金融監(jiān)管沙箱的制度要素與理念創(chuàng)新

楊志超

【摘要】金融和科技的加速融合暴露了金融科技監(jiān)管的滯后性問題，監(jiān)管實(shí)踐要求監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)型和監(jiān)管制度的創(chuàng)新。監(jiān)管沙箱使創(chuàng)新的金融科技產(chǎn)品有機(jī)會在真實(shí)的市場條件下獲得測試，有利于平衡金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新之間的沖突。監(jiān)管沙箱的主要構(gòu)成要素包括申請測試的主體資格、參與測試的激勵措施、參與測試的過程要求以及針對消費(fèi)者的保護(hù)責(zé)任等。其具體理念包括試驗性監(jiān)管、提前性監(jiān)管、功能性監(jiān)管和包容性監(jiān)管，這對于我國建立有效的金融科技監(jiān)管制度有著重要啟示。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管沙箱;金融科技;金融創(chuàng)新;包容性監(jiān)管

【中圖分類號】 F842? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）05-0132-7

有益的金融科技創(chuàng)新能夠提升獲得產(chǎn)品和服務(wù)的效率，在縮短交易時間的同時減少交易成本。金融和科技的加速融合催生了金融市場的繁榮，同時也迅速暴露了金融科技監(jiān)管滯后和失靈的問題。次貸危機(jī)后，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在由輕觸式監(jiān)管理念和微觀審慎監(jiān)管理念向剛性監(jiān)管理念和微觀、宏觀相結(jié)合審慎監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變的過程中，金融科技創(chuàng)新再次對現(xiàn)有的監(jiān)管理念形成巨大沖擊。

一、創(chuàng)新背景下金融科技監(jiān)管轉(zhuǎn)型的必要性

隨著新興技術(shù)的發(fā)展，金融科技創(chuàng)新引發(fā)的金融產(chǎn)業(yè)調(diào)整將持續(xù)加速，顛覆性、去中心化以及改變競爭規(guī)則的金融科技公司將大量出現(xiàn)，以科技手段重新定義的金融服務(wù)渠道將大幅改善金融消費(fèi)者的使用體驗、提高金融服務(wù)效率并降低金融服務(wù)成本，但同時也造成了監(jiān)管難題。其一，金融穩(wěn)定問題。先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)將顯著增加并提升金融交易的數(shù)量和速度，大量自動化交易將會引起金融市場資產(chǎn)價格產(chǎn)生顯著性波動，隨之引發(fā)金融市場的整體震動。其二，網(wǎng)絡(luò)安全問題。金融科技與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)息息相關(guān)，其自身復(fù)雜的演算法和技術(shù)方案既是其優(yōu)勢，但也導(dǎo)致監(jiān)管部門檢測難度增大，可能會影響交易安全，進(jìn)一步加大網(wǎng)絡(luò)攻擊的可能性。其三，風(fēng)險集中問題。由金融網(wǎng)絡(luò)交易量加大引發(fā)的市場結(jié)構(gòu)調(diào)整，必然產(chǎn)生風(fēng)險過度集中問題，如壟斷的互聯(lián)網(wǎng)金融支付服務(wù)。其四，金融消費(fèi)者隱私保護(hù)問題。分散式賬冊技術(shù)將金融消費(fèi)者的個人資料和交易信息存于網(wǎng)絡(luò)之上，但開放的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)使這些信息處于透明狀態(tài)，創(chuàng)新所帶來的技術(shù)不確定性難以平衡信息透明和隱私保護(hù)之間的矛盾。

金融科技發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況要求金融監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)鼓勵科技創(chuàng)新的同時能夠保證有效監(jiān)管。金融科技引發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變不僅速度快，而且趨勢不可逆轉(zhuǎn)。伴隨著金融科技跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)和跨國界的發(fā)展趨勢，改變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念以適應(yīng)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，不僅是我國金融產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與生存的關(guān)鍵，也是把握金融自主權(quán)和保證金融穩(wěn)定的關(guān)鍵。

二、金融監(jiān)管沙箱制度的創(chuàng)設(shè)和現(xiàn)實(shí)意義

（一）金融監(jiān)管沙箱制度的創(chuàng)設(shè)

過去的幾年里，在金融消費(fèi)者追求網(wǎng)絡(luò)體驗的背景下，金融科技更加強(qiáng)調(diào)數(shù)字化和自動化技術(shù)的應(yīng)用。由于網(wǎng)絡(luò)解決方案的資金要求下降，整個創(chuàng)新周期的風(fēng)險也隨之下降，金融科技的更迭速度顯著加快。金融服務(wù)業(yè)的流程變革和技術(shù)改進(jìn)必然會引發(fā)監(jiān)管層的回應(yīng)，監(jiān)管層也在努力創(chuàng)新監(jiān)管策略，在不刻意限制金融科技服務(wù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，服務(wù)于相應(yīng)的監(jiān)管目標(biāo)。

為平衡金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新的需求，英國金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）于2015年11月提出監(jiān)管沙箱（regulatory sandbox）的概念。“沙箱”原是計算機(jī)用語，是指軟件開發(fā)過程中建立的封閉測試環(huán)境，開發(fā)者可以在沙箱內(nèi)安全測試軟件功能。所謂監(jiān)管沙箱，是一個為推動金融科技或金融產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新而為特定金融主體創(chuàng)設(shè)的風(fēng)險規(guī)?？煽氐摹鞍踩臻g”，以協(xié)助測試他們的創(chuàng)新產(chǎn)品，“安全空間”內(nèi)的金融產(chǎn)品能夠在暫時豁免法律規(guī)制的同時獲得監(jiān)管者的指導(dǎo)，達(dá)到由開發(fā)者和監(jiān)管者共同解決金融科技產(chǎn)品測試過程中監(jiān)管問題和法律問題的目的。英國金融行為監(jiān)管局通過制定扶持政策，鼓勵金融機(jī)構(gòu)應(yīng)用監(jiān)管科技[1] 。監(jiān)管沙箱制度受到美國、澳大利亞、新加坡和中國香港等地的重視，他們紛紛效仿英國金融科技監(jiān)管沙箱制度，以鼓勵本地區(qū)金融公司、科技公司開展金融科技創(chuàng)新。

（二）金融監(jiān)管沙箱制度創(chuàng)設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

金融監(jiān)管沙箱的意義在于創(chuàng)設(shè)一個受保護(hù)的空間，使創(chuàng)新的金融產(chǎn)品有機(jī)會在真實(shí)的市場條件下獲得測試，而不會因為現(xiàn)行法律法規(guī)的限制而扼殺創(chuàng)新的機(jī)會。其實(shí)質(zhì)是提供一個試驗框架，以實(shí)現(xiàn)金融科技相關(guān)主體權(quán)益平衡以及發(fā)現(xiàn)法律調(diào)整需求，在具體的應(yīng)用中完善具體的操作性規(guī)范、構(gòu)建防火墻機(jī)制和保護(hù)創(chuàng)新者的市場優(yōu)先權(quán)，以有效推動金融科技市場化。運(yùn)用監(jiān)管沙箱模式，監(jiān)管部門能夠通過試驗性機(jī)制與新興金融科技產(chǎn)業(yè)形成良好互動，掌握最新的金融科技動態(tài)，并在深入了解其技術(shù)原理和產(chǎn)業(yè)模式的基礎(chǔ)上規(guī)劃相關(guān)立法，控制金融科技對市場的影響。金融科技企業(yè)需要面對高度創(chuàng)新之下的不確定性，監(jiān)管沙箱能夠減少監(jiān)管和法律風(fēng)險，有效降低科技產(chǎn)品的上市時間和研發(fā)成本。監(jiān)管沙箱通過放寬監(jiān)管壁壘鼓勵金融創(chuàng)新，能有效服務(wù)金融普惠的目標(biāo)。

三、金融監(jiān)管沙箱制度構(gòu)成要素之中外比較

英國FCA公布的《監(jiān)管沙箱指南》規(guī)定了沙箱制度的基本構(gòu)成要素，是監(jiān)管沙箱運(yùn)行的基礎(chǔ)性法律文件，其后世界主要金融發(fā)達(dá)國家和地區(qū)如澳大利亞、新加坡、中國香港等都發(fā)布了沙箱指南文件。與上述國家和地區(qū)以指南作為依據(jù)不同，中國臺灣于2017年12月29日通過了《金融科技發(fā)展與創(chuàng)新試驗條例》（簡稱《條例》），并于2018年4月30日施行。目前，世界上已有二十多個國家或地區(qū)公布了金融科技監(jiān)管沙箱的指南或法律，有四十多個國家或地區(qū)已經(jīng)官方宣布開展或正在實(shí)施金融科技的沙箱監(jiān)管工作。

縱觀世界各地的沙箱法制，整體上都遵循了英國FCA的框架，有著大致相同的構(gòu)成要素，具體包括沙箱的監(jiān)管主體、沙箱的目標(biāo)、沙箱的申請資格、沙箱的保障和限制、沙箱測試的時間和客戶限制、沙箱的成本、監(jiān)管者的行動等，但各國或地區(qū)沙箱的具體內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)存在一定差異。沙箱法制構(gòu)成要素的差異主要體現(xiàn)在申請測試的主體、申請測試的條件、申請測試的期限和客戶數(shù)量、參與測試的激勵措施以及消費(fèi)者保護(hù)的要求等方面。監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立沙箱的直接目的是通過監(jiān)管創(chuàng)新促進(jìn)金融服務(wù)市場的競爭和效率，但沙箱能否成功實(shí)現(xiàn)將取決于其制度要素的合理性和規(guī)范性。

（一）申請測試的資格要求

1. 英國。英國對于測試的主體未作明確限制，自愿測試創(chuàng)新產(chǎn)品的已注冊企業(yè)、將于測試前完成注冊的未注冊企業(yè)以及為已注冊企業(yè)提供技術(shù)支持的科技機(jī)構(gòu)均可提出申請。根據(jù)英國《監(jiān)管沙箱指南》，參與金融沙箱的企業(yè)必須滿足以下五項要求：第一，屬于FCA的監(jiān)管事項，即所測試的產(chǎn)品和服務(wù)屬于FCA監(jiān)管體系的范疇;第二，金融科技產(chǎn)品是一個真正的創(chuàng)新，即相對于以往的產(chǎn)品有顯著改進(jìn);第三，能夠使金融消費(fèi)者獲得明顯利益，即能夠獲得更好的服務(wù)體驗;第四，具有運(yùn)用沙箱測試的必要性，即無法通過其他途徑對新產(chǎn)品進(jìn)行有效測試;第五，已做好業(yè)務(wù)測試的準(zhǔn)備，即參與測試主體已充分了解相關(guān)法律。

2. 澳大利亞。澳大利亞監(jiān)管沙箱的申請主體限于尚未取得金融服務(wù)或信貸牌照的金融科技公司，如果有意向測試開發(fā)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，可以提出申請參與測試。與英國申請主體的范圍不同，澳大利亞證券和投資委員會（Australian Securities and Investment Commission，ASIC）明確將申請主體限于金融科技領(lǐng)域，同時又允許個人提出申請。申請條件的相關(guān)要求包括以下幾個方面：第一，法律禁止提供金融服務(wù)的主體、已獲得澳大利亞金融服務(wù)執(zhí)照或信貸執(zhí)照的主體及與已獲得執(zhí)照企業(yè)相關(guān)的主體不得提出申請。第二，特定范圍內(nèi)的金融服務(wù)或信貸活動，金融服務(wù)的豁免適用于提供一般建議的服務(wù)、處理金融產(chǎn)品的服務(wù)，但不包含發(fā)行金融產(chǎn)品的服務(wù)，信貸活動的豁免主要適用于以信貸援助和擔(dān)保中介為主的信貸產(chǎn)品。同時，設(shè)計復(fù)雜的產(chǎn)品、不易于變現(xiàn)流動性差的產(chǎn)品、回報期過長的產(chǎn)品（如養(yǎng)老金和人壽保險）以及針對弱勢消費(fèi)者的產(chǎn)品（如消費(fèi)者租賃）不納入測試范圍。第三，符合消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)要求，包括金融服務(wù)的數(shù)額和客戶數(shù)量的限制、消費(fèi)者保護(hù)的措施、充分的消費(fèi)者補(bǔ)償計劃以及爭議解決的方案。

3. 中國臺灣。我國臺灣對申請主體的界定相對寬松，自然人、合作企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)和法人均可申請，不限制所屬行業(yè)，但所作的創(chuàng)新試驗應(yīng)是以科技創(chuàng)新方式從事屬于主管機(jī)關(guān)許可的金融業(yè)務(wù)試驗。申請的資格條件包括：第一，屬于需主管機(jī)關(guān)許可、核準(zhǔn)或特許金融業(yè)務(wù)范疇;第二，具有創(chuàng)新性;第三，可有效提升金融服務(wù)的效率、降低經(jīng)營及使用成本，或能夠提升金融消費(fèi)者及企業(yè)的權(quán)益;第四，已評估可能風(fēng)險并制定相關(guān)應(yīng)對措施;第五，制定消費(fèi)者保護(hù)措施，并已準(zhǔn)備好適當(dāng)補(bǔ)償;第六，其他需評估事項。

（二）參與測試的激勵措施

1. 英國。根據(jù)英國FCA公布的測試流程，企業(yè)應(yīng)當(dāng)填寫《監(jiān)管沙箱申請表》寄交FCA，說明其測試的產(chǎn)品和論證達(dá)到資格條件，F(xiàn)CA審查后認(rèn)為符合條件的將指定聯(lián)系人與企業(yè)溝通測試方案，包括測試條件、測試內(nèi)容、匯報要求等。測試過程中，F(xiàn)CA會根據(jù)需要提供監(jiān)管工具以方便企業(yè)開展測試?？捎玫谋O(jiān)管工具包括對特定業(yè)務(wù)的單獨(dú)指導(dǎo)、對測試的限制性授權(quán)、對FCA規(guī)則的豁免或修改以及授予無執(zhí)行力函。具體的監(jiān)管工具依據(jù)產(chǎn)品的性質(zhì)和測試需要逐案確定，F(xiàn)CA對測試情況進(jìn)行全程跟蹤。測試結(jié)束后，F(xiàn)CA根據(jù)企業(yè)提供的結(jié)果報告進(jìn)行評估。通過評估的企業(yè)產(chǎn)品將進(jìn)行推廣，同時根據(jù)產(chǎn)品和企業(yè)的需求修訂相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。

2. 澳大利亞。根據(jù)澳大利亞的豁免規(guī)則，測試企業(yè)或個人不需要在測試期內(nèi)獲得金融許可證，其最直接的受益者就是參與金融業(yè)的非金融業(yè)機(jī)構(gòu)。由于金融業(yè)為特殊行業(yè)，通常情況下非金融機(jī)構(gòu)難以參與其經(jīng)營，但根據(jù)監(jiān)管沙箱法律的規(guī)定，非金融機(jī)構(gòu)可以申請納入試驗沙箱。如果證明非金融機(jī)構(gòu)的金融科技和商業(yè)模式可行，其將獲得政府許可參與金融業(yè)經(jīng)營，相關(guān)部門會針對性地修訂監(jiān)管規(guī)則，使之成為澳大利亞新興金融業(yè)態(tài)的組成部分。

3. 中國臺灣。《條例》第五章規(guī)定了“法律排除適用和法律責(zé)任豁免”的內(nèi)容。主管機(jī)關(guān)認(rèn)為確有創(chuàng)新試驗的必要時，可以與其他機(jī)關(guān)協(xié)商，核準(zhǔn)創(chuàng)新試驗期間排除法律、行政法規(guī)全部或部分不予適用，并免除測試主體的行政責(zé)任，但洗錢和反恐等相關(guān)法律或行政法規(guī)不得排除適用。另外，《條例》還明確列出了創(chuàng)新試驗行為不適用各金融相關(guān)法律所定刑事及行政責(zé)任的內(nèi)容，具體包括九部金融法律的共十多項法條。

（三）參與測試的過程要求

1. 英國。英國規(guī)定的測試期限，一般為3 ～ 6個月，以保證創(chuàng)新試驗的時效性。測試主體應(yīng)將消費(fèi)者數(shù)量嚴(yán)格限制在小規(guī)模范圍內(nèi)，以滿足獲取試驗數(shù)據(jù)和有效管控風(fēng)險為基準(zhǔn)，目標(biāo)客戶應(yīng)具有市場針對性且能夠承受相應(yīng)的風(fēng)險。測試主體應(yīng)提出測試計劃，包括測試時間表、保障措施、測試期限、客戶數(shù)量、消費(fèi)者保護(hù)措施、風(fēng)險評估以及退出機(jī)制等;應(yīng)向FCA遞交每周定期報告和最終總結(jié)報告，每周定期報告說明測試進(jìn)程和重要發(fā)現(xiàn)，如未按期報告，F(xiàn)CA有權(quán)終止測試;測試完成四周內(nèi)應(yīng)遞交最終總結(jié)報告，說明測試的成果、發(fā)現(xiàn)的問題和解決方案。

2. 澳大利亞。澳大利亞監(jiān)管沙箱的豁免期限為12個月，測試主體應(yīng)當(dāng)在測試期結(jié)束前有規(guī)劃地開展申請和獲取金融服務(wù)許可證的工作。測試主體還應(yīng)當(dāng)在測試結(jié)束前兩個月內(nèi)向ASIC提交測試內(nèi)容的簡短報告。澳大利亞監(jiān)管指南對沙箱產(chǎn)品提供金融服務(wù)的交易額和客戶數(shù)量進(jìn)行了限制。交易額度限制方面，零售客戶持有的與測試服務(wù)相關(guān)的存款產(chǎn)品、支付產(chǎn)品金額不超過1萬澳元，與測試服務(wù)相關(guān)的信貸合約額度不超過2.5萬澳元，與測試服務(wù)相關(guān)的一般保險合約承保金額不超過5萬澳元，批發(fā)客戶無額度限制，但總測試額度不超過500萬澳元?？蛻魯?shù)量限制方面，持有豁免許可證的沙箱企業(yè)可提供服務(wù)的零售客戶數(shù)量不超過100人，但批發(fā)客戶數(shù)量不受限制。

3. 中國臺灣?！稐l例》規(guī)定沙箱最長試驗期限為三年，這是目前世界上最長的監(jiān)管沙箱試驗期限，目的是給試驗提供寬松的環(huán)境，保證試驗過程的穩(wěn)定性和結(jié)果的準(zhǔn)確性。根據(jù)該項規(guī)定，試驗期以一年為限，同時規(guī)定了展期制度，測試企業(yè)如需延長測試期限，應(yīng)當(dāng)在實(shí)施結(jié)束前申請展期，可申請延長1次不超過6個月，但創(chuàng)新內(nèi)容若涉及修訂的法律，延長可不限1次、最長不超過三年。申請者應(yīng)當(dāng)自核準(zhǔn)決定通知之日起3個月內(nèi)，開始創(chuàng)新試驗。在試驗過程中，應(yīng)配合創(chuàng)新試驗業(yè)務(wù)性質(zhì)，采取適當(dāng)及必要的信息安全措施，確保信息匯集、處理、利用及傳輸安全，同時接受主管部門必要的現(xiàn)場檢查。創(chuàng)新試驗結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)在屆滿之日起1個月內(nèi)，向主管機(jī)關(guān)提交創(chuàng)新試驗結(jié)果的報告，配合主管機(jī)關(guān)開展評估，并根據(jù)評估的結(jié)果開展后續(xù)業(yè)務(wù)。

（四）針對消費(fèi)者的保護(hù)責(zé)任

1. 英國。FCA要求測試主體必須制定消費(fèi)者保護(hù)措施，并應(yīng)根據(jù)消費(fèi)者的不同種類以及測試的不同階段進(jìn)行個案設(shè)計。測試企業(yè)為保證消費(fèi)者利益，通常應(yīng)履行以下四項義務(wù)：第一，證明義務(wù)，即測試企業(yè)應(yīng)當(dāng)向FCA證明其具備補(bǔ)償消費(fèi)者任何損失的經(jīng)濟(jì)能力;第二，披露義務(wù)，應(yīng)對測試相關(guān)信息以及項目補(bǔ)償信息進(jìn)行揭示;第三，反饋義務(wù)，對于消費(fèi)者的投訴能夠根據(jù)項目實(shí)際進(jìn)展進(jìn)行及時回復(fù);第四，補(bǔ)償義務(wù)，企業(yè)如果造成消費(fèi)者損失或者測試失敗，應(yīng)根據(jù)事先的補(bǔ)償計劃承擔(dān)責(zé)任。

2. 澳大利亞。澳大利亞監(jiān)管指南要求測試企業(yè)必須建立爭議處理機(jī)制，包括內(nèi)部爭議處理程序和外部爭議處理程序。其中，外部爭議處理程序是保護(hù)消費(fèi)者的重要措施，能夠為消費(fèi)者和投資人提供正式法律體系之外的更快捷的爭議處理機(jī)制。豁免牌照運(yùn)行的企業(yè)通常是在限定的時間范圍內(nèi)完成產(chǎn)品測試，因而迅速的處理機(jī)制顯得尤為重要。對于測試期結(jié)束至獲得ASIC正式許可前停止運(yùn)營以及確定不申請許可證的測試企業(yè)，如果未能在12個月的測試期內(nèi)完成爭議處理，則可通過“停業(yè)后覆蓋”機(jī)制獲得賠償。

3. 中國臺灣?！稐l例》首先規(guī)定了測試企業(yè)的損害賠償責(zé)任，申請者對消費(fèi)者的責(zé)任，不得預(yù)先約定限制或免除，違反該項條款的約定無效。其次，規(guī)定了訂立合同的原則，包括公平合理、平等互惠及誠信原則，申請者須盡善良管理人的注意義務(wù)，對于相關(guān)信托或委托事項須負(fù)忠實(shí)義務(wù)。再次，申請者須履行消費(fèi)者隱私保護(hù)的義務(wù)，對參與者資料的匯集、處理及利用，應(yīng)符合隱私保護(hù)法律的相關(guān)規(guī)定。最后，設(shè)立金融消費(fèi)爭議處理機(jī)制，規(guī)定申請者與金融消費(fèi)者之間的爭議由已成立的“財團(tuán)法人金融消費(fèi)評議中心”解決。

四、金融監(jiān)管沙箱制度的理念創(chuàng)新

金融監(jiān)管沙箱制度體現(xiàn)了金融監(jiān)管改革的新動向——持續(xù)增進(jìn)監(jiān)管的靈活性和彈性，以解決其過于剛性而抑制金融科技發(fā)展的問題。監(jiān)管沙箱的本質(zhì)特征在于為金融科技企業(yè)開辟一個“安全空間”，以便對其創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行測試，從而營造優(yōu)越的金融生態(tài)環(huán)境[2] 。這種新的監(jiān)管動向根源于對金融業(yè)發(fā)展和金融創(chuàng)新需要內(nèi)在規(guī)律的把握，也反映了金融監(jiān)管部門正在依據(jù)創(chuàng)新性的金融理念開展金融科技監(jiān)管工作。就金融監(jiān)管沙箱制度而言，其蘊(yùn)含了試驗性監(jiān)管、提前性監(jiān)管、功能性監(jiān)管和包容性監(jiān)管理念。

（一）試驗性監(jiān)管理念

當(dāng)前世界各國通常采用嚴(yán)格的金融牌照行政許可制度以保證金融安全與穩(wěn)定，但對急于在市場形勢瞬息萬變中將創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)推向市場的公司（尤其是新興公司）而言，金融許可證的獲取時間較長且獲取成本極高[3] 。英國、澳大利亞、新加坡等地推出的沙箱監(jiān)管制度，并未形成真正的立法，而是以監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定規(guī)范性文件的方式確立并運(yùn)行，中國臺灣通過的《條例》意圖通過正式法律的方式確立并運(yùn)行，盡管二者在形式上存在差異，但均屬于試驗性監(jiān)管的范疇。

試驗性金融監(jiān)管，主要是指具有一定金融監(jiān)管職能的主體為支持金融創(chuàng)新及推行金融監(jiān)管創(chuàng)新而依法依規(guī)開展的試驗性監(jiān)督和管理活動以及由此形成的一系列具有試驗性質(zhì)的金融監(jiān)督和管理理念、方法、制度、立法、模式等的總稱[4] 。試驗性金融監(jiān)管凸顯了監(jiān)管的試錯性特征，它是監(jiān)管者在無法有效預(yù)測和評估金融創(chuàng)新風(fēng)險時所采用的暫時性或過渡性的監(jiān)管策略。這種監(jiān)管策略遵循試錯邏輯，體現(xiàn)了監(jiān)管過程中的科學(xué)思維，能夠檢驗金融科技的利弊得失和發(fā)展?jié)摿?，在鼓勵?chuàng)新的同時避免大規(guī)模運(yùn)行造成的風(fēng)險。監(jiān)管沙箱在確保消費(fèi)者權(quán)益的前提下，以行政機(jī)關(guān)簡化審批程序和暫時豁免金融執(zhí)法為要件，金融科技企業(yè)提交申請獲得行政許可即可開展運(yùn)行，同時能夠以有效的方式對創(chuàng)新金融科技進(jìn)行監(jiān)管。試驗性監(jiān)管的理念在防止金融創(chuàng)新過程中風(fēng)險外溢的同時，倒逼金融監(jiān)管者提升監(jiān)管技能、增強(qiáng)監(jiān)管專業(yè)性，適應(yīng)了新興金融科技的發(fā)展需求。

（二）提前性監(jiān)管理念

隨著現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，金融科技產(chǎn)品生命周期往往短于傳統(tǒng)的金融產(chǎn)品，因而其市場滲透能力更強(qiáng)，按照傳統(tǒng)的監(jiān)管理念進(jìn)行立法規(guī)制極易出現(xiàn)損害消費(fèi)者權(quán)益的問題。金融科技能夠大幅提高效率并有效解決傳統(tǒng)金融的痛點(diǎn)，創(chuàng)新監(jiān)管方法以避免金融產(chǎn)品在銷售環(huán)節(jié)損害消費(fèi)者利益就成為金融監(jiān)管者迫切需要解決的問題。延伸監(jiān)管領(lǐng)域、擴(kuò)充金融科技監(jiān)管的環(huán)節(jié)，成為解決問題的關(guān)鍵。監(jiān)管沙箱解決了金融科技產(chǎn)品早期干預(yù)的問題，將監(jiān)管領(lǐng)域從科技產(chǎn)品的零售階段提前至研發(fā)階段，使金融科技創(chuàng)新得以在降低市場準(zhǔn)入門檻、簡化行政審批流程、保證消費(fèi)者權(quán)益的前提下試運(yùn)行。通過指定聯(lián)系人、單獨(dú)指導(dǎo)監(jiān)管工具對創(chuàng)新企業(yè)提供幫助，根據(jù)金融科技發(fā)展的需要對相關(guān)法律進(jìn)行修訂。

提前性監(jiān)管能夠有效解決企業(yè)面臨的監(jiān)管不確定性問題。沙箱中運(yùn)行的金融科技依然是研發(fā)階段的產(chǎn)品。一方面，經(jīng)過測試和評估，沙箱產(chǎn)品如果能夠合法、有效地降低金融成本為消費(fèi)者提供服務(wù)，以及能夠在保護(hù)消費(fèi)者利益的前提下與監(jiān)管者溝通改變監(jiān)管金融服務(wù)的法律以符合監(jiān)管需要，提前性監(jiān)管會明顯縮短金融產(chǎn)品的上市時間，降低產(chǎn)品周期成本。另一方面，如果經(jīng)過測試和評估最終得到沙箱產(chǎn)品存在法律風(fēng)險，或者經(jīng)溝通后無法通過修訂監(jiān)管規(guī)則化解法律風(fēng)險，則意味著測試失敗，提前性監(jiān)管能夠在消費(fèi)者權(quán)益保障及市場規(guī)模可控的前提下減少風(fēng)險，避免產(chǎn)品直接投入市場所引發(fā)的更大風(fēng)險，避免企業(yè)未來面對的監(jiān)管風(fēng)險。

（三）功能性監(jiān)管理念

科技的發(fā)展大大拓展了金融的領(lǐng)域，也模糊了金融監(jiān)管的邊界，延伸監(jiān)管的空間和明確監(jiān)管的權(quán)責(zé)成為智能科技時代的必然選擇，也是平衡金融創(chuàng)新和金融穩(wěn)定的必然要求。傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管在金融科技產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管過程中，要么監(jiān)管內(nèi)容重疊，要么監(jiān)管要素缺失，要么監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位。機(jī)構(gòu)性的分業(yè)監(jiān)管體制不僅具有明顯競爭抑制性，而且為監(jiān)管套利提供了空間。

與分業(yè)監(jiān)管不同，功能性監(jiān)管不再依據(jù)金融機(jī)構(gòu)分類，而是依據(jù)功能要素分類來確立監(jiān)管法制。基于金融產(chǎn)品表現(xiàn)出的功能具有穩(wěn)定性，功能性監(jiān)管理念針對金融產(chǎn)品設(shè)計的監(jiān)管規(guī)則也就具有了連續(xù)性和一致性，能夠有效應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營下金融科技創(chuàng)新引發(fā)的金融業(yè)務(wù)交叉、金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮的難題。多數(shù)國家的監(jiān)管沙箱法制都是通過跨產(chǎn)品、跨行業(yè)和跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，對整個金融行業(yè)進(jìn)行整體性監(jiān)管，這符合金融業(yè)日益融合的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，也有利于彌補(bǔ)監(jiān)管空白、控制監(jiān)管成本和增進(jìn)監(jiān)管效率。

（四）包容性監(jiān)管理念

伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，社會治理理念成為時代主題，金融法也正在經(jīng)歷著從管制法到服務(wù)法的轉(zhuǎn)型與嬗變，更加強(qiáng)調(diào)開放性和包容性。包容性監(jiān)管是一種社會治理的監(jiān)管理念，它更注重監(jiān)管的社會控制與影響效果，而不是監(jiān)管權(quán)力的來源。包容性監(jiān)管理念包括差異化監(jiān)管理念、適度監(jiān)管理念和柔性監(jiān)管理念[5] 。首先，監(jiān)管沙箱制度體現(xiàn)出明顯的差異化監(jiān)管理念。重視測試科技產(chǎn)品的差異性，在測試過程中注重提供差別性的服務(wù)，例如英國FCA要求為每一個項目制定聯(lián)系人，并為測試項目提供個別指導(dǎo)。其次，監(jiān)管沙箱制度是適度的監(jiān)管方式。金融科技的創(chuàng)新性、開放性、專業(yè)性和生命周期短等特征要求對其適度管理而不能過度管理和放任管理，否則必然發(fā)生“二律背反”的困境，即一旦過度將壓抑金融創(chuàng)新，一旦放任則會危害金融穩(wěn)定。監(jiān)管沙箱的引入不僅僅是為金融科技的發(fā)展設(shè)置了“保護(hù)區(qū)”，也為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策擬定、風(fēng)險測評創(chuàng)建了“觀察區(qū)”[6] 。監(jiān)管沙箱在風(fēng)險可控的范圍內(nèi)包容性地提供行政許可，甚至在必要時隨著試驗的開展修正監(jiān)管規(guī)則，大大激發(fā)了科技創(chuàng)新行為和市場活力。最后，監(jiān)管沙箱制度也是柔性監(jiān)管理念的體現(xiàn)。它更加強(qiáng)調(diào)被監(jiān)管者的參與和對話，通常都設(shè)有定期報告制度，從而使監(jiān)管規(guī)則更加合理和規(guī)范，避免剛性監(jiān)管所誘發(fā)的利益對抗。

五、平衡金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新——我國構(gòu)建金融監(jiān)管沙箱制度的啟示

沙箱測試有助于減少將創(chuàng)新理念推向市場的時間和成本，在完成測試的企業(yè)中，約有90%的企業(yè)已經(jīng)向更廣的市場邁進(jìn)。而且，沙箱測試有助于幫助創(chuàng)新者獲得融資。FCA的嚴(yán)格篩選為創(chuàng)新者潛在的合作伙伴和投資者提供更多的確定性，至少有40%的企業(yè)在沙箱測試期間或之后收到了投資。但是，在測試過程中仍出現(xiàn)了許多問題，包括銀行對小型測試企業(yè)拒絕服務(wù)、新生企業(yè)缺乏完善的客戶群進(jìn)行測試、銀行或金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者數(shù)據(jù)信息共享問題以及希望進(jìn)入沙箱的公司難以滿足授權(quán)條件等。針對上述問題FCA努力采取措施予以解決，如推出“開放銀行計劃”，與銀行實(shí)現(xiàn)合作，定義和開發(fā)應(yīng)用程序接口，使消費(fèi)者和小企業(yè)能夠與其他銀行和第三方安全地分享其當(dāng)前的賬戶信息。

金融科技創(chuàng)新對于我國實(shí)現(xiàn)集約型增長、提升經(jīng)濟(jì)效率的意義不言而喻，但隨之出現(xiàn)的監(jiān)管難題也亟待解決。上述監(jiān)管沙箱的制度、理念和實(shí)踐對于我國平衡二者之間的沖突有著重要的啟示。我國金融監(jiān)管層未來應(yīng)努力更新金融科技監(jiān)管理念，盡快組建監(jiān)管沙箱專門機(jī)構(gòu)，同時應(yīng)加快進(jìn)行監(jiān)管沙箱專門立法。

（一）更新金融科技監(jiān)管理念，構(gòu)建剛?cè)岵?jì)金融科技法律體系

當(dāng)代金融科技監(jiān)管應(yīng)以優(yōu)化金融科技資源配置為核心，根據(jù)其技術(shù)特征，增大監(jiān)管的彈性空間，準(zhǔn)許金融機(jī)構(gòu)和科技企業(yè)在風(fēng)險可控的范圍內(nèi)試錯、糾錯，樹立試驗性、提前性的監(jiān)管理念，強(qiáng)調(diào)金融科技監(jiān)管的包容性。

1. 剛性監(jiān)管不可缺失。一方面，金融科技的本質(zhì)依然是金融，金融科技所從事的資金中介、信用中介和交易中介并沒有改變其固有的風(fēng)險屬性[7] 。剛性金融科技監(jiān)管的缺乏極易產(chǎn)生突破法律底線、政策底線和風(fēng)險底線等問題，造成諸如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、金融安全和金融穩(wěn)定等社會風(fēng)險，因此應(yīng)在我國當(dāng)前法律框架內(nèi)，結(jié)合金融科技的自身特點(diǎn)，明確金融科技的監(jiān)管原則、監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管范圍和監(jiān)管責(zé)任。明確監(jiān)管沙箱制度是在有效防控風(fēng)險下鼓勵金融科技創(chuàng)新，必須有效保護(hù)金融消費(fèi)者的利益，必須經(jīng)過嚴(yán)格的篩選審查，不得逾越金融監(jiān)管底線。另一方面，應(yīng)充分考慮金融科技行業(yè)的現(xiàn)狀和發(fā)展需求，對于行業(yè)準(zhǔn)入實(shí)行寬松化管理，允許各金融行業(yè)及相關(guān)科技企業(yè)進(jìn)入測試范圍，鼓勵金融科技公司與有機(jī)構(gòu)資質(zhì)、風(fēng)險防范、信息安全保障的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合測試。

2. 注重包容性監(jiān)管。金融創(chuàng)新是金融市場發(fā)展的推動力，過度的金融監(jiān)管必然壓抑金融創(chuàng)新，必然影響經(jīng)濟(jì)活力。十九大報告指出：“應(yīng)當(dāng)守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”。金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的平衡點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險，而非完全排斥發(fā)生金融風(fēng)險。對于金融創(chuàng)新中的風(fēng)險應(yīng)當(dāng)及時發(fā)現(xiàn)并積極消除，但在金融科技發(fā)展的不同階段應(yīng)當(dāng)做出不同的監(jiān)管回應(yīng)，不能一味嚴(yán)格地規(guī)制，尤其是金融科技的初創(chuàng)階段應(yīng)當(dāng)保持監(jiān)管的謙抑性，在允許其發(fā)展創(chuàng)新的同時，審時度勢，精準(zhǔn)把握其演化過程，實(shí)現(xiàn)對金融科技的“善治”，真正推動金融科技服務(wù)于社會大眾，推動金融服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)。實(shí)踐證明，包括我國政府在內(nèi)的各國政府正是在包容性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，為過去互聯(lián)網(wǎng)金融以及現(xiàn)今科技金融的發(fā)展提供了空間、提高了市場效率。監(jiān)管沙箱為未來一個時期金融科技發(fā)展提供了全新的監(jiān)管方式，有利于實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)金融監(jiān)管的突破。

（二）成立監(jiān)管沙箱專門機(jī)構(gòu)，化解金融科技監(jiān)管不確定性問題

金融科技創(chuàng)新與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，與其他共享經(jīng)濟(jì)的破壞式創(chuàng)新如Uber和Airbnb類似，都存在著不和諧甚至緊張的關(guān)系[8] 。就金融科技而言，之前我國的機(jī)構(gòu)分業(yè)監(jiān)管既壓抑了創(chuàng)新金融產(chǎn)品的應(yīng)用和推廣，又為創(chuàng)新金融產(chǎn)品利用監(jiān)管漏洞牟取暴利提供了機(jī)會。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已將保險業(yè)和銀行業(yè)合并劃歸至銀行保險監(jiān)督管理委員會，分業(yè)監(jiān)管所造成的監(jiān)管割據(jù)、監(jiān)管盲區(qū)以及監(jiān)管重復(fù)的問題得以緩解。世界主要金融發(fā)達(dá)國家已經(jīng)完成機(jī)構(gòu)性監(jiān)管理念向功能性監(jiān)管理念的嬗變。隨著我國機(jī)構(gòu)改革的完成，可以預(yù)見我國一手抓金融系統(tǒng)穩(wěn)定、一手抓市場行為規(guī)范的“雙峰”監(jiān)管模式終將形成。

我國成立的金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會是“一行二會”監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對于統(tǒng)籌金融監(jiān)管和維護(hù)金融市場穩(wěn)定等重大事項有著積極意義。鑒于科技橫跨金融各個領(lǐng)域，可以考慮在金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會下設(shè)金融科技沙箱的專業(yè)部門，配備專業(yè)人員，出臺監(jiān)管沙箱的相關(guān)制度。金融科技具有跨領(lǐng)域、跨行業(yè)和跨區(qū)域的綜合性運(yùn)行特點(diǎn)，新成立的金融沙箱專業(yè)監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動，最大程度地減少監(jiān)管過程中的不確定性。一方面，金融監(jiān)管的法治化是金融市場具有效率與活力的基礎(chǔ)，監(jiān)管沙箱專業(yè)部門的職能領(lǐng)域和權(quán)力邊界應(yīng)當(dāng)劃分明確，且更多地強(qiáng)調(diào)監(jiān)管權(quán)力的外部約束與制衡，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)層面、業(yè)務(wù)層面和執(zhí)行層面的協(xié)作，保證監(jiān)管法規(guī)和政策的一致性和確定性。另一方面，遵循監(jiān)管沙箱針對金融創(chuàng)新“先試先行—總結(jié)經(jīng)驗—優(yōu)化改進(jìn)—全局推廣”的路徑，納入沙箱內(nèi)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)獲得綜合授權(quán)，在明確監(jiān)管底線的前提下采用協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和靈活的監(jiān)管方法。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)平等對待沙箱內(nèi)金融科技創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)新項目，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者的先行先試動力，通過個案幫扶的形式總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，推進(jìn)創(chuàng)新項目符合金融安全需要的同時與時俱進(jìn)地更新監(jiān)管規(guī)則，最終進(jìn)行更大范圍的推廣，以真正達(dá)到推動金融創(chuàng)新的目標(biāo)。

（三）制定監(jiān)管沙箱專門立法，明確監(jiān)管沙箱的必要構(gòu)成要素

互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)在我國金融領(lǐng)域的應(yīng)用已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展期，金融科技新生業(yè)務(wù)的發(fā)展速度不亞于細(xì)胞分裂。但是金融法律法規(guī)的滯后性特征凸顯，嚴(yán)格細(xì)化的規(guī)章制度既無法涵蓋雨后春筍般的金融科技創(chuàng)新，又在一定程度上對金融科技創(chuàng)新生產(chǎn)力形成掣肘態(tài)勢。世界已經(jīng)進(jìn)入了技術(shù)顛覆的新時代，這種顛覆性的力量推動嶄新的突破性技術(shù)發(fā)展，使全球立法者處于十字路口。面對科技金融創(chuàng)新形成的復(fù)雜變局，金融監(jiān)管部門必須變被動為主動，以試驗性、提前性監(jiān)管理念為引導(dǎo)，主動引領(lǐng)創(chuàng)新、培育創(chuàng)新。監(jiān)管沙箱的專門立法是主動引領(lǐng)科技創(chuàng)新的重要抓手，能夠為監(jiān)管沙箱的規(guī)范運(yùn)行提供法律保障，也能為其有效運(yùn)行提供法律支持。

1. 明確納入監(jiān)管沙箱的準(zhǔn)入要件。金融科技產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)是一項真正的創(chuàng)新，具有開創(chuàng)性或與已有產(chǎn)品顯著不同，通過市場途徑能夠為金融消費(fèi)者帶來明顯收益。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)秉持技術(shù)中立理念，運(yùn)用穿透式監(jiān)管方法甄別金融科技創(chuàng)新的優(yōu)劣真?zhèn)?，按照?shí)質(zhì)重于形式的原則，透過金融創(chuàng)新產(chǎn)品的外在形式，識別其業(yè)務(wù)本質(zhì)和行為本質(zhì)。同時，包容性的監(jiān)管理念要求主動放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)授權(quán)，為金融科技創(chuàng)新提供寬松、穩(wěn)定的監(jiān)管空間。

2. 明確參與測試的激勵措施。借鑒上述監(jiān)管沙箱的激勵措施，在保證監(jiān)管底線的前提下為測試企業(yè)提供合規(guī)激勵、經(jīng)營激勵和市場激勵。合規(guī)激勵主要是指排除部分金融法規(guī)的適用，如減少金融許可證書方面的激勵措施，只要有創(chuàng)新性的金融科技產(chǎn)品或項目，非金融業(yè)企業(yè)也可參與金融監(jiān)管沙箱測試。經(jīng)營激勵主要指為測試企業(yè)提供單獨(dú)的指導(dǎo)和幫扶，提供必要的經(jīng)營責(zé)任豁免。市場激勵主要是指測試成熟的企業(yè)或項目將獲得政府的優(yōu)先支持或推薦，以利于產(chǎn)品獲得更大的市場，為更多的消費(fèi)者服務(wù)。同時，我國可以考慮構(gòu)建多級監(jiān)管沙箱體系，鼓勵地方性綜合試驗區(qū)金融監(jiān)管部門出臺制度措施，運(yùn)用本地監(jiān)管沙箱對創(chuàng)新性金融科技產(chǎn)品進(jìn)行測試，以鼓勵更多的金融科技創(chuàng)新獲得試驗和發(fā)展機(jī)會。

3. 明確測試的期限及相關(guān)要求。在明確最長和最短測試期限的同時，應(yīng)當(dāng)設(shè)定寬松和靈活的標(biāo)準(zhǔn)，使經(jīng)過專業(yè)認(rèn)定的成熟金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品及時退出沙箱，推向市場，在保證金融安全的前提下使金融產(chǎn)品接受市場檢驗。另外，由于監(jiān)管沙箱能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融服務(wù)提供商雙方更加開放并積極的對話，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)更加與時俱進(jìn)地制定和修正監(jiān)管框架。

4. 明確納入監(jiān)管沙箱的消費(fèi)者保護(hù)要件。沙箱監(jiān)管使企業(yè)能夠從可能阻礙其創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式發(fā)展的要求中獲得豁免，但也要保證消費(fèi)者權(quán)益不會受到損害。我國監(jiān)管沙箱也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者保護(hù)的規(guī)則，同時確保事實(shí)和法律狀態(tài)的可恢復(fù)性。金融科技的發(fā)展對于解決普惠金融服務(wù)供給不足有著重要的作用，但也有可能對消費(fèi)者造成損害。一方面，這種損害可能來自于測試過程中，針對創(chuàng)新金融科技的不確定性和競爭市場的風(fēng)險性，測試失敗企業(yè)應(yīng)當(dāng)提前規(guī)劃合理的補(bǔ)償機(jī)制，如提供補(bǔ)償能力的證明、補(bǔ)償計劃和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，這種損害可能來自于測試結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)對項目涉及的經(jīng)濟(jì)、社會與政治各層面進(jìn)行綜合評估，考察其大規(guī)模推廣可能造成的負(fù)面影響，根據(jù)需要制定相應(yīng)的消費(fèi)者保護(hù)法律法規(guī)，設(shè)置創(chuàng)新金融產(chǎn)品的專項爭議解決機(jī)制，以合理的成本消除創(chuàng)新金融科技應(yīng)用所造成的負(fù)面影響。

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