社會(huì)資本方多為國(guó)有企業(yè)。這主要是因?yàn)?，作為一種具備相當(dāng)程度公益性的融資投資模式，PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯然只能是“盈利”而不會(huì)是“暴利”的。因此，政府在選擇合作伙伴時(shí)，不僅要求社會(huì)資本方具有雄厚的物質(zhì)實(shí)力、先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等硬實(shí)力，更要考慮到其是否具備良好的誠(chéng)信意識(shí)以及強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感等軟實(shí)力。鑒于此，政府為了降低合作風(fēng)險(xiǎn)，往往給予國(guó)有企業(yè)較多優(yōu)惠政策，而對(duì)私人企業(yè)設(shè)立大量審批、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高私人資本的準(zhǔn)入條件。這些做法大大降低了私人資本的參與度和PPP模式的創(chuàng)新活力，更使得政府在運(yùn)用PPP模式進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，可選擇的合作對(duì)象十分有限，無(wú)法利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇高質(zhì)量的合作伙伴，難以充分激發(fā)社會(huì)資源的潛力與活力。

三、完善PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的路徑

（一）轉(zhuǎn)變政府觀念，找準(zhǔn)政府角色。地方政府對(duì)于PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)認(rèn)知是實(shí)施該模式的關(guān)鍵。地方政府要轉(zhuǎn)變思想，克服對(duì)傳統(tǒng)供給模式的依賴，積極創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式。尤其要加強(qiáng)相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)，明確傳統(tǒng)模式的不足及PPP模式的優(yōu)越性，在權(quán)衡PPP模式風(fēng)險(xiǎn)與收益的前提下，邁出運(yùn)用PPP模式的第一步。另外，政府還應(yīng)找準(zhǔn)角色定位，在明確其多重角色定位的前提下，著重處理好與社會(huì)資本方的“伙伴”關(guān)系。也就是說(shuō)，政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到，雖然在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作中，政府與社會(huì)資本方有著規(guī)制與被規(guī)制的關(guān)系，但這不意味著，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，政府地位高于社會(huì)資本方，總體而言，兩者地位平等。正確處理二者間的關(guān)系，關(guān)鍵在于健全明確的權(quán)力和責(zé)任體系，以權(quán)力和責(zé)任為依托找準(zhǔn)政府的角色定位。在找準(zhǔn)政府角色的前提下，政府應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范自身行為、正確履行職能，必要時(shí)，政府還應(yīng)為社會(huì)資本方提供良好的服務(wù)，以促進(jìn)項(xiàng)目順利進(jìn)行。

（二）完善相關(guān)政策法規(guī)，形成合理的監(jiān)管體系。為確保PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的成功運(yùn)用，必須有完善的政策法規(guī)做支撐。首先，把國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)相關(guān)實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，制定出一整套專門(mén)化、專業(yè)化、國(guó)際化的法律體系，規(guī)范PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程序和步驟，確保其有法可依、有章可循。其次，PPP項(xiàng)目各參與主體應(yīng)樹(shù)立契約精神和法治觀念。一旦相關(guān)PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了糾紛或偏差，政府應(yīng)該首先考慮采用法律手段解決問(wèn)題，而不是直接進(jìn)行行政干預(yù)。社會(huì)資本方應(yīng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，誠(chéng)信合作，把法律作為行為的底線和權(quán)益的保障。此外，建立有針對(duì)性的法律監(jiān)督體系，嚴(yán)格規(guī)范并監(jiān)督政府與社會(huì)資本方合作的全過(guò)程，嚴(yán)厲打擊“政績(jī)工程”。制定相關(guān)政策法規(guī)時(shí)，應(yīng)明確政府與社會(huì)資本方的責(zé)任權(quán)限和關(guān)系，對(duì)政府的不正當(dāng)越界行為和社會(huì)資本方的投機(jī)取巧行為進(jìn)行嚴(yán)懲，營(yíng)造公平有序透明的PPP項(xiàng)目合作環(huán)境。

（三）建立收益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的彈性操作機(jī)制。PPP項(xiàng)目的收益與風(fēng)險(xiǎn)面臨的不確定性因素多、評(píng)估難度大，這就需要建立合理的彈性協(xié)商機(jī)制——項(xiàng)目參與各方樹(shù)立“伙伴意識(shí)”，給項(xiàng)目實(shí)施中可能出現(xiàn)的諸多收益與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留出恰當(dāng)?shù)膮f(xié)商空間，保持項(xiàng)目“共享共擔(dān)”的彈性與可操作性。在收益分配上，一方面項(xiàng)目實(shí)際收益可能會(huì)被低估，即在運(yùn)作中，社會(huì)資本方獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于評(píng)估值，這種情況下，各方應(yīng)就超額收益的分配進(jìn)行協(xié)商，例如：降低支付額度或減短特許年限;另一方面項(xiàng)目實(shí)際收益可能遠(yuǎn)低于評(píng)估值，甚至在某些不可控因素的影響下陷入虧損、難以繼續(xù)進(jìn)行。這時(shí)，同樣要通過(guò)協(xié)商解決收益分配問(wèn)題——在操作過(guò)程中，可以通過(guò)國(guó)家補(bǔ)貼或延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)年限進(jìn)行調(diào)整。在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上，PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，是讓最具控制力的那方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，即遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則。社會(huì)資本方擁有先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);政府作為制定規(guī)則的一方，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政策與法律方面的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于難以把握的市場(chǎng)、自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，必須由雙方共同承擔(dān)，必要時(shí)引入商業(yè)保險(xiǎn)以轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)。

（四）放松市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，尋找高質(zhì)量合作伙伴。隨著PPP模式在我國(guó)公共服務(wù)供給領(lǐng)域的逐漸成熟，多元主體加入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為趨勢(shì)。為了讓符合條件的各類(lèi)社會(huì)主體主動(dòng)參與到PPP項(xiàng)目中來(lái)，公共部門(mén)應(yīng)當(dāng)合理放松市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，適當(dāng)調(diào)整審批標(biāo)準(zhǔn)，給予私人部門(mén)更多機(jī)會(huì)。在政策和待遇上，盡量做到國(guó)有企業(yè)和私人企業(yè)相同優(yōu)待、公平競(jìng)爭(zhēng)。此外，需要注意的是，PPP模式實(shí)施過(guò)程中涉及法律法規(guī)、管理技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等多個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)，因而參與主體是多元的。其中一個(gè)不容忽視的參與主體就是提供法律咨詢、技術(shù)顧問(wèn)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估等專業(yè)化服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。無(wú)論是PPP項(xiàng)目主要投資方的選擇，還是專業(yè)化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的挑選，都對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作起著重要作用。這就要求政府要著力尋求各個(gè)領(lǐng)域的高質(zhì)量合作伙伴，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，使得各個(gè)機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，各盡其力，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手下的合作共贏。（指導(dǎo)老師：張西勇）

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