區(qū)塊鏈視角下地方政府隱性債務(wù)的治理思路

史亞榮

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，蘭州 730020)

提要： 黨的十九大提出“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控不力是主要的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)源，隱性債務(wù)在我國地方政府性債務(wù)中占比較高，具有種類多、信息不透明、中央政府不能掌握、群眾難以監(jiān)督、易誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而觸發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)等諸多特點(diǎn)，所以積極治理地方政府隱性債務(wù)迫在眉睫。地方政府隱性債務(wù)的管理要點(diǎn)是將其顯性化即加強(qiáng)信息的透明度，區(qū)塊鏈技術(shù)具有信息透明且真實(shí)可靠、不可偽造、去中心化的顯著特點(diǎn)，隨著中國地方政府隱性債務(wù)問題日益突出，借助于區(qū)塊鏈技術(shù)提升其治理水平已成為極具戰(zhàn)略意義的研究課題。從區(qū)塊鏈技術(shù)的相關(guān)特征出發(fā)，針對(duì)我國地方政府隱性債務(wù)管理的中存在的諸多問題，探討將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于地方政府隱性債務(wù)治理中的具體思路。

一、引言

2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的首位是防控金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理，并第一次提出了地方政府隱性債務(wù)這個(gè)新名詞，自此其作為我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一頭新的“灰犀?！边M(jìn)入大家的視線。防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是確保金融安全、守住不發(fā)生系統(tǒng)性及區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的必然要求與重中之重，相關(guān)管理層理應(yīng)具有以防控風(fēng)險(xiǎn)為首要義務(wù)的憂患意識(shí)和底線思維。20世紀(jì)90年代，新興市場(chǎng)國家經(jīng)歷了地方政府債務(wù)危機(jī)，發(fā)達(dá)國家地方政府破產(chǎn)事件也不勝枚舉。近年來中國地方政府債務(wù)也警鐘頻敲，管理層針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)頻頻“亮劍”①，對(duì)地方各類違法違規(guī)舉債融資行為“圍追堵截”，體現(xiàn)國家堅(jiān)決打好防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心。隱性債務(wù)在我國地方政府性債務(wù)中占比較高，具有種類多、信息不透明、中央政府不能掌握、群眾難以監(jiān)督、易誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而觸發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)等諸多特點(diǎn)，所以社會(huì)各階層需高度關(guān)注，地方政府應(yīng)規(guī)范其負(fù)債行為，以便更好地防控財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。

2019年10月24日，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)加快推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)的研究和應(yīng)用，社會(huì)各界也對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)高度重視。治理地方政府隱性債務(wù)難點(diǎn)之一就是如何盡可能地將其顯性化再作處理，而隱性債務(wù)很難全部顯性化。區(qū)塊鏈技術(shù)具有信息透明且真實(shí)可靠、不可偽造、去中心化的顯著特點(diǎn)，政府可以用其記錄交易信息并提高總賬記錄的安全性，目前世界多國政府在積極研究如何應(yīng)用它。隨著中國地方政府隱性債務(wù)問題日益突出，借助于現(xiàn)代技術(shù)提升其治理水平已成為極具戰(zhàn)略意義的研究課題，區(qū)塊鏈技術(shù)和地方政府隱性債務(wù)治理手段是否具有耦合性值得我們認(rèn)真思考。本文基于區(qū)塊鏈技術(shù)視角，研究如何利用區(qū)塊鏈技術(shù)來提升地方政府隱性債務(wù)治理水平。

二、研究動(dòng)態(tài)

(一)關(guān)于區(qū)塊鏈的相關(guān)研究

《精通比特幣》一文首次把比特幣底層技術(shù)形象地描述為區(qū)塊鏈技術(shù)[1]，作為比特幣的底層技術(shù)，區(qū)塊鏈技術(shù)使比特幣得以發(fā)行流通[2]。區(qū)塊鏈技術(shù)是一種數(shù)據(jù)庫，具有去中心化、公開透明的顯著特點(diǎn)[3]。利用區(qū)塊鏈技術(shù)可以將監(jiān)管規(guī)則和法律進(jìn)行數(shù)字化編碼，在計(jì)算機(jī)加密的機(jī)制下自動(dòng)完成約定事項(xiàng)，寫進(jìn)以區(qū)塊鏈技術(shù)為基礎(chǔ)的智能合約[4]?？衫脜^(qū)塊鏈技術(shù)來驗(yàn)證、存儲(chǔ)、生成、更新、操作數(shù)據(jù)及編程，并可確保數(shù)據(jù)傳輸和訪問安全，該技術(shù)是一種全新的計(jì)算范式與分布式基礎(chǔ)架構(gòu)，其利用的具體手段有：分布式節(jié)點(diǎn)、共識(shí)算法、密碼學(xué)方式及自動(dòng)化腳本代碼組成智能合約[5]。區(qū)塊鏈技術(shù)也可以運(yùn)用在包括金融產(chǎn)品的創(chuàng)新、金融基礎(chǔ)設(shè)置變革和智能物聯(lián)網(wǎng)等方面，可以共識(shí)機(jī)制創(chuàng)造出相關(guān)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品[6]。區(qū)塊鏈在股權(quán)登記轉(zhuǎn)讓與清算結(jié)算、Ripple的分布式清算結(jié)算體系、數(shù)字票據(jù)市場(chǎng)的潛在應(yīng)用、社保行業(yè)操作流程的現(xiàn)代化改造以及借貸平臺(tái)等領(lǐng)域均有相關(guān)的應(yīng)用案例[7]。

(二)關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的相關(guān)研究

國外最早提出“政府隱性債務(wù)”概念，并在政府的債務(wù)管理中運(yùn)用了財(cái)務(wù)管理理論[8]。政府隱性債務(wù)包括中央銀行的債務(wù)、隱性擔(dān)保、產(chǎn)生于衍生市場(chǎng)交易的表外債務(wù)等幾類[9]。學(xué)者們認(rèn)為多方面的原因造成地方政府隱性債務(wù)的產(chǎn)生，通過發(fā)行貨幣來稀釋政府債務(wù)將導(dǎo)致通貨膨脹問題，進(jìn)一步會(huì)擴(kuò)大地方政府隱性債務(wù)規(guī)模[10]，希臘政府隱性債務(wù)規(guī)模過大與長(zhǎng)期實(shí)行較高的福利政策密不可分[11]，不斷增加的養(yǎng)老金是引發(fā)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一大因素[12]。

我國最早提出了國家綜合負(fù)債這一概念，其中涉及地方政府隱性債務(wù)[13]。我國地方政府除舉借合法債務(wù)外，地方政府各職能部門還以“多元化融資”等名義舉借了大量債務(wù)[14]。地方政府隱性債務(wù)未納入政府財(cái)政預(yù)算但償還責(zé)任最終由政府承擔(dān)[15]。隱性債務(wù)是地方政府在違規(guī)融資中藏匿的但迫于上級(jí)壓力與公眾期許而不得不承擔(dān)的一些債務(wù)[16]；改革市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政制度和體制是防范和化解地方政府隱性債務(wù)的主要手段[17]。應(yīng)規(guī)范PPP以及地方國企債務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管和問責(zé)[18]。

(三)關(guān)于區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府債務(wù)管理的相關(guān)研究

利用區(qū)塊鏈技術(shù)可使公民、企業(yè)和政府部門三方安全訪問驗(yàn)證相關(guān)數(shù)據(jù)平臺(tái)[19]，可使政府部門降低運(yùn)作成本、提高透明度，并促進(jìn)三方數(shù)據(jù)共享[20]?？纱龠M(jìn)政府治理、公共服務(wù)和政務(wù)信息資源共享的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[21]。優(yōu)于傳統(tǒng)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)和信息資源管理中心兩種模式，區(qū)塊鏈可創(chuàng)建一種新型政府基礎(chǔ)信息資源協(xié)同共享模式[22]。依托區(qū)塊鏈技術(shù)建立以信息流為控制鏈條的“信息管稅”具有可行性，通過對(duì)稅收雙方的信息博弈進(jìn)行分布式記賬進(jìn)而實(shí)現(xiàn)征納雙方信息透明對(duì)稱，可解決一系列稅收征管問題[23]。應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)可提升稅收風(fēng)險(xiǎn)管理[24]。有必要從搭建理論框架、創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制、完善法律制度體系、加強(qiáng)頂層規(guī)劃等方面來規(guī)范區(qū)塊鏈在政府采購信息管理中的應(yīng)用[25]。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)區(qū)塊鏈的內(nèi)涵及特征、地方政府隱性債務(wù)的成因與風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行了較為全面且深入的研究，但將區(qū)塊鏈技術(shù)嫁接于地方政府隱性債務(wù)治理方面的研究較為單薄。本文針對(duì)地方政府隱性債務(wù)管理的中存在的諸多問題，探討如何將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于地方政府隱性債務(wù)的治理中，進(jìn)而提升地方政府隱性債務(wù)的治理水平。

三、地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵特征

地方政府隱性債務(wù)是未納入政府預(yù)算管理，直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。其“隱性”特征可歸納為“四隱”：一在于政府的“惻隱”之心；二在于民眾的“隱約”感覺；三在于數(shù)據(jù)的“隱匿”性；四在于融資方式的“隱秘”性。

(一)政府的“惻隱”之心

地方政府債務(wù)從負(fù)債的法律強(qiáng)制性角度看，可分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是由特定的法律或合同所帶來的負(fù)債，而隱性債務(wù)并沒有建立在法律或合同的基礎(chǔ)上，是基于道義、公共預(yù)期、政治壓力和公共責(zé)任所形成的債務(wù)，進(jìn)一步講是政府為了服務(wù)社會(huì)、管理國家、維護(hù)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的道義之舉所致。從負(fù)債發(fā)生的條件看，可以分為直接債務(wù)和或有債務(wù)。將兩種劃分方法交叉，可得到四種債務(wù)類型：直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)，如表1所示。通過分析表1所列舉的各類隱性

表1 地方政府債務(wù)類型劃分

資料來源：劉尚希，于國安.地方政府或有負(fù)債：隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

債務(wù)，可見隱性債務(wù)盡管沒有明確的法律規(guī)定或合同約定，但是由于一些問題若產(chǎn)生不良后果，對(duì)社會(huì)造成的負(fù)面影響較大，將對(duì)政府的公信力及經(jīng)濟(jì)體系的良性穩(wěn)定運(yùn)行產(chǎn)生沖擊，此時(shí)具有經(jīng)濟(jì)主體與公共主體雙重身份的地方政府必須及時(shí)出面給予救助，從而形成其隱性負(fù)債。

(二)民眾的“隱約”感覺

作為地方政府隱性債務(wù)主要舉借主體的機(jī)關(guān)事業(yè)單位及國有企業(yè)(包括地方融資平臺(tái))資金面經(jīng)常呈現(xiàn)入不敷出格局，在資金短缺的情況下往往通過銀行貸款、委托貸款、發(fā)行城投債、中期票據(jù)、銀信合作產(chǎn)品、融資租賃等途徑舉債。面對(duì)紛繁蕪雜的投資機(jī)會(huì)，一方面各類投資者(包括個(gè)人、機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行)隱約感覺到這類融資主體的“背景”就是地方政府，普遍存在“政府信用幻覺”，一致認(rèn)為地方政府會(huì)對(duì)債務(wù)進(jìn)行“兜底”“埋單”，導(dǎo)致各類出資人對(duì)隱性債務(wù)具有強(qiáng)烈的“剛兌預(yù)期”和“金邊厚望”。另一方面由于涉政貸款金額大從而規(guī)模效益凸顯，導(dǎo)致各類機(jī)構(gòu)投資者和商業(yè)銀行營(yíng)銷、管理成本降低，敢貸、樂貸的意愿則更為強(qiáng)烈。如此一來，在資金需求方強(qiáng)烈的融資動(dòng)力和資金供給方高漲的投資熱情的助推下，我國地方政府隱性債務(wù)的雪球越滾越大也就不足為奇了。

(三)數(shù)據(jù)的“隱匿”性

隱性債務(wù)之所以屬于地方政府性債務(wù)的主要構(gòu)成部分，其主要原因在于雖然一開始未納入政府債務(wù)限額管理和預(yù)算，但最終將由地方財(cái)政資金償還。財(cái)政收支狀況是中央對(duì)地方政府績(jī)效考評(píng)的主要方面，并通過債務(wù)率等指標(biāo)進(jìn)行衡量。出于“面子問題”，地方政府一般都具有藏債行為，債務(wù)數(shù)據(jù)(即使是顯性債務(wù))極不透明，隱性債務(wù)數(shù)據(jù)來源則更為狹窄，即使有公開的數(shù)據(jù)，其準(zhǔn)確性也有待考究，導(dǎo)致獲得其真實(shí)數(shù)據(jù)的成本較大。往往各級(jí)政府和各類融資平臺(tái)會(huì)習(xí)慣性地對(duì)政府債務(wù)相關(guān)問題諱莫如深，加上統(tǒng)計(jì)口徑不一，可比性較低以及舉債主體結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強(qiáng)，所以關(guān)于隱性債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)往往存在估算遺漏現(xiàn)象，缺乏準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

(四)形成方式的“隱秘”性

如前所述，隱性債務(wù)屬于“堵后門”的融資方式，游離于合同、法律之外。地方政府通過平臺(tái)企業(yè)、政府控制的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、SPV公司、政府投資基金等部門，采取銀信合作、不規(guī)范的PPP、銀證合作、明股實(shí)債、資管計(jì)劃、政府購買服務(wù)、抽屜協(xié)議、承諾回購等各種方式和途徑形成，其資金來源即包括表內(nèi)貸款，也包括保理、保函等表外授信。上述形成方式在2015年新《預(yù)算法》頒布后，赫然被列于政府債務(wù)形成手段的“負(fù)面清單”內(nèi)容，被稱為違法違規(guī)、變相舉債手段，這種“多元化”舉債方式理應(yīng)屬于被嚴(yán)格監(jiān)管的范疇，有關(guān)部門對(duì)其監(jiān)控力度日益加大，但是各方面原因如我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱等導(dǎo)致我國地方政府依然擁有強(qiáng)烈的融資沖動(dòng)，在強(qiáng)監(jiān)管的背景下籌資方式只能更加隱秘且花樣翻新。

四、我國地方政府隱性債務(wù)管理中存在的問題

(一)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模龐大導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

估算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的方法有直接法與間接法，直接法具體分為三個(gè)視角：融資主體端、融資渠道端和投資端。

從融資主體端來看，考慮部分?jǐn)?shù)據(jù)獲得的難度，一般將融資平臺(tái)的有息債務(wù)進(jìn)行累加，具體計(jì)算方法為：地方政府隱性債務(wù)=融資平臺(tái)長(zhǎng)、短期借款余額+融資平臺(tái)應(yīng)付債券余額+融資平臺(tái)其他債務(wù)余額-已納入財(cái)政預(yù)算的債務(wù)。海通證券據(jù)此方法估算得出2017年我國隱性債務(wù)規(guī)模約為30萬億元。

從融資渠道端來看，具體方法為：地方政府隱性債務(wù)=相關(guān)部門銀行貸款+相關(guān)部門融資租賃、信托+城投債+PPP項(xiàng)目+其他-已納入政府預(yù)算的部分。海通證券據(jù)此方法估算出2017年我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為32.9萬億元。

從投資端(即資產(chǎn)端)來看，地方政府隱性債務(wù)=融資平臺(tái)貸款+抵押補(bǔ)充貸款余額(PSL)+融資平臺(tái)存量債務(wù)+PPP項(xiàng)目-已經(jīng)計(jì)入顯性債務(wù)的部分。海通證券據(jù)此方法估算出2017年我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在26.49萬億～34.52萬億元。

直接法雖然簡(jiǎn)單方便，但如前所述，地方政府隱性債務(wù)數(shù)據(jù)隱蔽、不透明、來源較狹窄、獲得性較小，加之一些地方政府為了避開監(jiān)管，依托國有企業(yè)間接儲(chǔ)資舉債，這部分并沒有體現(xiàn)在地方政府隱性債務(wù)中，所以單純地從銀行貸款、地方政府融資平臺(tái)發(fā)債、明股實(shí)債的PPP項(xiàng)目以及非標(biāo)融資等來估算地方政府隱性債務(wù)就存在漏估可能性。此外還有可能存在債務(wù)的重復(fù)計(jì)算以及對(duì)部分融資平臺(tái)債務(wù)是否納入地方債存在分歧，加上迄今為止融資平臺(tái)的具體數(shù)目尚未確定等諸多原因，導(dǎo)致直接法估算地方政府隱性債務(wù)存在一定的誤差。

間接法利用收支平衡原理來計(jì)算地方政府隱性債務(wù)，通過隱性債務(wù)=政府支出-政府收入-政府顯性債務(wù)來進(jìn)行估算。從政府支出端來看，地方舉債主要是用于基礎(chǔ)建設(shè)支出方面的公共產(chǎn)品與服務(wù)，收入端由預(yù)算資金，基建收入和政府性債務(wù)組成。根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，目前只有政府債券為合法顯性債務(wù)，所以地方政府隱性債務(wù)=地方固定資產(chǎn)投資額-地方固定資產(chǎn)收入-地方預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資-地方政府發(fā)債規(guī)模。相對(duì)于直接法來說，間接法下數(shù)據(jù)更容易獲得，不易遺漏，而且更具操作性，同時(shí)也可避免劃分不清、重復(fù)計(jì)算等問題。

基于此，本文采用間接法來估算地方政府隱性債務(wù)，由于基建類投資在固定資產(chǎn)投資中占絕對(duì)比重，所以經(jīng)過調(diào)整，隱性債務(wù)=(地方基建固定資產(chǎn)投資完成額-地方基建中隸屬于中央項(xiàng)目)-(地方基建投資預(yù)算內(nèi)資金+各行業(yè)EBITDA率×該行業(yè)地方基建投資完成額+地方政府發(fā)債規(guī)模)，由此估算2017年底各省、直轄市新增隱性債務(wù)規(guī)模，如圖1所示。

圖1 各省市2017年底累計(jì)新增隱性債務(wù)總額對(duì)比

從疊加隱性債務(wù)后的各省、直轄市總債務(wù)率來看，僅北京和上海債務(wù)率低于50%，落在參考標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，山東、浙江、云南、內(nèi)蒙古、陜西、福建、山西、湖北、湖南、四川和寧夏等省債務(wù)率均高于150%(如圖2所示)。

圖2 中國各省市債務(wù)率

從各省、直轄市的顯性負(fù)債率來看，除了貴州省超出警戒線之外，其他省份均在合理范圍內(nèi)。但是疊加隱性債務(wù)后，甘肅、寧夏、青海、新疆、貴州、內(nèi)蒙古、廣西、陜西、四川、云南、重慶市的總負(fù)債率均超過60%的警戒線(如圖3所示)。

圖3 中國各省市負(fù)債率

整體來看我國各省顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)均可把控，但在疊加隱性債務(wù)后存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏高的現(xiàn)象，大多數(shù)省份(剔除幾個(gè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū))遠(yuǎn)超警戒指標(biāo)，需要特別警惕。

(二)稅務(wù)征管效率低下導(dǎo)致隱性債務(wù)償還困難

財(cái)政“入不敷出”是政府隱性債務(wù)的形成主因，而其中收入萎縮主要源于稅務(wù)征管效率低下。近年來，我國稅收收入增長(zhǎng)較快，但高成本、低效益、逃稅漏稅現(xiàn)象比比皆是已成為常態(tài)，具體體現(xiàn)如下：(1)稅收征收成本高。據(jù)研究數(shù)據(jù)顯示，美國的稅收征收成本基本在1%以下，而我國的稅收征收成本達(dá)到了8%左右②，過高的征稅成本加上稅務(wù)數(shù)據(jù)龐大且缺乏準(zhǔn)確性，是打擊征稅人積極性的主要原因。(2)征納雙方信息不對(duì)稱現(xiàn)象明顯，由于社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性，相關(guān)法規(guī)賦予了征稅方在征稅范圍、征稅程度和違背稅法的行政處罰、稅收優(yōu)惠政策等方面自主決定權(quán)，納稅人往往不能及時(shí)掌握，加劇了雙方的信息不對(duì)稱性。(3)納稅人虛假申報(bào)現(xiàn)象突出，目前稅務(wù)機(jī)關(guān)一般只能通過納稅人遞交的申報(bào)材料來判斷其納稅信息，而基于對(duì)自身利益的追逐造成了納稅人虛報(bào)資料的動(dòng)機(jī)。上述原因?qū)е碌胤秸愂照鞴苄实拖?，稅收收入被?yán)重侵蝕，嚴(yán)重影響了地方政府的資金體量。

(三)政府采購效率低下、不規(guī)范問題突出使得對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模管控乏力

不規(guī)范的政府采購是地方政府隱性債務(wù)的主要成因。自2003年《政府采購法》實(shí)施以來，我國政府采購規(guī)模逐年上升，但也漸漸暴露出采購程序中的諸多不足，主要表現(xiàn)為采購資金使用效率低下、程序不規(guī)范等問題突出。政府采購時(shí)，一方面，財(cái)政部門很難準(zhǔn)確核算政府采購單位的具體資金額度，只能從大體上進(jìn)行預(yù)算、評(píng)估，導(dǎo)致政府的采購資金缺少計(jì)劃，失去約束力，同時(shí)在預(yù)算時(shí)由于人為因素的影響，給采購部門和單位以可乘之機(jī)，出現(xiàn)重復(fù)采購和超標(biāo)采購現(xiàn)象，造成了政府采購資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。另一方面，我國的政府采購程序不規(guī)范，采購信息透明度亟須提升，在實(shí)際運(yùn)作中，一些地方資格審查過于敷衍，容易造成虛假中標(biāo)和違約現(xiàn)象，并且在具體的評(píng)標(biāo)、定標(biāo)程序中，由于人為因素的過度干預(yù)，致使評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)，嚴(yán)重影響了政府采購活動(dòng)的客觀公正性。不規(guī)范的政府采購導(dǎo)致不合理的政府開支龐大，推動(dòng)隱性債務(wù)規(guī)模日益攀高，對(duì)其規(guī)模管控愈顯乏力。

(四)地方政府隱性債務(wù)信息透明度低，資金監(jiān)管缺位現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，各省市的地方政府隱性債務(wù)均未歸入預(yù)算管理，加之人手不夠，對(duì)其監(jiān)管往往流于形式。自2012年6月開始，清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心每年發(fā)布的《中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》顯示：目前中國政府債務(wù)數(shù)據(jù)仍然基本局限于省級(jí)政府債務(wù)公開、審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告以及財(cái)政部在2014年底到2015年年初的地方政府負(fù)債上報(bào)，地、縣、市級(jí)政府盡管擁有龐大的債務(wù)規(guī)模，但債務(wù)規(guī)模數(shù)字和結(jié)構(gòu)始終不為外界所知③。因?yàn)槿狈ν该鞫?，?dǎo)致公眾對(duì)政府債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)的關(guān)注與監(jiān)督缺位，舉債主體合理統(tǒng)籌使用資金的壓力相應(yīng)降低，致使債務(wù)資金使用效率低下，債務(wù)資金盲目投資、違規(guī)使用、閑置、投資效益低下等現(xiàn)象不勝枚舉，致使依靠項(xiàng)目收益還債能力較弱，最終使隱性債務(wù)償還負(fù)擔(dān)加重。

基于以上分析，我國地方政府隱性債務(wù)管理在償債能力、稅收征管、政府采購、資金使用效率等方面存在諸多不足，亟須運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)與手段提升其治理水平。

五、基于區(qū)塊鏈技術(shù)的地方政府隱性債務(wù)治理思路

如今，區(qū)塊鏈技術(shù)正逐漸從理論到實(shí)際應(yīng)用過渡，各個(gè)領(lǐng)域均在探討區(qū)塊鏈技術(shù)的運(yùn)用。由于區(qū)塊鏈技術(shù)具有去中心化、信息不可篡改性、開放性、匿名性等特征，這在一定程度上能實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)有關(guān)信息的共享性，間接實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府債務(wù)的知情權(quán)，增強(qiáng)政府的公信力。下面討論如何有效地將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用到地方政府隱性債務(wù)治理中。

(一)借助于區(qū)塊鏈技術(shù)提升財(cái)政預(yù)算部門效率，有效控制政府債務(wù)規(guī)模

利用區(qū)塊鏈技術(shù)建立一個(gè)統(tǒng)一的財(cái)政記賬系統(tǒng)，政府預(yù)算部門可利用其獲取系統(tǒng)數(shù)據(jù)，提高原始憑證收集效率，審計(jì)人員可以利用其數(shù)據(jù)的可追溯性驗(yàn)證財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。分配到政府預(yù)算部門的每一筆財(cái)政資金只要被錄入到區(qū)塊鏈系統(tǒng)中，則其去向及使用就非常明確，就會(huì)減少甚至杜絕財(cái)政資金被違規(guī)使用的現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)事前預(yù)警、事中監(jiān)督，達(dá)到有效控制地方政府隱性債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險(xiǎn)的作用。

(二)通過區(qū)塊鏈技術(shù)提升地方政府稅務(wù)征管效率，改善政府資金體量

區(qū)塊鏈技術(shù)能為政府在稅收方面提供真實(shí)無法篡改的數(shù)據(jù)，其具有的驗(yàn)證交易及透明性特征可以將納稅流程自動(dòng)化和簡(jiǎn)單化，從而提升稅收征管效率，大幅度降低稅收成本；還可進(jìn)一步通過增加違法納稅曝光度，增加公共財(cái)政預(yù)算中地方政府稅收如增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等關(guān)鍵稅種收入，提升納稅遵從度，有效改善政府資金體量，進(jìn)一步緩解地方政府隱性債務(wù)償還壓力。其具有的分布式存儲(chǔ)、公共賬本、智能合約、信用公示系統(tǒng)等特性能有效解決諸多問題。一是針對(duì)地方政府在稅收征管方面存在的不足，政府可以采取分布式存儲(chǔ)，建立一個(gè)稅收征管數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過采取分布式計(jì)算和存儲(chǔ)，區(qū)塊鏈技術(shù)的每個(gè)節(jié)點(diǎn)為其實(shí)際應(yīng)用提供了基礎(chǔ)，為基于點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的信息共享提供了安全性，使存儲(chǔ)在每個(gè)區(qū)塊中的稅務(wù)信息不被輕易篡改，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了涉稅信息的透明性，減少稅收欺詐，一方面提高了納稅人的納稅遵從度，另一方面提高了征稅效率。二是應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)的所有節(jié)點(diǎn)去維護(hù)一個(gè)公共的征收賬本，可以有效杜絕重復(fù)報(bào)銷和重復(fù)入賬問題。三是應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)上傳一個(gè)智能合約，設(shè)定稅收征管的條件，一旦設(shè)定條件滿足，智能合約就自動(dòng)執(zhí)行，根據(jù)合約的執(zhí)行情況更新數(shù)據(jù)庫，任何單獨(dú)一方都無法篡改稅務(wù)信息，能有效地監(jiān)督地方政府稅務(wù)情況，所以利用區(qū)塊鏈技術(shù)把稅收法則和財(cái)務(wù)制度文本轉(zhuǎn)變?yōu)橹悄芎霞s大大提高了稅務(wù)信息的透明度。四是政府還可以應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)建立一個(gè)信用公示系統(tǒng)，每個(gè)納稅人注冊(cè)登記后，都將獲得一個(gè)代表身份的納稅人識(shí)別號(hào)，此后關(guān)于此納稅人的相關(guān)交易數(shù)據(jù)、支付和納稅行為都將被記錄在區(qū)塊中，同時(shí)納稅人的信用信息和違法行為一并存入?yún)^(qū)塊里，由于區(qū)塊鏈的信息共享特性，在一定程度上增加了違法納稅的曝光度，從而間接降低違法納稅的可能性，提升了公眾對(duì)征稅的監(jiān)督力。

(三)通過區(qū)塊鏈技術(shù)降低政府采購成本，使政府采購信息安全透明

區(qū)塊鏈技術(shù)可提高政府采購管理水平，一方面可降低政府采購成本，減少非稅收收入(主要包括專項(xiàng)收入部分)的成本，并配合智能合約提升管理效率，有效減少不良債務(wù)的發(fā)生，另一方面可利用區(qū)塊鏈技術(shù)打造信息管理平臺(tái)，保證政府采購信息的安全透明。

1.降低政府采購成本

在政府的采購程序中往往需要進(jìn)行信息認(rèn)證，這就需要投入大量的人力和物力，例如在政府采購貨物或服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，200萬元以上的單項(xiàng)采購必須采用公開招標(biāo)方式，由于投標(biāo)人數(shù)較多，投標(biāo)文件的資質(zhì)確認(rèn)及合約簽訂時(shí)當(dāng)事雙方協(xié)議的簽署均需耗費(fèi)大量時(shí)間成本。引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，通過區(qū)塊鏈的智能化合約，可減少不必要的人力、物力消耗，而且利用區(qū)塊鏈技術(shù)的去中心化特點(diǎn)建立一個(gè)信息共享平臺(tái)，使每個(gè)節(jié)點(diǎn)的信息能夠同步、共享，這也就減少了不必要的信息認(rèn)證損耗。

2.保證政府采購信息的安全

由于區(qū)塊鏈每個(gè)節(jié)點(diǎn)上的數(shù)據(jù)都是不容易篡改的，一個(gè)節(jié)點(diǎn)的數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題不會(huì)影響其他節(jié)點(diǎn)的正確性，所以可以利用區(qū)塊鏈技術(shù)，將政府的線上與線下采購均納入一個(gè)信息管理平臺(tái)，采購數(shù)據(jù)信息被存入?yún)^(qū)塊中，實(shí)現(xiàn)政府采購信息的安全透明，降低市場(chǎng)摩擦和企業(yè)尋租情況，杜絕“天價(jià)采購”與“惡意低價(jià)”等現(xiàn)象。

(四)通過區(qū)塊鏈技術(shù)加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)資金使用的監(jiān)控力度

區(qū)塊鏈技術(shù)具有信息不可篡改性，即數(shù)據(jù)信息一旦驗(yàn)證后就不會(huì)輕易被修改，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的高度透明，避免數(shù)據(jù)信息的竊取和復(fù)制，避免人為存在的道德風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)監(jiān)管部門可以利用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建一個(gè)數(shù)據(jù)模型，數(shù)據(jù)區(qū)塊里面包含地方政府債務(wù)的各種資金的來源及使用途徑各種信息，有效地監(jiān)督地方政府債務(wù)資金往來情況，減少資源耗費(fèi)。再者，監(jiān)管部門可以利用區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)地方政府債務(wù)的每筆資金進(jìn)行逐項(xiàng)審核，加大對(duì)地方政府債務(wù)資金使用的監(jiān)控力度。

(五)借助于區(qū)塊鏈技術(shù)提高地方政府的多元化融資效率，緩解地方政府隱性債務(wù)償還壓力

由于區(qū)塊鏈技術(shù)具有去中心化、建立信任的特性，區(qū)塊鏈中每個(gè)區(qū)塊數(shù)據(jù)都比較安全可靠，地方政府在區(qū)塊鏈平臺(tái)上發(fā)布融資、債券發(fā)行信息及償付信息，逐漸傳到各個(gè)節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的信息披露，從而提高地方政府籌資的透明度；政府在區(qū)塊鏈平臺(tái)及時(shí)發(fā)布投資項(xiàng)目，吸引民間投資者，間接減少地方政府的資金壓力；政府也可以在區(qū)塊鏈平臺(tái)將閑置的資產(chǎn)發(fā)布，通過有需求企業(yè)使之為流動(dòng)性資產(chǎn)，增強(qiáng)地方政府資產(chǎn)的流動(dòng)性，提升其償債能力；區(qū)塊鏈技術(shù)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交易大大縮短了融資進(jìn)程，從而提高地方政府的融資效率。

綜上所述，本文通過分析我國地方政府隱性債務(wù)治理中存在的諸多問題，結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)的相關(guān)特性，探討區(qū)塊鏈技術(shù)與地方政府隱性債務(wù)治理的耦合性。雖然區(qū)塊鏈技術(shù)目前還不太成熟，尚處于理論到應(yīng)用的探索階段，但已經(jīng)展現(xiàn)出其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，政府債務(wù)管理領(lǐng)域應(yīng)積極探索區(qū)塊鏈技術(shù)，解決傳統(tǒng)方法所不能解決的問題，使隱性債務(wù)治理水平不斷提升。

注 釋：

①在此前《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等文件基礎(chǔ)上，陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》等系列文件，財(cái)政部在2017年12月《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況》的報(bào)告中，也再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、打破政府“兜底”幻覺。

②2019年1月21日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》。

③2014年的報(bào)告指出，除了北京、上海、天津和貴港市外，其他市政府都未公布政府性債務(wù)和舉債資金使用情況。2015年的報(bào)告指出，地級(jí)及以上市政府中，只有北京、廣州，上海、天津、寧波和廈門6個(gè)城市公布了政府債務(wù)和債務(wù)資金的使用情況。2016年的報(bào)告中，政府債務(wù)的公開有了較大改善，在37個(gè)省會(huì)城市、計(jì)劃單列市和直轄市中，有23個(gè)城市對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行了公開。但是從總體來看，仍然只有37.2%的地級(jí)及地級(jí)以上市政府和22.9%的縣級(jí)市政府對(duì)債務(wù)情況進(jìn)行了公開，且存在統(tǒng)計(jì)方法和公開的口徑不一的問題。2017年的報(bào)告顯示，現(xiàn)在債務(wù)限額和總額的公布情況較好，在295個(gè)地級(jí)及以上的市政府中，共有201個(gè)公布了2016年度的債務(wù)限額和債務(wù)總額；但在具體的債務(wù)項(xiàng)目方面則公開情況較差，僅有37個(gè)城市的政府對(duì)債務(wù)的具體使用項(xiàng)目有所公開。地方政府債務(wù)余額的信息一般是在上年度的預(yù)算執(zhí)行及本年度的預(yù)算報(bào)告中公布，地方政府債務(wù)透明度較高的30個(gè)城市公布的2016年度債務(wù)余額均在中央政府劃定的債務(wù)限額之內(nèi)。對(duì)于債務(wù)的使用項(xiàng)目，除部分城市如北京、上海、珠海等城市有一定說明外，大多數(shù)的城市基本沒有公布相關(guān)信息。