韓琦

摘要：20世紀(jì)80年代以來.拉美城市化模式開始發(fā)生轉(zhuǎn)型，原來那種由農(nóng)村向城市的移民逐漸讓位于城市體系內(nèi)部的整合和平衡發(fā)展。這具體表現(xiàn)在：人口流動(dòng)模式由城鄉(xiāng)流動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)向城市之間的流動(dòng)以及國(guó)際移民的增加;大、中、小不同類型的城市發(fā)展呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，城市體系趨向于平衡;城市內(nèi)部空間發(fā)生了由原來的兩極分化現(xiàn)象向“碎片化”趨勢(shì)的轉(zhuǎn)變;城市非正規(guī)經(jīng)濟(jì)成為常態(tài)，社會(huì)和環(huán)境問題突出;城市治理面臨新的挑戰(zhàn)。導(dǎo)致這一轉(zhuǎn)型的主要原因在于拉美地區(qū)總的人口形勢(shì)發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，原來那種人口的快速增長(zhǎng)已經(jīng)趨于緩和;城鄉(xiāng)人口比例結(jié)構(gòu)也發(fā)生了改變。1990年城市人口已經(jīng)達(dá)到70%，農(nóng)村人口進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段，農(nóng)村向城市的移民停滯，城市化進(jìn)入“鞏固期”;“去工業(yè)化”和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期低迷，限制了城市痼疾的解決;新自由主義改革和全球化效應(yīng)的影響又為拉美城市發(fā)展帶來了新的難題。拉美城市化已經(jīng)“完成”，但現(xiàn)代化仍任重而道遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：拉丁美洲;城市化模式;轉(zhuǎn)型;門控社區(qū);人口流動(dòng);城市治理

拉丁美洲是一個(gè)具有高城市化率和城市持續(xù)增長(zhǎng)的地區(qū)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)《2016年世界城市報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)，在全球六大地區(qū)中，拉美和加勒比地區(qū)是發(fā)展中國(guó)家城市人口比例最高的地區(qū)，2015年為79.8%。它僅次于北美地區(qū)（81.6%），高于歐洲（73.6%）、大洋洲（70.8%）、亞洲（48.2%）、非洲（40.4%）。預(yù)計(jì)到21世紀(jì)中葉，拉美國(guó)家的城市化率（城市人口占總?cè)丝诘陌俜直龋⑦_(dá)到91.4%，其后才是歐洲（90.7%）和北美洲（90.2%）。城市化通常被人們視為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志，拉丁美洲是發(fā)展中國(guó)家城市化的先行者，它的發(fā)展道路因其發(fā)展中國(guó)家的地位而顯示出獨(dú)特性，對(duì)其他正在加速城市化的國(guó)家具有鏡鑒作用。本文擬對(duì)20世紀(jì)80年代以來拉美城市化模式發(fā)生的新變化及其原因做一探討。

一、拉美城市化模式的轉(zhuǎn)型

拉美城市化開始于19世紀(jì)末，但只是到20世紀(jì)30年代之后，伴隨進(jìn)口替代工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程以及人口增長(zhǎng)高峰期的到來，才進(jìn)入了一個(gè)加速期。居住在該地區(qū)城市的人口從1925年占總?cè)丝诘?5%上升到1975年的61%，50年的時(shí)間增長(zhǎng)了36個(gè)百分點(diǎn)，大大快于歐洲和北美的速度。1920-1970年歐洲城市化率從40%提高到60%，用了50年的時(shí)間。1870-1970年美國(guó)城市化率從22.9%提高到61.7%，用了100年的時(shí)間。城市化促進(jìn)了拉美的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，但也帶來了不少問題，突出表現(xiàn)在三點(diǎn)：一是“大城市化”的特點(diǎn)突出，最大城市的首位度很高。大多數(shù)國(guó)家的城市人口高度集中在其首要城市（通常是首都），首要城市的人口往往占全國(guó)人口的40%以上，高于第二大城市人口5～10倍。這種最大城市首位度高的狀況表明了城市發(fā)展的不平衡。二是“過度城市化”，即城市化的速度太快，城市人口過度增長(zhǎng)，大大超過了工業(yè)部門所能夠吸納勞動(dòng)力的能力，從而造成城市人口的大量失業(yè)和就業(yè)不足，以及由此產(chǎn)生的貧困化等社會(huì)問題。這說明了城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不協(xié)調(diào)。三是出現(xiàn)了大量的貧民窟，帶來城市空間的兩極分化，“一個(gè)城市，兩個(gè)世界”，貧民窟與富人區(qū)并存，形成鮮明對(duì)照。

拉美城市化的轉(zhuǎn)型大致開始于1975年左右，20世紀(jì)80年代初之后趨于明顯。這是一種從原來的鄉(xiāng)村向城市移民轉(zhuǎn)型為城市體系內(nèi)部平衡發(fā)展的城市化模式。拉美的城市化率在1960年接近50%（49.3%），1975年達(dá)到了61%。此前，是拉美城市化的加速期，拉美經(jīng)歷了“人口爆炸”和“城市爆炸”，1950-1975年的年均人口自然增長(zhǎng)率和城市人口增長(zhǎng)率分別為2.6%和4.2%。1975年之后，拉美城市化逐步進(jìn)入鞏固發(fā)展期，上述兩種數(shù)字都趨于下降，1975-2000年的年均人口自然增長(zhǎng)率和城市人口增長(zhǎng)率分別下降為1.9%和2.7%。而2005-2015年的年均城市人口增長(zhǎng)率更下降到1.5%。這種人口變化的趨勢(shì)與拉美20世紀(jì)80年代債務(wù)危機(jī)的發(fā)生、市場(chǎng)化改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換以及全球化背景共同作用，導(dǎo)致拉美城市化的轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.人口流動(dòng)模式由城鄉(xiāng)流動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)向城市之間的流動(dòng)以及國(guó)際移民的增加

首先，由農(nóng)村向城市移民的增長(zhǎng)速度在下降，城市化進(jìn)程在減弱。20世紀(jì)的50年代和60年代，拉美由農(nóng)村向城市的移民對(duì)城市化的貢獻(xiàn)率分別是46.4%和45.8%，到80年代和90年代分別下降到了41.6%和38.4%。90年代比50年代下降了8個(gè)百分點(diǎn)。城市化率由1925-1950年2.0%的增長(zhǎng)速度下降到了1975-2000年的0.8%。當(dāng)然，這種情況主要發(fā)生在拉美城市化水平比較高的國(guó)家如阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞、厄瓜多爾、墨西哥、秘魯、委內(nèi)瑞拉，這8個(gè)國(guó)家人口占拉美總?cè)丝诘?0%以上和城市人口的85%。另外，還有烏拉圭和哥斯達(dá)黎加，這兩個(gè)國(guó)家歷史上接受了大量的外國(guó)移民。根據(jù)阿爾弗雷多的研究，拉美國(guó)家按照地理位置被劃分為6個(gè)次地區(qū)，到2000年，它們的城市化水平分別為中美洲47.8%、加勒比61.8%、墨西哥74.4%、安第斯74.6%、巴西81.3%、南錐體85.9%，其城市化水平正好形成了一個(gè)由低到高的梯次排列。中美洲是唯一仍然以農(nóng)村人口為主的次地區(qū)（城市化水平尚未超過50%）。由于人口高度集中在幾個(gè)主要國(guó)家，而且在人口規(guī)模和城市化水平之間存在緊密聯(lián)系，因此該區(qū)域的趨勢(shì)在很大程度上是拉美主要國(guó)家的趨勢(shì)。

同時(shí)，農(nóng)村人口正在以比城市人口更慢的速度增長(zhǎng)。自從1970年以來，農(nóng)村人口的數(shù)量保持相對(duì)停滯，大約一直在1.25億人左右。未來，農(nóng)民向城市移民對(duì)拉美城市化的貢獻(xiàn)會(huì)越來越小。農(nóng)村人口向城市的遷徙已經(jīng)基本完成。

其次，城市之間的遷移越來越成為人口流動(dòng)的主要形式。例如墨西哥，在1987-1992年，州際之間50%的人口流動(dòng)（不包括超大城市內(nèi)部的流動(dòng)）是以城市為始發(fā)地和目的地的;在1995-2000年，各個(gè)市政區(qū)之間70%的人口流動(dòng)發(fā)生在城市與城市之間，只有14%屬于鄉(xiāng)村向城市的人口流動(dòng)。在巴西，1981-1991年各市政區(qū)之間的流動(dòng)61%都發(fā)生在城市之間。另一類遷移是超大城市內(nèi)部的移民。鑒于拉美超大城市的規(guī)模很大，因此，有很大一部分的遷移發(fā)生在同一超大城市內(nèi)部的衛(wèi)星城之間。這一趨勢(shì)在墨西哥城、布宜諾斯艾利斯、圣地亞哥、利馬等都市圈得到證明。例如，在1990-1995年期間，聯(lián)邦區(qū)與墨西哥州之間的遷移（主要是城市內(nèi)的遷移，因?yàn)槟鞲缰菔悄鞲绯谴蠖际械貐^(qū)的所在地）占墨西哥總?cè)丝谶w移的22%。城市之間的人口流動(dòng)，通常是從那些在經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和社會(huì)因素方面帶有排斥性的區(qū)域遷移到那些更有活力、更有潛力的吸收性地區(qū)。經(jīng)濟(jì)吸引力往往還有其他因素補(bǔ)充，如通信方便，位置合適。如果大城市的負(fù)面外部性（擁擠、污染、暴力、高土地和生活成本等）很大，那么在其附近的一個(gè)具有活力的二級(jí)城市便成為人們移居的選擇。

再次，國(guó)際移民的重要性在上升。國(guó)際移民包括向區(qū)域以外國(guó)家的移民、區(qū)域內(nèi)各國(guó)之間的移民和區(qū)域以外國(guó)家向本地區(qū)的移民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2000年，居住在區(qū)域以外國(guó)家的拉美和加勒比人有2600萬人，到2010年增加到了3000萬人，這相當(dāng)于拉丁美洲和加勒比總?cè)丝诘?%。其中向區(qū)域之外國(guó)家遷徙的移民，主要目的地是美國(guó)，2010年大約有1200萬墨西哥移民在美國(guó)。西班牙是區(qū)域外第二大移民目的地，2010年移民數(shù)占拉美移民總數(shù)的8%（240萬人）。加拿大、英國(guó)和日本是21世紀(jì)以來拉美向區(qū)域以外國(guó)家移民的新興目的地。

國(guó)際移民出現(xiàn)的一個(gè)新特點(diǎn)是，區(qū)域以外國(guó)家流入的移民在減少，而拉美和加勒比區(qū)域內(nèi)部各國(guó)之間的移民在增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年居住在拉丁美洲和加勒比國(guó)家的外國(guó)人口總數(shù)為760萬人，相當(dāng)于移民人數(shù)的近四分之一和該地區(qū)總?cè)丝诘?.1%。這些移民既有來自區(qū)域以外國(guó)家的，也有來自拉美和加勒比區(qū)域內(nèi)部不同國(guó)家的。前者占全部外國(guó)移民人口的37.2%，后者則占62.8%。與1970年相比，前者曾占76%，后者僅占24%，這說明區(qū)域內(nèi)部各國(guó)之間的移民在增加。從次地區(qū)分布看，2010年來自區(qū)域以外國(guó)家的移民和本地區(qū)內(nèi)部國(guó)家的移民占該次地區(qū)人口總數(shù)的百分比分別是：加勒比地區(qū)為2.8%和11%;中美洲為1.1%和10.2%;南美洲為0.9%和1.6%;整個(gè)拉美和加勒比為1.1%和4.0%。這種情況的發(fā)生往往是由于區(qū)域以外發(fā)達(dá)國(guó)家的種種限制和移民代價(jià)高昂，而本地區(qū)內(nèi)部國(guó)家之間，特別是鄰國(guó)之間的通信和交通方便，勞動(dòng)力市場(chǎng)日益開放和多樣化，一些國(guó)家的政治穩(wěn)定帶來經(jīng)濟(jì)繁榮，變得具有吸引力，如巴拿馬、多米尼加共和國(guó)、智利等國(guó)的情況就說明了這一點(diǎn)。

根據(jù)馬丁內(nèi)斯·皮薩羅等人的研究，拉美和加勒比向區(qū)域以外發(fā)達(dá)國(guó)家的移民也在趨于減少。但有學(xué)者通過拉美各國(guó)接收區(qū)域以外國(guó)家勞工的匯款數(shù)量來推斷，認(rèn)為向區(qū)域以外國(guó)家移民數(shù)量在增加，并指出1980年拉美地區(qū)接收的區(qū)域以外國(guó)家勞工匯款數(shù)量不過20多億美元，到2008年則超過了644.54億美元。這個(gè)數(shù)字的確能夠從總體上反映出拉美向區(qū)域以外國(guó)家移民在不斷增加的趨勢(shì)，但也應(yīng)該注意到，這些匯款的移民不僅僅是新移民，而且包括了多年累積在外的移民。

2.不同類型城市發(fā)展呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，城市體系趨向于平衡

在拉美，2萬～50萬人口的城市為小城市，50萬～100萬人口的城市為中等城市，100萬～500萬人口的城市為大城市，目前這三類城市的數(shù)目分別為1872個(gè)、62個(gè)和55個(gè)。在大城市中，超過500萬人口的城市為超大城市，目前至少有8個(gè)，其中4個(gè)超過了1000萬人口，即圣保羅（2026萬）、墨西哥城（1946萬）、布宜諾斯艾利斯（1307萬）、里約熱內(nèi)盧（1195萬），另外4個(gè)是利馬（894萬）、波哥大（850萬）、圣地亞哥（595萬）和貝洛奧里藏特（585萬）。在1950年，拉美和加勒比超過2萬人的城市只有320個(gè)，而今不僅城市數(shù)目幾乎達(dá)到了2000個(gè)，而且城市系統(tǒng)更為復(fù)雜化和多樣化。20世紀(jì)70年代以來的轉(zhuǎn)變主要發(fā)生在兩方面：一是對(duì)超大城市進(jìn)行分流。超大城市在將周邊地區(qū)與城鎮(zhèn)逐步納入自身體系的同時(shí)，也將部分產(chǎn)業(yè)從城市中心向外圍轉(zhuǎn)移，推動(dòng)了衛(wèi)星城市的發(fā)展。如墨西哥城周圍有大約30個(gè)衛(wèi)星市區(qū)。圣保羅則和附近的坎皮納斯市（Campinas）、巴依薩達(dá)·圣迪斯達(dá)（Baixada Samista）組建了一個(gè)城市走廊。帶有衛(wèi)星城的大城市還有加拉加斯（Caracas）、福塔萊薩（Fortaleza）、瓜亞基爾（Guayaquil）、麥德林（Medellin）等。二是促進(jìn)中小城市的發(fā)展。盡管各國(guó)大城市增長(zhǎng)率均趨于下降，中小城市則以較高的增長(zhǎng)率在成長(zhǎng)。全球化帶來了一些邊境城市的繁榮，如美墨邊境的蒂華納、華雷斯等。內(nèi)地農(nóng)業(yè)邊疆的開發(fā)刺激了一些新城市的增長(zhǎng)，如巴西的瑪瑙斯和貝倫。另外，旅游業(yè)也提升了一些中小城市的發(fā)展，如墨西哥的坎昆由20世紀(jì)50年代的漁村變成了現(xiàn)在70萬人的現(xiàn)代化城市。在人口不足100萬人的中小城市中，生活著整個(gè)地區(qū)二分之一以上的城市人口。正如一位墨西哥學(xué)者指出的，“中小城市不僅僅是農(nóng)村向城市過渡的簡(jiǎn)單舞臺(tái)，它們也是一個(gè)社會(huì)進(jìn)程的場(chǎng)所，即印記了一個(gè)新的工業(yè)化、勞動(dòng)力市場(chǎng)、公民參與和文化變革的活力的社會(huì)進(jìn)程。因?yàn)檫@些空間的變化，國(guó)家本身也發(fā)生了變化”。

由于人口出生率的降低、新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的出現(xiàn)、中小城市的興起，傳統(tǒng)的首位城市幾乎都出現(xiàn)了相對(duì)“衰落”的狀況。如有學(xué)者注意到，到1990年，16個(gè)主要拉美國(guó)家中只有6個(gè)國(guó)家的首位城市人口占全國(guó)人口的比重超過40%，它們分別是哥斯達(dá)黎加（77%）、烏拉圭（45%）、尼加拉瓜（44%）、智利（42%）、阿根廷（41%）和秘魯（41%）。而巴西、墨西哥、哥倫比亞、厄瓜多爾、委內(nèi)瑞拉等10個(gè)國(guó)家已經(jīng)成為城市首位度較低的國(guó)家，到2010年這些國(guó)家的首位城市人口占全國(guó)人口的比重已經(jīng)下降到20%以下。這些國(guó)家正在走向一個(gè)更加平衡的城市人口分布狀況。

3.城市內(nèi)部空間發(fā)生了由兩極分化現(xiàn)象向“碎片化”趨勢(shì)的轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)90年代以來，拉美城市結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)快速現(xiàn)代化的過程，主要?jiǎng)恿碜灾?、上階層對(duì)人均居住空間需求的增加和外商的投資。這些國(guó)際公司先是集中投資于諸如電話線路和城市用水的基本設(shè)施建設(shè)，為中、上階層提供符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù);然后，更多的投資用于能夠體現(xiàn)城市空間導(dǎo)向全球化和最新休閑生活方式的城市元素，其中包括高速公路的擴(kuò)展，民營(yíng)化、民營(yíng)工業(yè)園區(qū)的建立，以及帶有綜合商業(yè)設(shè)施的國(guó)際連鎖酒店、購(gòu)物中心、超市、城市娛樂中心、多功能影院等。另外，也是最重要的，就是門控住宅小區(qū)的建立。門控小區(qū)的建立主要面向城市中、上階層，小區(qū)內(nèi)納入了越來越多的城市功能，包括辦公樓、購(gòu)物中心、超市、娛樂中心、多功能影院、休閑會(huì)所等在內(nèi)，一應(yīng)俱全，高墻和大門將這里的居民與城市的其他部分隔離，并減少了他們與其他社會(huì)集團(tuán)的交集。由于缺少國(guó)家對(duì)城市規(guī)劃的干預(yù)，私人投資在很大程度上忽視了公共交通，于是一個(gè)新的基于私家汽車的生活方式得到了蓬勃發(fā)展。在這一過程中，高收入的人口開始占據(jù)以前是窮人居住的郊區(qū)，而貧窮的家庭則定居于中、上階層廢棄的空間。這樣，富人和窮人之間嚴(yán)格的城市邊界逐漸變得模糊了。一方面，城市的中、上階層搬進(jìn)了自我隔離的“門控社區(qū)”。另一方面，經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體集中居住在近郊地區(qū)和城市中心環(huán)境惡化的地方。即使在后者這樣的地方，也傾向于建造圍欄。進(jìn)入貧困社區(qū)和邊緣區(qū)域時(shí)要受到高墻和非正規(guī)分離方式的限制。這種新的隔離現(xiàn)象被稱作城市的“碎片化”趨勢(shì)，它導(dǎo)致了原來存在于拉美城市中的傳統(tǒng)整合機(jī)制（諸如公共教育、公共衛(wèi)生系統(tǒng)，以及城市中心地帶的娛樂休閑和文化功能）的進(jìn)一步弱化。1990-2001年，在墨西哥城有750個(gè)門控社區(qū)，包括5萬個(gè)家庭單元被投放到市場(chǎng)上。阿根廷首都布宜諾斯艾利斯郊區(qū)至少有450個(gè)門控社區(qū)，其中12個(gè)均達(dá)到了擁有5000多住戶的規(guī)模。門控社區(qū)有多種類型，其中一種是被稱作“花園塔”的高層寓所。2002年在阿根廷當(dāng)?shù)貓?bào)紙上登出有130座這樣的“花園塔”等待出售，估計(jì)它們?nèi)菁{的居民數(shù)在30萬～60萬之間。在巴西里約熱內(nèi)盧，有超過10萬人居住在被稱為“巴拉·達(dá)·蒂茹卡”（Barra da Tijuca）的門控社區(qū)。在圣保羅也有一個(gè)大型項(xiàng)目“阿爾法維爾”，約10多萬人在這一門控社區(qū)中工作、生活。門控社區(qū)甚至擴(kuò)散到二級(jí)城市，如阿根廷的科爾多瓦等。隨著城市的發(fā)展，門控社區(qū)在大多數(shù)大、中等城市正變得越來越常見。

門控社區(qū)現(xiàn)象是在傳統(tǒng)貧民窟問題沒有解決的情況下又出現(xiàn)的新的隔離形式，使得新老矛盾疊加。

4.城市非正規(guī)經(jīng)濟(jì)成為常態(tài)，社會(huì)和環(huán)境問題突出

城市化加速期的遺產(chǎn)是非正規(guī)部門就業(yè)人數(shù)的增加。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，大多數(shù)拉美城市的失業(yè)率上升，由于舊行業(yè)的消亡以及公共部門就業(yè)的收縮，非正規(guī)就業(yè)常態(tài)化，非正規(guī)就業(yè)在大多數(shù)拉美城市就業(yè)中所占的比重由1970年的29.4%提升到了2000年的47.9%。非正規(guī)就業(yè)通常工作條件不穩(wěn)定，高風(fēng)險(xiǎn)，低工資，無社會(huì)保障，與此伴隨的便是城市貧困化問題。1980年，拉美貧困人口占總?cè)丝诘?0.5%，城市貧困人口占城市人口的29.8%;到1990年這兩個(gè)數(shù)字分別達(dá)到48.3%和41.4%。此后這兩個(gè)數(shù)字開始下降。特別是進(jìn)入21世紀(jì)之后，由于拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，社會(huì)支出增加，對(duì)貧困人口的減少起到了積極作用，2008年分別為33%和27.6%，2017年進(jìn)一步降為30.7%和26.8%。與貧困化聯(lián)系在一起的是非正規(guī)住宅化，新移民往往擅自占地，違章建房，自我解決在城市的棲身問題，從而形成大片貧民窟。據(jù)聯(lián)合國(guó)人居署統(tǒng)計(jì)，2001年拉美城市貧民窟居民達(dá)到1.28億人，占城市總?cè)丝诘慕?1.9%;盡管2011年已經(jīng)下降到24%，但仍有1.11億人口居住在貧民窟中。貧民窟通常缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，往往成為暴力和各種犯罪的滋生地，威脅到整個(gè)城市的治安。拉美地區(qū)的城市仍然是世界上最暴力的城市之一。2000-2010年，該地區(qū)的兇殺率增長(zhǎng)了11%，暴力被列為該地區(qū)公民關(guān)注的主要問題之一。由于拉美城市人口膨脹，城市規(guī)模急劇擴(kuò)大，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，不少城市的廢氣、廢水和固體垃圾未能得到及時(shí)妥善處理，“從自然生態(tài)系統(tǒng)向城市生態(tài)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了不良影響”，并導(dǎo)致了城市環(huán)境惡化的問題。

5.城市治理面臨新的挑戰(zhàn)

隨著拉美城市化模式的轉(zhuǎn)型，拉美城市治理的任務(wù)也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。如果說在城市化加速階段城市治理的任務(wù)是針對(duì)農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變，那么，現(xiàn)階段城市治理的任務(wù)便是提高城市生活質(zhì)量和促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

在拉美城市化轉(zhuǎn)型的初期，市場(chǎng)化改革曾起到關(guān)鍵作用。改革實(shí)施了私有化和放松管制的政策，解放了房地產(chǎn)市場(chǎng)，削弱了國(guó)家的城市規(guī)劃，并破壞了以前的人居政策的原則和規(guī)范，由此促進(jìn)了新一輪城市建設(shè)的擴(kuò)張。但是，這樣的擴(kuò)張帶來的是一個(gè)以城市空間“碎片化”隔離、就業(yè)和住房非正規(guī)化、社會(huì)不平等、暴力犯罪增加、環(huán)境惡化為特征的城市化模式。這種城市化潛藏著發(fā)展的不可持續(xù)性。在進(jìn)入21世紀(jì)之后，一些拉美國(guó)家加強(qiáng)了城市治理，如巴西實(shí)行了貧民窟改造計(jì)劃及其占有土地合法化政策，一些貧民窟居民被整合到了真正的城市生活中;智利推行了住房補(bǔ)貼計(jì)劃;墨西哥對(duì)低收人家庭實(shí)行了“住房提升計(jì)劃”。還有一些國(guó)家通過出臺(tái)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、最低社會(huì)保障和促進(jìn)就業(yè)等方面的公共政策，減少貧困和不平等。但各國(guó)發(fā)展并不平衡，出臺(tái)政策的力度和涉及面也有很大的差異性。

聯(lián)合國(guó)人居署在總結(jié)拉美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2016發(fā)布了《拉美和加勒比：具有平等的可持續(xù)發(fā)展的城市》，其中提到拉美國(guó)家已經(jīng)形成了復(fù)雜的城市體系，決定了它們需要進(jìn)行復(fù)雜的城市治理以協(xié)調(diào)大城市的不同政府層次及其與民間社會(huì)和私營(yíng)部門的關(guān)系。但是，拉美在城市管理體制、城市法規(guī)、區(qū)域空間規(guī)劃政策、城市數(shù)據(jù)收集能力、公民參與城市管理的權(quán)利、城市融資能力等方面都存在明顯的不足，充滿了挑戰(zhàn)。該報(bào)告同時(shí)給出了一些建議，特別提出了《2030年新城市議程：地方政府的新治理和管理模式》和《加勒比城市議程》。

總之，城市可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)多維挑戰(zhàn)，形成有效的城市治理是關(guān)鍵。

二、拉美城市化模式轉(zhuǎn)型的原因

為什么拉美城市化會(huì)出現(xiàn)上述的轉(zhuǎn)變，究其原因，主要可歸納為以下四點(diǎn)：

1.拉美地區(qū)總的人口形勢(shì)發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，人口增長(zhǎng)速度趨緩

早在20世紀(jì)50年代，拉美經(jīng)歷了“人口爆炸”，人口出生率在1960年曾達(dá)到41%o。在高出生率情況下，死亡率又明顯下降，因而使人口自然增長(zhǎng)率保持高增長(zhǎng)勢(shì)頭。1950-1975年的25年中，年均人口增長(zhǎng)率高達(dá)2.8%，居世界各大洲首位，遠(yuǎn)高于世界的平均數(shù)（1.9%），成為全世界人口增長(zhǎng)最快的地區(qū)。但從1975年之后，拉美人口增長(zhǎng)速度放緩，1995-2000年間已經(jīng)低于世界的平均數(shù)，下降為1.6%（見表1）。

另一方面，從人口結(jié)構(gòu)看，拉美國(guó)家在1980年之后進(jìn)入人口紅利期，即勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诘谋戎剌^大，撫養(yǎng)率較低。從表2中可見，1980年之后，拉美15～64歲勞動(dòng)人口占總?cè)丝诘谋壤闳找嬖龃?，特別是在城市，勞動(dòng)人口占比在1990年后為60%以上，2010年達(dá)到近67%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了兒童和老人人口占比之和。這種情況持續(xù)了30年，它提供了一個(gè)機(jī)會(huì)，即在活躍人口勢(shì)頭的支持下，國(guó)家將會(huì)進(jìn)行大量投資，也將會(huì)繼續(xù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但也要注意到人口紅利之后老齡化社會(huì)的到來。根據(jù)1956年聯(lián)合國(guó)《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時(shí)，則意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入人口老齡化階段。2015年拉美城市65歲以上老年人口占城市總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)超過了7%，農(nóng)村還沒超過這個(gè)比例，但到2020年，拉美國(guó)家人口狀況顯然已經(jīng)進(jìn)入老齡化階段。

2.城鄉(xiāng)人口比例結(jié)構(gòu)發(fā)生改變.城市化進(jìn)入“鞏固期”

拉美20世紀(jì)五六十年代人口爆炸，在農(nóng)村推力和城市拉力的作用下，城市人口增長(zhǎng)率大大高于農(nóng)村人口增長(zhǎng)率。城市化率在20世紀(jì)60年代超過50%，1975年超過60%，1990年超過70%。一般而言，城市化率達(dá)到75%之后，農(nóng)村一城市人口流動(dòng)的數(shù)量就會(huì)趨于減少。拉美城市化率在2000年達(dá)到了75%，2000-2010年大約有1955萬農(nóng)村人口流入城市，占同期城市新增人口的27%。目前，拉美城市人口已占80%，幾乎是全世界城市化率最高的地區(qū)。自2000年起，拉美城市人口的年均增長(zhǎng)率低于2%，與人口自然增長(zhǎng)率大致持平。2010-2015年拉美年均城市人口增長(zhǎng)率更下降到1.53%。同期，農(nóng)村人口的增長(zhǎng)速度由1980-1985年的0.5%逐漸下降，進(jìn)入90年代之后，開始進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段（見表3）。這樣，從農(nóng)村到城市的移民便基本趨于停滯。因此，進(jìn)口替代時(shí)期大規(guī)模的農(nóng)村一城市移民現(xiàn)象已經(jīng)風(fēng)光不再，取而代之的是城市之間的人口流動(dòng)加強(qiáng)。城市化進(jìn)入了一個(gè)新的階段，即由“加速期”進(jìn)入“鞏固期”。這個(gè)時(shí)候，經(jīng)濟(jì)重心也已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了城市，至少三分之二地區(qū)的GDP是以城市地區(qū)的服務(wù)業(yè)和工業(yè)為基礎(chǔ)的。

3.去工業(yè)化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期低迷

拉美城市化模式的轉(zhuǎn)型是與拉美經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型聯(lián)系在一起的。20世紀(jì)30至70年代，是拉美進(jìn)口替代工業(yè)化時(shí)期，特別是五六十年代，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在5.5%左右，工業(yè)化帶動(dòng)了城市化。但是，80年代債務(wù)危機(jī)以來的30多年，拉美經(jīng)濟(jì)大大減速，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)維持在3%左右，其中80年代被稱為“失去的十年”，增長(zhǎng)率低至1.5%以下。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低速和乏力的根本原因是“去工業(yè)化”。80年代，拉美國(guó)家為創(chuàng)造更多的外貿(mào)盈余以應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)，不得不集中發(fā)展初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口，制造業(yè)被忽視;90年代，隨著經(jīng)濟(jì)改革和市場(chǎng)開放，國(guó)有企業(yè)被私有化，大批制造業(yè)企業(yè)在外來商品激烈競(jìng)爭(zhēng)中破產(chǎn)倒閉;同時(shí)，拉美國(guó)家為適應(yīng)外向發(fā)展模式的要求，紛紛調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，選擇以農(nóng)礦業(yè)資源及其加工為主的產(chǎn)業(yè)。這樣，拉美制造業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比例顯著下降，如1980年為25.4%，到1990年下降至23.4%，減少了2個(gè)百分點(diǎn);其中工業(yè)大國(guó)巴西從33.1%下降到27.9%，阿根廷從25%下降到21.6%。到2000年，大多數(shù)國(guó)家的這一比例降幅就更大了。通常認(rèn)為，現(xiàn)代工業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和大量就業(yè)機(jī)會(huì)產(chǎn)生的源泉，“去工業(yè)化”無疑會(huì)減少城市就業(yè)機(jī)會(huì)。

另一方面，放棄進(jìn)口替代模式、采用出口導(dǎo)向模式后，盡管許多國(guó)家將生產(chǎn)重點(diǎn)放在具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品上，改善了初級(jí)產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口，但這種改善并沒有從總體上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村勞動(dòng)力的外流。2000年一項(xiàng)人口普查的結(jié)果表明，在一些國(guó)家，特別是玻利維亞和厄瓜多爾，農(nóng)村人口的增長(zhǎng)恢復(fù)了活力;但在大多數(shù)國(guó)家，農(nóng)村勞動(dòng)力的凈流失仍然存在。其原因在于，生產(chǎn)的合理化、專業(yè)化及資本密集型技術(shù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中心的擴(kuò)展加深了生產(chǎn)者分工的細(xì)化，從而將人口推向了城市。如阿根廷潘帕斯地區(qū)，農(nóng)業(yè)和牛生產(chǎn)的技術(shù)現(xiàn)代化并未伴隨著農(nóng)村地區(qū)人口的增加，甚至沒有伴隨著這些地區(qū)保持人口的能力的提高。其農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)的勞動(dòng)力主要是城市勞動(dòng)力，他們更喜歡居住在城市地區(qū)，因?yàn)槟抢镉懈玫姆?wù)和安全保障。季節(jié)性工作和農(nóng)業(yè)新職業(yè)所要求的技能增加了居住在城市地區(qū)或擁有雙重居住地的工人的流動(dòng)性。

上述經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的后果之一就是，城市非正規(guī)就業(yè)、非正規(guī)住房增加，以及勞動(dòng)力國(guó)際流動(dòng)的增加。

4.新自由主義改革和全球化效應(yīng)的影響

20世紀(jì)80年代以來的新自由主義改革倡導(dǎo)市場(chǎng)化、自由化、私有化，削減公共開支，放松政府經(jīng)濟(jì)管制和干預(yù)。新政策使原來進(jìn)口替代政策保護(hù)下的資本密集型工業(yè)逐漸被出口加工業(yè)取代，新企業(yè)通常選擇避開交通擁堵、地價(jià)昂貴和污染嚴(yán)重的一線城市而在二線城市投資。這種情況會(huì)降低超大城市的重要性，增加二線城市的吸引力。新政策使政府放權(quán)，政府不再是住房的規(guī)劃者和直接建設(shè)者，而是市場(chǎng)的監(jiān)督者和合作者，其為私人資本的投資提供便利。在全球市場(chǎng)和跨國(guó)公司的影響下，特別是在發(fā)達(dá)國(guó)家（北美）住房模式的影響下，適應(yīng)拉美中、上階層對(duì)人均居住空間、新生活方式以及安全性的需求，門控社區(qū)便紛紛形成。門控社區(qū)是全球私人資本和信息社會(huì)的產(chǎn)物。

21世紀(jì)以來，隨著拉美初級(jí)產(chǎn)品出口繁榮帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一些國(guó)家實(shí)行了新的社會(huì)政策，在解決持續(xù)性貧困問題和不平等方面展現(xiàn)出更大的承諾。令人可喜的是，生活在貧困條件下的城市居民的比例已經(jīng)減少，貧民窟得到了部分改造，環(huán)境問題也受到重視。但是，不可否認(rèn)的是，拉美城市問題仍然非常突出。

三、拉美城市化模式轉(zhuǎn)型的意義

正確認(rèn)識(shí)和理解拉美城市化轉(zhuǎn)型的歷史和現(xiàn)實(shí)，無論是對(duì)拉美社會(huì)本身，還是對(duì)其他正在快速城市化的發(fā)展中國(guó)家來說，均具有重要的意義。

1.拉美城市化面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻

拉美城市化模式轉(zhuǎn)型意味著拉美已經(jīng)超越大規(guī)模農(nóng)村一城市移民階段，進(jìn)入了一個(gè)城市體系內(nèi)部的平衡發(fā)展階段。這既是一個(gè)城市發(fā)展的鞏固階段，也是一個(gè)城市發(fā)展的整合階段。但是，拉美城市發(fā)展面臨著一系列難以解決的痼疾，如非正規(guī)就業(yè)，非正規(guī)住宅，城市“碎片化”社會(huì)隔離，暴力犯罪，環(huán)境惡化，等等。拉美城市存在著不平等的持久性和新舊形式的社會(huì)排斥。拉美僅僅在人口指標(biāo)上實(shí)現(xiàn)了城市化，而在工業(yè)化、城市就業(yè)和住房等指標(biāo)上則落后于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。人口轉(zhuǎn)變是拉美城市化轉(zhuǎn)型的重要推力，在新的階段，拉美既要利用好人口紅利的“尾巴”，又要迎接人口老齡化的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是城市化的基礎(chǔ)，拉美應(yīng)抓住世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇，適當(dāng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動(dòng)再工業(yè)化進(jìn)程。拉美未來的城市化將向著具有平等的可持續(xù)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，“新的挑戰(zhàn)是使城市中心更具有包容性，更具有可持續(xù)性，以及面向人民的更為良好的城市公共空間的設(shè)計(jì)”。拉美國(guó)家需要總結(jié)以往城市化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)建新的城市發(fā)展模式。

2.拉美城市化脫離發(fā)達(dá)國(guó)家的常規(guī)發(fā)展路徑，道路獨(dú)特，值得引以為鑒

現(xiàn)代化理論認(rèn)為，城市化是工業(yè)化的伴生物，隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力會(huì)向城市轉(zhuǎn)移。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)比重會(huì)下降，工業(yè)和服務(wù)業(yè)比重會(huì)上升。當(dāng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移完畢，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就變成了一元結(jié)構(gòu)。這意味著整個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。西方國(guó)家當(dāng)城市化率達(dá)到70%以上時(shí)，都已經(jīng)處在了“高收入水平國(guó)家”階段或成為發(fā)達(dá)國(guó)家。但拉美卻屬于例外。其城市化率超過了75%，卻仍然處在“中等收入水平國(guó)家”階段。其城市化已經(jīng)“完成”，但現(xiàn)代化仍任重而道遠(yuǎn)。探討拉美城市化發(fā)展道路的獨(dú)特性，可以為其他發(fā)展中國(guó)家提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。