村規(guī)民約現(xiàn)代化在村莊治理中的作用分析

【摘 要】 文章概述了村規(guī)民約的有效性，論述了村規(guī)民約現(xiàn)代化的發(fā)展方向，探析村規(guī)民約現(xiàn)代化的現(xiàn)實作用：是村民生活的日常規(guī)范;是干部引領(lǐng)的實踐文本;是解決糾紛的制度保障。

【關(guān)鍵詞】 基層治理;村民自治;村規(guī)民約;作用

在十八屆三中全會，中央首次提出“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，緊接著十九大報告中制定了治理現(xiàn)代化的時間線與宏偉藍(lán)圖，基于前期的成就對治理現(xiàn)代化提出了一系列新的要求。村莊作為基層治理的一部分，是國家治理體系的末梢或起點之一，也是國家治理現(xiàn)代化藍(lán)圖實現(xiàn)的重要攻堅版塊。而正如古時法家所云“法令行則國治，法令弛則國亂”，無論是國家還是村莊治理的現(xiàn)代化，“法”是其治理的關(guān)鍵與保障?，F(xiàn)行我國的村莊治理實行村民自治，在各部門法常規(guī)約束的基礎(chǔ)上，主要由《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（下文稱村組法）以及各省、市、縣細(xì)化后的行政法規(guī)對其運行提供法律保障，同時各村莊日積月累的習(xí)慣法和形成書面形式的村規(guī)民約、村民自治章程等對村民自治的制度保障起到補充作用，村莊治理基本形成國家、地方和村莊三級制度體系。同時，根據(jù)《中國人權(quán)法治化保障的新進(jìn)展》白皮書可知，我國制定或修訂了村規(guī)民約和村民自治章程的村已超過98%。顯然，我國村莊治理在國家和社會層面已升起“有法可依”的旗幟，在此環(huán)境下我國的村規(guī)民約已有其量變，而如何在新時代進(jìn)一步推進(jìn)其現(xiàn)代化，適應(yīng)村莊治理現(xiàn)代化的需要，這是我國村規(guī)民約質(zhì)變的關(guān)鍵和發(fā)揮現(xiàn)實作用的基礎(chǔ)，也是本文的視野所在。

一、村規(guī)民約的有效性

想要實現(xiàn)村規(guī)民約的現(xiàn)代化，必然得保障其有效性。相對于國家法律而言，村規(guī)民約屬于社會層面，對于村規(guī)民約有效性的探討自然也更多的聚焦在“村莊”這個小型社會中。村規(guī)民約是指由全體村民共同制定和認(rèn)可，涉及村風(fēng)民俗、社會公共道德、公共秩序、遵紀(jì)守法和社會治安管理等方面的綜合性規(guī)定。[1]《村組法》第二十條指出“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”由此可知，我國村規(guī)民約有效性的基礎(chǔ)來自于全體村民的共同制定和認(rèn)可，其制定有其法律依據(jù)和保障，這是其有效性發(fā)揮的前提，而如何在基礎(chǔ)和前提下使村規(guī)民約有效性最大化則具有研討的空間。

我國“村莊”社會中，村規(guī)民約有效性發(fā)揮涉及主客觀兩方面的因素，主觀因素主要是村民、村委會、村黨委三類參與主體，客觀因素主要是區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等村莊內(nèi)部條件。村規(guī)民約誕生于村莊，自然離不開其物質(zhì)基礎(chǔ)——村莊內(nèi)部條件，如四川省西昌市N村區(qū)位條件、發(fā)展條件相對良好，位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心、緊靠城市邊緣、基礎(chǔ)設(shè)施完善并且產(chǎn)業(yè)收入較為可觀，為村規(guī)民約有效性發(fā)揮提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但正如上文所提，村規(guī)民約主要涉及的是村風(fēng)民俗、社會公共道德、公共秩序、遵紀(jì)守法和社會治安管理等方面，主觀因素更為明顯，也更應(yīng)是我們的關(guān)注重點。

中國社會治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動，[2]而村規(guī)民約作為社會治理的一部分，自然應(yīng)關(guān)注村黨委、村委會、村民三方參與主體。通過實地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)四川省西昌市N村的村規(guī)民約在內(nèi)容上無獨特性，常規(guī)涉及公共衛(wèi)生、治安防范、糾紛調(diào)解、民風(fēng)民俗等版塊，以村公告欄和一家一冊為途徑進(jìn)行廣泛宣傳，卻得到村民們的認(rèn)真遵守，以及在村黨委、村委會和村民三方評價中表現(xiàn)良好，這有益于該村村兩委的“自身條件”。該村村兩委主要由兩男四女組成，六人均為中共黨員，年齡構(gòu)成集中在30-44歲之間，學(xué)歷情況為高中或中專畢業(yè)的有兩人，大?；虮究飘厴I(yè)的有四人，在西昌市村干部中學(xué)歷水平較高。在此基礎(chǔ)上，該村村兩委擁有良好的政治素養(yǎng)和法制意識，熟悉《村組法》和“村民自治”制度，對“國家治理體系治理能力現(xiàn)代化”和“一核三治”內(nèi)涵較為了解，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聯(lián)系十分密切，也因此在村民中保持了良好的威信。同時，該村村民中15周歲至45周歲的青壯年人口有1259人以上，占全村總?cè)丝诒戎貫?5%以上，因此該村村民的認(rèn)知能力、學(xué)習(xí)能力、接收信息能力是較高的，和村兩委的配合難度相對較弱。由上可知，作為村規(guī)民約的制定和遵守主體，村黨委、村委會和村民的自身條件對于其有效性的發(fā)揮影響較大，自身條件優(yōu)越有利于達(dá)到村兩委引領(lǐng)協(xié)調(diào)村民共商共建共享村規(guī)民約的效果。

總的來說，作為村民自治的制度保障之一，村規(guī)民約有效性發(fā)揮的主客觀因素的優(yōu)化都有助于村規(guī)民約的現(xiàn)代化過程?？陀^因素的優(yōu)化有利于提供村規(guī)民約的物質(zhì)支撐，主觀因素的優(yōu)化有利于夯實村規(guī)民約的合法性基礎(chǔ)。

二、村規(guī)民約現(xiàn)代化的發(fā)展方向

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理的程序化、規(guī)范化、制度化等三個方面，[3]村規(guī)民約現(xiàn)代化作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一部分其發(fā)展方向應(yīng)是完善自身，提升有效性、規(guī)范性和普及性，成為適用鄉(xiāng)村治理的“善法”，提供法治基礎(chǔ)和制度保障，助力鄉(xiāng)村治理的程序化、規(guī)范化和制度化進(jìn)程。

1、增強村規(guī)民約有效性

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化致力于打造共建共治共享治理格局，而村規(guī)民約從誕生起其合法性基礎(chǔ)就來源于三方主體，應(yīng)為共建共治共享的典型作品之一。但我國治理方式長期以來呈現(xiàn)單一的“上——下”格局，從公社制到“鄉(xiāng)——村”體制，多采取行政管理方式，上級對于村級的干涉較多，村規(guī)民約的制定也受此影響?，F(xiàn)代化的村規(guī)民約理應(yīng)重新擺正“村民自治”的原則，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理式參與并落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)與協(xié)助，使村規(guī)民約的自治性得到突顯。同時，傳統(tǒng)村規(guī)民約本身就是以禮教為手段的道德約束，是一種維系鄉(xiāng)土社會的道德規(guī)則，[4]其德治屬性歷史悠久，現(xiàn)代化的村規(guī)民約應(yīng)是對前者的揚棄，既保留德治屬性迎合村民習(xí)以為常的需要，又必須移風(fēng)易俗以培育文明新風(fēng)尚。自治是中國民主政治發(fā)展的體現(xiàn)，德治是中國傳統(tǒng)文化的延續(xù)，融合二者的現(xiàn)代化村規(guī)民約能夠增強村莊三方主體的積極性，其有效性基礎(chǔ)亦更加牢固。

2、提升村規(guī)民約規(guī)范性

現(xiàn)階段《村組法》為村民自治提供了法律依據(jù)和保障，但自頒布以來只在2010年時做過一次修改，且此次修改并沒有涉及村規(guī)民約相關(guān)部分，更多仍著眼于村兩委、村內(nèi)會議和選舉程序等修改，因此村規(guī)民約的法律保障程度相對較低。村規(guī)民約現(xiàn)代化需要法律先行，在村民自治程序性法律上做出進(jìn)一步完善，確保村規(guī)民約誕生的程序正義，并對不合法規(guī)、不合程序的村規(guī)民約制定解決辦法，從而做好村規(guī)民約發(fā)展的奠基石。同時，如上文所提中國社會治理是在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下開展，村規(guī)民約現(xiàn)代化仍需堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強化基層黨組織對村委會和村民的引領(lǐng)作用，使其在制定和遵守村規(guī)民約時貫徹黨的意志，踐行社會主義核心價值觀，以此擺正村規(guī)民約的發(fā)展方向，符合人民和國家的需要。有了奠基石與方向感，村規(guī)民約現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變會更加扎實與規(guī)范。

3、提高村規(guī)民約普及性

根據(jù)我國人權(quán)保障白皮書可知，我國尚有少部分村落沒有制定村規(guī)民約，村規(guī)民約現(xiàn)代化需要鼓勵這部分村落效仿民主法治示范村踏出制定村規(guī)民約的第一步，打下村規(guī)民約的框架和基礎(chǔ)，為后續(xù)村規(guī)民約的具體化做準(zhǔn)備。N村村規(guī)民約全文共168個字，由42個四字詞語組成，普適性較高，已然踏出了村規(guī)民約的第一步，但現(xiàn)代化村規(guī)民約不只講究“量”，還講究“質(zhì)”，不能如N村村規(guī)民約只停留在“助人為樂”等層面，話語較為空洞且不接地氣，應(yīng)努力結(jié)合自身村落現(xiàn)實對民俗行為、公共衛(wèi)生、公共秩序和公共道德等多個領(lǐng)域制定白話文，更易理解和更加詳盡的村規(guī)民約。遵從一般到具體的發(fā)展路徑，使村規(guī)民約從保量到保質(zhì)的轉(zhuǎn)化，從而擴大村規(guī)民約的適用人群和涉及事務(wù)，現(xiàn)代化村規(guī)民約的普及性自然更高。

三、村規(guī)民約現(xiàn)代化的現(xiàn)實作用

村規(guī)民約的現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一部分，在宏觀上能夠幫助其治理方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，參照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)在2019年6月《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》（下稱指導(dǎo)意見），原文明確出現(xiàn)“加強村規(guī)民約建設(shè)、以法律法規(guī)為依據(jù)、建立健全村規(guī)民約監(jiān)督和獎懲機制”等文字，更在微觀上積極作用于微型社會“村莊”的三方主體，維護(hù)村民日常生活穩(wěn)定和提升村兩委班子的引領(lǐng)作用。

1、村民生活的日常規(guī)范

村規(guī)民約的合法性基礎(chǔ)決定了其適用范圍，村民日常生活的多個方面都受其規(guī)范和監(jiān)督。N村村規(guī)民約原文中明確提出“熱愛祖國、遵紀(jì)守法、自由平等、無私奉獻(xiàn)、講究衛(wèi)生”等要求，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳所印發(fā)的指導(dǎo)意見也建議把“喜事新辦、喪事簡辦、弘揚孝道、尊老愛幼、扶殘助殘、和諧敦睦”等內(nèi)容納入村規(guī)民約，可以看出村規(guī)民約涉及民俗行為、公共衛(wèi)生、公共秩序和公共道德等多個領(lǐng)域，這是村規(guī)民約內(nèi)容廣泛性的體現(xiàn)。而村規(guī)民約的現(xiàn)代化能夠使其在寬泛的基礎(chǔ)上擁有高度，其不僅注重具體行為，更注重村規(guī)民約內(nèi)容的排列組合以打出“組合拳”達(dá)到明確的綜合成效，從移風(fēng)易俗到鄉(xiāng)風(fēng)文明，從講究衛(wèi)生到生態(tài)宜居，從遵紀(jì)守法到平安鄉(xiāng)村，村民個人對于自身的規(guī)范更加清晰，對于村莊的建設(shè)方向也更加了解。

現(xiàn)代化村規(guī)民約下的個人行為不單單是教條式的個人規(guī)范，更是目標(biāo)導(dǎo)向性的個人行為，其普及性更高，村民因此對遵守村規(guī)民約的積極性相應(yīng)有所提升，同時更加規(guī)范化、理性化，基層治理方式轉(zhuǎn)變和鄉(xiāng)村治理能力提升也多一份支撐。

2、干部引領(lǐng)的實踐文本

自1977年楓橋當(dāng)?shù)卮迩f制定《治安公約》以來，村規(guī)民約的發(fā)展已成為“楓橋經(jīng)驗”的重要內(nèi)容之一，[5]現(xiàn)今大部分村兩委班子在引領(lǐng)村莊發(fā)展時仍然會借鑒“楓橋經(jīng)驗”，注重村規(guī)民約的發(fā)展。在如今鄉(xiāng)村振興大背景下，鄉(xiāng)村人才隊伍不斷擴充，干部隊伍也因第一書記、駐村干部等完成數(shù)量和質(zhì)量上的提升，對于村規(guī)民約的想法相應(yīng)的更加豐富，而現(xiàn)代化的村規(guī)民約自治屬性更強，干部引領(lǐng)功能的發(fā)揮空間亦更廣闊。通過現(xiàn)代化的村規(guī)民約可以加強組織領(lǐng)導(dǎo)，將干部引領(lǐng)落于文字，干部行為更加透明化，村民對其理解程度更深，兩者能夠互相配合發(fā)揮協(xié)同推進(jìn)作用，使鄉(xiāng)村治理在民俗行為、公共衛(wèi)生、公共秩序和公共道德等多個領(lǐng)域形成干部村民統(tǒng)一戰(zhàn)線。

總的來說，村規(guī)民約的現(xiàn)代化使村莊干部隊伍與村民聯(lián)結(jié)的橋梁更加寬厚，干部在引領(lǐng)村莊建設(shè)公共領(lǐng)域時成效更優(yōu)，平安鄉(xiāng)村、生態(tài)鄉(xiāng)村、文明鄉(xiāng)村等現(xiàn)代化式目標(biāo)的實現(xiàn)力量也更加堅實。

3、解決糾紛的制度保障

自楓橋經(jīng)驗后，國家層面一直支持“村內(nèi)事，村內(nèi)解決”，現(xiàn)今的指導(dǎo)意見也指出“健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機制。堅持發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗，做到小事不出村、大事不出鄉(xiāng)。”從理論層面分析這是由于國家對村莊治理的“缺位”，進(jìn)而促成主體的“補位”，[3]村莊的三方主體主動將三方間以及主體內(nèi)部的矛盾糾紛在村莊內(nèi)化解，以促進(jìn)自身家園的和諧。而三方主體共商共定的現(xiàn)代化村規(guī)民約可作為解決矛盾糾紛的制度保障，是鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機制建立的基礎(chǔ)。現(xiàn)代化的村規(guī)民約規(guī)范屬性更強，適用情況更廣，對于村內(nèi)公共秩序有更加詳細(xì)的規(guī)定，不止停留在N村村規(guī)民約中的“遵紀(jì)守法”層面，而會以村莊實際情況從民族、地域、經(jīng)濟(jì)水平和村民素養(yǎng)等方面出發(fā)出臺“定制化”條約，村內(nèi)糾紛的解決更加程序化、規(guī)范化、制度化，三方主體的規(guī)范理念相應(yīng)有所增強，從而彌補“法治下鄉(xiāng)”的不足，打造德治實踐的文本，助力于基層治理方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。[6]

【參考文獻(xiàn)】

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[6] 陳永蓉.國家治理現(xiàn)代化背景下的村規(guī)民約研究[D].華中師范大學(xué)，2017.

【作者簡介】

嚴(yán)博瑞（1998.07—）男，漢族，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)本科在讀，研究方向：鄉(xiāng)村治理.