【提??要】“政府數(shù)據(jù)”是一個不斷演進的概念，與技術變革緊密聯(lián)系在一起。在這個過程中，“政府數(shù)據(jù)”先后與如下幾個問題聯(lián)系在一起：信息公開、政府專題數(shù)據(jù)庫建設、業(yè)務系統(tǒng)整合、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)據(jù)管理體系建設、政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理。與此同時，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的內(nèi)部共享與對外開放一直是電子政務與政府數(shù)據(jù)發(fā)展所追求的目標。根據(jù)當前數(shù)據(jù)管理知識體系的發(fā)展趨勢、借鑒國內(nèi)外政府數(shù)據(jù)發(fā)展實踐，要實現(xiàn)這兩個目標，我們必須對政府數(shù)據(jù)的相關方面進行整合;政府數(shù)據(jù)整合是實現(xiàn)其共享、開放的技術基礎;只有解決了整合問題，共享、開放才能得以有效進行和展開。政府數(shù)據(jù)整合包含四個方面的內(nèi)容：架構整合、業(yè)務整合、數(shù)據(jù)整合、系統(tǒng)整合。

【關鍵詞】??政府數(shù)據(jù);共享;開放;整合

一、認識“政府數(shù)據(jù)”

目前，人們對于“政府數(shù)據(jù)”尚無權威統(tǒng)一的定義。一般來說，政府數(shù)據(jù)是指各級人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權的組織在其管理或提供公共服務過程中制作、獲得或擁有的數(shù)據(jù)。不過，在政府文件與學術文獻中，與“政府數(shù)據(jù)”相近的概念有“政府信息資源”“政務信息資源”“政府信息”“政務信息”“政務數(shù)據(jù)”等，因此有人甚至認為，“政府數(shù)據(jù)”與“政府信息資源”或“政務信息資源”含義基本一致，可以等同使用。從這個意義上講，我們可以采用《國務院關于印發(fā)政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國發(fā)〔2016〕51號）對政府信息資源的定義，即“政務信息資源是指政務部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權管理的和因履行職責需要依托政務信息系統(tǒng)形成的信息資源等”。因此，我們也可以此作為“政府數(shù)據(jù)”的具體定義。

盡管如此，“政府數(shù)據(jù)”與“政務信息資源”等說法之間仍然還是存在著一些細微的差別的。這種差別來自這樣幾個方面：

首先，“數(shù)據(jù)”與“信息”之間存在著一個梯次關系，如圖1所示（圖1也被稱為DIKW模型）。圖1所示的遞進關系，表明“數(shù)據(jù)”比“信息”更為根本，“數(shù)據(jù)”強調(diào)“信息”的一種更加原始的狀態(tài)，保留了更多原始的“信息”，人們通過“數(shù)據(jù)”可以挖掘更多的“信息”。《德國開放數(shù)據(jù)行動計劃與展望——G8開放數(shù)據(jù)憲章的實施》就認為，“信息”是所有數(shù)據(jù)的集合，“數(shù)據(jù)”是純粹的“事實”，具有無修飾的、獨立的性質(zhì)，通過上下文和周圍環(huán)境的相互作用，這些“數(shù)據(jù)”（或“事實”）在一個具體的、特定的背景環(huán)境下，進行釋義后成為人類所定義的“信息”。

從這個意義上講，相較于“政府信息”，“政府數(shù)據(jù)”更適合作為大數(shù)據(jù)的開發(fā)利用對象。因此，當前強調(diào)從政府信息公開向政府數(shù)據(jù)開放轉型，就是強調(diào)由公眾的“知情權”向政府數(shù)據(jù)的開發(fā)利用轉變，要讓社會公眾能夠應用更加基礎的政府數(shù)據(jù)。

G8《開放數(shù)據(jù)憲章》明確了政府數(shù)據(jù)開放的五大原則，特別強調(diào)數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)通用性，要求盡可能多地支持各種數(shù)據(jù)格式，支持多類型用戶的廣泛、無障礙的使用。

其次，“政府信息”和“政府數(shù)據(jù)”往往指向不同的內(nèi)涵?！罢畔ⅰ睆娬{(diào)一種更加直觀、提供給人們的行政管理內(nèi)容。如各種各樣的政府文件、規(guī)章制度等。這些跟人們的權利義務密切相關，因而必須直白明確。而“政府數(shù)據(jù)”則強調(diào)基于上述“政府信息”而進行的行政業(yè)務處理的條件、依據(jù)、過程、結果的數(shù)字化材料。例如，加拿大《開放政府指令》就認為，“開放數(shù)據(jù)”中的“數(shù)據(jù)”指結構化的數(shù)據(jù)，“開放信息”中的“信息”則指非結構化的文檔和多媒體素材等。

再次，大數(shù)據(jù)豐富深化了“政府數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵。大數(shù)據(jù)具有“4V”的特征，即數(shù)據(jù)規(guī)模大（Volume），數(shù)據(jù)種類繁多（Variety），數(shù)據(jù)處理速度快（Velocity），數(shù)據(jù)價值密度低（Value）。近年來，人們將大數(shù)據(jù)應用于政府行政管理及其數(shù)據(jù)處理工作，這也使得更多政府業(yè)務過程被數(shù)字化并被納入“政府數(shù)據(jù)”的范疇。

第四，近來“政府數(shù)據(jù)”被大量使用，也與當前流行“數(shù)字經(jīng)濟”“數(shù)字化轉型”的說法有密切關系。

因此，我們在認識“政府數(shù)據(jù)”的具體含義時，在認識到其與“政府信息資源”等相關概念的相同之處時，也應該注意到這些細微差別。

二、“政府數(shù)據(jù)”的演變

我們只有通過“政府數(shù)據(jù)”的演變歷程，才能夠真正地看清其實質(zhì)內(nèi)涵。

（一）“政府數(shù)據(jù)”的發(fā)展階段

近年來，如何認識、處理政府數(shù)據(jù)成為全球其他各國的政治、行政管理以及電子政務建設的重要問題，政府數(shù)據(jù)引起人們的廣泛關注。同時，人們對其也有著各種不同的說法和理解。例如，就我國的情況來看，人們常常將政府數(shù)據(jù)與“開放”“共享”聯(lián)系在一起，有時甚至是將政府數(shù)據(jù)與“開放共享”統(tǒng)一在一起。這些不同的要求給人們帶來很多困惑，也給電子政務建設帶來一些困難。但實際上，政府數(shù)據(jù)本身是一個特定歷史時期的概念，其歷史并不長。從各國發(fā)展實際來看，政府數(shù)據(jù)經(jīng)歷了以下幾個階段：

1.信息公開。在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，政府數(shù)據(jù)最初是以“政府信息公開”的面目出現(xiàn)的，主要是美國等西方經(jīng)濟發(fā)達國家在“知情權”“透明政府”“陽光政府”等訴求、要求下而提出的一項政策措施;在互聯(lián)網(wǎng)逐步得到應用之后，政府信息公開得到進一步強化，并被賦予更多的功能要求。

2.政府專題數(shù)據(jù)庫建設。隨著信息化的深入發(fā)展和電子政務的日益普及，政府信息公開工作日益深化并逐漸成為電子政務建設的一個重要內(nèi)容，從而使得政府數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設成為一項基礎性工作，成為支撐政府行政管理的重要內(nèi)容，政府數(shù)據(jù)日益成為一個獨立的關鍵內(nèi)容受到人們的關注。在這個階段，各政府職能部門開始基于各自的職能業(yè)務，建設與其電子政務業(yè)務系統(tǒng)相對應的專題數(shù)據(jù)庫。

3.業(yè)務系統(tǒng)整合。職能業(yè)務部門的電子政務建設在改進服務社會公眾效能的同時，也帶來諸多新的問題，例如重復建設、數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島等。這些問題讓人們意識到業(yè)務系統(tǒng)整合的重要性。

整合重點包括兩個方向：首先是試圖通過政府門戶網(wǎng)站去整合各職能業(yè)務系統(tǒng)。政府門戶網(wǎng)站是指一級政府在各部門的信息化建設基礎之上，建立起跨部門、綜合的業(yè)務應用系統(tǒng)，使公民、企業(yè)與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關政府部門的政務信息與業(yè)務應用，使合適的人能夠在恰當?shù)臅r間獲得恰當?shù)姆?。因此，從政府門戶網(wǎng)站的這個定義，我們可以看出其整合的方向是各職能業(yè)務部門的電子政務建設系統(tǒng)。其次是基礎信息資源的整合。在電子政務發(fā)展初期，為了解決信息孤島問題、提高電子政務業(yè)務系統(tǒng)的效率，人們提出了建設所謂的基礎數(shù)據(jù)庫的思路。但是，在如何認識、建設、管理、運維基礎數(shù)據(jù)庫的問題上，一直未能找到有效的理論認識和操作方法。

從這個過程來看，業(yè)務系統(tǒng)的整合與政府數(shù)據(jù)的整合是兩回事兒，不能混為一談。政府數(shù)據(jù)本身并不是憑空出現(xiàn)的，而是伴隨電子政務業(yè)務發(fā)展的需要而出現(xiàn)、并在發(fā)展過程中慢慢地獨立出來的。因此，我們不能只顧著政府數(shù)據(jù)談論政府數(shù)據(jù)，而必須將其置于電子政務發(fā)展的大環(huán)境下去分析、對待。從這個意義出發(fā)，我們所談論的政府數(shù)據(jù)，應該是電子政務頂層框架下的政府數(shù)據(jù)。因此，電子政務頂層設計就成為我們認識政府數(shù)據(jù)屬性的一個基礎要素。

盡管如此，政府數(shù)據(jù)的獨立性也日益凸顯。因此，一些國家建立了專門的數(shù)據(jù)公開網(wǎng)站。

4.大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府被認為是掌控全社會數(shù)據(jù)資源最全面的對象，所以政府數(shù)據(jù)一直被人們寄予更多期望。但是，對于如何進行深入開發(fā)利用，國內(nèi)外有著不同的認識和做法。國外的做法是建立專門的政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站;我國的做法則比較曲折，最初有專門的所謂“信息資源開發(fā)利用”的計劃，并出臺了專門的文件，但是并沒有得到很好的實施、更沒有取得有效的成果。

大數(shù)據(jù)的發(fā)展給各國政府數(shù)據(jù)的應用發(fā)展方向帶來了巨大轉變。這也使得政府數(shù)據(jù)真正地超越了政府業(yè)務系統(tǒng)本身，而成為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要因素。在這種情況下，我們思考政府數(shù)據(jù)，又多了一個維度，即大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

然而，政府數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，不僅面臨傳統(tǒng)的政府部門協(xié)調(diào)問題，也遇到了嚴峻的法律、政策與技術等多方面的障礙，例如隱私保護、網(wǎng)絡安全、產(chǎn)權歸屬等，這也使得政府數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化舉步維艱。

5.數(shù)據(jù)管理體系建設。政府數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化路徑也給政府數(shù)據(jù)共享和開放問題提供了科學的理論方法和實現(xiàn)路徑，特別是數(shù)據(jù)管理知識體系為人們破解政府數(shù)據(jù)的整合共享問題提供了最為有力的指導工具。

長期以來，盡管人們一直強調(diào)政府數(shù)據(jù)社會化開發(fā)應用的巨大價值，但卻一直無法從技術上落實、展開。雖然美國在其聯(lián)邦政府組織架構（Federal?Enterprise?Architecture，F(xiàn)EA）中，專門安排了數(shù)據(jù)參考模型（Data?Reference?Model，DRM），但是DRM所采用的技術方法卻無法解釋諸多業(yè)務問題，因而其實效并不顯著。我國也在政府數(shù)據(jù)的體系架構建設方面進行了諸多的努力，早在2002年就提出了電子政務四大基礎數(shù)據(jù)庫與電子政務信息資源目錄體系與交換體系，試圖從技術、標準上規(guī)范統(tǒng)一政府數(shù)據(jù)的共享應用，然而將近二十多年過去了，很多核心問題仍然存在。

出現(xiàn)這些情況的主要原因，在于我們沒有深刻認識政府數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)屬性、沒有建立科學合理的數(shù)據(jù)管理體系?？上驳氖?，近些年來，隨著有關數(shù)據(jù)屬性相關的理論、技術和信息系統(tǒng)架構的成熟，有些內(nèi)容甚至是建立了相應的國際標準了。例如，多年前已經(jīng)建立了比較系統(tǒng)完善的元數(shù)據(jù)標準，自2008年開始有關數(shù)據(jù)質(zhì)量管理特別是主數(shù)據(jù)管理的國際標準（ISO8000）體系開始陸續(xù)發(fā)布。一些國際專業(yè)機構（如國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會，DAMA）和大型IT企業(yè)（如IBM等）也逐步地建立起規(guī)范、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理（或數(shù)據(jù)治理）知識體系。雖然這些技術標準并不針對政府數(shù)據(jù)共享開放問題，但是卻為我們構建政府數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)管理體系提供了科學的數(shù)據(jù)管理理論和方法論。

6.政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理。要真正地促進政府數(shù)據(jù)的整合共享，還必須解決數(shù)據(jù)責任與數(shù)據(jù)歸屬權的問題。近年來，國內(nèi)圍繞政府數(shù)據(jù)共享、開放而展開了數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權問題的討論。盡管已經(jīng)具備了政府數(shù)據(jù)管理知識體系，但要實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理，仍然還存在很多的技術、制度障礙。這成為當前人們大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化研究的一個熱門話題。

隨著人工智能、區(qū)塊鏈技術的深入發(fā)展，政府數(shù)據(jù)在加強政府行政管理、促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面將進一步發(fā)展重要作用;同時，數(shù)據(jù)智能的應用也將帶給政府行政管理以更多的創(chuàng)新、發(fā)展，并將進一步帶來國家治理體系的深刻變革。

（二）“政府數(shù)據(jù)”的演變特征

首先，從上述演變歷程來看，“政府數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵與技術變革緊密聯(lián)系在一起?；ヂ?lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，“政府數(shù)據(jù)”是以紙面的文字出現(xiàn)的，政府信息公開是政府政策文件及行政記錄的公開;有了互聯(lián)網(wǎng)之后，“政府數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵變得更加豐富，不但是形式上包含紙質(zhì)和電子方式，而且內(nèi)容上也要求共享更多的原始政府數(shù)據(jù)如空間地理信息、各種數(shù)據(jù)統(tǒng)計表格、視頻音頻數(shù)據(jù)等;而大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，則給政府數(shù)據(jù)的管理帶來挑戰(zhàn)，要求從元數(shù)據(jù)、主數(shù)據(jù)管理等技術層面加強政府數(shù)據(jù)管理，并在此基礎上逐步建立完善的政府數(shù)據(jù)管理體系。

其次，不同的國家在“政府數(shù)據(jù)”的發(fā)展方式和過程上存在顯著的不同。美國政府在紙質(zhì)時代的“政府數(shù)據(jù)”建設上經(jīng)歷了較長的時間，形成了系統(tǒng)、完整的政府信息公開制度體系，因此在互聯(lián)網(wǎng)時代以及大數(shù)據(jù)時代，其政府數(shù)據(jù)的整合共享以及對外開放方面相對比較完整地經(jīng)歷了上述發(fā)展歷程。我國從2008年開始發(fā)布實施政府信息公開條例，但是近年來我國大力推進大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，政府數(shù)據(jù)被看作是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推動力量，因而近年來我國在推動政府數(shù)據(jù)整合共享方面進展迅速，出臺了一系列政策文件，也取得了令人矚目的成績。

第三，“政府數(shù)據(jù)”往往以多重表現(xiàn)形式出現(xiàn)。例如，盡管根據(jù)DIKW模型，數(shù)據(jù)和信息之間存在遞進關系，但在平時的表述中，政府數(shù)據(jù)往往與其他概念交叉使用，在政務公開場合用“政府信息”、在其他一些場合又用政府數(shù)據(jù)，人們對此似乎并沒有嚴格的區(qū)分。

三、政府數(shù)據(jù)的整合：共享、開放，治理、管理

如何充分發(fā)揮政府數(shù)據(jù)（信息）的價值，一直是個重大問題。在信息化之前的時代，該問題只牽扯政治和行政層面，人們所在乎的是政府數(shù)據(jù)或信息的公開、開放;但在進入信息化時代后，這個問題變得更復雜了，不再僅僅是個政治或行政效能的問題，還牽扯到更為底層的技術實現(xiàn)問題;而且，從實踐上來講，如果不解決這些技術問題，政府數(shù)據(jù)或信息的開放就無法有效實施或高效運行。為此，近年來人們提出了很多的概念、說法和期望。從當前的情況來看，我們可以將這些說法和愿望劃分為以下兩組情況。

（一）政府數(shù)據(jù)開放、政府數(shù)據(jù)共享、政府數(shù)據(jù)開放共享

從國外的發(fā)展情況來看，政府數(shù)據(jù)開放是政府信息公開深入發(fā)展的產(chǎn)物。因此，世界銀行在2012年發(fā)表的《如何認識開放政府數(shù)據(jù)提高政府的責任感》報告認為，政府數(shù)據(jù)開放是指政府產(chǎn)生、收集和擁有的數(shù)據(jù)、在知識共享許可下發(fā)布、允許共享、分發(fā)、修改，甚至對其進行商業(yè)使用，并強調(diào)政府數(shù)據(jù)具有三個特性：非專有性（非歧視性）、機器可讀性和開放授權性（自由使用、重復使用、操作和傳播）。

從我國的發(fā)展情況來看，2008年5月1日頒布實施《中華人民共和國政府信息公開條例》之后，隨著2015年8月31日國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號文），“政府數(shù)據(jù)開放”便受到人們的高度關注。同時，長期以來所使用的政府信息共享也相應地轉變?yōu)椤罢當?shù)據(jù)共享”。

而且，人們往往將“政府數(shù)據(jù)開放”界定為政府機構向社會開放政府數(shù)據(jù);而將“政府數(shù)據(jù)共享”界定為政府機構之間的數(shù)據(jù)提供。根據(jù)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，數(shù)據(jù)開放是指，在依法加強安全保障和隱私保護的前提下，穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源的開放，開放主體是政府部門和事業(yè)單位等公共機構，開放對象是社會公眾，開放目的是為了保障民生、釋放商業(yè)增值潛力。而關于數(shù)據(jù)共享，這份文件規(guī)定的是政府部門數(shù)據(jù)共享，側重政府各部門之間，主要是金稅、金關、金財、金審、金盾、金宏、金保、金土、金農(nóng)、金水、金質(zhì)等信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享和交換，目的在增強政府公信力，提高行政效率，提升服務水平。再比如，《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》便認為，政府數(shù)據(jù)共享是指行政機關因履行職責需要使用其他行政機關的政府數(shù)據(jù)或者為其他行政機關提供政府數(shù)據(jù)的行為;而政府數(shù)據(jù)開放，是指行政機關面向公民、法人和其他組織提供政府數(shù)據(jù)的行為。因此，依據(jù)《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》，“政府數(shù)據(jù)開放”應該是“政府數(shù)據(jù)對外開放”，“政府數(shù)據(jù)共享”應該是“政府數(shù)據(jù)內(nèi)部共享”。

盡管上述法律法規(guī)或政策文件對于“共享”“開放”規(guī)定了諸多的差異性要求，但是這些差異性要求都必須落實到具體的技術架構層面去解決和實現(xiàn)。這種思維為我們深入思考政府數(shù)據(jù)的開發(fā)利用路徑提供了新的支點，即尋找能夠支撐政府數(shù)據(jù)共享、開放的底層整合架構框架。

（二）數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)管理

為了明確政府數(shù)據(jù)治理、政府數(shù)據(jù)管理的具體含義和區(qū)別，我們有必要先明確一下數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)管理的含義和區(qū)別。

從當前我國的相關語境來看，人們對于“治理”一詞有著相對特別的偏好，例如“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”是人們慣常使用的一個宏大論述中的常用詞，而“管理”一詞因為實在是應用得太普遍了，反倒不被人們所喜好。而且，目前，人們普遍認為，“治理”主要強調(diào)政府放權，發(fā)揮企業(yè)、市場等各方面的積極性，強調(diào)政府與其他利益主體之間的互動性;而“管理”則是強調(diào)政府對于企業(yè)、市場的單方面的行政作用。

然而，“治理”“管理”在應用于數(shù)據(jù)資源領域時，其含義和關系則大為不同：數(shù)據(jù)管理包含數(shù)據(jù)治理，數(shù)據(jù)治理是數(shù)據(jù)管理的一個組成部分。國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會（DAMA，Data?Management?Association?International）在2009年發(fā)布的數(shù)據(jù)管理知識體系（DBMOK1.0）中，將數(shù)據(jù)管理界定為10個管理職能，即數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)架構管理、數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)操作管理、數(shù)據(jù)安全管理、參考數(shù)據(jù)和主數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)倉庫和商務智能管理、文檔和內(nèi)容管理、元數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，數(shù)字治理是其核心內(nèi)容;我國的數(shù)據(jù)管理能力成熟度評估模型（DCMM）（GB/T?36073-2018）將數(shù)據(jù)管理能力定義為數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)架構、數(shù)據(jù)應用、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標準和數(shù)據(jù)生存周期8個核心能力域，其中就包含數(shù)據(jù)治理。因此，DAMA認為，數(shù)據(jù)管理是規(guī)劃、控制和提供數(shù)據(jù)及信息資產(chǎn)的一組業(yè)務職能，包括開發(fā)、執(zhí)行和監(jiān)督有關數(shù)據(jù)的計劃、方案、項目、流程、方法和程序，從而控制、保護、交付和提高數(shù)據(jù)和信息資產(chǎn)的價值;而數(shù)據(jù)治理是在數(shù)據(jù)管理和使用層面上進行規(guī)劃、監(jiān)督和控制。

（三）政府數(shù)據(jù)的整合

政府數(shù)據(jù)管理特別是DAMA的數(shù)據(jù)管理知識體系（DBMOK1.0）、數(shù)據(jù)管理能力成熟度評估模型（DCMM）（GB/T?36073-2018）為我們探尋政府數(shù)據(jù)實現(xiàn)共享、開放的底層整合架構框架提供了很有價值的技術參考與實踐方法。

盡管如此，在應用這些技術和方法時，仍然還有許多需要我們結合政府業(yè)務、政府數(shù)據(jù)的獨特性進行修改完善、融合深化之處。實際上，上述方法和標準，都是圍繞一個獨立的企業(yè)或機構而展開的，但就政府而言，其邊界則過于龐大和復雜;而且，就政府數(shù)據(jù)而言，除了自身的數(shù)據(jù)屬性分析、數(shù)據(jù)架構構建外，還必須充分地與電子政務總體架構相統(tǒng)一。就我國的電子政務和政府數(shù)據(jù)建設來看，其中的很多基礎工作仍然不夠充分，一些認識問題也沒有得到統(tǒng)一。例如，就電子政務和政府數(shù)據(jù)建設而言，目前各級政府都在強調(diào)所謂的頂層設計，也都設計類似的內(nèi)容。這顯然是一種不合理的狀態(tài)。實際上，根據(jù)Zachman框架，針對一個復雜的信息系統(tǒng)，不同的利益相關者應該分工處理不同的問題，而不是各層級主體都關心同一個問題，特別是都去關心最核心、最基礎的問題。

因此，參考上述有關數(shù)據(jù)管理知識體系，并結合我國電子政務和政府數(shù)據(jù)建設現(xiàn)狀，要實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)共享、開放，必須構建電子政務總體架構框架、政府業(yè)務參考模型、政府數(shù)據(jù)參考模型等并在此基礎上進行相應的政府業(yè)務信息系統(tǒng)整合。也就是說，共享、開放是我們實現(xiàn)的兩個目標，而要實現(xiàn)這兩個目標，我們必須對政府數(shù)據(jù)的相關方面進行整合;只有解決了整合問題，共享、開放才能得到有效地進行和展開。政府數(shù)據(jù)整合是實現(xiàn)其共享、開放的技術基礎。

政府數(shù)據(jù)整合其實應該是信息化時代的產(chǎn)物。在傳統(tǒng)的紙媒時代，“政府數(shù)據(jù)”并不存在所謂的整合問題。然而，從制度建設上講，紙媒時代的政府信息公開的各類相關配套法律法規(guī)等為大數(shù)據(jù)時代的政府數(shù)據(jù)共享開放提供了基礎性制度依據(jù)和參考，是確保政府數(shù)據(jù)得到正確合理應用的重要條件。

四、美國政府數(shù)據(jù)整合實踐

美國政府開展政府數(shù)據(jù)管理建設的時間相對最長、也最為系統(tǒng)完整，一些探索和做法為世界很多國家所效仿和學習。不過，目前國內(nèi)外專門分析闡述美國政府數(shù)據(jù)整合實踐的材料很少，更多的是分析和介紹美國政府信息公開、政府數(shù)據(jù)開放共享等。在這里，我們根據(jù)“整合”的要求，去梳理美國政府開展政府數(shù)據(jù)整合的做法和經(jīng)驗。

我們可以從以下三個階段去認識美國政府的數(shù)據(jù)整合實踐。

（一）政府信息公開

作為移民國家，美國最早開展了政府信息公開活動。美國憲法很早就要求公開政府信息;1789年頒布《管家法》，要求各政府部門發(fā)布政務信息;1946年通過《聯(lián)邦行政程序法》，要求聯(lián)邦政府機關必須讓社會公眾能夠獲取政務信息和行政資料。不過，由于這些早期的政務信息公開規(guī)定相對簡單、粗糙，效果并不明顯。

1966年之后，政府信息公開的這種初級狀況開始得到改觀。這一年通過了《信息自由法》，在信息公開的立法上有不少的創(chuàng)新發(fā)展，例如提出了“以公開為原則、不公開為例外”“任何人享有平等的公開請求權”和“司法救濟原則”等。該法第一次從成文法上提供了公眾獲得政府信息的權利，是美國當代行政法中有關公民知情權的一項重要法律制度。為彌補《信息自由法》的不足，1974年又通過了《隱私權法》，其宗旨是限制政府機構在公開政務信息時泄露個人隱私，為此《隱私權法》規(guī)定，任何個人都可以查看聯(lián)邦政府保存的有關其本人的信息，聯(lián)邦政府機關保存的個人信息必須準確、全面、及時、合理相關;聯(lián)邦政府機關必須直接從信息的主人處獲得相關信息。1977年開始實施的《陽光下的政府法》將政府信息公開的范圍擴大到政府會議公開，允許任何人觀看和旁聽政府會議。

上述的《信息自由法》《隱私權法》和《陽光下的政府法》構成了一套相對完整的美國聯(lián)邦政府信息公開制度體系，不僅將法律法規(guī)、政府文件和政府會議都納入政府信息公開范疇，而且注意維持信息公開與隱私保護之間的微妙平衡。這些制度安排為后來的政府數(shù)據(jù)整合提供了制度保障。

（二）電子政務總體架構設計

首先是構建美國聯(lián)邦政府的電子政務頂層設計框架。

為此，美國總統(tǒng)辦公廳管理和預算辦公室（OMB）于2002年提出了“Federal?Enterprise?Architecture，F(xiàn)EA”，并從2006和2007財政年度開始，將其用于美國聯(lián)邦政府的預算編制。FEA已經(jīng)成為聯(lián)邦政府行政管理的日常工作內(nèi)容與操作工具。

FEA是一種基于業(yè)務與績效的、用于某級政府的跨部門的績效改進框架，它為OMB和聯(lián)邦政府各機構提供了描述、分析聯(lián)邦政府架構及其提高服務公民的能力的新方式，其目的就是確認那些能夠簡化流程、共用聯(lián)邦IT投資及整合政府機構之間和聯(lián)邦政府的業(yè)務線之內(nèi)的工作機會。FEA由5個參考模型組成（如圖2），它們共同提供了聯(lián)邦政府的業(yè)務、績效與技術的通用定義和架構。如果政府機構要建立理想的組織架構，這些參考模型將可以作為系統(tǒng)分析政府的業(yè)務流程、服務能力、組織構件與所用技術的基礎。這些模型也是專門用于幫助跨部門分析、發(fā)現(xiàn)政府的重復投資與能力差距、尋找聯(lián)邦機構內(nèi)部與聯(lián)邦機構之間的協(xié)作機會。為了從技術上進行聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)整合，F(xiàn)EA在其5個模型中專門設立一個數(shù)據(jù)參考模型（DRM）。

其次是建立統(tǒng)一的政府門戶網(wǎng)站。

在1993-2000年間，美國政府的電子政務建設獲得快速發(fā)展，同時也帶來很大的問題。因為每個政府機構都獨立地建設自己的網(wǎng)站，有的甚至是每個政府機構的每個業(yè)務都建立一個網(wǎng)站，因而政府網(wǎng)站數(shù)量立即膨脹，一度達到2萬多個。這些政府網(wǎng)站的內(nèi)容非常豐富，頁面數(shù)量多達幾千萬，一般的公民很難通過網(wǎng)絡搜索來準確快捷地獲得政府服務。這就需要政府門戶網(wǎng)站進行整合和引導，為此克林頓政府于2000年9月開通其超級電子政務網(wǎng)站（www.firstgov.gov）即美國聯(lián)邦政府門戶網(wǎng)站。

（三）基于統(tǒng)一門戶的政府數(shù)據(jù)開放階段

1.基本情況。當前人們對于歐美國家開放政府數(shù)據(jù)的動機提出了諸多觀點和解釋。例如，國外有人認為，“一個是出于政治考量，植根于民主和信息自由的精神，另一個則是站在經(jīng)濟利益的角度，以此拉動信息市場增長”;國內(nèi)有學者甚至是從更細、更廣泛的角度去解釋，認為“擴大民主參與，推動政府治理變革;鼓勵創(chuàng)新，擴大信息再利用，促進經(jīng)濟發(fā)展;增進信息共享，加強執(zhí)法，提高政府工作效率;抑制腐敗，沖擊保密文化，增強政府公信力”。看來，這些觀點都沒有考慮到美國等國家在開放政府數(shù)據(jù)之前所開展的電子政務頂層設計和建立統(tǒng)一的政府門戶網(wǎng)站對于整合政府數(shù)據(jù)的基礎性作用。

在這些基礎性作用下，美國的奧巴馬政府于2009年頒布《開放政府指令》（US?Open?Government?Directive），要求政府在網(wǎng)上開放更多的數(shù)據(jù)，明確政府數(shù)據(jù)開放的三原則“透明、參與、協(xié)作”，并啟動建設統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站（www.data.gov）;2012年發(fā)布《數(shù)字政府：構建一個21世紀平臺以更好地服務美國人民》的報告，指出開放政府數(shù)據(jù)應成為電子政府的支撐，要以信息為中心、以用戶為中心、保障安全和隱私，建立一個21世紀的共享平臺。此外，美國政府每兩年發(fā)布一次“開放政府數(shù)據(jù)計劃”，要求不斷擴大政府數(shù)據(jù)開放領域。

2018年12月24日，美國會正式投票通過《開放政府數(shù)據(jù)法案》，將向公眾開放“非敏感”政府數(shù)據(jù)。該法案要求聯(lián)邦機構必須以“機器可讀”格式，即以方便公眾在智能手機或電腦上閱讀的數(shù)據(jù)格式，發(fā)布任何不涉及公眾隱私或國家安全的“非敏感”信息。該法案還要求各聯(lián)邦機構任命一名首席數(shù)據(jù)官來監(jiān)督所有開放數(shù)據(jù)的工作。實際上，早在2012年，美國紐約市就通過了《開放數(shù)據(jù)法案》，這是美國歷史上首次將政府數(shù)據(jù)大規(guī)模開放納入立法。該法案要求，到2018年，除了涉及安全和隱私的數(shù)據(jù)以外，紐約市的政府及分支機構所擁有的數(shù)據(jù)必須對公眾實施開放，市民們使用這些信息不需要經(jīng)過任何注冊、審批的煩瑣程序，使用數(shù)據(jù)也不受限制。

2.具體的整合做法。從加強政府數(shù)據(jù)整合來講，美國政府構建了統(tǒng)一的美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站。在開通、建設美國聯(lián)邦政府電子政務門戶網(wǎng)站之后，時隔九年又開通美國各聯(lián)邦政府機構的統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。各聯(lián)邦政府機構將數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫從后臺上傳到Data.gov網(wǎng)站，該網(wǎng)站再將所有的政府數(shù)據(jù)進行集中、整合，公眾瀏覽Data.gov網(wǎng)站，可以找到所有聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)，包括經(jīng)濟數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)等。從這個意義上來說，Data.gov是美國聯(lián)邦政府統(tǒng)一集中的數(shù)據(jù)發(fā)源地。這個政府數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，讓公眾可以非常便捷地查找各類政府信息、數(shù)據(jù)。

五、其他一些國家的政府數(shù)據(jù)整合實踐

自從2009年美國率先建立政府數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站之后，政府數(shù)據(jù)開放（Open?Government?Data，OGD）作為一項運動開始席卷全球，受到各國與國際組織的重視。英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家也相繼建立政府數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站;2011年9月，巴西、美國、英國等8個國家聯(lián)合簽署《開放數(shù)據(jù)聲明》，建立“開放政府合作伙伴計劃（Open?Government?Partnership，簡稱OGP，也有人將其稱為“開放政府聯(lián)盟”）。根據(jù)相關決議，新加入OGP的國家必須簽署《開放政府宣言》，制定國家數(shù)據(jù)開放行動計劃并征求公眾意見，并且就行動進展定期提交獨立報告。2013年6月17-18日，美、英、法、德、意、加、日、俄召開G8峰會，發(fā)布G8《開放數(shù)據(jù)憲章》。目前，全球已經(jīng)有75個國家加入這一計劃，既包括美國、英國、德國、法國、奧地利、西班牙等西方發(fā)達國家，也包括印度、巴西、阿根廷、加納、肯尼亞等發(fā)展中國家，聯(lián)合國、歐盟、經(jīng)合組織、世界銀行等國際組織也加入了開放數(shù)據(jù)運動。因此，政府數(shù)據(jù)開放已經(jīng)成為一項國際共識。

為深入認識和理解國際政府數(shù)據(jù)開放運動中的政府數(shù)據(jù)整合情況，下面具體介紹英國和“開放政府合作伙伴計劃”（OGP）的發(fā)展情況。

（一）英國為推進政府數(shù)據(jù)開放而開展的政府數(shù)據(jù)整合實踐

在政府數(shù)據(jù)開放方面，英國一直緊跟美國步伐，走在國際前列。根據(jù)“開放數(shù)據(jù)晴雨表”（Open?Data?Barometer）和“全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)”（Global?Open?Data?Index）兩項權威指標2013-2014年的排名結果，英國的數(shù)據(jù)開放程度位列世界首位。

英國在政府數(shù)據(jù)開放方面的這種成績，與其電子政務和政府數(shù)據(jù)整合有密切的關系。具體內(nèi)容如下：

1.電子政務總體架構建設。在美國進行電子政務頂層設計的同時，英國也開始了電子政務系統(tǒng)的整合，并且采取的是與美國不同的技術路線。在2005年，英國政府內(nèi)閣辦公室電子政務組（e-Government?Unit）就發(fā)布了電子政務互操作框架（e-Government?Interoperability?Framework，e-GIF）第6.1版，已經(jīng)建立了相對完善的電子政務互操作框架（e-GIF）。比較美國的FEA和英國的e-GIF（電子政府互操作性模型），可以發(fā)現(xiàn)，兩種方法各有特點，前者注重業(yè)務流程整合及共享，后者則注意從技術上保證電子政務的互操作性。

2.政府數(shù)據(jù)整合。早在2009年，英國政府就提出建設一站式政府數(shù)據(jù)網(wǎng)站（data.?gov.uk），以集中公開健康醫(yī)療、公共交通、天氣、公共支出等方面的數(shù)據(jù)。作為開放數(shù)據(jù)合作伙伴聯(lián)盟的創(chuàng)始國之一，英國政府分別在2011年、2013年和2016年連續(xù)發(fā)布了三個政府數(shù)據(jù)開放國家行動計劃，制定了一系列政府數(shù)據(jù)開放的政策措施。為促進政府數(shù)據(jù)開放，英國還于2012年5月建立了世界上首個非營利性的開放數(shù)據(jù)研究所ODI（The?Open?Data?Institute）。這些政府數(shù)據(jù)開放的政策實踐，也有力地推進了英國政府數(shù)據(jù)的整合共享。

（二）“開放政府合作伙伴計劃”（OGP）成員國的政府數(shù)據(jù)整合實踐

目前已經(jīng)有眾多國家加入OGP計劃，這些國家都被要求按照OGP的政策開放政府數(shù)據(jù)。OGP不僅僅是一個由諸多國家發(fā)起的多邊合作倡議，也是一個成員國之間的對話交流平臺和改進機制。

對一個國家來說，政府數(shù)據(jù)開放都是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，不僅是一項政治、政府改革運動，也是一項非常具體的公共管理業(yè)務深化與信息化技術應用。因此，無論是對經(jīng)濟發(fā)達國家還是對發(fā)展中國家來說，都是一項巨大的挑戰(zhàn)。

實際上，就發(fā)達國家的實施情況來看，各國的表現(xiàn)仍然參差不齊。美國和英國因為在電子政務建設方面具備比較充分的技術、行政管理基礎，在開展政府數(shù)據(jù)整合上積累了比較扎實的基礎，在政府數(shù)據(jù)開放方面走在其他成員國的前列。在開放政府國家行動計劃方面，美國已經(jīng)發(fā)布了兩次，英國發(fā)布了三次，而德國一直到2015年才發(fā)布第一次國家行動計劃。

就發(fā)展中國家的實施情況來看，情況卻遠不如聲明中所期望的那么理想。就這些發(fā)展中國家的整體來看，政府數(shù)據(jù)開放仍然處于較低層級。多數(shù)發(fā)展中國家仍然停留在政府信息公開層面，還沒有跡象表明開放政府數(shù)據(jù)已經(jīng)在發(fā)展中國家創(chuàng)造出多大的企業(yè)價值和經(jīng)濟社會價值。多數(shù)國家制定了開放政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略框架，但是卻較為松散，而且相應的制度體系相對籠統(tǒng)單一。發(fā)展中國家的政府數(shù)據(jù)開放運動仍然任重道遠。

六、我國政府數(shù)據(jù)整合存在的問題

加強政府數(shù)據(jù)整合一直是我國電子政務建設的重要工作。在這個過程中，黨中央、國務院及有關部門都在相關文件中對此提出了明確的要求，初步形成了有關政府數(shù)據(jù)整合的政策體系。根據(jù)這些政策要求，一些地方比較好地開展了政府數(shù)據(jù)整合工作并發(fā)展出比較成功的建設經(jīng)驗。這方面，江西省走在全國的前列。從2009年開始，江西省就開始了全省數(shù)據(jù)共享交換平臺的建設，在思創(chuàng)數(shù)碼科技股份有限公司的技術支持下，最早在全國規(guī)劃建設省市縣三級交換平臺。到2018年底，初步建成“江西省政務數(shù)據(jù)共享和開放平臺”：從業(yè)務系統(tǒng)對接情況來看，共有22個單位的49個系統(tǒng)與共享開放平臺實現(xiàn)了“系統(tǒng)通”;從數(shù)據(jù)資源匯聚情況來看，人口庫匯聚了公安廳、人社廳、民政廳和司法廳等庫表數(shù)據(jù)共計1.4億余條，法人庫匯聚了司法廳、交通廳和信用平臺等庫表數(shù)據(jù)超過2000萬條，初步實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)通”;從支撐政務服務應用情況來看，“贛服通”實名用戶累計總數(shù)超過320萬戶，累計上線贛服通事項為514項，初步實現(xiàn)了“應用通”。

政府數(shù)據(jù)整合是一項系統(tǒng)工程。從這個意義上講，我國國家層面的政府數(shù)據(jù)整合工作還面臨著很多不足，存在不少問題。具體情況如下：

（一）原有的信息化認知管理體系日益失去其應有價值和功能

雖然我國早在1997年就從理論上提出了科學合理的信息化認知框架，并構建了適合中國特色的信息化管理體系，為支撐我國經(jīng)濟社會信息化發(fā)展提供了重要的基礎保障;然而，大概從2010年開始，我國原有的信息化認知體系和信息化管理體系受到諸多挑戰(zhàn)和困擾，特別是由于沒有明確信息化與諸如大數(shù)據(jù)經(jīng)濟、“互聯(lián)網(wǎng)+”、數(shù)字經(jīng)濟、（新型）智慧城市等概念的關系，我國多年前行之有效的信息化認知管理體系日益失去其應有功能和價值。

這也給我國各地的電子政務規(guī)劃建設帶來諸多困擾。一些基礎性工作沒有得到應有的重視或堅持，如基礎信息采集與標準化建設、云計算中心的規(guī)劃建設、數(shù)據(jù)治理體系建設、重硬件建設輕信息資源與環(huán)境建設，等。這些問題阻礙了政府數(shù)據(jù)的高效整合，使得我國政府數(shù)據(jù)共享開放問題無法取得實質(zhì)性的進展。

（二）缺乏頂層設計直接阻礙政府數(shù)據(jù)的有效整合

當前，無論是整個國家信息化建設還是國家電子政務建設層面，都缺乏相應的頂層設計，政府數(shù)據(jù)整合面臨更加復雜的局面。特別是大家對于如何認識新一輪信息化條件下的電子政務總體架構仍然存在著很多不同的認識，例如全社會對于“互聯(lián)網(wǎng)+”就有著“千人千面”般的觀點和看法，這也使得人們對于認識、理解和應用“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”存在著各種各樣的認識和做法。

（三）政府數(shù)據(jù)整合缺乏有效的理論和技術方法

這些問題主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

首先，我國沒有建立統(tǒng)一的電子政務數(shù)據(jù)參考模型，沒有構建明確的政府數(shù)據(jù)架構。美國、英國等電子政務先進國家都已經(jīng)嘗試建立了自己的電子政務數(shù)據(jù)參考模型及其相應的政府數(shù)據(jù)架構。

其次，對于基礎數(shù)據(jù)庫建設沒有相應的評判標準。我們在2002年就明確要建設基礎數(shù)據(jù)庫（基礎信息庫），但一直沒有建立相應的標準規(guī)范和評估體系，在實踐中表現(xiàn)為隨意性較大。因此，無論是地方還是一些部門，隨意確定各自的基礎數(shù)據(jù)庫建設;即使是在國家規(guī)劃層面，我們對于基礎數(shù)據(jù)庫的建設，其內(nèi)容也一再變化（除了人口、法人和空間地理三個基礎數(shù)據(jù)庫）。

第三，我們還沒有建立相應的政府數(shù)據(jù)管理（治理）體系。建立數(shù)據(jù)治理機制并在此基礎上建立更加系統(tǒng)完善的數(shù)據(jù)管理知識體系，是保障數(shù)據(jù)質(zhì)量、改進和提高數(shù)據(jù)管理效能的基礎性工作，這已經(jīng)成為數(shù)據(jù)管理科學的重要共識，也是促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件。在這方面，國際上也已經(jīng)建立了一些相應的標準和規(guī)范（例如，國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會所制定的數(shù)據(jù)管理知識體系），而且近年來越來越多的行業(yè)、企業(yè)開始應用這些標準規(guī)范加強自身的數(shù)據(jù)管理。毫無疑問，這些數(shù)據(jù)管理標準和規(guī)范在應用于政府數(shù)據(jù)管理（治理）時，還必須根據(jù)我國的政治和行政管理體制特點進行必要的修改完善。

（四）缺乏相關的法律法規(guī)與制度

無論是實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)共享，還是實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放，都必須進行相應的制度體系的整合。就內(nèi)部共享來說，相對比較好處理;但就政府數(shù)據(jù)的對外開放來說，制度建設的內(nèi)容就比較多，也需要花費比較長的時間。就政府數(shù)據(jù)開放問題來說，這方面的制度建設問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.法律法規(guī)尚不健全。政府數(shù)據(jù)開放比政府信息公開的要求更高，問題更復雜，需要在法律法規(guī)層面提供細致全面的保障。但我國在這方面所面臨的法律問題仍然較多：首先，雖然我國在2008年頒布實施了《政府信息公開條例》，但是就政府數(shù)據(jù)開放來說，《政府信息公開條例》是遠遠不夠的。其次，我國對于個人隱私和商業(yè)秘密的保護面臨來自互聯(lián)網(wǎng)的嚴峻挑戰(zhàn)。歐盟和美國都就網(wǎng)絡時代關于個人隱私和商業(yè)秘密保護制定了具體的法律制度，如歐盟的《通用數(shù)據(jù)管理條例（GDPR）》。這方面我國尚沒有專門的法律法規(guī)，相關規(guī)定只是散布在《網(wǎng)絡安全法》《電子商務法》等條款當中。2018年5月1日實施的《信息安全技術個人信息安全規(guī)范》（GB/T35273-2017）雖然在架構上借鑒了歐盟GDPR的立法框架，但這僅僅是一個推薦性的國家標準，并不具備強制性。第三，關于數(shù)據(jù)權屬，目前也無法律規(guī)制，這對政府數(shù)據(jù)開放是個巨大的阻礙。

2.我國還沒有制定專門的政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略。開放政府數(shù)據(jù)要比公開政府信息來得復雜，牽扯的內(nèi)容更加廣泛，務必規(guī)劃清楚。從美國、英國等國家的政府數(shù)據(jù)開放實踐來看，這些國家都制定了相應的政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略與實施路線圖，并配以相應的政策體系作保障。

我國雖然在多年前就在相關文件中要求開放政府數(shù)據(jù)，但還沒有制定專門的國家政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略與實施路線圖。而且，從一些文件來看，我們在對于政府數(shù)據(jù)開放的路徑選擇上，還沒有形成統(tǒng)一認識。此外，我國在政府數(shù)據(jù)開放方面的組織體系建設和必要的技術標準規(guī)范方面仍然沒有建立、完善起來。因此，雖然有關文件確立了要求在2018年底前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺的目標，然而由于很多基礎工作沒有完成，我國的政府數(shù)據(jù)開放仍然任重道遠。

七、加強政府數(shù)據(jù)整合、實現(xiàn)共享開放的政策建議

實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的開放共享，需要我們超越政府數(shù)據(jù)本身去規(guī)劃政府數(shù)據(jù)，從多方面進行整合，統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進。這些不僅包括網(wǎng)絡、硬件設施與業(yè)務系統(tǒng)的整合（硬整合），也包括業(yè)務分類、業(yè)務規(guī)范的數(shù)字化、標準化，以及基礎數(shù)據(jù)資源與業(yè)務數(shù)據(jù)資源庫的整合（軟整合）。為實現(xiàn)這些整合，需要我們在技術、理論和政策上進行創(chuàng)新，探索適合我國實際的政府數(shù)據(jù)共享開放模式。

（一）基于輕裝信息化，重構和創(chuàng)新信息化建設格局

長期以來，包括電子政務在內(nèi)的我國信息化建設實踐常常受到各類新名詞、新概念、新說法的沖擊，使得我國20多年前所建立的科學有效的國家信息化認識體系即“信息化七要素論”無法得到深入發(fā)展。為此需要我們在充分融合新一代信息技術的基礎上，進行信息化的理論創(chuàng)新。

新一代信息技術的快速發(fā)展已經(jīng)實現(xiàn)了信息化由重裝向輕裝的轉變。與重裝信息化相比，輕裝信息化在基礎設施（物聯(lián)網(wǎng)、云計算等）、網(wǎng)絡（移動寬帶）、大數(shù)據(jù)以及行業(yè)門戶網(wǎng)站治理等諸多方面都日益表現(xiàn)出多樣化特征，需要我們加強研究，從不同層面完善、豐富輕裝信息化的理論與實踐。當前，尤其要以輕裝信息化去綜合認識新一代信息技術對信息化建設的各種新作用、新現(xiàn)象、新業(yè)態(tài)、新形式，并根據(jù)輕裝信息化要求優(yōu)化我國的信息化建設管理體制。為此，可以考慮以輕裝信息化為理論基礎，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為政策總綱，以數(shù)字經(jīng)濟為發(fā)展方向，構建科學合理的信息化政策框架。

（二）加強電子政務和政府數(shù)據(jù)的頂層設計

這方面包括諸多的建設、改進、完善的建議。就當前的情況來看，主要包括如下若干方面。

1.采取有效措施強制推進國家政務外網(wǎng)建設。電子政務外網(wǎng)是國家電子政務的核心基礎設施，長期以來一直是各類信息化和電子政務發(fā)展政策、規(guī)劃文件的重要內(nèi)容，但就當前情況來看，電子政務外網(wǎng)的發(fā)展并不盡如人意，從中央到各省的帶寬只有155M，直接影響到其網(wǎng)絡使用效益，無法發(fā)揮其統(tǒng)合業(yè)務專網(wǎng)的作用和功能。

今后應該明確定位電子政務外網(wǎng)地位，并將其應用納入各部門電子政務建設的考核內(nèi)容;增加其帶寬和網(wǎng)絡功能，促進各職能部門將更多業(yè)務專網(wǎng)向外網(wǎng)遷移;完善外網(wǎng)應用機制，為應用部門提供更多服務權限。

2.研究規(guī)劃政務云中心建設。政務云中心建設是未來電子政務和政府數(shù)據(jù)整合的基本方向，在規(guī)劃政務云時，必須注意到如下幾個方面的關系：與政務外網(wǎng)的統(tǒng)籌;與地方政務云建設的關系;與“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺體系和全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心的統(tǒng)籌;研究起草可信政務云建設與應用管理規(guī)范。

3.圍繞全國一體化在線政務服務平臺建設，簡化優(yōu)化相關內(nèi)容。省級及以下地方政府的政務服務平臺，應該依托本級政府門戶網(wǎng)站統(tǒng)籌建設，并與各級辦事大廳（行政服務中心）緊密結合，形成統(tǒng)一高效的電子政務前臺—后臺服務體系，實現(xiàn)政府門戶網(wǎng)站與行政服務中心的線上—線下的充分融合。

4.基于行政法和行政管理邏輯關系，構建我國的電子政務業(yè)務參考模型。從實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化出發(fā)，根據(jù)職責、職權、管理手段之間的行政邏輯關系，研究構建適合我國國情的電子政務業(yè)務參考模型，并以此修改、完善《政務信息資源目錄體系第4部分：政務信息資源分類》（GB/T?21063.4-2007）及其相關標準規(guī)范。并在此基礎上，結合“放管服”改革，研究構建科學合理的國家政務服務事項庫和公共信息資源開放平臺的開放數(shù)據(jù)集。

5.綜合應用合適的技術方法構建我國的電子政務數(shù)據(jù)參考模型。

應用主數(shù)據(jù)管理的理論和方法，指導我國的電子政務基礎數(shù)據(jù)庫建設，構建國家主數(shù)據(jù)，完善我國電子政務基礎數(shù)據(jù)庫和基礎信息資源庫建設運維管理機制。基于元數(shù)據(jù)和主數(shù)據(jù)的理論和方法，構建小數(shù)據(jù)認識框架，深化我們對于大數(shù)據(jù)的認識和理解。

（三）建立完善我國電子政務數(shù)據(jù)管理知識體系，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)管理的體系化、規(guī)范化、標準化

數(shù)據(jù)管理知識體系的最大特點，就是推進數(shù)據(jù)管理的體系化、規(guī)范化、標準化;建立我國電子政務數(shù)據(jù)管理知識體系，將深化我們對于政府信息資源的認識和理解，有助于加快我國政府數(shù)據(jù)管理的標準化、制度化建設，為政府數(shù)據(jù)共享開放提供科學合理的理論與技術支撐?？傊?，數(shù)據(jù)管理知識體系是我們開展電子政務頂層設計和總體規(guī)劃的重要的技術方法。

當前我國已經(jīng)在建立我國的電子政務數(shù)據(jù)知識體系，陸陸續(xù)續(xù)地開展了一些工作。今后應該應用當前正在發(fā)展的有關數(shù)據(jù)管理（治理）的理論、技術與國際標準規(guī)范;結合電子政務業(yè)務參考模型、數(shù)據(jù)參考模型的建設，梳理、完善我們正在和已經(jīng)開展的電子政務基礎數(shù)據(jù)庫、政府信息資源目錄編制、國家數(shù)據(jù)共享交換平臺、公共信息資源開放試點等建設工作。

（四）明確政府數(shù)據(jù)（公共信息資源）開放戰(zhàn)略路線圖

如前所述，政府數(shù)據(jù)開放是一個需要具備諸多條件做支撐的發(fā)展目標。一些先行國家和發(fā)展中國家在政府數(shù)據(jù)開放方面的實踐，為我們提供了有益的經(jīng)驗和教訓。盡管如此，我國也沒必要加入“開放政府合作伙伴”計劃，我國的政府數(shù)據(jù)開放實踐仍然必須著眼于我國電子政務建設實踐和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、服務于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，協(xié)同推進，統(tǒng)籌發(fā)展。

當前，首先是必須明確和統(tǒng)一我們在這個問題上的認識，明確和統(tǒng)一政府數(shù)據(jù)（公共信息資源）開放的說法、概念、內(nèi)容。在此基礎上，研究制定具有中國特色的政府數(shù)據(jù)（公共信息資源）開放戰(zhàn)略及其路線圖，并發(fā)布相應白皮書;明確政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的發(fā)展目標、戰(zhàn)略實施步驟、開放原則、開放內(nèi)容、開放機制等，要以政府數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站建設，引領各方面工作;要明確多層次的政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺及其門戶網(wǎng)站的建設路徑、政府數(shù)據(jù)的社會化使用規(guī)范;明確要求通過政府數(shù)據(jù)的開放，推進國內(nèi)大型互聯(lián)網(wǎng)（電子商務）平臺的數(shù)據(jù)開放進程。

當前，尤其需要加強對一些地方政府開展的政府數(shù)據(jù)開放建設實踐與公共信息資源開放試點工作的指導、總結，并在此基礎上建立推進政府數(shù)據(jù)開放的一整套組織管理制度。

（五）加強制度建設

為加強政府數(shù)據(jù)整合、推進政府數(shù)據(jù)開放共享，我們還必須在現(xiàn)有制度建設的基礎上，推進如下三個方面的制度建設。

首先是促進發(fā)展類制度建設。例如，政府信息公開法及推進政府數(shù)據(jù)開放、促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關法律法規(guī)、政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略及其配套制度如首席數(shù)據(jù)官制度等。

其次是規(guī)范支撐類制度建設。例如，有關公民信息知情權、隱私保護、數(shù)據(jù)跨境流動、數(shù)據(jù)開發(fā)機構認證、數(shù)據(jù)資產(chǎn)權屬規(guī)定等。

第三是技術保障類制度建設。圍繞政府數(shù)據(jù)生命周期管理，建立完善一整套的標準規(guī)范;圍繞政府數(shù)據(jù)管理知識體系，研究起草、建立完善全面、系統(tǒng)的制度體系;建立政府數(shù)據(jù)開放相關的信息網(wǎng)絡安全管理制度等。

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（責任編輯：王藝璇）

李廣乾，國務院發(fā)展研究中心信息中心研究一處處長、研究員。