政策分析視角下解決高職教師隊(duì)伍制度性問題的對策

摘 ?要：教師隊(duì)伍作為高職院校發(fā)展的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵支撐，對高等職業(yè)教育的改革發(fā)展起著決定性的作用。當(dāng)前高職院校教師隊(duì)伍建設(shè)存在一些因政策、制度、機(jī)制等不完善而產(chǎn)生的制度性問題。這些問題單純的依靠高職院校內(nèi)發(fā)的改革無法解決，需要地方政府管理部門進(jìn)行系統(tǒng)性的思考和改革。文章以廣州為例，通過對進(jìn)入新時(shí)代以來國家政策取向的分析，從以下幾個(gè)方面提出對策和建議：營造制度基礎(chǔ)，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+雙師”的雙師型教師隊(duì)伍建設(shè)廣州模式，建立廣州高職院校教師準(zhǔn)入資格制度，加強(qiáng)教師培養(yǎng)，完善人才引進(jìn)激勵(lì)機(jī)制，建立中高職教師素質(zhì)協(xié)同提升機(jī)制。

關(guān)鍵詞：高職教育;教師隊(duì)伍;制度性問題;政策分析

中圖分類號：C961 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ? 文章編號：2096-000X（2020）09-0149-04

Abstract： Teachers， as an important basis and key support for the development of higher vocational colleges， play a decisive role in the reform and development of higher vocational education. At present， there are some problems in the construction of teaching staff in higher vocational colleges due to the imperfection of policies， systems and mechanisms. These problems cannot be solved by relying solely on the internal reform of higher vocational colleges. It needs the systematic thinking and reform of local government management departments. Taking Guangzhou as an example， by analyzing of the orientation of national policies since entering the new era， this paper gives some countermeasures and suggestions from the following aspects： building a system foundation， building a Guangzhou model of "Internet plus double division"， establishing a teacher admission qualification system in Guangzhou higher vocational colleges， strengthening the training of teachers， improving the mechanism of introducing and encouraging talents， and establishing the mechanism of synergy promotion between secondary and higher vocational teachers.

Keywords： higher vocational education; teachers; institutional problems; policy analysis

一、研究背景

黨的十八大以來，黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革，我國發(fā)展站到了新的歷史起點(diǎn)上，中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。[1]進(jìn)入新時(shí)代，國家對職業(yè)教育給與了前所未有的高度重視，尤其是黨的十九大以來，陸續(xù)出臺了系列具有導(dǎo)向性、針對性的文件，以破解職業(yè)教育發(fā)展過程中遇到的問題，從而提升職業(yè)教育水平。今年2月份，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案的通知》（簡稱“職教20條”），對職業(yè)教育提出了全方位的改革設(shè)想，并提出了20條舉措。今年的政府工作報(bào)告中，更是史無前例的對職業(yè)教育給與了高度重視，引起社會的高度關(guān)注，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育體系已成為緩解當(dāng)前就業(yè)壓力和高技能人才短缺的國家戰(zhàn)略。[2]高定位、高支持、高期望對職業(yè)教育提出了高要求，各地方政府應(yīng)給與職業(yè)教育（特別是高等職業(yè)教育）更大的關(guān)注，應(yīng)站在更高的戰(zhàn)略定位上審視高等職業(yè)教育的發(fā)展改革問題。

教師隊(duì)伍作為高職院校發(fā)展的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵支撐，對高等職業(yè)教育的改革發(fā)展起著決定性的作用。2018年初，黨中央更是出臺了新中國成立以來的第一個(gè)專門面向教師隊(duì)伍建設(shè)的文件，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》（中發(fā)[2018]4號），教師隊(duì)伍建設(shè)的重要性和緊迫性得到進(jìn)一步明確，也同時(shí)對新時(shí)代如何加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)給出了明確的指引。當(dāng)前高職院校教師隊(duì)伍建設(shè)存在一些問題，其中很多問題是因政策、制度、機(jī)制等不完善所帶來的制度性問題，而制度建設(shè)本身具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點(diǎn)，[3]相關(guān)問題單純的依靠高職院校內(nèi)發(fā)的改革是無法解決的，需要高職院校所在地方政府進(jìn)行系統(tǒng)性的思考和改革。本文以廣州市為例，通過分析當(dāng)?shù)馗呗氃盒＝處熽?duì)伍建設(shè)存在的主要問題，基于對進(jìn)入新時(shí)代以來國家出臺的系列政策的取向分析，給出了當(dāng)前狀況下地方政府解決制度性問題，加強(qiáng)高職教育教師隊(duì)伍建設(shè)的對策。

二、廣州市高職教育教師隊(duì)伍建設(shè)存在的主要問題

作者在進(jìn)行文獻(xiàn)研究、對廣州市屬高職院校進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、對各校教師隊(duì)伍管理人員及部分專任教師進(jìn)行訪談的基礎(chǔ)上，對廣州市高職教育教師隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行了深入分析，歸納出如下主要問題：

（一）教師數(shù)量不足

當(dāng)前高職院校仍實(shí)行的是人員編制管理，廣州市高職院校人員編制數(shù)普遍存在多年沒有變動的情況，人員編制數(shù)核定尚未建立根據(jù)辦學(xué)實(shí)際動態(tài)調(diào)整的良性機(jī)制，隨著學(xué)校招生數(shù)量等辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大及高職教育自身的變革對教師數(shù)量規(guī)模的新要求，當(dāng)前人員編制管理模式及其核定方式已不適應(yīng)高職院校改革發(fā)展的需要。

（二）績效工資總量核定方式不科學(xué)

當(dāng)前廣州市高職院?？冃ЧべY總量主要依據(jù)辦學(xué)規(guī)模、人員總量進(jìn)行核定，對辦學(xué)效益體現(xiàn)的不夠充分，激勵(lì)作用不足，一定程度上形成了學(xué)校辦學(xué)水平高低一個(gè)樣的不良導(dǎo)向，不利于各院校間良性競爭氛圍的形成。

（三）高層次人才引進(jìn)政策配套不足，力度不夠

高職院校引進(jìn)人才，安家費(fèi)、科研啟動費(fèi)、協(xié)議年薪制等引才措施尚未有相關(guān)政策配套。人才已成為各省市爭奪的焦點(diǎn)，當(dāng)前廣州市針對普通高校給與了政策空間，但未給與高職院校同等對待，造成高職院校人才引進(jìn)力度不足，效果不理想。同時(shí)，當(dāng)前經(jīng)費(fèi)使用政策導(dǎo)向尚有不足，有較多的限制，激勵(lì)不足，不利于營造教師素質(zhì)快速提升及優(yōu)秀人才引進(jìn)的外部環(huán)境。

（四）高職院校教師普遍科技研發(fā)能力不足

以主要考察科技研發(fā)能力水平的廣東省珠江學(xué)者計(jì)劃為例，當(dāng)前廣州市高職院校沒有一位珠江學(xué)者，集中體現(xiàn)了本市高職院校教師的科技研發(fā)能力不足。究其原因，內(nèi)培外引工作均不力。一方面，由于教師數(shù)量不足，教師普遍教學(xué)壓力較大，沒有充足的時(shí)間和精力開展科研工作;另一方面，高職院校對具有優(yōu)秀科研能力的高層次人才的引進(jìn)效果不理想。

（五）教師實(shí)踐能力提升工作及兼職教師聘用工作推進(jìn)困難

由于高職院校當(dāng)前普遍存在教師數(shù)量不足的問題，要求教師通過下企業(yè)來提升實(shí)踐能力往往會進(jìn)一步造成學(xué)校的教師短缺，進(jìn)而帶來學(xué)校無法排課的問題，故教師實(shí)踐能力提升工作推進(jìn)困難。當(dāng)然，可以通過加強(qiáng)兼職教師的引進(jìn)工作來緩解該問題，但兼職教師的引進(jìn)工作同樣存在困難。當(dāng)前在無其他政策引導(dǎo)及激勵(lì)措施的情況下，高職院校只能通過提供一定的待遇來吸引行業(yè)企業(yè)人才來校兼職授課，但當(dāng)前的實(shí)際情況恰恰為，行業(yè)企業(yè)的薪酬待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高職院校，故高職院校也無法提供優(yōu)厚的薪酬來吸引優(yōu)秀的行業(yè)企業(yè)人才。而且當(dāng)前兼職教師引進(jìn)的方式較為低效，主要是學(xué)校與行業(yè)企業(yè)人員個(gè)人之間建立關(guān)系，很少通過學(xué)校與企業(yè)直接建立聯(lián)系引進(jìn)兼職教師，這主要?dú)w咎于企業(yè)資源不足。

（六）企業(yè)資源非常有限

當(dāng)前和企業(yè)聯(lián)系的途經(jīng)、平臺有限，通過學(xué)校自身難以和一些優(yōu)秀企業(yè)建立聯(lián)系，各高職院校很多當(dāng)前聯(lián)系的對口企業(yè)都是一些小型企業(yè)，一方面，造成教師下企業(yè)實(shí)踐鍛煉的效果不理想。另一方面，也造成了兼職教師的引進(jìn)效果不理想，大部分小型企業(yè)的員工本身素質(zhì)能力相較優(yōu)質(zhì)大型企業(yè)員工有一定的差距，與引進(jìn)行業(yè)企業(yè)優(yōu)秀骨干人員來校兼職授課的初衷不相符。

（七）教師培訓(xùn)體系尚需完善

當(dāng)前我市高職院校的教師培訓(xùn)，主要通過省培國培項(xiàng)目，及各校自行組織實(shí)施的或教師個(gè)人自發(fā)參與的培訓(xùn)活動為主，市級層面尚未建立具有品牌示范效應(yīng)的培訓(xùn)項(xiàng)目，尤其當(dāng)前對中高職有機(jī)銜接進(jìn)行積極探索的背景下，建立中職、高職教師素質(zhì)協(xié)同提升機(jī)制值得探索。

三、廣州市提升高職教育教師隊(duì)伍建設(shè)水平的對策

進(jìn)入新時(shí)代以來，國家及廣東省各有關(guān)部門先后發(fā)布系列改革文件，對高職教育的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)和謀劃，為高職教育的教師隊(duì)伍建設(shè)指明了方向，通過對主要文件進(jìn)行梳理、歸納和研究，可以發(fā)現(xiàn)，高職教師隊(duì)伍建設(shè)的政策取向主要為：實(shí)行人員總量管理、完善績效工資調(diào)控機(jī)制、加強(qiáng)“雙師型”教師培養(yǎng)培訓(xùn)、推進(jìn)校企合作產(chǎn)教融合、加強(qiáng)高層次人才隊(duì)伍建設(shè)等。地方政府部門應(yīng)主要從這些方面加強(qiáng)高職教師隊(duì)伍建設(shè)?；谏鲜稣叻治?，結(jié)合廣州市高職教師隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀，提出如下對策建議。

（一）營造有利于教師隊(duì)伍建設(shè)的良好制度基礎(chǔ)

1. 積極推進(jìn)高校人員總量管理，合理核定高職院校的教師規(guī)模。

進(jìn)入新時(shí)代，應(yīng)本著務(wù)實(shí)求真的態(tài)度，按照國家對不同類型高職院校的生師比要求，對高職院校的人員總量進(jìn)行動態(tài)管理。當(dāng)前，受辦學(xué)資源限制，各高職院校生師比普遍不達(dá)標(biāo)，比如廣州某綜合類高職院校，學(xué)生數(shù)約為12000人，按照國家相關(guān)規(guī)定，綜合類高職院校生師比應(yīng)達(dá)到18：1，故人員編制數(shù)應(yīng)為1000人，當(dāng)前該校人員編制數(shù)實(shí)為696，相差較大。當(dāng)然國家政策層面已經(jīng)明確，高校將逐步取消編制，實(shí)行人員總量管理，無論國家取消編制的進(jìn)程如何推進(jìn)，當(dāng)前均應(yīng)按照生師比的要求為高職院校配齊員額，具體可按照如下方式進(jìn)行操作：區(qū)分高職院校的人員總量與編制數(shù)，根據(jù)生師比應(yīng)達(dá)到的要求核定高職院校的人員總量，并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，并將人員總量作為核定績效工資總量的人員基數(shù)。

2. 建立科學(xué)合理的績效工資總量核定制度。

應(yīng)基于實(shí)際，與辦學(xué)效益掛鉤，建立鼓勵(lì)優(yōu)秀、鞭策落后的績效工資總量核定制度。尊重事物的客觀發(fā)展規(guī)律，不同院校之間辦學(xué)水平的差異是客觀存在的，應(yīng)從宏觀角度客觀認(rèn)識該差異性，基于該差異性使得不同辦學(xué)效益院校間薪酬水平保持合理的梯度，從而為優(yōu)秀高職院校在全省、全國甚至更大范圍內(nèi)保持足夠的競爭力和對人才的吸引力提供必要的資金保障，從而更好發(fā)揮其引領(lǐng)和帶動本地區(qū)高職教育發(fā)展的作用。

（二）建立廣州高職院校教師準(zhǔn)入資格制度

新時(shí)代新形勢新要求，迫切需要編制高職院校教師資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的高職院校教師準(zhǔn)入資格制度。“職教20條”中明確規(guī)定，“從2019年起，職業(yè)院校、應(yīng)用型本科高校相關(guān)專業(yè)教師原則上從具有3年以上企業(yè)工作經(jīng)歷并具有高職以上學(xué)歷的人員中公開招聘，…，2020年起基本不再從應(yīng)屆畢業(yè)生中招聘?！边@一舉措的內(nèi)涵為，教師專業(yè)全屬性的形成過程由原來的“先大學(xué)學(xué)習(xí)、再到職業(yè)院校從事教育工作、最后去企業(yè)實(shí)踐”的過程，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮榭茖W(xué)合理的“先大學(xué)學(xué)習(xí)、再企業(yè)實(shí)踐、最后到職業(yè)院校從事教育工作”這一應(yīng)然過程。[4]這一轉(zhuǎn)變表明，企業(yè)實(shí)踐經(jīng)歷已成為職業(yè)院校教師任職的先決條件，更加凸顯當(dāng)前執(zhí)行的普通高校的教師資格認(rèn)定制度已不適用于高職院校。應(yīng)盡快編制高職院校教師資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將企業(yè)工作經(jīng)歷及對實(shí)踐能力的考察納入其中，并將具有高職院校教師資格作為教師上崗的準(zhǔn)入條件。

（三）校企互聘互派、互培共育，打造“互聯(lián)網(wǎng)+雙師”的雙師型教師隊(duì)伍建設(shè)廣州模式

第一，啟動校企合作型企業(yè)及示范性教師企業(yè)實(shí)踐基地認(rèn)定工作。遴選認(rèn)定一批校企合作型企業(yè)，及遴選建設(shè)一批共享開放的示范性教師企業(yè)實(shí)踐基地，建立校企骨干人員雙向動態(tài)交流合作機(jī)制，通過企業(yè)社會責(zé)任要求、稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼等綜合措施鼓勵(lì)本地大中型企業(yè)“對接”一所或多所職業(yè)院校，面向高職院校教師設(shè)置技術(shù)技能實(shí)踐崗位，派遣技能型人才到職業(yè)學(xué)校兼職從教。第二，借助互聯(lián)網(wǎng)，整合高職院校和行業(yè)企業(yè)的相關(guān)資源，實(shí)現(xiàn)資源共享，加強(qiáng)資源的有效配置，探索建立“廣州市高職院校雙師隊(duì)伍校企信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺”（圖1），高職院校面向行業(yè)企業(yè)技能人才即時(shí)發(fā)布行業(yè)企業(yè)兼職教師崗位需求信息，行業(yè)企業(yè)面向高職院校專任教師即時(shí)發(fā)布可接收教師進(jìn)行實(shí)踐鍛煉的崗位供給信息，打通雙師型教師隊(duì)伍建設(shè)與培養(yǎng)的供需兩端，形成校企雙向選擇，資源高效配置的校企合作局面。

（四）加強(qiáng)教師培養(yǎng)工作

第一，應(yīng)進(jìn)一步明確教師培養(yǎng)工作對于教師隊(duì)伍建設(shè)工作的重要基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前全國各省市陸續(xù)出臺了人才引進(jìn)政策，一定程度上形成了“哄搶人才”的“怪象”，高職院校也受益于其影響，人才引進(jìn)工作得到改善。但也應(yīng)清醒的認(rèn)識到，人才工作，引進(jìn)是重要抓手，雖然可在量上為高職院校教師隊(duì)伍建設(shè)帶來快速的提升，但不具有常態(tài)化和基礎(chǔ)性作用，還是應(yīng)立足做好本地高職教師的培養(yǎng)和人才引進(jìn)后的接續(xù)培養(yǎng)工作。進(jìn)而合理調(diào)配人才培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和人才引進(jìn)經(jīng)費(fèi)的比例，并應(yīng)適度向人才培養(yǎng)傾斜，為教師培養(yǎng)培訓(xùn)活動提供經(jīng)費(fèi)支持。第二，針對高職院校教師培養(yǎng)工作，當(dāng)前廣州市可啟動市級層面的國內(nèi)外訪學(xué)進(jìn)修項(xiàng)目，資助職業(yè)院校教師交流訪學(xué)，訪學(xué)范圍不限于高校、科研院所等機(jī)構(gòu)，將國內(nèi)外優(yōu)秀企業(yè)、行業(yè)組織等也納入進(jìn)來，為教師提供更多學(xué)習(xí)發(fā)展機(jī)會，著重提升科研能力、實(shí)踐能力及國際化水平。

（五）完善人才引進(jìn)激勵(lì)保障機(jī)制

第一，供給側(cè)著手，建立廣州市海內(nèi)外高端人才儲備庫，并做好跟蹤聯(lián)系工作，由政府相關(guān)部門設(shè)立人才與用人單位的交流對接平臺，為高職院校提供人才資源及交流接觸的途徑，擴(kuò)大廣州市高職院校高層次人才引進(jìn)的供給資源。第二，需求側(cè)著眼，探索高職院校靈活的高層次人才吸引與聘用方式。從高層次人才的需求出發(fā)，增設(shè)人才引進(jìn)的引進(jìn)費(fèi)、安家費(fèi)或住房補(bǔ)貼、科研啟動經(jīng)費(fèi)等方面的具體措施。高職院校作為高層次人才的需求方，考慮到當(dāng)前其崗位數(shù)量和績效工資總量的實(shí)際，為加快引進(jìn)高層次人才，高層次人才的聘任工作應(yīng)以專項(xiàng)的形式由市里統(tǒng)籌，即引進(jìn)的高層次人才在學(xué)校內(nèi)部的聘任不占現(xiàn)有崗位職數(shù)，其工資待遇在學(xué)校的績效工資總量外單列管理。

（六）建立中高職教師素質(zhì)協(xié)同提升機(jī)制

中高職銜接、人才接續(xù)培養(yǎng)是當(dāng)前我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)中面對的重要理論與實(shí)踐課題，客觀上需要中高職教師共同研究開發(fā)中等和高等職業(yè)教育人才接續(xù)培養(yǎng)課程、教材及數(shù)字化資源等，而這些都是以中高職教師素質(zhì)的協(xié)同提升為基礎(chǔ)的。廣州市應(yīng)響應(yīng)這一需要，盡快建立本地區(qū)中高職教師素質(zhì)協(xié)同提升機(jī)制。第一，對標(biāo)國培省培計(jì)劃，實(shí)施市培計(jì)劃，打造中高職教師素質(zhì)培訓(xùn)區(qū)域品牌項(xiàng)目，優(yōu)化固化中高職教師培訓(xùn)成效顯著、受基層歡迎的項(xiàng)目，加強(qiáng)中職、高職教師素質(zhì)的協(xié)同培養(yǎng)。第二，打造中高職教師素質(zhì)協(xié)同提升的實(shí)體平臺，加強(qiáng)名師、大師、領(lǐng)軍人才等的引領(lǐng)帶動作用，建設(shè)一批由中高職教師、行業(yè)企業(yè)人員等構(gòu)成的雙師型名師工作室，將合作研發(fā)、合作服務(wù)及對中高職教師的培養(yǎng)作為工作室的主要工作職責(zé)之一。第三，打造中高職教師素質(zhì)協(xié)同提升的網(wǎng)絡(luò)平臺，建立廣州市職業(yè)院校教師培訓(xùn)網(wǎng)，加快培訓(xùn)資源的建設(shè)與積累，為中高職教師的個(gè)人發(fā)展提升提供支持;同時(shí)整合市內(nèi)外名師、優(yōu)秀行業(yè)企業(yè)人員資源，組建培訓(xùn)教師庫，為中高職院校的校本培訓(xùn)提供支持。

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