區(qū)域公共政策協(xié)同的生成與策略
——長(zhǎng)三角流動(dòng)人口醫(yī)療和勞動(dòng)政策比較

郭宏斌

(上海大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，上海 200444；黃山學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 黃山 245041)

提要： 區(qū)域合作的發(fā)展加速了生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化流動(dòng)，使各參與主體在經(jīng)濟(jì)上的互補(bǔ)性日益加深。但客觀存在的微觀自利性與主體間的資源競(jìng)爭(zhēng)，促使地方政府在治理跨區(qū)域公共事務(wù)時(shí)，傾向于對(duì)他區(qū)域進(jìn)行管理成本的轉(zhuǎn)嫁，宏觀理性倡導(dǎo)的區(qū)域政策協(xié)同在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)出明顯的碎片化特征。通過對(duì)長(zhǎng)三角流動(dòng)人口管理中的醫(yī)療保險(xiǎn)和勞動(dòng)用工政策進(jìn)行比較，認(rèn)為地方爭(zhēng)利、協(xié)同訴求的目標(biāo)差異以及缺乏剛性約束和平臺(tái)支持使區(qū)域政策的協(xié)同在面對(duì)高昂的整合成本時(shí)極易失效，從而出現(xiàn)“協(xié)同無力”的集體困境。推動(dòng)整體主義“價(jià)值理念”建設(shè)，構(gòu)建有助于協(xié)同生成的多主體參與的實(shí)體化平臺(tái)與工作機(jī)制，創(chuàng)新區(qū)域治理工具對(duì)于彌合公共政策的區(qū)域裂化具有重要意義。

一、研究的背景

區(qū)域協(xié)同在促進(jìn)參與主體發(fā)展中的價(jià)值已經(jīng)被長(zhǎng)三角、珠三角以及京津冀取所得的增長(zhǎng)成就所證明。主動(dòng)向大中心靠攏、調(diào)整自身政策以適應(yīng)融入要求是許多非中心區(qū)域常見的“發(fā)展策略”[1]。譬如以旅游見長(zhǎng)的黃山市早在21世紀(jì)初就已將自己在長(zhǎng)三角的位置定義為“做好江浙滬的后花園”?？v觀目前的區(qū)域合作案例，無論是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的“長(zhǎng)三角”“珠三角”，還是依賴國(guó)家力量推動(dòng)的一體化典范“京津冀”，明確中心引擎與非中心依附關(guān)系是其共通的連橫秘訣。長(zhǎng)三角的區(qū)域合作起步最早，運(yùn)作也最為成功，在某種程度上已成為我國(guó)區(qū)域合作的代名詞。但如果仔細(xì)梳理近年來長(zhǎng)三角的區(qū)域合作實(shí)踐，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其主要集中于經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)要素領(lǐng)域，在跨區(qū)域的人口服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等公共政策服務(wù)方面相對(duì)較少[2]。各地在核心政策服務(wù)方面都傾向于保持自己的“政策”，碎片化痕跡明顯，突出地表現(xiàn)為“政策打架，流動(dòng)人口一旦溢出行政區(qū)域則政策服務(wù)難以互認(rèn)與落實(shí)”，這就加劇了橫向政府尤其是跨省域政府之間共識(shí)形成的難度，“各自為政”的現(xiàn)象普遍存在。如何整合橫向政府政策間的關(guān)系，解決跨區(qū)域政策的銜接與適用問題，就成為能否將區(qū)域合作從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引向政治體制改革深入推進(jìn)的關(guān)鍵。

嚴(yán)格意義的區(qū)域協(xié)同不僅意味著貨物、人員、資本等市場(chǎng)要素能夠自由流動(dòng)，同時(shí)也涵蓋了轄區(qū)內(nèi)外的主體均享有平等的準(zhǔn)入條件和政策機(jī)會(huì)。雖然我國(guó)在政治上實(shí)行的是國(guó)家中心主義的單一制結(jié)構(gòu)形式，理論上不具有政策“外部性”存在的土壤，但“分灶吃飯”的財(cái)政體制和行政分權(quán)的現(xiàn)實(shí)使得中央與地方的關(guān)系在某種程度上又非常類似于西方的“財(cái)政聯(lián)邦主義”[3]。為降低集權(quán)帶來的“靈活性不足”，激勵(lì)地方行動(dòng)的積極性，形成相互競(jìng)爭(zhēng)的治理格局，項(xiàng)目制競(jìng)爭(zhēng)和“指標(biāo)性考核”成為當(dāng)下常見的“治理形態(tài)”[4]。于是處于壓力體制之下的地方政府，為能獲得上級(jí)政府的認(rèn)可與資源傾斜，做出政績(jī)亮點(diǎn)，趨利謀利的沖動(dòng)被下意識(shí)激活放大，地方性與外部性被嵌入到了治理的策略之中，成為地方政府可以自主解釋的“灰色政策空間”，并且為了盡可能地降低對(duì)跨區(qū)域事務(wù)投入的管理?yè)p耗，地方政府在政策設(shè)計(jì)時(shí)便有意識(shí)地制造出了“區(qū)域裂化”的痕跡。比如在流動(dòng)人口的跨區(qū)域公共服務(wù)上，作為主要人口流入地的中心區(qū)域，其政府出于對(duì)本地居民就業(yè)及教育醫(yī)療福利保護(hù)的考慮，一旦外來流入人口的規(guī)模突破其需要的最優(yōu)規(guī)模，就會(huì)有意識(shí)設(shè)置政策屏障，利用政策杠桿驅(qū)逐他們認(rèn)定的“低端人口”。而非中心區(qū)域則希望流入地政府能夠廣開政策大門，使流動(dòng)人口能享受到跨區(qū)域的均等化公共服務(wù)，以解決人口溢出所帶來的公共政策無法跟進(jìn)的問題，這種整體性協(xié)同訴求與地方碎片化行政之間的張力正在隨著人口流動(dòng)的加速被進(jìn)一步放大。

面對(duì)橫向政府間的“協(xié)同困境”，西方學(xué)者奧爾森提出應(yīng)從理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)出發(fā)，采取“外部強(qiáng)制”和“選擇性激勵(lì)”以促使參與者走向集體行動(dòng)[5]42。文森特·奧斯特羅姆則提出“多中心體制”民主協(xié)商理論，強(qiáng)調(diào)公眾在政策協(xié)同博弈中可能具有的價(jià)值[6]116。盡管西方學(xué)者們的討論充滿了價(jià)值與啟發(fā)，但這些方案的實(shí)施似乎都需要一個(gè)重要的前提，即存在“聯(lián)邦自主”的地方關(guān)系和多主體參與政治的通道。中西迥異的政治傳統(tǒng)與權(quán)力框架使西方式的政策協(xié)同路徑很難在中國(guó)得到有效的移植，戶籍制度是基本公共服務(wù)關(guān)聯(lián)的前提。于是中國(guó)學(xué)者在不改變國(guó)家中心主義的“本體論”基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞政府層面的協(xié)調(diào)機(jī)制與手段展開了思考，提出了提升政策執(zhí)行阻滯的關(guān)鍵在于健全相關(guān)制度[7]，突破行政區(qū)界限壁壘，構(gòu)建政府協(xié)同體制[8]，或進(jìn)行類似大部制改革，將府際協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)[9]，通過建立良好的信息溝通與協(xié)商機(jī)制，打破現(xiàn)有閉合式行政區(qū)行政產(chǎn)生的路徑依賴，引導(dǎo)建立區(qū)域公共管理制度[10]。側(cè)重于“工具至上”的技術(shù)治理模式嚴(yán)重束縛了學(xué)界和政府對(duì)于中國(guó)政治框架下橫向政府協(xié)同的“想象力”。如何吸納和整合中西方政治理念中的有益成分，建構(gòu)一種適合中國(guó)國(guó)情的跨區(qū)域政策協(xié)同模式就顯得非常必要。

二、區(qū)域公共政策沖突的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與治理困境

長(zhǎng)三角作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心版塊，不僅涵蓋了它所代指的經(jīng)濟(jì)范疇，同時(shí)也作為一個(gè)區(qū)域社會(huì)發(fā)展概念而出現(xiàn)。狹義的長(zhǎng)三角僅指江浙滬等長(zhǎng)江沿岸的16個(gè)地市，經(jīng)過2016年擴(kuò)容后的界定，其范圍則包括滬江浙皖“一市三省”的26個(gè)城市，其中上海1個(gè)、江蘇9個(gè)、浙江8個(gè)、安徽8個(gè)①。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2019年公布的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，2018年長(zhǎng)三角26城的GDP總量已突破17.8萬億元人民幣，約占我國(guó)GDP總量的20%②。這里是我國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力、開放程度最高、吸納外來人口最多的區(qū)域之一。對(duì)于長(zhǎng)三角的合作，民間一直有“3+1”即“三個(gè)富省和一個(gè)窮省”的說法，江浙滬屬中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一梯隊(duì)，而安徽則屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中部省份，區(qū)域主體發(fā)展水平失衡明顯。為能共享到江浙滬活躍的經(jīng)濟(jì)紅利，作為區(qū)域合作中實(shí)力相對(duì)最弱的安徽早在2005年就確立了向“中心”靠攏、融入長(zhǎng)三角的東向發(fā)展戰(zhàn)略，希望能夠通過主動(dòng)對(duì)接長(zhǎng)三角，提升產(chǎn)業(yè)集聚度，促進(jìn)市場(chǎng)資源的流動(dòng)，助力其“中部崛起”。但是，隨著經(jīng)濟(jì)合作的加深，東向協(xié)同的后果明顯超出了市場(chǎng)的范疇，人員流動(dòng)所引發(fā)的政策外溢現(xiàn)象愈加強(qiáng)烈。安徽作為長(zhǎng)三角區(qū)域中的人口大省與經(jīng)濟(jì)洼地，資源與勞動(dòng)力輸出構(gòu)成了其參與長(zhǎng)三角區(qū)域分工合作的重要方式。2018年，安徽省外出農(nóng)民工規(guī)模約為1429.1萬人，其中近80%的人口流向了江浙滬，這些流動(dòng)的皖籍人員，在流入地大多從事的是與建筑、運(yùn)輸、食品、廢品回收、家政服務(wù)等相關(guān)的“低凈值”工種，非正規(guī)就業(yè)比例相對(duì)較高。隨著勞動(dòng)力的這種大規(guī)模跨省流動(dòng)，附著在勞動(dòng)力身上的政策“沖突”也日益顯現(xiàn)。對(duì)流動(dòng)人口有著重要保障作用的醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、子女教育等公共政策，在江、浙、滬、皖四地均有不同的規(guī)定，政策不兼容，省份之間不互認(rèn)，區(qū)域碎片化特征明顯?；诖耍疚囊蚤L(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口最為關(guān)注的醫(yī)療保險(xiǎn)與勞動(dòng)用工政策為例，通過對(duì)區(qū)域政策合作的演變，對(duì)政策沖突發(fā)生的邏輯進(jìn)行解釋，并在此基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共政策協(xié)同的路徑進(jìn)行探索。

(一)江浙滬皖在跨省醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域的政策協(xié)同探索與困境

通過對(duì)長(zhǎng)三角醫(yī)療保險(xiǎn)政策合作歷程進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)其目前的政策合作內(nèi)容主要是對(duì)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)以及異地就醫(yī)費(fèi)用結(jié)算的程序性規(guī)定，對(duì)政策適用的群體、邊界等實(shí)體、敏感性問題并未做出明確的回應(yīng)。“對(duì)上迎合”和“自利驅(qū)使”的本能使各地方政府在合作模式和層次上選擇的是在保持政策差異性的有限度“協(xié)作”。為提升長(zhǎng)三角政策合作的效度，江浙兩省率先開始行動(dòng)，以大病醫(yī)療保障為基礎(chǔ)，將正規(guī)就業(yè)的流動(dòng)人口納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)體系，對(duì)流動(dòng)人口醫(yī)療保險(xiǎn)繳納的基礎(chǔ)與年限繳費(fèi)給予了互認(rèn)續(xù)接。上海則經(jīng)歷了先單獨(dú)建立流動(dòng)人口綜合保險(xiǎn)制度，后與江浙兩省簽署了《關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)三角地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)合作協(xié)議》③(以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》)，將流動(dòng)人口納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)。相對(duì)而言，安徽起步最晚，于2010年才和江浙滬簽署了合作協(xié)議。根據(jù)《協(xié)議》，在長(zhǎng)三角各統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)人口的參保年限和實(shí)際繳費(fèi)年限，江浙滬皖都應(yīng)予以承認(rèn)并累積計(jì)算；在3個(gè)月內(nèi)接續(xù)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系的，視同連續(xù)參保，不設(shè)待遇等待期，個(gè)人賬戶資金轉(zhuǎn)移但統(tǒng)籌基金不轉(zhuǎn)移。四省(市)政策也都規(guī)定所涉及的醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移主體必須是參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的職工，對(duì)于外省流入本地采用非正規(guī)就業(yè)的勞動(dòng)人口均予以排除(見表1)。

表1 江浙滬皖在對(duì)流動(dòng)人口醫(yī)療保險(xiǎn)方面的政策規(guī)定

2016年6月，為從更高層面解決人口流動(dòng)引發(fā)的區(qū)域政策銜接問題，切實(shí)提升跨區(qū)域流動(dòng)人口公共政策服務(wù)水平，尤其回應(yīng)非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工就醫(yī)的協(xié)同互認(rèn)，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委會(huì)同財(cái)政部制定出臺(tái)了《全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)報(bào)實(shí)施方案》，要求各省(市)尤其是長(zhǎng)三角地區(qū)，要進(jìn)一步探索和完善異地就醫(yī)補(bǔ)償與結(jié)算的管理政策，建立起有效的異地就醫(yī)管理溝通機(jī)制。至此，國(guó)家在重大事項(xiàng)上終于有了明確的協(xié)同政策要求，貌似已經(jīng)具備了采取集體行動(dòng)的區(qū)域政策可能。然而遺憾的是，由于政策主體的目標(biāo)與利益取向不同，使得對(duì)于公共政策合作的成本理解具有明顯的差異，“屬地化的管理方式”以及“成本歸置原則”使得政策協(xié)同成本的承擔(dān)明顯對(duì)流出地有利，而對(duì)流入地不利，這在客觀上增加了橫向府際有關(guān)公共產(chǎn)品事權(quán)和支出責(zé)任劃分的難度和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際造成府際合作“轉(zhuǎn)出容易轉(zhuǎn)入難”。出于本能統(tǒng)籌地區(qū)對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)具有天然的抗性和選擇性，勉強(qiáng)愿意接收具有正規(guī)用工關(guān)系繳納了社保醫(yī)保的“流動(dòng)人口”，而那些非正規(guī)就業(yè)流動(dòng)人口只能被迫選擇返回原籍或選擇拖病不看被擋在政策協(xié)同之外，“選擇協(xié)同”使最需要得到政策庇護(hù)的“低凈值”流動(dòng)人口被排除在了“協(xié)同”的大門之外，政策表現(xiàn)出了明顯的“挑肥揀瘦”特征。另外，各統(tǒng)籌地區(qū)醫(yī)保基金規(guī)模與報(bào)銷比例的差異，使人員從一地流動(dòng)到另一地時(shí)，就會(huì)面臨醫(yī)保主體在不同契約間轉(zhuǎn)換的成本門檻，這在客觀上加劇了醫(yī)保轉(zhuǎn)續(xù)的困境。

(二)江浙滬皖在勞動(dòng)用工領(lǐng)域的政策協(xié)同探索

與看病就醫(yī)同樣重要的還有對(duì)人口流動(dòng)的流向具有明顯“推拉”與“牽引”作用的勞動(dòng)用工政策，目前在長(zhǎng)三角各地區(qū)差異性也非常大，長(zhǎng)短不一的試用期與合同期限、工資水平等規(guī)定，使得一旦發(fā)生跨省域的勞動(dòng)糾紛，勞動(dòng)者的維權(quán)很難得到支持與保障，這在微觀層面上必然損害勞動(dòng)者的利益，對(duì)區(qū)域一體化宏觀目標(biāo)也是一種損害，甚至?xí)斐墒∨c省之間為爭(zhēng)奪勞動(dòng)力資源而展開惡性競(jìng)爭(zhēng)。比較發(fā)現(xiàn)，盡管有上位法《勞動(dòng)用工法》的指導(dǎo)，但江浙滬皖四省(市)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的適用范圍、勞動(dòng)合同試用期以及試用期工資的規(guī)定各不相同。比如，對(duì)家政服務(wù)人員、有收入勞動(dòng)的在校學(xué)生以及職業(yè)保險(xiǎn)代理人等能否納入勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)整范圍，江浙做出了肯定的回答，而上海、安徽均選擇了排除。對(duì)流動(dòng)人口最為關(guān)心的勞動(dòng)合同訂立形式以及試用期、工資標(biāo)準(zhǔn)等問題。江蘇省的規(guī)定相對(duì)最為詳盡，規(guī)定了非全日制勞動(dòng)合同期限在一個(gè)月以下的，經(jīng)當(dāng)事人協(xié)商同意，可以訂立口頭勞動(dòng)合同，且不得約定試用期，這對(duì)于那些在流入地從事非固定工作的非全日制勞動(dòng)者無疑是一個(gè)政策利好；而浙江、安徽和上海三地對(duì)此均無相關(guān)規(guī)定；對(duì)于一些勞動(dòng)特殊情形的保護(hù)規(guī)定，如“勞動(dòng)者患病或者非因工(公)負(fù)傷，醫(yī)療期滿后，不能從事原工作也不能從事用人單位另行安排的”，江蘇在給予勞動(dòng)者必要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，增加了6個(gè)月的醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)，而浙江、安徽、上海卻無沒有相關(guān)規(guī)定。對(duì)于勞動(dòng)者患職業(yè)病或者因工負(fù)傷，被確認(rèn)為完全或者大部分喪失勞動(dòng)能力的，上海市規(guī)定在完成支付傷殘就業(yè)補(bǔ)助金的前提下可以解除合同，以降低企業(yè)負(fù)擔(dān)；浙江、安徽則規(guī)定了解除勞動(dòng)關(guān)系的必要條件是雙方當(dāng)事人就傷殘補(bǔ)償(助)或者保障待遇協(xié)商一致；而江蘇為吸引和留住流動(dòng)人口采取了“為勞動(dòng)者站臺(tái)”的態(tài)度，規(guī)定此情形用工單位一律不得解除和終止勞動(dòng)關(guān)系[11](見表2)。

表2 江浙滬皖在勞動(dòng)用工就業(yè)方面的政策規(guī)定

長(zhǎng)三角不同省(市)在醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)等領(lǐng)域政策的差異性規(guī)定，所產(chǎn)生的后果可能使相關(guān)人口，尤其是務(wù)工人員一旦從一地流動(dòng)至另一地時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)所謂的醫(yī)療與養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶銜接和管理成本的轉(zhuǎn)化問題。流動(dòng)于各區(qū)域之間的勞動(dòng)者甚至?xí)谔厥馇闆r下出現(xiàn)雖然曾在多個(gè)地方工作但參保時(shí)間均達(dá)不到各地政策的要求而無法享受任何一個(gè)城市的政策待遇的情況，最終只能回到戶籍地或離政策界線最近的省(市)繼續(xù)等待。政府在政策執(zhí)行與實(shí)施上的這種“自利性”最終迫使頻繁流動(dòng)于區(qū)域之間的人口成為政策的“犧牲品”。對(duì)于人口流出地政府而言，他們關(guān)心的是一旦個(gè)人賬戶隨人流動(dòng)，是否會(huì)破壞原有統(tǒng)籌大賬戶的收支平衡；而那些人口流入地政府則關(guān)心一旦接受流動(dòng)人口的賬戶轉(zhuǎn)移，實(shí)際存在的區(qū)域發(fā)展差異是否會(huì)因外地人口的流入而降低本地參保人員的福利水平，并因此加大流入地政府的財(cái)政壓力和企業(yè)用工成本？因?yàn)楸ｋU(xiǎn)大賬戶中未做實(shí)的部分包含了當(dāng)?shù)厝藢?duì)代際成本的分擔(dān)，而大量流動(dòng)人口的涌入，破壞了這種封閉生態(tài)[12]。此外，跨區(qū)域信息對(duì)接所產(chǎn)生的管理成本應(yīng)如何分擔(dān)？是人口流入地負(fù)擔(dān)，還是流出地負(fù)擔(dān)或是以其他形式分擔(dān)？這些問題的存在迫使地方政府在考慮是否需要推進(jìn)跨區(qū)域公共政策協(xié)同接軌時(shí)，不得不慎重面對(duì)。

三、區(qū)域公共政策沖突的邏輯起點(diǎn)與生成變量

(一)區(qū)域政策沖突的邏輯起點(diǎn)：“理性經(jīng)濟(jì)人”與“資源稀缺性”

盡管對(duì)“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)是否適用于“政府行為”一直持有爭(zhēng)論，但參與政策制定和執(zhí)行過程中官吏的“人格化”行為必然會(huì)對(duì)地方政府的政策目標(biāo)產(chǎn)生影響，執(zhí)行者極有可能會(huì)按照“成本收益”的原則對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行核算?！氨仨毎颜渭液驼賳T看成是用他們的最大權(quán)力最大限度地追求他們自己利益的人?！盵13]38-39“經(jīng)濟(jì)自利性”與“公共性”兩種截然不同的價(jià)值取向使政府在政策制定與執(zhí)行選擇上往往與個(gè)人相似也處于“沖突困境”中。公共資源“稀缺性”的客觀現(xiàn)實(shí)以及體制內(nèi)對(duì)政績(jī)考核的高度依賴，使得地方政府需要借助行政分權(quán)改革賦予的灰色政策空間，較多地關(guān)注那些跟它同處于一個(gè)政治權(quán)力階層的權(quán)力組織他們的資源獲取能力，解讀出有利于自身發(fā)展的地方性政策，其在公共政策制定時(shí)也必然優(yōu)先考慮自身區(qū)域的利益[14]。資源的流向決定著政策博弈的力度。于是，政績(jī)考核刺激下的地方治理就演變成了一場(chǎng)凸顯政績(jī)的“政治錦標(biāo)賽”，地方政府之間的橫向關(guān)系更多地表現(xiàn)為“競(jìng)爭(zhēng)”，而非“合作”，這就為生活實(shí)踐中的不同地方政府為何具有相異的政策目標(biāo)、政策內(nèi)容埋下了沖突的種子。地方政府之間是否需要開展政策領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)同合作，一般會(huì)根據(jù)各自的利益選擇呈現(xiàn)出合作(積極執(zhí)行)與不合作(消極執(zhí)行)兩種樣態(tài)或者模糊搖擺的合作態(tài)度。對(duì)外作為整體經(jīng)濟(jì)板塊形象出現(xiàn)的長(zhǎng)三角三省一市，按照國(guó)家宏觀戰(zhàn)略布局將其打造為“高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶”，但是不能回避的一個(gè)基本事實(shí)是長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異大，橫向政府間尋求政策協(xié)同的愿望也強(qiáng)弱不一。相比而言，非中心區(qū)域政策協(xié)同的意愿要明顯高于中心區(qū)域，人口流出地要高于人口流入地，在跨區(qū)域協(xié)同成本的分擔(dān)上，往往存在著“以富補(bǔ)窮”的可能性，如果府際以追求各自利益最大化為目標(biāo)，則必然傾向于將成本轉(zhuǎn)嫁至對(duì)方，最終使得流動(dòng)于各區(qū)域之間的個(gè)體如外出農(nóng)民工成為理性政府博弈的最終埋單者。當(dāng)然如果地方政府均能從公共政策的協(xié)同中獲益，則就會(huì)以整體利益為基點(diǎn)開展合作，并就區(qū)域公共政策制定與執(zhí)行形成“共同體”，從而達(dá)成“帕累托最優(yōu)”。

(二)區(qū)域政策協(xié)同沖突的環(huán)境變量：整體性治理理念的缺失

從科層制的運(yùn)作邏輯來講，對(duì)上負(fù)責(zé)的單一條線型國(guó)家結(jié)構(gòu)形式不存在“地方之爭(zhēng)”的土壤，傳統(tǒng)對(duì)于政府治理實(shí)踐的討論也基本停留在對(duì)上下層級(jí)政策執(zhí)行效度的關(guān)注上。即便是20世紀(jì)90年代分稅制改革實(shí)施后，也未能改變地方對(duì)中央的依附關(guān)系格局。為充分發(fā)揮和釋放地方政府的治理活力，使各級(jí)政府的政策意圖都能融入項(xiàng)目的實(shí)施過程，中央政府樂見地方為爭(zhēng)奪資源開展的“府際競(jìng)爭(zhēng)”，碎片化、“非整體性”的地方關(guān)系成為一種國(guó)家“技術(shù)治理”的普遍性手段。然而過度的碎片化顯然超出了中央政府的掌控區(qū)間，地方利益的封閉性決定了其在金字塔式的閉合結(jié)構(gòu)中很難自覺生成“地方政府——區(qū)域公共管理共同體——地方政府”的治理理念[15]，也就無法從根本上實(shí)現(xiàn)整體性治理所主張的行動(dòng)緊密化和公共服務(wù)協(xié)同化，區(qū)域政策之間的沖突也就無法根本消除，作為流動(dòng)于區(qū)域之間的人口與相關(guān)資源就很難獲得具有普遍意義的跨區(qū)域政策服務(wù)。過于強(qiáng)調(diào)效率和企業(yè)家精神的新管理理念顯然不符合整體性治理所追求的公平與公共利益本質(zhì)。例如，對(duì)流動(dòng)于長(zhǎng)三角的外出務(wù)工者，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一性的政策規(guī)定，地方政府需要承擔(dān)因人口流入而增加的辦公經(jīng)費(fèi)以及地方統(tǒng)籌的醫(yī)療補(bǔ)貼。出于對(duì)本地區(qū)地方利益的考慮，人口流入地政府往往需要做出“二難選擇”，一方面為拉動(dòng)地方GDP增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)“壓力型體制”下的量化考核目標(biāo)就必須通過“拉人”來?yè)碛凶銐虼蟮娜丝隗w量以帶動(dòng)消費(fèi)；另一方面，又必須最大限度地保護(hù)地方利益，防止影響本地居民福利和加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，不得不對(duì)流動(dòng)人口的醫(yī)療、就業(yè)、教育等福利進(jìn)行一定程度的“彈性解讀”，通過隱形手段適度壓縮流動(dòng)人口權(quán)利以換取用工單位、本地居民“共謀”下的政績(jī)支持。而對(duì)其應(yīng)持有的協(xié)調(diào)與整合功能則選擇了自主性解讀，從而導(dǎo)致大量政策碎片，各個(gè)地方政府治理文化的沖突與分歧，以“地方性”的解釋引發(fā)了政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的扭曲和衰減，進(jìn)而導(dǎo)致整體利益受損。

(三)影響區(qū)域政策協(xié)同的結(jié)構(gòu)變量：分割的“地方利益”與競(jìng)爭(zhēng)性的府際關(guān)系

“對(duì)上負(fù)責(zé)”的行政慣性和客觀存在的“地方爭(zhēng)利”現(xiàn)實(shí)，使地方政府在政策制定與執(zhí)行上很難跳出既有的框架和行動(dòng)模式，并將區(qū)域合作的深度引向政治領(lǐng)域。盡管有來自中央層面對(duì)區(qū)域協(xié)同的戰(zhàn)略性支持，但作為協(xié)同推動(dòng)最重要的主體力量——地方政府，他們對(duì)于協(xié)同結(jié)構(gòu)與成本分擔(dān)的態(tài)度才是能否將協(xié)同落實(shí)到執(zhí)行環(huán)節(jié)的重要結(jié)構(gòu)變量，尤其是地方“一把手”所秉持的態(tài)度與意見最為關(guān)鍵。壓力型體制與競(jìng)爭(zhēng)性的仕途晉升機(jī)制使得頻繁“流動(dòng)交換”的地方長(zhǎng)官對(duì)于上級(jí)的指令十分敏感，為能從橫向博弈中勝出，為自己的政績(jī)競(jìng)賽贏得比較優(yōu)勢(shì)，“長(zhǎng)袖善舞”的官員在抓好黨建的同時(shí)，也擅長(zhǎng)用“小投入換大產(chǎn)出”的經(jīng)濟(jì)思維去衡量本就存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的府際是否需要進(jìn)行政策協(xié)同。地方政府的核心工作就是回應(yīng)上級(jí)政府的任務(wù)要求，面向流動(dòng)人口是否應(yīng)該主動(dòng)提供更具人性化的公共服務(wù)就成為一項(xiàng)“非核心”的工作任務(wù)，尤其是這些流動(dòng)人口極有可能不是流入?yún)^(qū)域需要的高凈值人口時(shí)，這種投入是否稱之為“理性”？對(duì)其政策協(xié)同的響應(yīng)程度則在很大程度上取決于其能否幫助他們回應(yīng)上級(jí)政府關(guān)注的指標(biāo)和任務(wù)，是否具有“政績(jī)”和“利益”的價(jià)值；缺乏整合、協(xié)作傳統(tǒng)的地方政府其發(fā)揮作用只在特定的行政區(qū)域范圍內(nèi)有效，一旦服務(wù)對(duì)象越過行政區(qū)域范疇，踢皮球式的惰政和“盡可能讓他區(qū)域承擔(dān)成本”的思維必然影響“合作共贏”理念的生成。分割的“地方利益”和充滿競(jìng)爭(zhēng)的府際關(guān)系在客觀上加速了政府間難以協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性障礙，極大地增加了政策協(xié)同的成本。

四、“整體性治理”下的地方“政策沖突”消解路徑

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下如何消解“政策沖突”引起的協(xié)同困境，解決和回應(yīng)公眾尤其是流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的期待，使政策的實(shí)施能夠從對(duì)績(jī)效的關(guān)注回到“公眾”利益本身？傳統(tǒng)由官僚、協(xié)議牽引的科層制協(xié)調(diào)和協(xié)作式協(xié)調(diào)顯然無意于主動(dòng)改變主體之間的利益糾葛與外部性土壤問題，也無法從根本上改變政府單一主體唱獨(dú)角戲，市場(chǎng)、公眾力量等直接利害關(guān)系主體參與“集體行動(dòng)”不足的基本事實(shí)，難以滿足其他主體對(duì)政策協(xié)同開放性的期待。尊重中國(guó)語(yǔ)境下“強(qiáng)制”和“權(quán)威”對(duì)于地方政策沖突彌合的政治傳統(tǒng)，同時(shí)借鑒西式“軟治理”方案對(duì)多主體參與價(jià)值的重視，使兩者能有效整合并圍繞公眾的需要開展政策實(shí)施。整體性協(xié)同治理理念的出現(xiàn)為跨區(qū)域公共事務(wù)治理模式的轉(zhuǎn)變提供了一種有效的“中學(xué)為體，西學(xué)為用”方案，整體主義“在管理理念上強(qiáng)調(diào)中央和地方的結(jié)合以及公私合伙，以整體型組織形式重點(diǎn)在于解決人們生活問題，在具體的管理中注重授權(quán)與結(jié)果，從而實(shí)現(xiàn)政府管理與公眾價(jià)值、科技以及資源的高度整合”[16]。基于此理念，筆者認(rèn)為區(qū)域政策的協(xié)同須建構(gòu)一個(gè)以公民需求為導(dǎo)向，通過縱向和橫向一系列的協(xié)調(diào)合作行動(dòng)，建構(gòu)以地方政府為主導(dǎo)，企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公眾參與的“政策共同體”，創(chuàng)設(shè)多方參與的對(duì)話平臺(tái)，使這一“共同體”具有超越參與單一主體的實(shí)體性組織性質(zhì)，能夠通過一系列工具如資金、項(xiàng)目平臺(tái)、信息服務(wù)等，從治理目標(biāo)、治理主體、治理機(jī)制和治理文化等多個(gè)層面形成一個(gè)中央牽引下的開放型多主體協(xié)同政策結(jié)構(gòu)。

圖1 多主體參與的公共政策協(xié)同結(jié)構(gòu)圖

(一)“整體最優(yōu)”政策協(xié)同目標(biāo)的設(shè)立

長(zhǎng)三角公共政策的協(xié)同創(chuàng)新應(yīng)充分尊重三省一市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展層面的差距，以及在公共政策服務(wù)領(lǐng)域供給不均衡的客觀現(xiàn)實(shí)，合理考慮協(xié)同主體間的利益訴求差異，在整體主義治理文化營(yíng)造的同時(shí)，對(duì)各成員之間的主體利益給予合理承認(rèn)，設(shè)定整體最優(yōu)目標(biāo)原則。努力在整體利益與成員利益之間尋找一個(gè)最佳平衡點(diǎn)，盡可能抑制由于分散化治理傳統(tǒng)形成的“自利性本能”，確立協(xié)同治理所需要的集體行動(dòng)價(jià)值觀。通過對(duì)區(qū)域各地方政策主體的價(jià)值觀引導(dǎo)、規(guī)范和制約，強(qiáng)化各政策主體之間的溝通交流，培育協(xié)作意識(shí)。當(dāng)然，促使競(jìng)爭(zhēng)治理倫理走向整體治理理念是實(shí)現(xiàn)“協(xié)同目標(biāo)”的最優(yōu)方式。只有各個(gè)區(qū)域在制定區(qū)域公共政策之前充分協(xié)商談判，努力達(dá)成區(qū)域共識(shí)的價(jià)值，才能避免沖突，實(shí)現(xiàn)“利益互補(bǔ)中求同存異”。既保證“元政策”層面與國(guó)家宏觀戰(zhàn)略保持一致，又在具體政策環(huán)節(jié)回應(yīng)超出行政區(qū)劃的非單一主體能獨(dú)立解決的公共議題，促使參與協(xié)同的各地方政府相信參與集體行動(dòng)和建立制度性的收益遠(yuǎn)超單獨(dú)行動(dòng)的收益，從而影響和改變地方政府的決策行為。

(二)多元合作伙伴關(guān)系的“擴(kuò)容”與“互動(dòng)”

基于對(duì)傳統(tǒng)政策制定通道的理解，政府一直被視為是政策協(xié)同環(huán)節(jié)的唯一主體，跨區(qū)域公共事務(wù)治理的推動(dòng)直接取決于政府和管理者的態(tài)度。但無法忽略的是，政策協(xié)同博弈的主體不僅來自政府內(nèi)部主體，同樣也包含了企業(yè)(用人單位)、流入地居民與外來人口等多元外部主體，絕非政府一個(gè)主體所能涵蓋。不同的是，政府內(nèi)部各主體間通過簽署協(xié)議或成立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)組、建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，使其聯(lián)系相對(duì)緊密，而游離于權(quán)力外圍的主體由于弱參與和呈現(xiàn)出的高度碎片化特征，其聲音很難傳遞出來，而由所謂的專家學(xué)者以其名義發(fā)聲。但缺乏公共精神和底層生活經(jīng)歷的專家學(xué)者們顯然無法體會(huì)非正規(guī)就業(yè)的流動(dòng)群體對(duì)政策需求的意見。積極搭建具有包容性的“多主體對(duì)話”開放性協(xié)調(diào)機(jī)制，充分吸納利益相關(guān)方尤其是民眾的意見，發(fā)揮社會(huì)伙伴的能動(dòng)性，使其能清楚地表達(dá)自身的訴求，將民意與輿論匯聚成政策共同體的“溪流”，從而保證政策協(xié)同的方向與強(qiáng)度，降低政策實(shí)施阻力[17]。在政策執(zhí)行過程中應(yīng)建立多元合作的PPP執(zhí)行機(jī)制，對(duì)多元主體中的政府部門和其他主體進(jìn)行科學(xué)的角色定位，建構(gòu)和培育公私合作以及PPP的管理機(jī)構(gòu)與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過設(shè)計(jì)合理的跨區(qū)域利益共享機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，形成連接互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)及關(guān)系，地方政府在政策協(xié)同中的職能則主要定位于價(jià)值取向、行為方式、基本原則，政策服務(wù)則采取多元主體聯(lián)合供給區(qū)域公共服務(wù)的模式。

(三)設(shè)置有助于政策協(xié)同生成的實(shí)體性治理平臺(tái)

公共政策跨區(qū)域協(xié)同共同體的建構(gòu)涉及眾多主體利益，地方政府的利益調(diào)整是最困難的，由于行政地位、發(fā)展基礎(chǔ)和利益訴求各不相同，如果僅靠長(zhǎng)三角各省(市)政府之間的自發(fā)合作，其協(xié)同目標(biāo)的達(dá)成將是一個(gè)十分漫長(zhǎng)的過程。而缺乏明顯利益支持的“選擇性”激勵(lì)亦很難對(duì)參與主體，尤其是各地方政府的政策協(xié)同產(chǎn)生真正意義上的引導(dǎo)。這就需要有一個(gè)集合效率與民主的平臺(tái)幫助整合。高于各地方政府層級(jí)的機(jī)構(gòu)可以自上而下進(jìn)行強(qiáng)有力推動(dòng)非大量的學(xué)術(shù)性團(tuán)體與研究學(xué)會(huì)。歐盟一體化的經(jīng)驗(yàn)表明，成立超國(guó)家(或地方政府主體)形態(tài)的實(shí)體機(jī)構(gòu)，如歐盟的部長(zhǎng)理事會(huì)、歐洲議會(huì)立法機(jī)構(gòu)等，使區(qū)域政策協(xié)同執(zhí)行有了常設(shè)性的管理單元。反觀中國(guó)，其國(guó)家政治體系中的“權(quán)威”與“強(qiáng)制”特征其實(shí)比歐盟泛化治理平臺(tái)更具優(yōu)勢(shì)，只是“靈活性”與協(xié)商不足。構(gòu)建設(shè)置一套具有實(shí)體性質(zhì)的治理平臺(tái)、非臨時(shí)性的協(xié)調(diào)會(huì)議與合作框架，尤其借鑒中央對(duì)京津冀協(xié)同推動(dòng)的模式和重視程度，成立長(zhǎng)三角協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組等具有實(shí)體性的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)與平臺(tái)[18]，使區(qū)域協(xié)同的制度安排有實(shí)施主體，賦予管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督和懲罰破壞集體行為的權(quán)力，推動(dòng)橫向間政府事權(quán)關(guān)系的調(diào)整。對(duì)地方政府政治層面上的選擇性激勵(lì)，鼓勵(lì)地方政府通過議價(jià)和談判的方式進(jìn)行磋商，推動(dòng)建立橫向地方政府間良性競(jìng)爭(zhēng)和正向博弈的機(jī)制。

(四)創(chuàng)設(shè)“不對(duì)稱行動(dòng)”與“利益補(bǔ)償”等政策協(xié)同執(zhí)行制度

試推行區(qū)域間行政管理管轄權(quán)的讓渡，當(dāng)雙方的發(fā)展水平存在較大差異時(shí)，應(yīng)適當(dāng)賦予參與“整體性治理”的地方政府“不對(duì)稱”集體行動(dòng)空間，賦予發(fā)達(dá)區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)者的地位。由中心區(qū)域率先進(jìn)行政策標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，其他非中心區(qū)域重點(diǎn)“對(duì)標(biāo)”，中央政府承擔(dān)公共服務(wù)保障等協(xié)同差異下的全局性兜底責(zé)任。同時(shí)也可以采取“事權(quán)配置轉(zhuǎn)移”的方式，對(duì)人口流入集中的省份和地方政府給予專項(xiàng)資金支持，鼓勵(lì)其對(duì)流入人口實(shí)現(xiàn)無差別的均等化醫(yī)療衛(wèi)生和勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)，該資金由中央根據(jù)流入人口數(shù)量進(jìn)行專項(xiàng)配置，也可以由長(zhǎng)三角區(qū)域的三省一市按照協(xié)議比例設(shè)立共同基金對(duì)人口流入地實(shí)行利益補(bǔ)償，即創(chuàng)設(shè)類似于跨區(qū)域的新安江生態(tài)補(bǔ)償模式，以沖抵和削減區(qū)域公共服務(wù)的外部性，約束地方政府在協(xié)同過程中因片面追求自身利益而損害其他地區(qū)利益的行為。

(五)跨區(qū)域公共政策協(xié)同工具的優(yōu)化和創(chuàng)新

合理的政策工具是確保跨區(qū)域公共政策協(xié)同得以有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，縱觀目前跨區(qū)域包括長(zhǎng)三角的協(xié)同，其使用的政策工具多以命令控制型為主，包括了各種類型的目標(biāo)考核，規(guī)劃指導(dǎo)與法規(guī)規(guī)制，盡管具有明顯的效果可達(dá)性，但在對(duì)參與主體進(jìn)行市場(chǎng)化激勵(lì)方面明顯不足。為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角各參與主體的有效合作，還應(yīng)進(jìn)一步開發(fā)和完善資金預(yù)算、一站式無縫隙電子信息系統(tǒng)平臺(tái)等協(xié)同工具，利用利益杠桿等解決協(xié)同成本分擔(dān)不均的問題，對(duì)積極響應(yīng)集體行動(dòng)的參與者進(jìn)行適當(dāng)?shù)倪x擇性激勵(lì)，充分發(fā)揮資金、項(xiàng)目等不同利益杠桿對(duì)協(xié)同動(dòng)機(jī)進(jìn)行引導(dǎo)。借鑒京津冀在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行的“部門負(fù)責(zé)人定期溝通+設(shè)立共同基金”探索，破解政府間因資金投入不均衡，利益關(guān)注點(diǎn)不同而出現(xiàn)的執(zhí)行分歧[19]。依托共同基金實(shí)現(xiàn)“受益地區(qū)對(duì)受損地區(qū)”的利益補(bǔ)償?shù)?，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)與社會(huì)治理同頻共振。

注 釋：

①長(zhǎng)三角的范圍界定有廣義和狹義之分，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、住建部2016年6月1日印發(fā)的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，其范圍包括上海市，江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州，浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺(tái)州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城26市。

②本數(shù)據(jù)為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2019年2月28日公布的《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》及對(duì)長(zhǎng)三角26市GDP公布數(shù)據(jù)的核算而成。

③《長(zhǎng)三角地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)合作協(xié)議》于2009年11月19日在長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)保障合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議上審議通過，第四條要求合作各方要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，做好長(zhǎng)三角地區(qū)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。第五條則對(duì)醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移的對(duì)象做出界定，應(yīng)是在轉(zhuǎn)出地已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。