對修訂《森林防火條例》的幾點思考

關(guān)鍵詞 《森林防火條例》 修訂 預防 撲救 隊伍

作者簡介：張勇，中國消防救援學院教研室主任、副教授，主要從事森林消防教學科研。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.019

我國的《森林防火條例》起草頒布于1987年大興安嶺“5.6”大火之后，于2008年進行了修訂?！稐l例》自實施以來，對于預防和撲救森林火災，保障人民生命財產(chǎn)安全，保護國家森林資源和維護生態(tài)安全起到了非常重要的作用。近年來，隨著黨和國家機構(gòu)改革的持續(xù)推進，森林防滅火工作的職責分工出現(xiàn)了新變化，致使現(xiàn)行的《森林防火條例》已經(jīng)不適應新的形勢任務需要，進入新的修訂周期。對《條例》進行修訂完善是防范和化解重大森林火災風險的迫切需要，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的迫切需要，是全面深化改革的迫切需要。筆者在多年從事森林消防法規(guī)教學研究的基礎上，對《條例》修訂形成以下幾點思考。

一、關(guān)于森林消防理念方面

1.樹立新時代森林消防的新思想新理念。黨的十八大以來，習近平同志先后提出建設生態(tài)文明、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草理念和實現(xiàn)人與自然和諧共生等一系列重要思想。在《條例》修訂中應把握思想精髓，全面貫徹森林消防工作的基本原則，把近年來國家探索出的好政策好措施，以條例的形式反映出來，解決轉(zhuǎn)制改革中出現(xiàn)的新情況新問題，推進建設“青山綠水”美麗家園，滿足人民對美好生活的追求。

2.與時俱進完善森林消防工作方針。隨著國家機構(gòu)改革推進及消防救援隊伍“三定”方案出臺，各部門的職責分工出現(xiàn)變化，要求條例在指導方針中加以體現(xiàn)?！稐l例》修訂要以憲法和新修訂頒布的《森林法》為總綱，把黨中央、國務院加快推進森林消防工作所采取的帶有全面性、戰(zhàn)略性、長遠性的政策和措施上升為法規(guī)條文體現(xiàn)出來。在繼續(xù)抓好預防、撲救的基礎上，更加注重兩者的有機結(jié)合，把森林消防工作的指導方針、戰(zhàn)略布局和基本原則融入《條例》，促進森林消防工作更加規(guī)范和高效。

二、關(guān)于職能任務劃分方面

1.明確職責分工，厘清各部門在“消”和“防”中的主要責任。機構(gòu)改革后，一些地方的應急和林草部門對職責界限劃分不清，部分市縣林草管理機構(gòu)合并到其他部門，原森林公安劃歸公安部，因此，在職能任務劃分上有待理順細化明晰。應當統(tǒng)一全國森林防滅火指揮部及辦公室設置，建立完善的森林消防指揮體系。落實林草部門的宣傳教育、巡護檢查、火源管理等職責和應急管理部門的撲救責任，使職能任務進入法律條款，確保步調(diào)一致、權(quán)責清晰、工作暢通、及時高效。鑒于原《森林防火條例》和《草原防火條例》分屬兩個行政部門，機構(gòu)改革后同屬國家林業(yè)和草原局，建議整合兩方面的人力和資源，從法律層面修訂合并兩個《條例》，更好依法管火治火。

2.落實經(jīng)營單位的消防主體責任。集體林權(quán)制度改革后，森林經(jīng)營主體多元化、林地分散化、經(jīng)營形式多樣化，一些森林經(jīng)營單位在組織制度、資金投入、隊伍建設、人員培訓及火源管控等方面重視程度不夠，森林經(jīng)營主體的消防責任不夠明確。應當按照事、責、權(quán)相統(tǒng)一的原則，明確森林經(jīng)營主體對火災預防和撲救需承擔的法律、指導、檢查、監(jiān)督責任。對電力、通信、油庫和石油天然氣管道等經(jīng)營單位，應當明確所屬線路、基站、庫室、管道周邊的消防責任。按照國家“放管服”改革精神，完善行政許可審批制度，審批權(quán)限盡量下放，方便有關(guān)單位和基層群眾。

三、關(guān)于火源管控方面

1.加強防火宣傳教育。隨著防火形勢的變化，許多地方的森林防火已從季節(jié)性轉(zhuǎn)變成全年性工作，但《條例》規(guī)定的火源管理僅限于防火期，這樣其他時段的防火管理出現(xiàn)了真空。且可審批的用火種類少，實際用火種類多，使管理部門處于兩難境地。各地應根據(jù)實際情況確定防火期，由應急和林草部門牽頭，組織民政、文化、旅游等部門協(xié)同，依靠全社會力量做好森林防火宣傳工作。建立全國森林消防宣傳月或宣傳日，有助于營造氛圍，提升宣傳效果。

2.加大野外違規(guī)用火處罰力度。近年來，隨著旅游休閑人數(shù)增加，火源管控難度不斷加大。同時，我國林區(qū)社情日益復雜，因林權(quán)糾紛、利益分配、干群矛盾而引發(fā)的事件時有發(fā)生，森林防火不穩(wěn)定、不可控因素相應增多，人為惡意縱火也應當引起警惕。應當完善防火管理辦法，規(guī)范森林火災隱患評價標準，完善整改程序和內(nèi)容，針對不同對象類型細化規(guī)定，嚴格制度抓好落實。加強對野外生產(chǎn)作業(yè)、農(nóng)事民俗、旅游休閑等用火管理，加大對森林經(jīng)營單位和個人違規(guī)處罰力度，特別是在高火險期，野外違規(guī)用火僅是批評教育和罰款，警示和震懾力是不夠的。

四、關(guān)于消防隊伍建設方面

1.加強消防專業(yè)隊伍建設。當前，許多地方森林消防管理人員和專業(yè)隊伍普遍存在編制少、結(jié)構(gòu)不合理，待遇偏低、經(jīng)費保障不足，素質(zhì)不高、老齡化傾向等問題，影響隊伍穩(wěn)定，對火災的預防和撲救極為不利。需要從頂層設計考慮，制定出臺應急和林草部門管理人員及專業(yè)隊伍建設規(guī)劃，明確任務分工，完善考核獎懲機制。加強森林消防隊伍的專業(yè)培訓和實戰(zhàn)演練，發(fā)揮其在防火宣傳、火源監(jiān)管、巡山護林、隱患排查、火情報告、快速處置等方面的作用，提高預防和撲救森林火災的能力。

2.加大政策待遇保障力度。森林消防崗位屬于特殊艱苦行業(yè)，要求從業(yè)人員專業(yè)性強、工作量大、風險性高，但從當前消防隊伍實際建設情況來看，普遍缺乏待遇和政策保障機制，致使一些地方消防隊伍人員不穩(wěn)定、戰(zhàn)斗力不強，極大影響了防滅火中心任務的完成。需要以法規(guī)的形式，明確各級各類森林消防隊伍的組織機制、工資待遇、出入機制等事項，保證隊伍建設穩(wěn)定發(fā)展。落實消防人員保險制度，增加消防員和從事消防工作各級干部的意外人身傷害保險事宜，增加保險賠付金額，保持消防隊伍人員穩(wěn)定。

五、關(guān)于經(jīng)費保障方面

1.確保防火經(jīng)費穩(wěn)定投入。我國許多森林防火任務繁重的地區(qū)，往往都是經(jīng)濟發(fā)展相對落后、財政收入相對緊張的地區(qū)，地方財政保障不足。有的地方僅靠園林綠化部門自籌防火經(jīng)費，相應配套資金落實不了，給森林消防工作帶來極大困難。各地應當研究制定具體的防火經(jīng)費保障標準，把防火經(jīng)費納入地方本級財政預算，按照森林面積確定防火經(jīng)費財政預算的最低指標，建立穩(wěn)定的防火經(jīng)費投入機制。

2.完善防火配套經(jīng)費保障措施。協(xié)調(diào)國家相關(guān)部委加強調(diào)研，爭取出臺相關(guān)政策，明確森林防火高危行業(yè)性質(zhì)，制定防火高危行業(yè)標準，落實防火高危風險崗位津貼制度。建立八小時以外值班補貼和演練、撲火時的補貼制度，將補助經(jīng)費向基層、向防火一線傾斜。對跨區(qū)增援撲救隊伍給予補償，由受增援地區(qū)根據(jù)任務完成情況，給予增援隊伍及參戰(zhàn)人員適當?shù)慕?jīng)濟補償或物質(zhì)獎勵。加強基礎設施保障，加大對防火道路、運輸車輛、撲火機具、物資儲備等應急撲救物資的投入，改善基礎防火設施條件，提升森林火災的綜合防控水平。

六、關(guān)于法律責任方面

1.完善表彰獎勵的相應條款?！稐l例》對表彰獎勵的表述比較籠統(tǒng)，未明確具體獎勵和獎項內(nèi)容，獎勵細化措施不夠具體。況且，當前許多地方已經(jīng)將有些物質(zhì)獎勵項目取消，導致獎勵實施比較困難。從森林消防的行業(yè)特點來看，需要把精神獎勵與適當?shù)奈镔|(zhì)獎勵相結(jié)合，這樣才能更好的調(diào)動各類單位和人員的工作積極性?！稐l例》修訂要對此高度關(guān)注，制定完善相關(guān)表彰獎勵實施細則，方便基層操作實施，形成長期有效的獎勵機制。

2.完善處罰的相應條款。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，目前的處罰額度達不到嚴懲效果，難以有效制裁違法行為。應當將罰責條款細化，對相關(guān)單位和個人違規(guī)用火行為加大處罰力度?！稐l例》中設定的禁止性規(guī)定，在罰責中應有相應處罰條款，才能更好體現(xiàn)法律的威懾力，便于在實際執(zhí)法過程中準確運用和操作。應當增加失火案件查處、火燒跡地采伐和重建等內(nèi)容，考慮到應急管理部門承擔著森林防滅火指揮部的職能，林草部門原有森林公安機構(gòu)已劃歸公安部，建議賦予相關(guān)部門執(zhí)法主體資格。

3.解決處罰實施困難的問題。近些年，森林火災案件有不少是群眾燒荒、燎地所至，而從事這方面勞作的人，要么為“留守老人”，要么是家境窮困的“老實本分”的“莊稼人”，他們中絕大多數(shù)沒有能力擔負罰款的法律責任，導致行政處罰不能到位，起不到警示作用。在森林火案中弱智、兒童、流浪乞討人員玩火所致的也占一定比例，而對此類人員所至火災責任主體，《條例》未做明確規(guī)定，處罰對象不明確，導致諸如此類防火案件很難結(jié)案。應當明確對此類無行為能力人員違法用火引發(fā)火災的處罰方式，以及對監(jiān)管看護人員的責任追究，為執(zhí)法提供依據(jù)。

七、關(guān)于其他相關(guān)方面

1.落實有關(guān)保障規(guī)定。公車改革后，許多地方森林消防專用車輛存在管理不到位、使用不規(guī)范、難以落實公車車編、難以落戶等問題，已經(jīng)嚴重影響了森林消防工作的開展。各地應當明確森林消防專用車輛配備和管理規(guī)定，落實消防救援專用車輛通行保障制度，明確森林消防救援專用車輛應當按照規(guī)定噴涂標志圖案，安裝警報器、標志燈具，并實行免費通行政策。

2.調(diào)整《條例》適用范圍。隨著我國城市化進程的快速發(fā)展，城市市區(qū)范圍不斷擴大。近年來，各地大力開展園林城市、森林城市建設，森林公園、山體公園、游園遍布城區(qū)。加之以往擔負城市和森林消防的兩支國家綜合性消防救援隊伍已經(jīng)合并，劃歸應急管理部管理，所以，《條例》的適用范圍應全面覆蓋。

3.建立隱患排查和預警機制。完善森林火災風險隱患排查整治機制，明確防火檢查督察的部門、項目和形式，提高防范森林火災各類風險隱患的能力。加強森林火災的預警監(jiān)測，根據(jù)《森林法》第三十四條規(guī)定，縣級以上人民政府及有關(guān)部門應當建設預警監(jiān)測體系，配備相關(guān)人員及必要設備設施，提升火災預警監(jiān)測能力。

同時，還應在提高森林消防科研能力、加大航空應急救援、科學劃分火災等級標準、落實考核評價機制等方面加強研究，拿出有效舉措，使《條例》更好的為守護“綠水青山”的生態(tài)文明保駕護航。

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