福利分層：社會(huì)政策視野下的中國(guó)收入不平等

岳經(jīng)綸 方珂 蔣卓余

〔摘要〕 福利分層影響社會(huì)政策的再分配效應(yīng)，是分析社會(huì)福利體系演化的工具。它具有法團(tuán)主義福利制度式的“分層效應(yīng)”和發(fā)展主義福利制度下社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的“內(nèi)外現(xiàn)象”兩種表現(xiàn)形態(tài)。新中國(guó)福利制度的發(fā)展起始于“社會(huì)身份本位”的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，受“政治分層”和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，形成社會(huì)福利的“內(nèi)外現(xiàn)象”和福利分層。經(jīng)過(guò)“發(fā)展主義”“和諧社會(huì)”和“全面建設(shè)小康社會(huì)”等背景下的政策發(fā)展，現(xiàn)有社會(huì)福利體系的福利分層變得更為復(fù)雜。碎片化的社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域體現(xiàn)法團(tuán)主義式的“分層效應(yīng)”，不充分的基本公共服務(wù)供給則體現(xiàn)發(fā)展主義式的“內(nèi)外現(xiàn)象”?！吧鐣?huì)中國(guó)”的建設(shè)既要緩解社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的“分層效應(yīng)”，也要克服基本公共服務(wù)供給的“內(nèi)外現(xiàn)象”。一方面要建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，另一方面要把基本公共服務(wù)從其與其他制度的捆綁中分離出來(lái)，并推動(dòng)基本公共服務(wù)供給的均等化。

〔關(guān)鍵詞〕 福利分層;社會(huì)保險(xiǎn);基本公共服務(wù);法團(tuán)主義;發(fā)展主義

〔中圖分類號(hào)〕C916.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2020）01-0115-10

一、 引言

新中國(guó)成立以來(lái)的社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的成功轉(zhuǎn)型，并在經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)和民生質(zhì)量提升等方面取得了舉世矚目的成就。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)，中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，人民生活水平和總體收入水平的提升也十分顯著。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，中國(guó)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)從1992年的2334元上漲到2018年的64644元，人均可支配收入也達(dá)到2018年的28228元。①但是，與此同時(shí)，收入差距以及收入不平等問(wèn)題也不斷顯現(xiàn)，并成為制約中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)質(zhì)量提升的重大挑戰(zhàn)。②

從社會(huì)政策的視角來(lái)看，收入不平等問(wèn)題與社會(huì)福利體系存在著直接的聯(lián)系。甘犁基于中國(guó)家庭金融調(diào)查（CHFS）的實(shí)證研究指出，社會(huì)保障、健康水平和教育不平等是造成中國(guó)收入差距的重要原因。③楊穗等運(yùn)用中國(guó)居民收入調(diào)查（CHIP）數(shù)據(jù)分析了中國(guó)福利體系的結(jié)構(gòu)和再分配性質(zhì)。④事實(shí)上，自現(xiàn)代社會(huì)保障制度和福利國(guó)家建立以來(lái)，收入差距的變化就與社會(huì)政策的調(diào)整密切相關(guān)。Bradley等利用盧森堡收入調(diào)查數(shù)據(jù)，分析發(fā)現(xiàn)福利國(guó)家規(guī)模的變化是決定后工業(yè)民主國(guó)家收入分配狀況的最重要因素。⑤福利批判主義的觀點(diǎn)則認(rèn)為社會(huì)福利在回應(yīng)社會(huì)需要的同時(shí)，也有別于公民身份，因而也將社會(huì)分層和收入不平等制度化。⑥

為此，對(duì)于中國(guó)收入不平等問(wèn)題的討論需要拓寬傳統(tǒng)的研究視野，將收入差距的變化與社會(huì)政策的演化聯(lián)系起來(lái)，討論社會(huì)福利體系演化對(duì)收入不平等狀況的影響。基于此，本研究將嘗試使用“福利分層”的概念，并從社會(huì)福利體制演化的角度分析“福利分層”的內(nèi)涵及其生成原因。在此基礎(chǔ)上，本研究也將基于中國(guó)社會(huì)保障制度演化和中國(guó)收入分配數(shù)據(jù)，分析中國(guó)“福利分層”狀況的演化及其對(duì)于中國(guó)收入不平等狀況的影響。由此，本研究將把對(duì)于收入差距變化的分析與中國(guó)社會(huì)政策范式的演化聯(lián)系起來(lái)，分析緩和中國(guó)社會(huì)“福利分層”和收入不平等程度的政策導(dǎo)向，從而在社會(huì)政策的視野下拓寬對(duì)收入分配和“社會(huì)中國(guó)”的理論分析。

二、 福利分層與收入不平等：社會(huì)政策的研究視角

收入不平等與社會(huì)再分配是社會(huì)政策研究的經(jīng)典議題?，F(xiàn)代社會(huì)政策學(xué)的奠基人R. M. 蒂特馬斯（Titmuss， R. M.）從一開始就將“社會(huì)政策部門”視作是再分配的代理人，認(rèn)為后者先后通過(guò)公共援助和繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)履行再分配的職能，以回應(yīng)社會(huì)需要。⑦而在比較福利體制的研究中，工資和收入的差異也一直是相關(guān)討論的焦點(diǎn)議題。⑧G. 埃斯平-安德森（EspingAndersen， G.）的研究延續(xù)了蒂特馬斯將福利和再分配目標(biāo)建立于普遍主義公民權(quán)的社會(huì)政策傳統(tǒng)，提出“去商品化”的概念，并將其定義為收入分配獨(dú)立于市場(chǎng)機(jī)制的程度⑨，從而使得對(duì)社會(huì)福利給付的收入替代率、社會(huì)公共開支占GDP的比重等收入再分配指標(biāo)的測(cè)量成為比較社會(huì)政策研究的基礎(chǔ)性工作。在中國(guó)，雖然稅收制度和社會(huì)福利項(xiàng)目的發(fā)展滯后，再分配政策對(duì)收入差距的調(diào)節(jié)作用較之于很多發(fā)達(dá)國(guó)家而言有限⑩，但社會(huì)保障項(xiàng)目的運(yùn)作也的確起著收入再分配的作用。B11

然而，社會(huì)政策是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其對(duì)于收入再分配的調(diào)節(jié)作用也不盡相同。B12總的來(lái)說(shuō)，社會(huì)政策對(duì)于收入差距具有“累退”和“累進(jìn)”兩種不同的調(diào)節(jié)效應(yīng)。累進(jìn)的社會(huì)政策（progressive social policy）通過(guò)再分配系統(tǒng)將資源從富裕群體轉(zhuǎn)移給窮人并縮小收入不平等的程度，而累退的社會(huì)政策（regressive social policy）則反而擴(kuò)大收入不平等的程度。B13在中國(guó)，由于社會(huì)福利制度的發(fā)展走過(guò)了一條從“社會(huì)身份本位”到“人類需要本位”的發(fā)展歷程B14，不同職業(yè)、不同地區(qū)群體所享受到的福利待遇在很長(zhǎng)一段時(shí)間都存在著較大程度的區(qū)別。因而，在對(duì)于中國(guó)社會(huì)福利制度及其再分配效應(yīng)的討論中，福利待遇的差異一直是一個(gè)重要議題。

從總體上看，中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度的設(shè)置在人群和制度之間存在著分野，福利資源的分配在不同所有制部門之間、城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間也存在著差異。B15在此背景下，中國(guó)社會(huì)福利資源的配置就呈現(xiàn)出復(fù)雜的狀況。一方面，一些群體或享受高水平的免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)B16，或享有高額的社會(huì)保險(xiǎn)待遇B17，或享有高水平的退休金，或者兼而有之，屬于社會(huì)上的“高福利”階層。但另一方面，一些群體的基本風(fēng)險(xiǎn)卻仍然沒(méi)有得到有效的保障，很少或無(wú)法得到在生育、住房、就業(yè)和職業(yè)傷害等方面的社會(huì)保障B18，因而還處于“低福利”的狀況。在此背景下，中國(guó)的社會(huì)福利制度對(duì)于收入差距而言，也常常被質(zhì)疑為存在“逆向調(diào)節(jié)”的效應(yīng)。B19這種效應(yīng)被一些學(xué)者稱為是“負(fù)福利”B20，認(rèn)為社會(huì)福利體系的某些因素反而使得收入差距擴(kuò)大了。例如，王小魯和樊綱指出社保體系中的基本養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)際上是在擴(kuò)大收入差距。B21羅楚亮和李實(shí)則證實(shí)，由于人均福利補(bǔ)貼在省份之間、行業(yè)之間的差距遠(yuǎn)高于工資差距，福利補(bǔ)貼實(shí)際上起著進(jìn)一步拉大收入差距的作用。B22

福利體系的第二種“懸崖效應(yīng)”則以韓國(guó)的發(fā)展型福利體制為代表。為了應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)所帶來(lái)的失業(yè)和貧困問(wèn)題，韓國(guó)政府開始了以“包容型發(fā)展主義福利”（inclusive welfare developmentalism）為導(dǎo)向的社會(huì)政策改革。B35在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，韓國(guó)政府將原有的420多個(gè)健康保險(xiǎn)協(xié)會(huì)整合為同一個(gè)公共部門，從而將所有人口納入單一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。B36在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，韓國(guó)政府也開始將公共養(yǎng)老金計(jì)劃的基本框架進(jìn)行擴(kuò)展，并在1999年將國(guó)民年金發(fā)展成為以全部國(guó)民為對(duì)象的年金制度。B37因此，就社會(huì)保險(xiǎn)而言，韓國(guó)摒棄了舊制度的法團(tuán)主義成分，通過(guò)建立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)來(lái)消除地位分割和分層效應(yīng)，從而強(qiáng)化階級(jí)間和代際間的社會(huì)團(tuán)結(jié)原則。B38然而，即便普遍主義的導(dǎo)向正在出現(xiàn)，韓國(guó)的福利體系卻在這一過(guò)程中呈現(xiàn)出一種新的“懸崖效應(yīng)”。

在韓國(guó)，盡管社會(huì)保險(xiǎn)制度已經(jīng)進(jìn)行了整合，但是由于種種原因，部分群體卻沒(méi)有被納入社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍之中。例如，超過(guò)二成的國(guó)民年金參保者由于收入不夠和失業(yè)等原因成為交納例外者B39;部分從事小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的失業(yè)勞工無(wú)法享受雇傭保險(xiǎn)制度的保障。B40此外，計(jì)日制的非標(biāo)準(zhǔn)工人直至2004年才被納入失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍之中。B41如今，面對(duì)由于長(zhǎng)壽和低生育率所帶來(lái)的社會(huì)服務(wù)需求，韓國(guó)的大部分人口依然被排斥在社會(huì)政策的核心項(xiàng)目之外。B42由此，不同于保守主義福利制度中的地位分割，韓國(guó)的福利體系在社會(huì)政策覆蓋的內(nèi)部人員和未被覆蓋的外部人員之間形成了一種新的分層形式。這一被韓國(guó)學(xué)者稱為“內(nèi)外現(xiàn)象”（insideoutside phenomenon）的分層B43，是福利體系中因社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)不全面而帶來(lái)的“懸崖效應(yīng)”的另一種形態(tài)。

在中國(guó)，雖然社會(huì)群體間福利資格和權(quán)利的差異源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“政治分層”和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，具有一定意義上的特殊性，但是就其表現(xiàn)形式而言，又與以德國(guó)、韓國(guó)為代表的兩種“懸崖效應(yīng)”具有共性。因此，可以將“分層效應(yīng)”和“內(nèi)外現(xiàn)象”兩種“懸崖效應(yīng)”的表現(xiàn)形態(tài)應(yīng)用于對(duì)“福利分層”的分析之中。實(shí)際上，中國(guó)社會(huì)福利體系的發(fā)展經(jīng)歷了“國(guó)家主義”“發(fā)展主義”等范式演進(jìn)的階段，同時(shí)帶有社會(huì)保險(xiǎn)、發(fā)展型社會(huì)政策等福利制度的特征。B44在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)福利體系中的“福利分層”由社會(huì)結(jié)構(gòu)中的“政治分層”所決定，并受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響。改革開放之后，“經(jīng)濟(jì)分層”逐漸在社會(huì)結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位B45，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也被逐漸打破，因而“福利分層”也變得更為多元。總的來(lái)說(shuō)，改革開放后的中國(guó)福利體系同時(shí)體現(xiàn)兩種形式的“懸崖效應(yīng)”。一方面，在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，中國(guó)的福利體系延續(xù)了“社會(huì)身份本位”的特征，呈現(xiàn)出條塊分割、待遇分異的碎片化格局。醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平都依據(jù)社會(huì)身份和所屬職業(yè)的變化而異，因而在各險(xiǎn)種參保群體之間形成法團(tuán)主義式的“分層效應(yīng)”。而另一方面，就供應(yīng)不足且覆蓋面有限的基本公共服務(wù)而言，既有的福利體制又使得不同群體之間圍繞基本公共服務(wù)的享有狀況體現(xiàn)出發(fā)展主義式的“內(nèi)外現(xiàn)象”。

四、 中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的分層效應(yīng)與福利分層的演化：以醫(yī)療保障為例

中國(guó)的社會(huì)福利制度肇始于蘇聯(lián)模式的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，具有典型的二元制福利體系的特征。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)福利制度不僅存在城鄉(xiāng)分野，而且在城鎮(zhèn)內(nèi)部還存在著身份和所有制的差異。B46這一時(shí)期的“福利分層”是顯著的，城鎮(zhèn)職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員享受著多方面的福利服務(wù)，而其他群體所能享受到的社會(huì)福利供給則十分有限。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度以面向企業(yè)職工的勞保醫(yī)療和面向國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的公費(fèi)醫(yī)療為主，是一種非繳費(fèi)性的醫(yī)療保險(xiǎn)，待遇水平遠(yuǎn)高于其他群體。而除了農(nóng)村地區(qū)水平較低的合作醫(yī)療（由集體經(jīng)濟(jì)支撐）之外，其他群體的醫(yī)療保障處在一種制度缺位的狀態(tài)。由此，這一時(shí)期福利待遇是與身份捆綁在一起的，主要面向企業(yè)職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。它體現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“政治分層”和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，與法團(tuán)主義福利體制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中所體現(xiàn)的社會(huì)分層有一定的區(qū)別，并更加接近于發(fā)展主義式的“內(nèi)外現(xiàn)象”。

改革開放之后，中國(guó)逐步建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并開始將勞動(dòng)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)制度。國(guó)家對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行了全方位的改革，統(tǒng)賬結(jié)合的職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度等社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)陸續(xù)展開。B47在這一時(shí)期，區(qū)別于勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的社會(huì)保險(xiǎn)制度建立起來(lái)，開始將覆蓋面擴(kuò)展到包括農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的所有公民，并逐漸確立了繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)地位。此時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域中的“內(nèi)外現(xiàn)象”已經(jīng)褪去，但是各社會(huì)保險(xiǎn)類別之間的制度分割和待遇差異依然存在。就“福利分層”而言，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“經(jīng)濟(jì)分層”已經(jīng)取代“政治分層”的主導(dǎo)地位B48，但是社會(huì)保險(xiǎn)待遇依然與參保者的社會(huì)身份息息相關(guān)，體現(xiàn)出法團(tuán)主義式“分層效應(yīng)”的特點(diǎn)。

以醫(yī)療保障為例，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度（1998年）、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（2002年）、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度（2007年）以及統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度（2016年）陸續(xù)建立起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)在制度層面上的全覆蓋。但是，這些醫(yī)療保障制度的建設(shè)仍然基于社會(huì)身份的分野，并體現(xiàn)著法團(tuán)主義式的“分層效應(yīng)”。具體來(lái)說(shuō)，醫(yī)療保障領(lǐng)域的制度分割和待遇差異依然延續(xù)了部分計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺緒，并體現(xiàn)“福利分層”。一方面，部分特殊群體依然享受著高水平的免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)B49，而另一方面，職工、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)待遇依然存在著遞減的差異B50，幾大社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度依然體現(xiàn)著以社會(huì)身份為基礎(chǔ)的分立運(yùn)作的特征。B51

醫(yī)療保障領(lǐng)域的制度分割延續(xù)了法團(tuán)主義式的分層效應(yīng)，并體現(xiàn)著中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的“福利分層”。但與此同時(shí)，這種法團(tuán)主義式的分層效應(yīng)也隨著醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革和統(tǒng)籌的推進(jìn)而發(fā)生演化。我們運(yùn)用中國(guó)家庭追蹤調(diào)查（CFPS）2014-2016年的數(shù)據(jù)計(jì)算了各醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目受益群體在歷年的醫(yī)療費(fèi)用、報(bào)銷費(fèi)用和報(bào)銷比率的變化（如表1所示）。從總體上看，醫(yī)療保障領(lǐng)域的“福利分層”可以通過(guò)各險(xiǎn)種之間的待遇差異直觀地觀察。公費(fèi)醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療四類險(xiǎn)種的平均報(bào)銷率呈現(xiàn)出依次遞減的趨勢(shì)。這反映出中國(guó)醫(yī)療保障體系中存在著依參保類型而分的福利差距，其基礎(chǔ)則是體現(xiàn)社會(huì)身份區(qū)隔的“福利分層”。

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家醫(yī)保局：《2018年醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)快報(bào)》，http：//www.nhsa.gov.cn/art/2019/2/28/art_7_942.html.

此外，實(shí)踐領(lǐng)域出現(xiàn)的制度整合和福利機(jī)構(gòu)改革也在福利體制的層面上強(qiáng)化著“福利分層”緩和的趨勢(shì)。一方面，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度的整合自2008年就在杭州、廣東、天津和重慶等地區(qū)展開，而2016年初發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》則將這一制度整合的做法在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。B52而在另一方面，福利機(jī)構(gòu)的改革也在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的層面進(jìn)行。2018年新組建的國(guó)家醫(yī)療保障局將原屬于人社部的城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、原屬于衛(wèi)計(jì)委的新型農(nóng)村合作醫(yī)療、原屬于民政部的醫(yī)療救助以及原屬于發(fā)改委的藥品和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格管理職責(zé)進(jìn)行整合，“三險(xiǎn)合一”的進(jìn)程有望被進(jìn)一步強(qiáng)化。在此基礎(chǔ)上，醫(yī)療保障籌資體制、給付結(jié)構(gòu)和經(jīng)辦模式的重構(gòu)就有了體制基礎(chǔ)B53，一個(gè)去碎片化的統(tǒng)一醫(yī)療保障制度正在建立起來(lái)。這將意味著社會(huì)保險(xiǎn)法團(tuán)主義式“分層效應(yīng)”的弱化和“福利分層”狀況的緩和變得現(xiàn)實(shí)起來(lái)。

五、 基本公共服務(wù)的內(nèi)外現(xiàn)象與福利分層的新變化：“泛福利化”的視角

中國(guó)“福利分層”的演化不僅受社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的影響，也與基本公共服務(wù)的供給息息相關(guān)。在中國(guó)社會(huì)福利體系發(fā)展的早期，基本公共服務(wù)的供給只針對(duì)城鎮(zhèn)居民和小部分具有特定社會(huì)身份的人口，包括農(nóng)民在內(nèi)的大量群體被排斥在基本公共服務(wù)供給的覆蓋范圍之外。而到了21世紀(jì)，隨著“社會(huì)政策思維”的強(qiáng)化，中國(guó)政府開始推進(jìn)社會(huì)福利制度改革，相繼出臺(tái)最低生活保障、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、廉租房等社會(huì)政策，從而在制度層面上彌補(bǔ)了原有社會(huì)福利體系在醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的制度缺位。

特別是對(duì)于底層群體而言，這些政策的出臺(tái)極大地豐富了其所獲得的公共服務(wù)資源。具體來(lái)說(shuō)，隨著“低保制度”“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”和“精準(zhǔn)扶貧”等政策項(xiàng)目的推進(jìn)，底層群體獲得了更多的福利資源，從而獲得了改變其“福利分層”狀況的機(jī)會(huì)。例如，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的先后出臺(tái)填補(bǔ)了社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)在相應(yīng)群體中的制度缺位，最低生活保障制度的建立為底層群體提供了兜底性的收入保障，廉租房項(xiàng)目的開展為低收入群體提供了獲取住房保障的機(jī)會(huì)。但是，在具體實(shí)施過(guò)程中，過(guò)多的公共服務(wù)資源與扶貧制度或社會(huì)救助制度相掛鉤B54，因而在公共服務(wù)供應(yīng)不足且覆蓋面有限的背景下，中國(guó)的最貧困群體在目前開始享有比一般公眾更多的基本公共服務(wù)，并與既有的特權(quán)群體一起成為現(xiàn)階段從公共服務(wù)系統(tǒng)中獲益更多的群體。他們與普通群體之間就公共服務(wù)資源的享有而言表現(xiàn)為發(fā)展主義式的“內(nèi)外現(xiàn)象”。

具體來(lái)說(shuō)，這一現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是由于醫(yī)療、教育、就業(yè)等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)資源被不恰當(dāng)?shù)乩壴诘捅Ｖ贫群头鲐氈贫戎?，使得低保制度和扶貧制度成為獲取部分基本公共服務(wù)資源的信息基礎(chǔ)，從而造成社會(huì)救助資源獲得者與普通群體之間形成新的“懸崖效應(yīng)”。例如，脫貧攻堅(jiān)工作中貧困戶脫貧的標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)“兩不愁，三保障”（不愁吃，不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障），各地在其具體實(shí)踐中也給予了低保戶多方面的政策支持。表3列舉了湖南Y縣給予低保戶的額外福利政策，具有一定的代表性?？梢?，Y縣低保戶所享受到的額外福利資源原本屬于基本公共服務(wù)的范疇，而醫(yī)療、教育和住房等基本公共服務(wù)的保障是很多普通人都還未能實(shí)現(xiàn)的。仇葉、賀雪峰將這種現(xiàn)象稱為低保的“泛福利化”，并指出低保制度出現(xiàn)了由底線式的“生存保障”走向身份捆綁型的特權(quán)化福利的制度錯(cuò)位。B55由此，低保群體就具有了“特殊性的福利身份”，與原有享受“特權(quán)性福利身份”的群體一起構(gòu)成基本公共服務(wù)的“福利受益者”，并使得“福利分層”發(fā)生了新的演化。

實(shí)際上，社會(huì)政策和“福利分層”的新變化也對(duì)中國(guó)收入不平等狀況的變化產(chǎn)生影響。B56運(yùn)用中國(guó)家庭追蹤調(diào)查（CFPS）2012-2016年的數(shù)據(jù)，我們對(duì)近幾年中國(guó)社會(huì)保障制度的收入再分配效應(yīng)進(jìn)行測(cè)算，以分析中國(guó)社會(huì)保障制度改革和“福利分層”變化對(duì)收入不平等狀況的影響。如表4所示，我們計(jì)算了不同社會(huì)保障類目在調(diào)節(jié)不同群體間收入差距中的效應(yīng)及其演化，并用基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)兩項(xiàng)指標(biāo)測(cè)算中國(guó)收入差距水平自2012年以來(lái)的變化趨勢(shì)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)CFPS2012、2014、2016年數(shù)據(jù)測(cè)算所得

從總體上看，中國(guó)的收入差距在2012-2016年間保持著高位波動(dòng)的基本態(tài)勢(shì)，而社會(huì)保障制度在歷年都發(fā)揮了一定的社會(huì)再分配和縮小收入差距的效應(yīng)，使得基尼系數(shù)下降0.01-0.02。從不同收入群體之間收入差距變化的趨勢(shì)來(lái)看，將2016年數(shù)據(jù)與2012年數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，高收入與低收入、中收入與低收入群體之間的差距縮小了（尤其是在經(jīng)過(guò)社會(huì)救助調(diào)節(jié)后），但高收入與中收入之間的差距擴(kuò)大了。這說(shuō)明，近幾年社會(huì)福利體系的發(fā)展有效地改善了底層群體的福利狀況，縮小了低收入群體與其他群體之間的收入差距。特別是，社會(huì)救助的再分配效應(yīng)在2012-2014年出現(xiàn)了一個(gè)較大幅度的提升。但與此同時(shí)，社會(huì)福利體系對(duì)于中間群體福利狀況的改善則相對(duì)不那么明顯，經(jīng)社會(huì)保障制度調(diào)節(jié)后的中收入與高收入群體間的變化程度在三年中均低于中收入與低收入群體以及高收入與低收入群體間。

從社會(huì)政策的視角來(lái)看，雖然中國(guó)社會(huì)福利體系內(nèi)部存在的制度分割和待遇差異制約了社會(huì)保障制度的再分配效應(yīng)，但是社會(huì)政策的再分配功能依然存在。這是因?yàn)橛捎卺t(yī)療、收入、養(yǎng)老等領(lǐng)域社會(huì)保障政策的出臺(tái)和改革，在制度層面上補(bǔ)充基本公共服務(wù)供給的短板，起到社會(huì)保護(hù)的作用。這些社會(huì)保障政策起到了緩和社會(huì)群體間“福利分層”的效用。與此同時(shí)，近幾年民生工作的重心主要聚焦于底層群體福利狀況的提升，并圍繞“精準(zhǔn)扶貧”工程集中發(fā)力，使得基本公共服務(wù)的供給在底層福利的維度上實(shí)現(xiàn)了延伸，縮減了底層群體與其他社會(huì)群體之間的福利待遇差異，從而改變了底層群體“福利分層”的狀況。但是，普遍主義的基本公共服務(wù)體系依然沒(méi)有建立起來(lái)。在此背景下，高收入群體依然享受著高福利和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源，低收入群體也獲得了更多的公共服務(wù)資源，但由于增長(zhǎng)的公共服務(wù)資源過(guò)多地被捆綁在社會(huì)救助制度之上，中間群體依然未能獲得足夠的公共服務(wù)資源。由此，圍繞基本公共服務(wù)的供給，中國(guó)社會(huì)福利體系形成了一種新的“內(nèi)外現(xiàn)象”，并使得“福利分層”的狀況變得更為復(fù)雜。

六、 “社會(huì)中國(guó)”建設(shè)與福利分層的緩和

當(dāng)代社會(huì)政策和福利國(guó)家建設(shè)的基本目標(biāo)是提供一系列制度和政策來(lái)幫助公民抵御各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。B57“社會(huì)中國(guó)”的理念則倡導(dǎo)建設(shè)一個(gè)以公民身份為本，打破社會(huì)福利在城鄉(xiāng)、職業(yè)和地域維度上的不公平和不正義的，普遍主義的社會(huì)福利體系。B58然而，在社會(huì)政策視野下，“福利分層”體現(xiàn)著社會(huì)身份本位的特征，高收入者往往享受著更好的福利待遇。因而，這一現(xiàn)象實(shí)際上呼應(yīng)了傳統(tǒng)福利批判理論中的一個(gè)核心觀點(diǎn)，即“社會(huì)福利在回應(yīng)社會(huì)需求的同時(shí)，也是區(qū)別于公民身份的，因而也在將社會(huì)分層和收入不平等制度化”。B59它與中國(guó)社會(huì)發(fā)展所倡導(dǎo)的“和諧社會(huì)”理念以及所追求的社會(huì)公正導(dǎo)向相違背。B60

誠(chéng)然，碎片化的福利體系和差異化的福利待遇在當(dāng)下中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出改進(jìn)的趨勢(shì)。中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展也在一定程度上緩解了“福利分層”和收入不平等的程度。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)政策的擴(kuò)張和“適度普惠”理念的強(qiáng)化為福利分層和收入不平等程度的縮減提供了機(jī)遇。具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障制度內(nèi)部的分異在21世紀(jì)出現(xiàn)了整合的跡象。例如，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌和統(tǒng)籌被提上政策議程，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立和新醫(yī)保局的組建縮小了醫(yī)療保險(xiǎn)制度之間的分異。與此同時(shí)，以最低生活保障制度為代表的致力于提升底層福利的社會(huì)政策項(xiàng)目，則為底層群體提供了改變個(gè)人與國(guó)家福利關(guān)系的多元途徑，帶來(lái)了“福利分層”的調(diào)整，同時(shí)也影響了收入不平等的狀況。這些政策層面的變化，形塑了高收入與低收入、中收入與低收入群體間收入不平等狀況的積極變化，體現(xiàn)出社會(huì)保障制度在收入再分配過(guò)程中的積極作用。

然而，“福利分層”的現(xiàn)象在中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展過(guò)程中依然長(zhǎng)期存在。它不僅表現(xiàn)為碎片化社會(huì)保險(xiǎn)體系內(nèi)部法團(tuán)主義式的“分層效應(yīng)”，也表現(xiàn)為不平衡不充分的基本公共服務(wù)供給格局中發(fā)展主義式的“內(nèi)外現(xiàn)象”?！案＠謱印钡拇嬖诓粌H制約了社會(huì)保障再分配效應(yīng)和社會(huì)保護(hù)效應(yīng)的提升，使得中國(guó)社會(huì)政策的收入再分配效應(yīng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于OECD國(guó)家的平均水平，也在某些制度范疇內(nèi)加劇了收入不平等的程度。在此背景下，中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展就需要緩解和克服“福利分層”的現(xiàn)象，一方面克服社會(huì)保險(xiǎn)的碎片化，另一方面又要將捆綁在社會(huì)救助上的基本公共服務(wù)要素獨(dú)立出來(lái)，形成一種普遍主義的基本公共服務(wù)理念。具體來(lái)說(shuō)，“社會(huì)中國(guó)”建設(shè)與“福利分層”的緩和需要注意三個(gè)方面的政策導(dǎo)向。

首先，打破社會(huì)福利制度之間的社會(huì)身份分野，尤其是克服社會(huì)保險(xiǎn)體系中法團(tuán)主義式的“分層效應(yīng)”，強(qiáng)化普遍主義的社會(huì)福利理念。由表4可見，社會(huì)保險(xiǎn)可以顯著降低不同收入群體之間的收入不平等程度，尤其是對(duì)于中低收入群體而言，可以發(fā)揮出較大的社會(huì)再分配、社會(huì)保護(hù)以及社會(huì)公正的效應(yīng)。然而，來(lái)自醫(yī)療保險(xiǎn)和其他相關(guān)研究的證據(jù)卻顯示，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)體系中依然存在著較為明顯的“福利分層”，從而弱化了社會(huì)政策的收入再分配效應(yīng)，甚至引發(fā)“福利倒掛”的現(xiàn)象。因而，“福利分層”的緩和首先就要破除社會(huì)保險(xiǎn)制度的碎片化格局，消除其中條塊分割的制度因素，從而建立起一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)體系。在此意義上，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一和國(guó)家醫(yī)保局的建立為社會(huì)保險(xiǎn)范疇內(nèi)法團(tuán)主義式“分層效應(yīng)”的削減和“福利分層”的緩和提供了積極的探索。

其次，厘清基本公共服務(wù)供給與其他社會(huì)政策（特別是社會(huì)救助）之間的關(guān)系，推進(jìn)基本公共服務(wù)供給的均等化，以建構(gòu)統(tǒng)一的社會(huì)安全網(wǎng)。社會(huì)政策發(fā)展和福利國(guó)家建設(shè)的邏輯起點(diǎn)是防范公民在醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，社會(huì)福利體系的發(fā)展往往注重政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮，并把公共支出占GDP的比重作為衡量福利制度發(fā)展的重要指標(biāo)。B61中國(guó)政府同樣制定了促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的工作目標(biāo)，并將教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等列入基本公共服務(wù)的范疇。B62然而，在目前的實(shí)踐中，基本公共服務(wù)的供給仍然處在不平衡不充分的狀態(tài)。除了高收入群體依然享受著較高質(zhì)量的公共服務(wù)資源之外，由于公共服務(wù)資源遞送與社會(huì)救助制度“捆綁”現(xiàn)象的存在，低收入群體也獲得了更多的公共服務(wù)。但對(duì)于龐大的中間群體而言，基本公共服務(wù)供給依然不那么樂(lè)觀，尤其在醫(yī)療、住房和就業(yè)等領(lǐng)域。這一現(xiàn)象不僅制約了社會(huì)政策再分配效應(yīng)的提升，同時(shí)也造成了公共服務(wù)供給的“內(nèi)外現(xiàn)象”，從而對(duì)社會(huì)保障制度（特別是社會(huì)救助制度）的良性發(fā)展造成隱患。為此，社會(huì)福利體系的發(fā)展，需要克服“福利捆綁”的現(xiàn)象，將捆綁在社會(huì)救助系統(tǒng)上的基本公共服務(wù)要素獨(dú)立出來(lái)，推動(dòng)其均等化供給，從而緩和公共服務(wù)領(lǐng)域的“福利分層”。

第三，中間群體福利狀況的改善已隨著底層福利的增進(jìn)而提上了政策議程。隨著“精準(zhǔn)扶貧”等一系列社會(huì)政策項(xiàng)目的推廣，社會(huì)保障制度在消除貧困和兜底保障等方面的效用已經(jīng)得到很好的發(fā)揮。然而，社會(huì)保險(xiǎn)、公共服務(wù)等領(lǐng)域“福利分層”的存在又制約了社會(huì)政策再分配效應(yīng)的發(fā)揮和收入不平等程度的優(yōu)化。如表4所示，在2012-2016的四年間，高收入群體與低收入群體、中收入群體與低收入群體間的收入差距呈現(xiàn)出縮小的趨勢(shì)，但高收入與中收入群體間的收入差距卻反而擴(kuò)大了，并且社會(huì)保障對(duì)后者收入不平等狀況的調(diào)節(jié)效應(yīng)明顯更弱。這與居民收入分配中缺乏足夠規(guī)模中間收入群體的“葫蘆型”格局相呼應(yīng)。B63就社會(huì)政策的視角而論，隨著“脫貧攻堅(jiān)”的推進(jìn)和“中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代”的到來(lái)，底層群體福利狀況的改善已取得突破性的進(jìn)展，越來(lái)越多的底層群體獲得了改善收入狀況和進(jìn)入中等收入群體的條件。但是，由于市場(chǎng)性收入的分化和社會(huì)福利體系的碎片化，中間群體收入和福利狀況的改善卻不那么明顯。由此，隨著中等收入群體的擴(kuò)大，下一階段社會(huì)政策的設(shè)置需要關(guān)注中間群體福利狀況的改善，從而推動(dòng)“橄欖型”收入分配格局的構(gòu)建，緩和“福利分層”并增進(jìn)社會(huì)福祉。

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B25 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)投入很少，農(nóng)村合作醫(yī)療、五保戶政策其實(shí)都是農(nóng)村社區(qū)（集體經(jīng)濟(jì)）所支持的，國(guó)家在其中的作用有限。

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B53 顧昕：《中國(guó)新醫(yī)改的新時(shí)代與國(guó)家醫(yī)療保障面臨的新挑戰(zhàn)》，《學(xué)?！?019年第1期。

B54 B55 仇葉、賀雪峰：《泛福利化：農(nóng)村低保制度的政策目標(biāo)偏移及其解釋》，《政治學(xué)研究》2017年第3期。

B56 李實(shí)、朱夢(mèng)冰、詹鵬：《中國(guó)社會(huì)保障制度的收入再分配效應(yīng)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第4期。

B58 岳經(jīng)綸：《建構(gòu)“社會(huì)中國(guó)”：中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2010年第10期。

B60 林卡：《社會(huì)政策、社會(huì)質(zhì)量和中國(guó)大陸社會(huì)發(fā)展導(dǎo)向》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第12期。

B61 唐鐵漢、李軍鵬：《國(guó)外政府公共服務(wù)的做法、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與啟示》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第5期。

B62 安體富、任強(qiáng)：《公共服務(wù)均等化：理論、問(wèn)題與對(duì)策》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2007年第8期。

B63 陳宗勝、康?。骸吨袊?guó)居民收入分配“葫蘆型”格局的理論解釋——基于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制和結(jié)構(gòu)的視角》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2019年第1期。

（責(zé)任編輯：何 頻）