李春艷

[摘 要]NGO作為參與應急管理的重要主體，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應該并且能夠發(fā)揮作用。該文以我國NGO在抗擊新型冠狀病毒疫情中采取的行動為例，發(fā)現(xiàn)其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中能發(fā)揮動員社會資源、支持社會力量參與、提供應急保障服務、關愛弱勢群體、搭建協(xié)作平臺的作用，但也面臨著應對經(jīng)驗不足、政社協(xié)同失效、自身地區(qū)發(fā)展不均衡的挑戰(zhàn)。針對這次抗疫中暴露出的問題，今后還需進一步推進政社合作，提高共同應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，實現(xiàn)公共危機的有效治理。

[關鍵詞]NGO 突發(fā)公共衛(wèi)生事件 應急管理 新冠肺炎疫情

[中圖分類號]D632.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-9596（2020）03-0005-06

一、問題的提出

21世紀以來，突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，從SARS、甲型H1N1流感、H7N9型禽流感，到埃博拉病毒，再到新型冠狀病毒，這些疫情無不威脅著人類的生命安全和社會的穩(wěn)定發(fā)展。在應對這些突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府無疑扮演著宏觀調控及協(xié)調組織等主導性角色，但是政府并非全知全能，其存在諸如反應滯后、信息不完全等固有缺陷，僅靠政府的參與是遠遠不夠的，還需要其他多主體的共同參與。在抗擊新型冠狀病毒疫情中，習近平總書記強調，“打贏疫情防控這場人民戰(zhàn)爭，必須緊緊依靠人民群眾”，“對社會力量參與疫情防控，要加強組織引導、暢通渠道、鼓勵支持”[1]。非政府組織（NGO）是人民群眾的組織化呈現(xiàn)，是社會力量的重要組成部分，能夠有效動員和匯聚社會資源，并能在政府失靈的領域發(fā)揮作用，有效彌補政府行動缺陷。因此，NGO應當積極參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理中，利用自己的優(yōu)勢發(fā)揮作用。

據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2019年底，我國共有非政府組織（社會組織）86.658萬個，反觀經(jīng)歷了SARS疫情的2003年，當時的統(tǒng)計數(shù)據(jù)僅為26.6萬個?？梢?，NGO在這16年間得到了飛速發(fā)展和壯大，同時也在不斷成長和完善。盡管我國NGO運作模式的成熟度與國際NGO相比還存在一定差距，但是其也已成為我國一股不可替代的力量活躍在應急管理的一線。那么在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中，我國NGO會采取怎樣的應對策略，能發(fā)揮出什么樣的作用？為了回答這些問題，本文以我國NGO在2020年抗擊新型冠狀病毒疫情中采取的行動為切入點，探尋其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中所起的作用，以宏觀把握NGO處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對策略。

二、相關概念界定及理論依據(jù)

非政府組織常見的類似用語還有非營利組織、民間組織、社會組織、第三部門等，“NGO”與上述詞匯并無本質差異，只是側重角度不同，可互換使用。對于NGO的界定，國際上通常采用薩拉蒙教授的五特征法，即將具有組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性特征的組織界定為NGO[2]。學者根據(jù)不同國家、地區(qū)的具體情況對這些特征提出了修正，但非政府性和非營利性被公認為基本特征。我國學者將NGO定義為：不以營利為目的，且具有正式的組織形式、屬于非政府體系的社會組織，它們具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性[3]。本文重點關注的是活躍在社會救助領域的公益性NGO。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。而應急管理，則是指政府及其他公共組織在突發(fā)事件的事前預防、事中處理和事后恢復總結過程中，通過建立一定的體制機制，采取一系列措施，保障公眾生命健康和財產(chǎn)安全、促進社會和諧健康發(fā)展的活動?？梢?，作為公共組織的NGO是應急管理中的重要主體，應當在突發(fā)事件中采取行動并發(fā)揮作用。

市場失靈與政府失靈理論、治理理論等為NGO參與應急管理提供了理論依據(jù)。（1）市場失靈與政府失靈理論。市場與政府失靈致使在應急管理中僅依靠市場和政府手段無法實現(xiàn)應急資源的最優(yōu)配置和有效利用。而NGO作為獨立于政府與市場之外的“第三部門”，具有志愿性、非營利性和民間性的特征，能夠從事政府部門與營利性部門無力、無法或無意作為的領域，能有效彌補政府與市場配置資源的不足，提高應急管理的效率。（2）治理理論。治理理論強調治理主體的多元化，即公共機構、私人機構和非營利組織的共同治理，認為除政府外，私人機構和非營利組織也能參與社會管理，成為不同層面上的權力中心，并且多元化的治理主體之間存在著權力依賴關系與合作伙伴關系[4]。而突發(fā)事件應急管理作為一個復雜的工程，不僅需要充足的財力、物力，更需要多元化的治理主體參與，這樣才能盡可能地吸納社會力量，促進應急管理的靈活性和高效性。以上這些理論都說明了NGO的存在及參與應急管理的合理性和必要性。同時，國內外實踐也證明，NGO參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理，與政府形成合力，能更好地實現(xiàn)社會的有效治理。

三、NGO在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中的作用

2008年汶川大地震，NGO在抗震救災中表現(xiàn)突出，發(fā)揮出了巨大作用，有學者將這一年稱為“中國NGO元年”[5]。如今十多年過去，NGO在不斷發(fā)展中逐漸完善，其應對突發(fā)事件的能力也在不斷提升，在應急管理中發(fā)揮著越來越不容忽視的作用。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，不少NGO迅速響應，將資源和力量投入到疫情防控行動中，從收集的資料來看，其主要發(fā)揮了以下作用：

（一）動員社會資源

NGO具有非政府性，大多扎根于基層，與公眾的空間距離較小，與社會有更廣泛的接觸和聯(lián)系。NGO具有志愿性，組織成員一般具有較高的志愿精神，工作中能夠更準確地把握公眾利益和需求，并能為其表達訴求。NGO具有非營利性，能更有效整合社會資源、凝聚社會力量。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，各類NGO積極采取行動廣泛匯集社會資源，其形式主要有兩種：一是動員和匯聚社會的慈善捐贈資源，即通過各種慈善性、公益性的募款活動籌集善款和吸納各種社會捐贈，為疫情防控提供資金和物資支持;二是動員社會的志愿服務資源，發(fā)動社會各界志愿者參與到各種慈善公益活動或互助共益活動中，為疫情防控提供人力支援。在疫情發(fā)生初期，許多NGO都開始募集善款，并對口罩、防護服、護目鏡以及呼吸機等醫(yī)療物資進行采購和運輸，有針對性地對疫情重點地區(qū)進行點對點的款物支援，充分體現(xiàn)了其靈活性的特點。在這個過程中，不同NGO都發(fā)揮自己所長來募集物資，竭盡全力為抗疫一線提供全方位的物資保障。例如，因信息公開透明及時、運作高效而備受公眾信任的韓紅愛心慈善基金會，僅在1月31日和2月1日兩天便募得善款2.48億元，并利用募得的善款大量采購醫(yī)療物資馳援武漢及周邊城市，緩解了醫(yī)院物資緊缺的局面。由銀杏公益基金會聯(lián)合多位銀杏伙伴發(fā)起的“武漢銀杏在行動”在抗擊疫情中募集2321臺制氧機，為居家得不到及時治療的重癥患者提供生命支撐，也為湖北省的醫(yī)療機構提供緊急醫(yī)療救助。而壹基金1月22日就啟動了響應機制，第一時間通過輕松公益、騰訊公益、水滴公益等多個公益平臺打通愛心捐款通道，并將籌集來的善款為疫情重點地區(qū)提供口罩、防護服、測溫儀等醫(yī)療物資，同時也為社區(qū)提供疫情排查、防疫消殺、心理關懷等支持工作。此外，各大NGO還積極動員和組織志愿者加入抗擊疫情的隊伍中，協(xié)助物資的裝載、卸貨、運輸派發(fā)等，這一社會志愿服務資源的調動，極大地緩解了抗疫一線人手不足的局面。

（二）支持社會力量參與

突發(fā)公共衛(wèi)生事件一般涉及面廣、影響范圍大、應對任務復雜且艱巨、需要充足的物資保障和人力支援，因此在應對過程中需要發(fā)動更多的社會力量，開展整體協(xié)作。在此次疫情中，不少NGO發(fā)揮支持和服務于其他社會力量的作用，這種形式的參與激活了更多的力量，進而發(fā)揮了更大的效用。其中，正榮公益基金會開通支援“抗擊新型肺炎疫情”綠色通道，以小額資助的方式支持更多專業(yè)社會組織參與到疫情防控行動。此外，正榮公益基金會還聯(lián)合物業(yè)、居委會等社區(qū)力量，發(fā)起“社區(qū)抗疫正榮志愿行動”，以提供專業(yè)指導的方式支持正榮公益行動小組關愛社區(qū)弱勢群體、一線防疫重點群體以及存在困境的小區(qū)。微笑明天慈善基金會聯(lián)合上海心蘋公益基金會，以提供小額資金的形式支持全國各地的社會組織、志愿服務團體、社工服務機構等組織在社區(qū)層面開展以 “消除疫情所帶來的負面影響”“疫情中的相關弱勢群體幫扶”“心理支持安撫疏導”等為主題的抗疫行動。千禾社區(qū)公益基金會充分發(fā)揮社區(qū)基金會的優(yōu)勢，鏈接本地資源，為珠三角區(qū)域內各社區(qū)參與抗災互助的個人或公益組織、志愿團體提供小額資金支持，讓每個關心社區(qū)的人都能奉獻自己的力量。以上這些行動，不僅在社區(qū)層面提供了重要的服務保障，還激活了更多的社會組織和志愿者，為戰(zhàn)勝這場疫情注入了有生力量。

（三）提供應急保障服務

我國的NGO數(shù)量大、服務領域廣泛，能夠在服從政府統(tǒng)一安排的基礎上為社會提供更多個性化和多樣化的服務，補充政府無法顧及或是不能滿足的領域，起到拾遺補缺的作用。因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，NGO能夠為社會提供更加彈性、多樣化的應急保障服務。在武漢封城、各省紛紛啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應機制后，作為重大突發(fā)事件應急管理重要主體的NGO開始提供大量應急保障服務，包括提供醫(yī)療防護物資、生產(chǎn)生活物資的運輸保障、醫(yī)護人員的后勤保障等。招商局“災急送”由招商局基金會提供運費支持，依托招商局集團旗下物流板塊廣泛的物流網(wǎng)點、專業(yè)的應急物流配送和精銳的災害應急物流志愿者大隊，為社會提供專業(yè)、高效、安全的公益應急物流援助。湖畔魔豆公益基金會捐贈1000萬元設立“抗疫項目專項資金”，用于應急階段保障定點醫(yī)院相關醫(yī)務人員和特殊醫(yī)務人員家屬的飲食和生活，不僅聯(lián)合餓了么為醫(yī)護人員配送餐飲，還為特殊醫(yī)護人員家中缺乏照料的孩子、老人提供支持，解決其飲食及生活物資等方面的緊急需求。東潤公益基金會設立“東潤抗擊疫情醫(yī)護保障及子女教育專項基金”，用于資助因參與疫情救治工作殉職和因參與疫情救治感染新冠肺炎的一線醫(yī)務工作者，同時還為這兩類有突出貢獻的醫(yī)護人員子女提供教育保障金。

（四）關愛弱勢群體

政府作為公共權力的主體，在應對突發(fā)公共事件時往往出于全局性和整體性考慮，顧及多方利益，權衡各方面利弊，關注的是大多數(shù)人的利益，而NGO以社會公共利益需求為導向，能將觸角伸到社會的各個角落。有不少NGO以社會弱勢群體和邊緣群體為服務對象，因此在突發(fā)事件應急管理中能更好地兼顧弱勢群體的利益，從而促進社會整體福利，維護社會公平。疫情爆發(fā)后，政府將大量精力投入到疫情防控工作中，無暇顧及疫情中的弱勢群體。疫情下的弱勢群體除了傳統(tǒng)意義上的弱勢群體——老人、兒童、長期病患者、殘疾人、孕婦，還應包括經(jīng)濟基礎薄弱并有失業(yè)風險的勞動者群體，其中除了以農民工群體為代表的弱勢群體，以及受疫情影響嚴重而面臨企業(yè)倒閉風險的企業(yè)主群體，還有以餐飲、旅游、酒店等服務類的小微企業(yè)主。疫情之下，這些群體受影響較大，也更加需要幫助。NGO能基于自身定位去關注特定人群，為弱勢群體提供社會支持，緩解其面臨的生活困境，彌補政府的功能缺陷。在這次疫情應對中，以促進心智障礙者群體及家庭福祉為目標的曉更助殘，建立了“特殊需求困難家庭疫情期間緊急救助網(wǎng)絡響應機制”，并提供特困個案支持，根據(jù)需求為其提供保障產(chǎn)品和服務。還開發(fā)了心智障礙者“家庭抗疫”線上賦能資源包，為心智障礙家庭開展在線互動活動、在線培訓課程等。北京市協(xié)作者社會工作發(fā)展中心啟動“農民工抗疫救援行動”，依托自身的服務網(wǎng)絡，通過需求監(jiān)測、緊急救援、教育倡導等多元方式，為農民工及其子女提供抗擊疫情的緊急救援與能力建設服務。和的慈善基金會聯(lián)合順德區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公益基金會推出針對順德區(qū)小微企業(yè)的紓困項目——“和衷共濟”小微企業(yè)2億元應急支援計劃，用于支持順德區(qū)內受疫情影響較大的個體工商戶和小微企業(yè)?？梢?，疫情防控中NGO不僅能夠關注社會多元對象，尤其是在社會中處于弱勢地位的群體，還能有效彌補政府在一些公共服務領域的缺位或不足。

（五）搭建協(xié)作平臺，共抗疫情

在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，其復雜性和綜合性決定了NGO不能各自為戰(zhàn)，而應該搭建協(xié)作平臺，開展協(xié)同行動，形成合作“網(wǎng)絡”，發(fā)揮合力作用。在互聯(lián)網(wǎng)時代，以互聯(lián)網(wǎng)為載體，搭建協(xié)作平臺，能快速通過信息發(fā)布、資源對接、組織聯(lián)合行動來實現(xiàn)應急資源的優(yōu)化配置，將社會力量和資源更高效有序地投入到應急管理中。新冠肺炎疫情期間，深圳壹基金公益基金會、愛德基金會、南都基金會以及北京師范大學風險治理創(chuàng)新研究中心、國際志愿機構理事會等社會資源豐富和慈善資金募集能力較強的機構共同發(fā)起成立“社會組織抗擊新冠疫情協(xié)作網(wǎng)絡”。該協(xié)作網(wǎng)絡面向全國募集、鏈接和整合資源，同時根據(jù)地方疫情需要合理地將資源進行投放、管理和評估，在這個過程中由網(wǎng)絡中的專家資源提供智力支持，確保網(wǎng)絡運轉的有序性、規(guī)范性和專業(yè)性。此外，千禾社區(qū)基金會為集合多方力量，給社區(qū)提供更專業(yè)、高效的防疫支持，與22家本地公益組織和媒體聯(lián)動，形成“珠三角社區(qū)防疫公益行動網(wǎng)絡”，搭建珠三角地區(qū)社會資源和社區(qū)需求的對接平臺，通過發(fā)布社區(qū)防疫需求、對接慈善捐贈資源、分享社區(qū)工作經(jīng)驗，助力珠三角地區(qū)社區(qū)防疫工作。

四、NGO參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理面臨的挑戰(zhàn)

實踐證明，NGO在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中可以通過多種形式的參與而發(fā)揮重要作用，但目前而言，我國的NGO發(fā)展得還不夠成熟，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的參與過程中還面臨著許多挑戰(zhàn)。