陳羨潔

[摘 要] 隨著住房體制改革的深入與城鄉(xiāng)一體化的不斷發(fā)展，為滿足“夾心層”群體住房需求，公租房作為新增的保障性住房應(yīng)運(yùn)而生。在城市土地日益緊張的情況下，我國逐漸開始探索利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公租房，但在試點(diǎn)城市落實(shí)這一舉措的過程中遇到了多重障礙。本文以集體建設(shè)用地建設(shè)公租房的供應(yīng)制度、融資制度與收益分配制度作為研究內(nèi)容，討論目前我國公租房制度存在的問題，并提出制度創(chuàng)新對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 集體建設(shè)用地;公租房;制度創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1674-7909（2020）05-0-3

自我國進(jìn)行住房體制改革以來，我國住房供需關(guān)系也在不斷發(fā)生變化。其中，以中等偏下收入家庭、新就業(yè)無房職工、外來務(wù)工人員為代表的“夾心層”群體始終游離在保障性住房外，因此，為解決該群體的住房需求，我國公租房體制應(yīng)運(yùn)而生。但隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，越來越多的勞動(dòng)力涌入城市，“夾心層”群體數(shù)目之龐大使得其住房需求已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城鎮(zhèn)公租房的供應(yīng)數(shù)量。與此同時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地存在土地規(guī)劃不當(dāng)、使用混亂、集約度低、土地閑置等問題，可以說集體建設(shè)用地盤活潛力極大。直到2017年8月，自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），《方案》中確定了包括

北京、上海、杭州等13個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房相關(guān)工作，至此，在集體建設(shè)用地上建公租房這一舉措在我國正式開始投入實(shí)踐。那么，究竟如何利用集體建設(shè)用地建設(shè)公租房并對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行創(chuàng)新成為本文研究重點(diǎn)。

1 我國集體建設(shè)用地建設(shè)公租房運(yùn)行模式

在進(jìn)行集體建設(shè)用地建設(shè)公租房制度創(chuàng)新研究之前，我們首先需要明確目前我國集體建設(shè)用地公租房運(yùn)行模式。

根據(jù)試點(diǎn)情況分析，我國集體建設(shè)用地建設(shè)公租房主要分為3個(gè)模式：①政府主導(dǎo)型，指政府與集體簽訂租賃合同，由政府進(jìn)行融資、出租、管理等，農(nóng)民集體收取租金;②集體主導(dǎo)型，在這種模式下公租房由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)融資、出租、管理等，政府作為行政主體起監(jiān)管作用，對(duì)于租金、租期等做出限制;③機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型，指由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行前期的投資與建設(shè)，公租房項(xiàng)目竣工后可交回給政府部門統(tǒng)一管理，也可由機(jī)構(gòu)作為主體進(jìn)行運(yùn)營[1]。

2 我國集體建設(shè)用地建設(shè)公租房制度存在的問題

2.1 供應(yīng)制度

目前，我國集體建設(shè)用地建設(shè)公租房的供應(yīng)問題主要體現(xiàn)在供應(yīng)不足和供應(yīng)混亂兩方面。

一方面，由于城市化進(jìn)程的不斷加快，由政府劃撥的用于建設(shè)公租房的土地指標(biāo)不能滿足“夾心層”群體的需求，二者間產(chǎn)生巨大缺口。同時(shí)，大多數(shù)地方政府在公租房項(xiàng)目相關(guān)管理辦法中，僅做出需符合土地利用總體規(guī)劃、符合城鄉(xiāng)規(guī)劃等較為寬泛的規(guī)定，缺乏明確的公租房土地供應(yīng)指標(biāo)。

另一方面，由于集體建設(shè)用地建設(shè)公租房相關(guān)政策出臺(tái)時(shí)間短、地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)缺乏等原因，目前各級(jí)政府所鼓勵(lì)的第三方機(jī)構(gòu)加入進(jìn)行公租房共建的模式僅處于摸索階段，各方面都不夠成熟，這也在一定程度上造成了公租房供應(yīng)混亂。

2.2 融資制度

對(duì)于政府主導(dǎo)型來說，建設(shè)公租房無疑帶來了巨大的資金壓力。對(duì)于集體主導(dǎo)型來說，僅僅依靠集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部資金來籌建公租房十分困難，因?yàn)榫邆溥@樣雄厚實(shí)力的集體經(jīng)濟(jì)組織非常少。同時(shí)，現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)做出了嚴(yán)格限制，這也為通過以集體建設(shè)用地使用權(quán)為擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)貸款來籌集公租房資金帶來了困難。對(duì)于機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型來說，公租房作為保障性住房的一種，建設(shè)過程中必然存在資金投入大、利潤少、周期長問題。如何吸引第三方資本加入也成為集體建設(shè)用地建設(shè)公租房的一大難題。

2.3 收益分配制度

利用集體建設(shè)用地建設(shè)公租房的過程中主要涉及兩方面的收益分配。一是政府、集體經(jīng)濟(jì)組織與第三方機(jī)構(gòu)三者間的利益平衡。就政府而言，希望在保障“夾心層”群體住房需求的基礎(chǔ)上減緩建設(shè)公租房的資金壓力，集體經(jīng)濟(jì)組織希望以此實(shí)現(xiàn)集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而第三方機(jī)構(gòu)也希望能通過參與建設(shè)公租房項(xiàng)目獲得一定的利潤，三者間利益如何平衡需要仔細(xì)衡量。二是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的收益分配。由于集體經(jīng)濟(jì)組織是作為一個(gè)整體參與公租房建設(shè)的，只能通過集體的方式進(jìn)行內(nèi)部分配，大多數(shù)地方對(duì)于集體和農(nóng)民個(gè)人之間收益分配的比例沒有明確規(guī)定，因此，集體內(nèi)部缺乏明確、公平的收益分配制度。

3 我國集體建設(shè)用地建設(shè)公租房制度創(chuàng)新

3.1 供應(yīng)制度

3.1.1 細(xì)化村級(jí)土地利用規(guī)劃，明確公租房用地指標(biāo)。目前，我國土地利用規(guī)劃分為全國、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)，而集體建設(shè)用地往往是村集體所有。筆者認(rèn)為可將土地利用規(guī)劃進(jìn)行細(xì)分，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用規(guī)劃下制定村級(jí)土地利用規(guī)劃，為集體建設(shè)用地建設(shè)公租房提供規(guī)劃依據(jù)[2]。同時(shí)，在集體建設(shè)用地指標(biāo)下可以增設(shè)公租房專用地指標(biāo)，進(jìn)一步確保公租房穩(wěn)定的土地來源。

3.1.2 盤活農(nóng)村存量用地，鼓勵(lì)企業(yè)利用自有用地。雖然目前我國很多大中型城市中已無地可供，但是周邊農(nóng)村集體建設(shè)用地的盤活潛力很大。對(duì)于農(nóng)村的閑置用地、廢棄工廠等都可以通過重新規(guī)劃整合后投入到公租房建設(shè)中來，既拓寬了公租房土地供應(yīng)渠道，也減輕了資金壓力。

另外，為保證公租房的有效供應(yīng)，政府應(yīng)鼓勵(lì)具有一定規(guī)模的企業(yè)充分利用自有用地建設(shè)公租房，建成后可優(yōu)先解決本企業(yè)職工的住房需求，余下房源再面向社會(huì)配租。政府可對(duì)參與公租房建設(shè)的企業(yè)給予一定的稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策。

3.1.3 合理轉(zhuǎn)化小產(chǎn)權(quán)房，為公租房供應(yīng)添磚加瓦。小產(chǎn)權(quán)房作為不合法的存在，一直困擾著地方政府，但筆者認(rèn)為不妨借此機(jī)會(huì)將其與公租房有效結(jié)合進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

對(duì)于已產(chǎn)生出售（或出租）交易的小產(chǎn)權(quán)房，政府可與原產(chǎn)權(quán)人簽訂回購（或回租）合同將其納入政府公租房范疇。例如，購房人（或租房人）滿足公租房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，政府可與購房人（或租房人）重新簽訂房屋租賃合同形成新的租賃關(guān)系，如購房人（或租房人）不滿足公租房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，政府則面向社會(huì)重新配租[3]。

如果該小產(chǎn)權(quán)房已建成但未產(chǎn)生交易，則應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，根據(jù)房屋建設(shè)年限以及周邊同品質(zhì)二手房市場價(jià)格，與產(chǎn)權(quán)人協(xié)商后制定政府購買價(jià)格。在將房屋購回納入公租房體系中后，政府再統(tǒng)一配租給符合申請(qǐng)條件的人群。

3.2 融資制度

3.2.1 應(yīng)用BOT模式，政府、集體、第三方機(jī)構(gòu)通力合作。BOT模式實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，政府允許第三方機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施，并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)[4]。這一模式最早應(yīng)用于國外的橋梁、燈塔等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

筆者認(rèn)為可以將BOT模式應(yīng)用于集體土地建設(shè)公租房項(xiàng)目，其實(shí)施過程可以分為立項(xiàng)、招標(biāo)、投標(biāo)、履約4個(gè)步驟。政府出面與村集體談判，確定將集體土地用于公租房建設(shè)，立項(xiàng)后通過媒體面向社會(huì)招標(biāo)，投資公司向政府部門提出以BOT模式承建公租房項(xiàng)目的申請(qǐng)，政府進(jìn)行資格審查后選擇符合條件的機(jī)構(gòu)進(jìn)入投標(biāo)環(huán)節(jié)。中標(biāo)機(jī)構(gòu)根據(jù)合同進(jìn)行公租房建設(shè)，竣工后將公租房部分統(tǒng)一交由政府納入保障性住房運(yùn)行系統(tǒng)。

3.2.2 完善土地金融權(quán)利，提高集體融資能力。為解決公租房建設(shè)中的融資難問題，筆者認(rèn)為，既然集體建設(shè)用地可以出讓，那么應(yīng)允許集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，要明確集體土地的財(cái)產(chǎn)屬性，允許集體以集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定擔(dān)保。一旦集體經(jīng)濟(jì)組織可以利用集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行擔(dān)保，他們即可向銀行以集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款，從而籌集建設(shè)公租房所需資金。而政府可出臺(tái)相關(guān)配套政策，對(duì)于提供貸款的銀行給予適當(dāng)?shù)睦⒀a(bǔ)貼。

3.3 收益分配制度

3.3.1 根據(jù)模式進(jìn)行分配，政府、集體、機(jī)構(gòu)三方獲益。筆者認(rèn)為公租房收益分配應(yīng)根據(jù)不同模式制定不同制度。首先，政府主導(dǎo)模式由政府按投入份額進(jìn)行分配，所獲收益應(yīng)專款專用，最好仍用于投入保障性住房運(yùn)營中。其次，在集體主導(dǎo)型模式中，政府應(yīng)充分尊重集體的權(quán)益，由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自行分配，政府負(fù)責(zé)規(guī)范與監(jiān)督。最后，對(duì)于機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型而言，筆者認(rèn)為機(jī)構(gòu)所獲收益最好以土地取得價(jià)格的優(yōu)惠、相關(guān)機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)減免等形式分配，從而避免不法分子利用建設(shè)公租房項(xiàng)目獲取不當(dāng)利益[5]。

3.3.2 健全集體內(nèi)部股份分紅制度，收益落實(shí)到個(gè)人。在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配時(shí)，可引入土地股份合作制，農(nóng)民個(gè)體以土地入股，股份量化到農(nóng)民個(gè)人。進(jìn)行收益分配時(shí)，收益應(yīng)向農(nóng)民個(gè)體適當(dāng)傾斜，集體經(jīng)濟(jì)組織在留足集體運(yùn)營基金后進(jìn)行二次分紅，根據(jù)農(nóng)民個(gè)人的股份進(jìn)行分紅，保障農(nóng)民權(quán)益。當(dāng)然，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部應(yīng)建立收益分配監(jiān)督機(jī)制，保證分配過程公開、公正。

4 結(jié)語

集體建設(shè)用地建設(shè)公租房制度的完善與創(chuàng)新僅依靠上文提及的在供應(yīng)制度、融資制度、收益分配制度等方面的創(chuàng)新還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需補(bǔ)充修改《中華人民共和國土地管理法》，出臺(tái)《公共租賃住房法》，及時(shí)建立公租房監(jiān)管系統(tǒng)、制定清晰的退出機(jī)制等配套制度。集體建設(shè)用地建設(shè)公租房是一條漫漫長路，還需要我們不斷探索。

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