京津冀環(huán)境治理中的府際關(guān)系協(xié)同問題研究
——基于2014—2019年的政策文本數(shù)據(jù)

崔松虎 金福子

(燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

提要： 在當(dāng)今的區(qū)域發(fā)展、社會(huì)治理中，府際關(guān)系的協(xié)同效應(yīng)日益顯得重要與緊迫，其價(jià)值和作用顯現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等各個(gè)方面，且直接影響發(fā)展的速度及其治理的質(zhì)量。以京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略為背景，以京津冀環(huán)境治理為切入點(diǎn)，以京津冀環(huán)境治理中的政策文本數(shù)據(jù)為依據(jù)，綜合運(yùn)用文本分析法、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，對京津冀府際關(guān)系協(xié)同現(xiàn)狀進(jìn)行了全面的剖析，并歸納整理出目前所反映出的突出問題，據(jù)此提出了如何進(jìn)一步規(guī)范和提升京津冀府際關(guān)系協(xié)同效應(yīng)的對策建議。

一、引言

當(dāng)今世界，無論是處理國與國之間的國際外交事務(wù)，還是解決一國內(nèi)部不同省份間的區(qū)域發(fā)展、社會(huì)治理，府際關(guān)系的協(xié)同效應(yīng)日益顯得重要與緊迫，其價(jià)值和作用顯現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等各個(gè)方面，且直接影響其發(fā)展的速度及質(zhì)量。所謂府際關(guān)系，即不同政府間的關(guān)系。從廣義而言，它既有國家與國家間的政府關(guān)系、一國政府與國際組織間的關(guān)系，又有一國內(nèi)部中央與地方政府之間的上下縱向關(guān)系、地方與地方同級間的平行橫向關(guān)系，還有地方與地方間的所屬縱向關(guān)系、部門與部門之間的平行橫向關(guān)系等。本文研究的府際關(guān)系，主要聚焦于京津冀三方的平行橫向關(guān)系，并適度延伸至中央與京津冀的上下縱向關(guān)系。

自2014年2月京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，京津冀三方政府本著“齊心協(xié)力、同舟共濟(jì)、互利共贏”的原則，圍繞“服務(wù)民生、便利百姓、成果共享”的理念，無論從交通一體化、旅游一卡通，還是公共服務(wù)一體化、醫(yī)保一卡通等，均取得了較好的協(xié)同效果，為京津冀三地百姓提供了諸多工作、生活、出行、看病等的便利，贏得了人們的廣泛贊譽(yù)。這其中包含著京津冀三方政府間的通力合作與密切協(xié)同。那么，在京津冀環(huán)境治理上三方政府間的府際關(guān)系協(xié)同狀況又如何呢？是否像上述交通、服務(wù)等領(lǐng)域那樣，也贏得了京津冀三地百姓的充分認(rèn)可與好評呢？作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容之一，深入剖析京津冀環(huán)境治理中的三方府際協(xié)同現(xiàn)狀，繼而有效地提升京津冀環(huán)境治理效果，并盡早實(shí)現(xiàn)京津冀三地百姓以及中央政府翹首期盼的“青山、綠水、藍(lán)天、白云”，不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義及其應(yīng)用價(jià)值，同時(shí)也具有積極的歷史意義及其戰(zhàn)略價(jià)值。

二、文獻(xiàn)考察及其主要觀點(diǎn)

國外專家、學(xué)者直接以京津冀環(huán)境治理為切入點(diǎn)，深入探討京津冀三方府際關(guān)系協(xié)同問題的研究微乎其微，但他們在環(huán)境治理、府際協(xié)同方面的相關(guān)研究成果，對現(xiàn)今的研究具有重要的參考與借鑒作用。其主要觀點(diǎn)：首先在環(huán)境治理上，一是當(dāng)環(huán)境治理跨越社會(huì)經(jīng)濟(jì)邊界時(shí)，需要促進(jìn)多方協(xié)作的治理安排[1]；二是管理生態(tài)系統(tǒng)具有挑戰(zhàn)性，協(xié)同治理通常是解決環(huán)境問題的首選方法[2]；三是當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)模與負(fù)責(zé)管理環(huán)境相互作用的人類機(jī)構(gòu)很好地匹配時(shí)，環(huán)境治理會(huì)更加有效[3]。其次在府際關(guān)系協(xié)同上，一是由于協(xié)同的強(qiáng)化，促使政府間有更頻繁的會(huì)議和更正式的互動(dòng)[4]；二是在政府間的協(xié)同過程中，高級官員的貢獻(xiàn)不可小覷[5]；三是府際的多邊合作，要求特定的程序和互惠準(zhǔn)則，多邊合作的程序性和互惠性規(guī)范是相互結(jié)合的政府間協(xié)議[6]；四是環(huán)境治理的政府間關(guān)系，各級政府之間更好地協(xié)調(diào)是一項(xiàng)嚴(yán)峻的治理挑戰(zhàn)。一個(gè)強(qiáng)有力的政府間機(jī)構(gòu)為環(huán)境管理帶來合法性、資源和效率[7]。

國內(nèi)專家、學(xué)者們針對京津冀環(huán)境治理，密切京津冀三方府際關(guān)系協(xié)同的研究并不鮮見，其觀點(diǎn)主要體現(xiàn)在：首先針對環(huán)境治理，一是傳統(tǒng)行政區(qū)下的環(huán)境治理模式無法有效解決具有強(qiáng)外部效應(yīng)的區(qū)域公共環(huán)境問題，跨行政區(qū)的府際合作是區(qū)域環(huán)境治理的必然選擇[8]。傳統(tǒng)單一化、分割化、碎片化的地方政府治理模式，成為制約現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種重要體制性障礙[9]。二是為解決京津冀地區(qū)的大氣污染問題，需要改變屬地各自為政的管理模式，探尋區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理機(jī)制[10]。京津冀區(qū)域應(yīng)圍繞大氣污染的協(xié)同治理形成伙伴型的橫向府際關(guān)系，并通過權(quán)力讓渡和移交，更好地發(fā)揮京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織的作用，使其能獨(dú)立高效地開展區(qū)內(nèi)的大氣污染治理工作[11]。由于京津冀地理位置毗鄰以及空氣的流動(dòng)特性，應(yīng)研究出臺(tái)京津冀霧霾治理的區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制對策[12]。三是環(huán)境污染是無法由某一地方政府獨(dú)立而有效地解決的，需要建立跨地域、跨流域治理的有效機(jī)制，而地方政府合作機(jī)制是解決跨區(qū)域環(huán)境問題的重要途徑[8]。跨域治理打破了狹隘的行政區(qū)劃界限，成為解決區(qū)域問題和實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有效治理模式[13]。其次針對府際關(guān)系協(xié)同，一是政府績效評估既是中央頂層政策設(shè)計(jì)的有效執(zhí)行，又是府際政策偏差協(xié)同治理的基本載體[14]。地方政府間能否進(jìn)行必要的合作，取決于相互間是否有足夠的信任，提高府際信任的一個(gè)重要途徑是形成政府間的伙伴關(guān)系，建立府際治理機(jī)制[15]。中央政府應(yīng)創(chuàng)新出更加有效率的地方政府考核機(jī)制與權(quán)威仲裁機(jī)構(gòu)，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長[16]。府際協(xié)調(diào)效率是一個(gè)國家有效治理的重要指標(biāo)，須運(yùn)用整體性治理理論建構(gòu)府際協(xié)調(diào)組織，確保政府組織利益的合理表達(dá)，從而實(shí)現(xiàn)跨域合作、府際共贏和政府整體性治理[17]。二是我國府際關(guān)系在轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)橫向過度競爭、縱向關(guān)系模式僵化、協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢以及與民間組織合作的空殼化等問題[18]。中國府際關(guān)系普遍存在著縱向的合作性有余而競爭性不足，橫向的競爭性有余而合作性不足的制度性困境[19]。三是府際協(xié)作的運(yùn)行體系能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，取決于能否構(gòu)建良好的協(xié)作環(huán)境、完善的協(xié)作框架和協(xié)調(diào)的協(xié)作行為[20]。利益問題是推動(dòng)地方政府間合作與競爭的核心。我國地方政府橫向府際關(guān)系主要表現(xiàn)為府際競爭無序和合作不足，需要轉(zhuǎn)變合作思維，構(gòu)建良好的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，輔助以完善的監(jiān)督激勵(lì)體系，并將社會(huì)組織納入?yún)^(qū)域治理框架，擴(kuò)展地方政府橫向府際關(guān)系，產(chǎn)生區(qū)域治理的良好效果[21]。

上述研究成果及其主要觀點(diǎn)均具有呼吁性、倡導(dǎo)性的特點(diǎn)，對進(jìn)一步強(qiáng)化京津冀府際關(guān)系協(xié)同具有重要的借鑒作用。但總體而言，上述研究成果及其主要觀點(diǎn)缺乏針對京津冀環(huán)境治理三方政府間應(yīng)如何協(xié)同，府際關(guān)系應(yīng)如何規(guī)范，協(xié)同頑疾應(yīng)如何醫(yī)治，瓶頸制約應(yīng)如何破解。諸多此類關(guān)鍵性問題的解決對策涉及甚少，且對京津冀環(huán)境治理中的府際關(guān)系協(xié)同現(xiàn)狀尚未進(jìn)行過深入具體的剖析、歸納、分類，這也是此研究的必要性與緊迫性之所在。

三、以往的京津冀府際關(guān)系協(xié)同狀況

京津冀三地，無論是從地理方位，還是從人緣文化，均有著不可分割的歷史淵源。京、津兩大直轄市，無論是走出家門，還是迎接來賓，均離不開河北的腹地。河北環(huán)繞京津，使京津無論是生活、生產(chǎn)用水，還是其生存、工作的大氣環(huán)境，均與河北的保護(hù)屏障密不可分，可謂是“唇齒相依”“皮毛共存”。歷史以來，特別是新中國成立以來，河北人民為京津的穩(wěn)定，特別是為首都北京的安寧，付出了極大的努力，做出了重要貢獻(xiàn)甚至犧牲。但也同時(shí)從內(nèi)心深處期盼著能夠得到京津兩大直轄市的輻射效應(yīng)與政策溢出，繼而切身感受到“近水樓臺(tái)先得月”“常走河邊就濕鞋”的福利效果。因而從20世紀(jì)80年代起，就有諸多專家、學(xué)者呼吁吶喊，倡導(dǎo)京津冀“一體化”“首都圈”“協(xié)同發(fā)展”等。但由于諸多主客觀原因，其行為最終還是以河北的“單相思”“一方戀”“干打雷不下雨”而告終，對京津冀特別是對河北的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并未帶來實(shí)質(zhì)性的收益。

2014年2月26日，習(xí)近平總書記從國家發(fā)展戰(zhàn)略著眼，不失時(shí)宜地再次提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”，促使京津冀協(xié)調(diào)、協(xié)同發(fā)展上升到前所未有的“國家發(fā)展戰(zhàn)略”新高度。習(xí)近平總書記就推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出了7點(diǎn)要求，其中之一就是“要著力擴(kuò)大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，在已經(jīng)啟動(dòng)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，完善防護(hù)林建設(shè)、水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域合作機(jī)制”。京津冀協(xié)同發(fā)展，離不開京津冀三方政府間的通力合作與密切協(xié)同，以往傳統(tǒng)的“各自為戰(zhàn)”“各掃門前雪”“自管一畝三分地”等舊觀念、舊作法，與當(dāng)今新時(shí)代的“包容、合作、協(xié)同、綠色”等發(fā)展的新理念是格格不入的，也是沒有前途的。那么目前的京津冀三方府際關(guān)系協(xié)同狀況又如何呢？

四、目前京津冀環(huán)境治理中府際關(guān)系協(xié)同反映出的主要問題

本研究以權(quán)威的政府官網(wǎng)為母本，再考慮到其政策文本的不完整性，又以北京大學(xué)圖書館的政策文本數(shù)據(jù)為補(bǔ)充，以2014—2019年6月底為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對京津冀三方政府有關(guān)環(huán)境治理的政策文本進(jìn)行了全面梳理和綜合性歸類、歸納，繼而形成了如下相應(yīng)的表1、表2、表3數(shù)據(jù)。

表1 2014—2019年6月根據(jù)政府官網(wǎng)整理的京津冀環(huán)境治理政策文本數(shù)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)京津冀政府官網(wǎng)(2014—2019年)政策文本數(shù)據(jù)整理。

表2 2014—2019年6月根據(jù)北京大學(xué)數(shù)據(jù)庫整理的京津冀環(huán)境治理政策文本數(shù)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)北京大學(xué)數(shù)據(jù)庫(2014—2019年)相關(guān)政策文本數(shù)據(jù)整理。

表3 2014—2019年6月京津冀環(huán)境治理政策文本數(shù)綜合表

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)表1、表2數(shù)據(jù)剔除重復(fù)文件而綜合形成。

根據(jù)表3的綜合數(shù)據(jù)，可以總結(jié)歸納出京津冀三方府際關(guān)系協(xié)同在取得諸多進(jìn)步和成果的同時(shí)，也反映出比較突出的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

(一)傳統(tǒng)觀念依舊，單兵作戰(zhàn)過多

2014年2月，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，京津冀三方政府為環(huán)境治理，各自出臺(tái)了大量的相關(guān)政策性文件。以綜合歸類的表3數(shù)據(jù)為例，北京市自2014年至2019年6月底，針對環(huán)境治理所出臺(tái)的各類相關(guān)政策性文件達(dá)254份，其中針對京津冀環(huán)境協(xié)同治理的相關(guān)性政策文件僅有8份，占相關(guān)政策文本總數(shù)的3.15%。

天津市自2014年至2019年6月底，針對環(huán)境治理所出臺(tái)的各類相關(guān)性政策文件達(dá)105件，其中針對京津冀環(huán)境協(xié)同治理的相關(guān)性政策文件僅有9份，占相關(guān)政策文本總數(shù)的8.57%。

河北省自2014年至2019年6月底，針對環(huán)境治理所出臺(tái)的各類相關(guān)性政策文件達(dá)353件，其中針對京津冀環(huán)境協(xié)同治理的相關(guān)性政策文件僅有10份，占相關(guān)政策文本總數(shù)的2.83%。

從上述數(shù)據(jù)不難看出，京津冀三方針對環(huán)境治理均付出了極大的努力，出臺(tái)了大量的相關(guān)政策性文件，三方各自所出臺(tái)的相關(guān)文件數(shù)均超出100份，在不到6年的時(shí)間里，京津冀三方各自平均每年出臺(tái)17份以上，由此可以看出京津冀三方圍繞著環(huán)境治理所付出的良苦用心。

京津冀環(huán)境治理是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，也是區(qū)域協(xié)同治理的重要內(nèi)容。為了達(dá)到預(yù)期應(yīng)有的治理效果，京津冀三方政府理應(yīng)像上述文獻(xiàn)考察中專家、學(xué)者呼吁、倡導(dǎo)的觀點(diǎn)那樣，應(yīng)該彼此溝通相互合作，協(xié)同作戰(zhàn)，做到統(tǒng)一思想、聯(lián)合發(fā)文、統(tǒng)一行動(dòng)、各司其職、協(xié)同治理、整體收益，以獲得“1+1+1>3”的協(xié)同聯(lián)動(dòng)效果。但從目前的京津冀三方府際協(xié)同狀況而言，基本還是以往傳統(tǒng)的單兵作戰(zhàn)、各自為戰(zhàn)，而不是現(xiàn)代理念上的區(qū)域整體性協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)合作戰(zhàn)，因而京津冀環(huán)境治理整體效果大打折扣。

(二)整體意識(shí)不足，聯(lián)合文件過少

京津冀三方針對環(huán)境治理，在不到6年的時(shí)間里，各自出臺(tái)了100余份相關(guān)性政策文件，僅河北省出臺(tái)的政策文件數(shù)就達(dá)353份，平均每年出臺(tái)近60份，平均月出臺(tái)4.9份。但這些文件中，針對京津冀三方協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)合作戰(zhàn)的政策文件少之又少。在近6年的時(shí)間里，京津冀三方的協(xié)同聯(lián)合文件數(shù)均未超過10件。在京津冀三方各自出臺(tái)的文件中，關(guān)于協(xié)同聯(lián)合作戰(zhàn)的文件數(shù)占比最多的天津，其比例尚不到9%，京津冀三方各自所占的比重分別為3.15%、8.57%和2.83%。京津冀要協(xié)同發(fā)展，環(huán)境治理不是一方之事，而是三地共計(jì)，理應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)、協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)合作戰(zhàn)，而不應(yīng)是以往的各自為戰(zhàn)，獨(dú)立游擊，各掃門前雪。事實(shí)足以證明，如此的傳統(tǒng)做法不僅收不到“1+1+1=3”的相加集合效果，而且更收不到“1+1+1>3”的協(xié)同聯(lián)動(dòng)效果。

(三)職能部門間合作協(xié)同不足

在綜合搜集、歸類、剖析京津冀三方有關(guān)環(huán)境治理政策文本的同時(shí)，課題組還利用寒暑假，組織研究生隊(duì)伍，針對京津冀三方環(huán)境治理中的府際關(guān)系協(xié)同狀況，向京津冀三方職能部門及其相關(guān)公職人員進(jìn)行了專題走訪和問卷調(diào)查。針對線上、線下900份問卷中的876份有效問卷進(jìn)行綜合分類、歸納、分析，從中也并未得到令人滿意的協(xié)同聯(lián)動(dòng)答案。在京津冀環(huán)境治理中，京津冀三方政府的環(huán)境職能部門間聯(lián)系合作并不緊密，相關(guān)的政策也不一致，相應(yīng)的行動(dòng)也未統(tǒng)一，彼此的溝通也不密切，未能充分發(fā)揮出職能部門間彼此所應(yīng)有的密切協(xié)同、統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)之應(yīng)有作用。

五、基于網(wǎng)絡(luò)圖譜的京津冀三方政府協(xié)同度分析

為了更加直觀地考察和驗(yàn)證京津冀三方政府以及相關(guān)職能部門在各自的行政區(qū)域范圍內(nèi)，針對環(huán)境治理所反映出的府際協(xié)同度，自京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來的2014年起至2019年6月底為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以京津冀三方政府所發(fā)布的環(huán)境治理相關(guān)政策文本作為依據(jù)，運(yùn)用現(xiàn)代ucinet軟件分析工具制成京津冀環(huán)境治理各部門府際協(xié)同網(wǎng)絡(luò)圖譜(見圖1)。圖1中政策文本發(fā)布的主體由節(jié)點(diǎn)表示，節(jié)點(diǎn)的位置表示了它的重要程度，各主體間的合作協(xié)同度由線段的粗細(xì)顯現(xiàn)。

圖1 京津冀三方政府及相關(guān)職能部門間協(xié)同度

從圖1不難看出，無論是京津冀三方的政府層面，還是京津冀三方政府的相關(guān)職能部門層面，均未顯現(xiàn)出積極而高效的府際協(xié)同度，這與上述“傳統(tǒng)觀念依舊，單兵作戰(zhàn)過多”“整體意識(shí)不足，聯(lián)合文件過少”“職能部門間合作協(xié)同不足”的問題相吻合。

六、基于網(wǎng)絡(luò)圖譜的中央政府各職能部門間的協(xié)同度分析

府際協(xié)同關(guān)系既有上下級政府間的縱向府際協(xié)同關(guān)系，又有左右平行政府間的橫向府際協(xié)同關(guān)系，同時(shí)又有相關(guān)職能部門之間的平行府際協(xié)同關(guān)系。就京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略而言，京津冀三方政府固然是橫向府際協(xié)同的主體，但也必然離不開接受中央政府的調(diào)控指導(dǎo)與履職監(jiān)督的縱向府際協(xié)同關(guān)系。那么，作為縱向府際協(xié)同重要組成部分的中央政府相關(guān)職能部門，針對京津冀區(qū)域環(huán)境治理，它們的府際關(guān)系協(xié)同度又如何呢？基于此，以同樣的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在京津冀環(huán)境治理的相關(guān)政策文本中以聯(lián)合發(fā)布的27份文件作為依據(jù)，運(yùn)用現(xiàn)代ucinet軟件分析工具制成京津冀環(huán)境治理協(xié)同度網(wǎng)絡(luò)圖譜(見圖2)。

圖2 中央政府相關(guān)各職能部門間的協(xié)同度

從圖2中不難看出，針對京津冀環(huán)境治理，國家環(huán)境管理的首要職能部門——環(huán)境保護(hù)部(黨的十九大以后改稱生態(tài)環(huán)境部)，首先，它與京津冀三方政府保持了密切的業(yè)務(wù)協(xié)同關(guān)系，這從粗壯的3條連接線中得到充分反映。其次，它又緊密圍繞自身職能，與國家其他職能部門如交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、公安部、國家能源局等，保持了密切而頻繁的協(xié)同往來，同時(shí)上述各部門之間也圍繞著各自職能擔(dān)當(dāng)，彼此保持密切而頻繁的協(xié)同關(guān)系。再者，在它們外圍又形成了相關(guān)部門諸如國家市場監(jiān)督管理總局、應(yīng)急管理部、商務(wù)部、自然資源部、國家質(zhì)檢總局等協(xié)同網(wǎng)。由此可以看出，中央政府各職能部門間的協(xié)同理念及其協(xié)同度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于京津冀三方政府間的協(xié)同意識(shí)及其協(xié)同效果，并為全國各級地方政府做出了應(yīng)有的表率作用。作為京津冀協(xié)同發(fā)展的主體，京津冀三方政府、三方職能部門必須從中進(jìn)行深刻地反省，痛定思痛，以利前行。

七、結(jié)論及其建議

從上述研究中不難看出，京津冀三方在目前的環(huán)境治理上，府際關(guān)系的協(xié)同度并不夠緊密，與國家發(fā)展戰(zhàn)略的期望值尚有相當(dāng)?shù)木嚯x。高效提升京津冀環(huán)境治理效果，繼而提質(zhì)、提速京津冀協(xié)同發(fā)展，就必須從中央到地方、從地方到部門，再次提高認(rèn)識(shí)、更新觀念、密切府際合作，強(qiáng)化府際協(xié)同，提升府際關(guān)系協(xié)同效應(yīng)。

那么，針對目前京津冀環(huán)境治理中的三方府際關(guān)系狀況，如何進(jìn)一步高效提升三方政府間的協(xié)同度，府際關(guān)系應(yīng)如何規(guī)范，協(xié)同頑疾應(yīng)如何醫(yī)治，瓶頸制約又需要如何破解呢？

(一)中央發(fā)力，強(qiáng)化監(jiān)督

提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想、步調(diào)一致、互利共贏是高效提升京津冀三方政府間協(xié)同度的有效途徑。那么如何實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)？除了京津冀三方的精誠合作之外，中央的作為不可或缺。毫無疑問，京津冀三方政府應(yīng)以“齊心協(xié)力、同舟共濟(jì)、互惠互利”為原則，確立“伙伴式”的友好合作關(guān)系。但是，離開了中央政府的高效指導(dǎo)與嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)肅問責(zé)，則所有合作皆為空話。前事警訓(xùn)，教訓(xùn)深刻。中央政府必須旗幟鮮明地為京津冀三方提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)、平等互利搭建公平透明的合作平臺(tái)。

(二)依法規(guī)范府際關(guān)系

京津冀協(xié)同發(fā)展不僅是國家的發(fā)展戰(zhàn)略，更是今后長期的戰(zhàn)略合作，因而必須盡早確立和出臺(tái)府際關(guān)系的協(xié)同規(guī)范，并以法律的威力約束和監(jiān)督京津冀的協(xié)同行為。京津冀三方本著“齊心協(xié)力、同舟共濟(jì)、互惠互利”的平等協(xié)作原則，在環(huán)境治理等各個(gè)領(lǐng)域，協(xié)商確立友好合作的府際關(guān)系協(xié)同規(guī)范，并本著“責(zé)任分擔(dān)、利益共享、失職問責(zé)”的基準(zhǔn)，高效履行自身職責(zé)的同時(shí)，還應(yīng)時(shí)刻接受中央政府的宏觀指導(dǎo)，嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)肅問責(zé)。這也是進(jìn)一步明確和規(guī)范中央與地方府際關(guān)系的重要內(nèi)容。在京津冀環(huán)境治理中的府際協(xié)同關(guān)系上，必須體現(xiàn)和履行好中央政府的“宏觀指導(dǎo)、嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)肅問責(zé)”職能，這是有效提升京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要途徑與必由之路。

(三)高效醫(yī)治“協(xié)同頑疾”

“協(xié)同頑疾”就是由于各自利益的大小或不同而采取的彼此間不合作或不積極的作為。那么如何醫(yī)治和消除這一“頑疾”呢？首先就是通過京津冀三方的深入調(diào)研與密切協(xié)商，找出能夠反映三方最大利益的共同點(diǎn)，以求通力合作。其次是在體現(xiàn)三方不同利益或大小的情況下，經(jīng)過三方的共同協(xié)商，以收支對等的原則形成利益分享機(jī)制，體現(xiàn)誰受益最大誰支出最多，誰受益最少誰支出最少的原則。但前提是必須通力合作，三方聯(lián)動(dòng)，并形成相關(guān)文件上報(bào)中央，隨時(shí)接受相關(guān)指導(dǎo)、監(jiān)督與問責(zé)。再次是充分高效地履行好中央政府的“宏觀指導(dǎo)、嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)肅問責(zé)”職能。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略之前，雖有諸多專家、學(xué)者的呼吁吶喊，但終歸還是以“一方戀”“單相思”“干打雷不下雨”而告終。究其原因，最根本的就是由于利益不同或不多，未能引起京津冀的共同認(rèn)識(shí)與統(tǒng)一行動(dòng)。如今京津冀協(xié)同發(fā)展已是國家戰(zhàn)略，京津冀三方必須服從國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，必須在國家的政府履職法律框架下付諸行動(dòng)，既履行好行政權(quán)力與擔(dān)當(dāng)，又應(yīng)接受法律監(jiān)督與問責(zé)。在這一點(diǎn)上，既要充分調(diào)動(dòng)好地方政府的工作熱情與積極性，但同時(shí)也必須充分發(fā)揮好中央政府的權(quán)威，履行好中央政府的神圣職責(zé)，否則就是失職與犯罪。

(四)及時(shí)破解瓶頸制約

目前京津冀府際關(guān)系協(xié)同的最大瓶頸制約就是三方的政治地位不平等(京、津的黨委書記是中央政治局委員，而河北的黨委書記就不是，所以在中央的話語權(quán)就不平等，自然導(dǎo)致政治待遇也不平等，并直接影響行政利益的分配)所導(dǎo)致的各類“頑疾”“瓶頸”，具體表現(xiàn)為諸如“話語權(quán)”的不平等、“政策享受”的不平等、“經(jīng)濟(jì)待遇”的不平等，等等。而這些“頑疾”“瓶頸”，大多是由傳統(tǒng)觀念與治理體系所造成和遺留的，大多均可以通過“更新觀念、與時(shí)俱進(jìn)”而迎刃破解。就“話語權(quán)”的不平等而言，河北不僅緊緊擁抱著京津，且是京津的門戶與咽喉。歷史上特別是中華人民共和國成立以來，河北人民一直為京津的安寧，特別是為首都北京的穩(wěn)定，做出了極大的犧牲與無私的奉獻(xiàn)。京津冀三者的關(guān)系就是“唇齒相依”“皮毛共存”。河北這一重要而特殊的政治、地理位置，完全有理由與京津一樣，享有中央政治局委員的一席之地。其次，京津冀協(xié)同發(fā)展已是區(qū)域一體和國家戰(zhàn)略，河北理應(yīng)與京津一樣處于各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展平等的政策高地，享受與京津一樣的各項(xiàng)政策待遇，以加速縮短三方間因政策不一所導(dǎo)致的貧富差距、發(fā)展速度差距。上述人為造成的“政治籬笆”“經(jīng)濟(jì)籬笆”與當(dāng)今京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略極不相稱和匹配，且已成為京津冀協(xié)同發(fā)展的極大“人為”障礙，“是不破，何所廢”“戲臺(tái)不平，難以共鳴”。中央政府自身就應(yīng)在這些方面做出表率，破冰前行。再次，榜樣的力量是無窮的。若中央真正為京津冀協(xié)同發(fā)展搭建了政治、經(jīng)濟(jì)的平等平臺(tái)，這將極大地鼓舞廣大河北人民的奮斗決心與拼搏意志，并使得京津不再具有與河北更高、更好的政治地位與“經(jīng)濟(jì)蛋糕”，迫使其放下架子，只能與河北平等相處、共謀發(fā)展，這更加有利于京津冀三方齊心協(xié)力、同舟共濟(jì)、責(zé)任分擔(dān)、利益共享。這對京津冀協(xié)同發(fā)展而言，也是一項(xiàng)難得而又美好的“同臺(tái)競技”。若中央真正把此項(xiàng)建議采納并付諸實(shí)施，不僅為各級地方政府的“更新觀念、深化改革”身先士卒，同時(shí)也為更好地確立和實(shí)現(xiàn)我國新時(shí)代的縱向及橫向府際關(guān)系協(xié)同開辟了一條創(chuàng)新之路、奮斗之途?；诖?，針對目前京津冀環(huán)境治理中的府際協(xié)同狀況，京津冀三方政府乃至中央政府應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面開展工作。

第一,更新觀念，與時(shí)俱進(jìn)。京津冀環(huán)境治理是京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)，事關(guān)京津冀三方全體百姓乃至黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的身心健康，理應(yīng)引起從中央到地方各級政府的高度重視與密切關(guān)注，并實(shí)施高效舉措繼而有序推進(jìn)。而府際關(guān)系的協(xié)同效應(yīng)如何，又直接影響京津冀環(huán)境治理效果，因而務(wù)必促使中央與京津冀三方政府進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，更新觀念，與時(shí)俱進(jìn)，密切協(xié)同。在此過程中，中央政府應(yīng)該更好地履行和強(qiáng)化自身的宏觀指導(dǎo)及其高效監(jiān)督職責(zé)，并加速幫助京津冀三方政府，特別是重點(diǎn)扶持河北省處于與京津同等的政治地位以及政策高地，促使京津冀三方盡早站在同一起點(diǎn)上競相騰飛，并進(jìn)一步加速促成“齊心協(xié)力、同舟共濟(jì)、互利共贏”的平等伙伴式的府際協(xié)同關(guān)系。為了進(jìn)一步提質(zhì)、提速京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略，同時(shí)也進(jìn)一步高效地推進(jìn)諸如“一帶一路”“長江經(jīng)濟(jì)帶”等其他國家戰(zhàn)略的按期有序推進(jìn)，中央政府應(yīng)盡早組建針對國家戰(zhàn)略實(shí)施的專門機(jī)構(gòu)，確定專業(yè)職能，并依法統(tǒng)一協(xié)調(diào)指導(dǎo)，高效監(jiān)督，嚴(yán)肅問責(zé)。

第二，強(qiáng)化合作，密切協(xié)同。合作是出路，封閉是死亡。當(dāng)今世界是網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)時(shí)代，“人人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的時(shí)代早已過去，京津冀三方政府及其相關(guān)職能部門必須摒棄“各自為戰(zhàn)、獨(dú)立游擊”的舊念，銘記“同舟共濟(jì)、互利共贏”的新使命，加速促成京津冀協(xié)同發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的府際伙伴關(guān)系，在各個(gè)方面明確和彰顯“唇齒相依”“皮毛共存”，力戒傳統(tǒng)的“一方戀” “單相思” “干打雷不下雨”的教訓(xùn)，以贏得“相聚恨晚、更加緊密、高效協(xié)同、共創(chuàng)輝煌”的應(yīng)有效果。

第三，同舟共濟(jì)，互利共贏。政府之間的協(xié)同度如何，相關(guān)職能部門的作用至關(guān)重要。哪些領(lǐng)域加強(qiáng)合作，哪些部門強(qiáng)化溝通，哪些工作更需協(xié)同，哪些人員密切交流，不同的業(yè)務(wù)需要不同的策略。環(huán)境治理必須是地方聯(lián)動(dòng)、協(xié)同治理，這就更加需要“彼此溝通、強(qiáng)化合作、統(tǒng)一行動(dòng)、協(xié)同作戰(zhàn)”，因而京津冀三方政府的相關(guān)職能部門，應(yīng)根據(jù)自身的工作性質(zhì)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)，自覺地融入、匯集到“同舟共濟(jì)、互利共贏”的合作聯(lián)動(dòng)隊(duì)伍當(dāng)中，并履行好自身的使命與擔(dān)當(dāng)，特別是像環(huán)境管理部門在密切和強(qiáng)化京津冀三方府際關(guān)系協(xié)同上，扮演和發(fā)揮好“紅娘”與“潤滑油”的角色與作用。

第四，府際關(guān)系，依法規(guī)范。府際關(guān)系形式上是政府間的關(guān)系，而本質(zhì)上是人際關(guān)系。人與人的關(guān)系，特別是同級政府間的主要領(lǐng)導(dǎo)人以及同級部門間的主要領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)系，決定了府際協(xié)同度。因此，府際關(guān)系的協(xié)同效率人為因素很大，伸縮性很強(qiáng)，因而必須納入“依法規(guī)制、依法規(guī)范”。從現(xiàn)實(shí)而論，府際關(guān)系的問題突出表現(xiàn)在同級政府或同級部門間的橫向府際關(guān)系上，亦即“相互競爭有余，彼此合作不足”。而這一癥結(jié)與弊端又極大地削弱和影響政府職能作用的發(fā)揮與政府效率的提升，并極易導(dǎo)致政府與政府之間、部門與部門之間的推諉扯皮、推卸責(zé)任，繼而導(dǎo)致彼此不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成上級政府的指示、當(dāng)?shù)匕傩盏钠谂?，難以在各級地方政府得到及時(shí)有效的貫徹與落實(shí)。那么，府際關(guān)系應(yīng)如何規(guī)制，如何規(guī)范？毫無疑問，最佳有效的途徑就是依法規(guī)制，依法規(guī)范。特別是同級政府、同級部門間的橫向府際關(guān)系，必須盡早確定出臺(tái)相關(guān)的府際規(guī)范法規(guī)，充分明確同級政府、同級部門間的府際協(xié)同準(zhǔn)則，并附之以相關(guān)的高效監(jiān)督與嚴(yán)肅問責(zé)機(jī)制。諸多事實(shí)證明，這是目前在政府各個(gè)部門進(jìn)一步改善和密切同級政府、同級部門間的關(guān)系，高效地規(guī)范和提升各級政府間、職能部門間關(guān)系及協(xié)同效率的最佳有效途徑與必由之路。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。就國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理層面而言，依法規(guī)制、依法規(guī)范府際關(guān)系，全面強(qiáng)化府際協(xié)同，高效提升府際效率，恰恰是進(jìn)一步提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，而且將有效地改善政府的形象，規(guī)范政府的行為，提升政府的效率，繼而更加高質(zhì)量、高速度地推進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等各項(xiàng)事業(yè)。

第五，未雨綢繆，迎接挑戰(zhàn)。當(dāng)今世界，風(fēng)云變幻，諸事莫測。各種不穩(wěn)定、不明確的諸多因素不斷涌現(xiàn)，導(dǎo)致無論是在處理國際事務(wù)，還是解決一國內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展，府際關(guān)系顯得日益重要，其協(xié)同效率的價(jià)值與作用也日顯突出。因此，從中央到各級地方政府，必須密切府際關(guān)系，強(qiáng)化府際協(xié)同，提升府際效率作為進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑與有效手段來加以規(guī)制和規(guī)范。從某種意義和作用來說，府際關(guān)系亦即生產(chǎn)關(guān)系，其協(xié)同效率亦即生產(chǎn)力。諸多事實(shí)足以證明，我們只能高度重視府際關(guān)系，并不斷強(qiáng)化，否則它將給我們的各項(xiàng)事業(yè)帶來極大的損失。