皇室與國家財(cái)政分開視角下的咸同財(cái)政危機(jī)

馮 佳

引 言

19世紀(jì)中葉的太平天國運(yùn)動以其持續(xù)時(shí)間之長、波及范圍之廣，不僅瓦解了清廷此前中央集權(quán)的政治架構(gòu)，而且通過迫使清廷采取一系列戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急軍費(fèi)籌措措施，對此后數(shù)十年中央與地方間的財(cái)政關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。(1)James T.K. Wu, “The Impact of the Taiping Rebellion upon the Manchu Fiscal System”, Pacific Historical Review, Vol.19,No.3, 1950, p.265.更具體地說，1853年太平軍占據(jù)南京后，傳統(tǒng)解協(xié)制度已無力籌得足夠的軍餉。中央政府不得不改變原本嚴(yán)密的中央財(cái)政奏銷制度。在籌款和征兵兩個(gè)方面下放權(quán)力給地方：一方面，督撫獨(dú)立自主地核銷新籌款餉，不列銷冊、不報(bào)部的外銷制應(yīng)運(yùn)而生；另一方面，督撫自籌經(jīng)費(fèi)募勇，勇營成為督撫自設(shè)自營、獨(dú)立于經(jīng)制之外的私軍。(2)汪林茂：《清咸、同年間籌餉制度的變化與財(cái)權(quán)下移》，《杭州大學(xué)學(xué)報(bào)》1991年第2期。戰(zhàn)時(shí)的制度變革造成了督撫權(quán)重、外在于中央的地方獨(dú)立財(cái)政體系的形成。(3)張神根：《清末國家財(cái)政、地方財(cái)政劃分評析》，《史學(xué)月刊》1996年第1期。這些戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急措施戰(zhàn)后仍然尾大不掉，成為清廷中央集權(quán)體制再也無法彌合的制度裂痕。

清中央集權(quán)的財(cái)政制度在太平天國運(yùn)動中遭到了不可逆轉(zhuǎn)的一擊，正集中反映在傳統(tǒng)中央與地方關(guān)系的崩壞。早先，以羅爾綱先生為代表的學(xué)者認(rèn)為，戰(zhàn)時(shí)開制度先河的厘金的征收、勇營的創(chuàng)設(shè)使各省疆吏手握兵權(quán)、餉權(quán)，地方督撫權(quán)重的結(jié)果是中央控制能力的式微。(4)羅爾綱: 《中國近代兵為將有的起源》,《困學(xué)集》,北京: 中華書局1986 年版; Franz Michael,“Regionalism in Nineteenth- Century China”,Introduction to Stanley Spector,Li Hung-chang and the Huai Army: A Study in Nineteenth-Century Chinese Regionalism,Seattle:University of Washington Press,1964; 魏光奇: 《清代后期中央集權(quán)財(cái)政體制的瓦解》,《近代史研究》1986 年第1 期; 林乾:《咸豐后督撫職權(quán)的膨脹與晚清政治》,《社會科學(xué)戰(zhàn)線》1989 年第1 期; 何瑜: 《晚清中央集權(quán)體制變化原因再析》,《清史研究》1992 年第1 期。近年，以還原制度演變的歷史動態(tài)過程為著眼點(diǎn)，新的研究試圖糾正既往研究中以此消彼長的零和思維理解晚清中央與地方關(guān)系的方法。(5)劉增合: 《史學(xué)研究中“現(xiàn)代性”認(rèn)知先入為主的檢討: 以晚清厘金屬性為中心》,《近代史研究》2019 年第1 期; 何漢威: 《從清末剛毅、鐵良南巡看中央和地方的財(cái)政關(guān)系》,《中央研究院歷史語言研究所集刊》1997 年第68 本第1 分。論者指出，時(shí)至清末，不僅中央仍握有督撫仕途的行政能力，而且督撫也遠(yuǎn)非想象中那樣可以為所欲為。相反，一方面，清末中央政府成立清理財(cái)政處，雖然對地方財(cái)稅資源的整合效果參差不齊，但終究體現(xiàn)了中央的權(quán)威，也在一定程度上加強(qiáng)了對地方財(cái)政資訊的了解。另一方面，督撫面對的是盤根錯(cuò)節(jié)、復(fù)雜的地方利益關(guān)系和貪污舞弊問題，使其在地方上的行政能力大打折扣。(6)何漢威: 《清季中央與各省財(cái)政關(guān)系的反思》,《中央研究院歷史語言研究所集刊》2001 年第72 本第3 分。另有論者反對將晚清權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化理解為縱向的“下移”。相反，督撫權(quán)力的上升實(shí)為王朝應(yīng)對外部危機(jī)而采取的橫向分權(quán)，即“在體制外形成新的制度和權(quán)力中心”。(7)王瑞成: 《“權(quán)力外移”與晚清權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變(1855—1875)》,《近代史研究》2012 年第2 期。

因此，中央與地方的關(guān)系變動和二者間權(quán)力的博弈成為迄今有關(guān)太平天國運(yùn)動以降晚清財(cái)政制度研究的主導(dǎo)分析框架。雖然近年來不少學(xué)者開始關(guān)注太平天國時(shí)期作為國家財(cái)政有機(jī)組成部分的皇室財(cái)政狀況，然而，卻少見在皇室財(cái)政與政府財(cái)政以及中央與地方這兩對關(guān)系的互動框架下，對皇室財(cái)政在這場空前財(cái)政危機(jī)中的作用的分析。(8)近年來有關(guān)太平天國時(shí)期皇室財(cái)政的討論,參見申學(xué)鋒: 《晚清戶部與內(nèi)務(wù)府財(cái)政關(guān)系探微》,《清史研究》2003 年第3 期; 申學(xué)鋒: 《轉(zhuǎn)型中的清代財(cái)政》,北京: 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012 年版,第64—81 頁; 騰德永: 《清代戶部與內(nèi)務(wù)府財(cái)政關(guān)系探析》,《史學(xué)月刊》2014 年第9 期; 騰德永: 《清季兩淮鹽政的困境對清宮財(cái)政的影響》,《鹽業(yè)史研究》2015 年第2 期; 騰德永: 《咸豐年間內(nèi)務(wù)府捐輸述論》,《滿族研究》2014 年第1 期; 騰德永: 《清季稅關(guān)與內(nèi)務(wù)府財(cái)政關(guān)系探析》,《東北史地》2015 年第3期; 陳勇: 《晚清稅關(guān)與內(nèi)務(wù)府財(cái)政關(guān)系管窺》,《暨南學(xué)報(bào)》2013 年第1 期。

根源于滿族早期社會的包衣組織，隨著滿族君主制的建立，皇屬包衣牛錄的地位也發(fā)生了變化。歷經(jīng)順治、康熙兩朝的制度化改革，內(nèi)務(wù)府逐漸成為一個(gè)獨(dú)立于國家官僚政府之外、不受六部掌控、專事皇家事務(wù)管理，且完全由皇帝自主任命官員的皇家私屬財(cái)政部門。(9)Jonathan D. Spence,Ts’ao Yin and the K’ang-hsi Emperor: Bondservant and Master,New Haven: Yale University Press,1965,p. 32.內(nèi)庫即皇帝的荷包則有著獨(dú)立的收入來源和支出體系。清代早中期，皇家的私庫收入主要包括內(nèi)務(wù)府皇莊及房租收入，人參、皮貨的專賣，當(dāng)鋪生息，關(guān)稅盈余，官員進(jìn)獻(xiàn)、議罰、籍沒之財(cái)產(chǎn)，歲貢、各國貢物，及來自戶部的撥款。(10)賴惠敏: 《乾隆朝內(nèi)務(wù)府的當(dāng)鋪與發(fā)商生息(1736—1795)》,《中央研究院近代史研究所集刊》1997 年總第28 期,第138 頁; 祁美琴: 《清代內(nèi)務(wù)府》,沈陽: 遼寧民族出版社2009 年版,第105 頁?；适业闹С鰟t包括皇室日用，內(nèi)務(wù)府衙門辦公費(fèi)、官員差役人員薪俸，宮殿、苑囿、陵寢、寺廟的修繕，祭祀、筵宴、節(jié)慶及出巡，賞賜及撫恤等。(11)Preston Torbert,The Ch’ing Imperial Household Department: A Study of Its Organization and Principal Functions,1662-1796,Cambridge:Harvard University Press,1977,pp. 123-125; 賴惠敏: 《乾隆皇帝的荷包》,北京: 中華書局2016 年版,第16—24 頁; 祁美琴:《清代內(nèi)務(wù)府》,第148—163 頁。雖然與官僚政府的收入相比，皇室金庫的收入在國家財(cái)政收入中所占比例不大,但是，內(nèi)務(wù)府的存在為皇室干預(yù)國家事務(wù)提供了制度上的自主性。(12)Jia Feng,“The Emperor’s Coffer: The Imperial Fiscal Separation between Privy Purse and State Treasury (1644-1911)”,Ph. D. Dissertation,University of California,Los Angeles,2017,pp. 236-243.揆諸清代早中期戶部與內(nèi)務(wù)府的款項(xiàng)來往，內(nèi)庫基本能夠做到嚴(yán)守皇室經(jīng)費(fèi)的額度限制進(jìn)行開支，而部庫與內(nèi)庫的收支平衡實(shí)為清廷中央集權(quán)式財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行的標(biāo)志。(13)本文探討的是咸同時(shí)期中央與地方、戶部與內(nèi)務(wù)府兩對財(cái)政關(guān)系的互動,而非限于此一時(shí)期戶部與內(nèi)務(wù)府錢款的交涉。題為皇室財(cái)政與國家財(cái)政的分開,一方面意在包含國家財(cái)政中縱向的中央與地方關(guān)系,另一方面意在將清代內(nèi)務(wù)府與戶部分開制度的復(fù)雜情況放在馬克斯·韋伯“世襲制”(patrimonialism)與“官僚體制”(bureaucracy)這兩個(gè)對立概念的框架下,分析在清代這兩種權(quán)力如何悖論地結(jié)合在一起,特別是如何理解戶部與內(nèi)務(wù)府財(cái)政既有明確劃界又有逾界的現(xiàn)象。清史研究中有關(guān)這兩個(gè)概念的討論,參見Philip A. Kuhn,Soulstealers:The Chinese Sorcery Scare of1768,Cambridge: Harvard University Press,1990,p. 188;Philip C. C. Huang,Civil Justice in China: Representation and Practice in the Qing,Stanford: Stanford University Press,1996,p. 230.

然而，太平軍興不僅破壞了中央與地方的財(cái)政收支平衡，而且危機(jī)還波及到了內(nèi)務(wù)府收支。尤其是1853年厘金的開征所造成的地方與中央爭稅的局面，更是直接影響到了內(nèi)務(wù)府兩大稅收支柱的兩淮鹽稅和粵海關(guān)稅的征收。中央集權(quán)制的財(cái)稅管理體制一旦出現(xiàn)向地方下放權(quán)力的缺口，便呈現(xiàn)出地方勢力尾大不掉、中央政府收權(quán)困難的局面。戰(zhàn)時(shí)連年虧空的內(nèi)庫稅收，在厘金及各種地方雜稅、新稅的侵蝕下，戰(zhàn)爭結(jié)束后仍然無力恢復(fù)到戰(zhàn)前水平。長期的財(cái)政危機(jī)終迫使內(nèi)務(wù)府打破“內(nèi)府外庫各有執(zhí)掌，不相牽混”的舊制，開始向戶部頻繁索金。(14)全國圖書館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心: 《清內(nèi)務(wù)府檔案文獻(xiàn)匯編》(第1 冊),北京: 全國圖書館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2004 年版,第253 頁。內(nèi)務(wù)府與戶部的財(cái)政界限一旦被打破，皇室的需索、開銷更加走向無度。以太平天國戰(zhàn)時(shí)清政府中央所面臨的空前財(cái)政危機(jī)為背景，本文將揭示太平天國戰(zhàn)爭不僅造成了清政府財(cái)政危機(jī)的空前深化、中央與地方財(cái)政平衡被打破，還造成了內(nèi)務(wù)府收支的失衡。一方面，以中央與地方財(cái)稅平衡為特征的中央集權(quán)的財(cái)稅體制的崩壞加劇了內(nèi)務(wù)府的財(cái)政危機(jī)。另一方面，在各省關(guān)拖欠內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)漸成常態(tài)的情況下，入不敷出的內(nèi)務(wù)府被迫打破前此兩百余年內(nèi)庫、外庫分開的家法，皇室開銷行為漸而走向無度。因此，失衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系加劇了內(nèi)務(wù)府財(cái)政危機(jī)的同時(shí)，日漸崩壞的內(nèi)務(wù)府與戶部之間的財(cái)政關(guān)系反過來加劇了本已問題重重的中央與地方關(guān)系。

戰(zhàn)時(shí)財(cái)政危機(jī)與清中央集權(quán)式財(cái)政體系的崩壞

太平軍起事之前，清政府所奉行的是以戶部為中樞、通過協(xié)餉和奏銷制度來掌控省財(cái)政的中央集權(quán)的財(cái)政管理體系。地丁、漕糧等先由廳、州、縣征收，在按照特定比例存留地方后，剩余錢糧全部解交藩司。戶部統(tǒng)籌各省稅收的平衡，以有余補(bǔ)不足。各省定期將財(cái)政情況造冊上報(bào)向中央奏銷。(15)何漢威: 《清季中央與各省財(cái)政關(guān)系的反思》,第601 頁; 倪玉平: 《從國家財(cái)政到財(cái)政國家: 清朝咸同年間的財(cái)政與社會》,北京: 科學(xué)出版社2017 年版,第14—31 頁。中央集權(quán)的奏銷體制固然使中央掌握了自上而下統(tǒng)籌財(cái)政收支的便利，卻也不可避免地造成了地方經(jīng)費(fèi)的不足，以及稅額、稅則等的僵化。幾乎定額化的歲入使得清政府的財(cái)政體制在包括戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害的非尋常開支面前顯得異常脆弱。(16)像清代這樣以固定的收入應(yīng)對不可預(yù)見的支出的制度安排必然導(dǎo)致財(cái)政支出額度不能滿足中央和地方各項(xiàng)事務(wù)經(jīng)常性用度的需要。何平教授將這種制度上存在支出缺口的財(cái)政稱作“不完全財(cái)政”。何平: 《清代賦稅政策研究: 1644- 1840》,北京: 中國社會科學(xué)出版社1998 年版,第108—118 頁。

尤其是18世紀(jì)末葉以來，白蓮教起義為代表的內(nèi)憂和鴉片戰(zhàn)爭為代表的外患更是使原本便異常脆弱的傳統(tǒng)財(cái)政體系更加入不敷出。據(jù)陳鋒教授的估計(jì)，清廷用于白蓮教之役的軍費(fèi)約為1.5億兩。(17)陳鋒: 《清代軍費(fèi)研究》,武漢: 武漢大學(xué)出版社2013 年版,第266—275 頁。這一數(shù)目約為當(dāng)時(shí)戶部銀庫存銀的五倍。(18)史志宏: 《清代戶部銀庫收支和庫存研究》,北京: 社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014 年版,第30 頁。第一次鴉片戰(zhàn)爭的巨額賠款則進(jìn)一步加劇了清政府的財(cái)政困難。除了英軍掠奪的財(cái)物(折合600萬兩)，清政府所遭受的財(cái)政損失還包括戰(zhàn)爭中支付的2 500多萬兩軍費(fèi)，以及南京條約簽訂后，清政府支付的1 470萬兩賠款。戰(zhàn)爭耗費(fèi)相當(dāng)于清政府一年財(cái)政收入的總和。(19)周育民: 《晚清財(cái)政與社會變遷》,上海: 上海人民出版社2000 年版,第81 頁。鴉片戰(zhàn)爭的巨額開銷使戶部存銀數(shù)銳減：從1839年的5 519 782兩降到了1840年的3 230 067兩。1843年，戶部存銀量進(jìn)一步降到了359 624兩。(20)何烈: 《清咸、同時(shí)期的財(cái)政》,臺北: 臺灣編譯館中華叢書編審委員會1981 年版,第50 頁。盡管18世紀(jì)末、19世紀(jì)上半葉內(nèi)憂外患對清廷傳統(tǒng)的中央集權(quán)的財(cái)政體系造成了很大的沖擊。然則，通過傳統(tǒng)的田賦加征、壓縮開支等自我調(diào)節(jié)機(jī)制，尤其是捐納和商人報(bào)效，傳統(tǒng)的財(cái)政制度終得以轉(zhuǎn)危為安。(21)陳鋒: 《清代軍費(fèi)研究》,第300 頁; 周育民: 《晚清財(cái)政與社會變遷》,第71—74 頁。

太平天國運(yùn)動的頭三個(gè)月，由于戰(zhàn)事尚局限于廣西一隅，清政府對于戰(zhàn)局有著樂觀的估計(jì)?；I集軍費(fèi)基本采取的是戶部酌撥、內(nèi)帑協(xié)濟(jì)和鄰省協(xié)餉。(22)劉增合: 《太平天國運(yùn)動初期清廷的軍費(fèi)籌濟(jì)》,《歷史研究》2014 年第2 期,第56—59 頁。有關(guān)清代協(xié)餉制度的來龍去脈,參見: 吳昌穩(wěn): 《以公家之財(cái)濟(jì)公家之用: 清代協(xié)餉制度的創(chuàng)建》,《學(xué)術(shù)研究》2013 年第1 期。然而，戰(zhàn)事的擴(kuò)大很快粉碎了清政府短時(shí)間內(nèi)結(jié)束戰(zhàn)爭的打算。戰(zhàn)火的蔓延不僅增加了軍費(fèi)開支，而且還減少了可以參與協(xié)餉的省份的數(shù)量。戰(zhàn)爭爆發(fā)伊始，戰(zhàn)火便迅速蔓延至五個(gè)縣。從廣東撥解的十萬兩，很快消耗殆盡。(23)中國第一歷史檔案館編: 《清政府鎮(zhèn)壓太平天國檔案史料》(以下簡稱《鎮(zhèn)壓檔》)(第1 冊),北京: 社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1992 年版,第43 頁。截至戰(zhàn)爭爆發(fā)的第五個(gè)月，廣西一省的軍費(fèi)開銷已經(jīng)高達(dá)99萬余兩。(24)《鎮(zhèn)壓檔》(第1 冊),第134 頁。咸豐元年三月二十一日(1851年4月12日)，據(jù)時(shí)任欽差大臣的李星沅奏報(bào)，戶部剛解到的80萬兩軍餉僅足三個(gè)月之用。(25)《鎮(zhèn)壓檔》(第1 冊),第321 頁。隨后，協(xié)餉的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至四川、兩淮和山東這些并不臨近的省份。(26)《鎮(zhèn)壓檔》(第1 冊),第383、400 頁。咸豐元年三月(1851年4月)，軍費(fèi)支絀的情況下，內(nèi)閣被迫請求咸豐皇帝允撥一百萬兩內(nèi)帑銀以應(yīng)急需。(27)《鎮(zhèn)壓檔》(第1 冊),第342 頁。同年10 月18 日,咸豐帝下令再撥一百萬兩帑銀與廣西軍營備用。參見: 《鎮(zhèn)壓檔》(第2 冊),第467 頁。

咸豐二年三月(1852年4月)，隨著太平軍沖出清軍包圍，戰(zhàn)火蔓延至湖南，在日益增加的協(xié)餉負(fù)擔(dān)下，不僅臨近廣西的省份財(cái)源日漸枯竭，而且越來越多新加入?yún)f(xié)餉的省份呈現(xiàn)出庫款支絀的窘?jīng)r。(28)《鎮(zhèn)壓檔》(第2 冊),第31、88 頁。截至咸豐元年八月(1851年9—10月)，撥解至廣西的軍餉已高達(dá)4 147 000兩，而其所剩軍費(fèi)1298210兩僅足四到五個(gè)月的開銷。1851年底，太平軍繼續(xù)北上至湖北，戰(zhàn)火已呈現(xiàn)在長江流域蔓延之勢。受戰(zhàn)爭波及的省份數(shù)量越來越多，逐漸出現(xiàn)了防堵省份隨意截留軍餉，省份之間互爭軍餉的局面。(29)《鎮(zhèn)壓檔》(第3 冊),第320 頁。

1852年底，隨著太平軍攻占武昌，中央政府的籌款局面進(jìn)一步惡化。(30)《鎮(zhèn)壓檔》(第4 冊),第242 頁。首先，太平軍占據(jù)了長江中游戰(zhàn)略要地，迫使協(xié)餉不得不繞路而行。其次，受戰(zhàn)亂波及，“商販稀少，經(jīng)征虧短”，戰(zhàn)時(shí)商路受阻，關(guān)稅收入銳減。(31)《鎮(zhèn)壓檔》(第4 冊),第420 頁。1853年初，戰(zhàn)火進(jìn)一步蔓延至安徽，不僅對南京直接構(gòu)成了威脅，而且太平軍對財(cái)稅最豐的長江下游地區(qū)的占領(lǐng)還極大地削弱了中央政府籌集軍費(fèi)的效能。(32)《鎮(zhèn)壓檔》(第5 冊),第105—106 頁。戰(zhàn)爭的快速蔓延很快窮盡了中央政府傳統(tǒng)的籌集軍費(fèi)手段。人心惶惶之際，面對官方的“勸捐勸貸”，富賈持觀望態(tài)度。而預(yù)征加征地丁錢糧則杯水車薪，遠(yuǎn)不能填補(bǔ)巨大的軍需虧空。(33)《鎮(zhèn)壓檔》(第5 冊),第198 頁。當(dāng)戰(zhàn)爭進(jìn)行到第三年，以戶部酌撥、鄰省協(xié)餉為特征的傳統(tǒng)軍費(fèi)籌措方法已經(jīng)入不敷出、陷入困境了。(34)有關(guān)將咸豐三年作為清廷軍費(fèi)籌措方式轉(zhuǎn)折點(diǎn)的討論,參見劉增合: 《咸豐朝中后期聯(lián)省合籌軍餉研究》,《近代史研究》2014年第4 期。

戰(zhàn)爭強(qiáng)度之大、持續(xù)時(shí)間之長為戰(zhàn)爭之初的清中央政府所始料未及。傳統(tǒng)“以公家之財(cái)濟(jì)公家之用”的協(xié)餉手段已無力應(yīng)對戰(zhàn)時(shí)巨額的軍費(fèi)需求。財(cái)政困局之中的清政府不得不采取應(yīng)急籌款手段。空前財(cái)政危機(jī)的壓力下，清政府被迫嘗試任何可能的籌款手段。咸豐三年二月(1853年3月)，為速籌軍費(fèi)，禮部尚書徐澤醇上書奏請令賃房之商輸一月之租，以裕軍需。(35)《鎮(zhèn)壓檔》(第5 冊),第155 頁。有開墾荒地以補(bǔ)軍糧之議。(36)《鎮(zhèn)壓檔》(第6 冊),第350 頁。同月，為推廣捐例，清政府甚至不惜接受銀兩和銅錢混合支付。同年四月，又有變賣廣儲司銀庫所存金鐘以充軍餉之議。(37)故宮博物院明清檔案部編: 《清代檔案史料叢編》(第一輯),北京: 中華書局1978 年版,第5 頁。五月，條件進(jìn)一步放寬至以米糧支付。(38)《鎮(zhèn)壓檔》(第7 冊),第134 頁。七月，朝廷甚至派京官到地方推廣捐納。(39)《鎮(zhèn)壓檔》(第9 冊),第55 頁。戰(zhàn)時(shí)朝廷命運(yùn)難測，以往輸納踴躍的商人也持觀望態(tài)度。在開源效果不理想的情況下，朝廷又被迫采取節(jié)流的措施。比如，削減官員的薪酬。(40)《鎮(zhèn)壓檔》(第8 冊),第358 頁。盡管這一舉措不得民心，清政府還是被迫在此基礎(chǔ)上又要求官員“攤賠”軍費(fèi)缺口。(41)《鎮(zhèn)壓檔》(第9 冊),第407 頁; 《鎮(zhèn)壓檔》(第7 冊),第363 頁。

在傳統(tǒng)范疇內(nèi)籌集軍費(fèi)的努力還包括大行捐輸。早在1851年，清政府便頒發(fā)《籌餉事例條款》，按照1826年條例九折收捐。1853年，清政府再度將定例銀數(shù)核減二成，即以八折收捐。同年，為鼓勵(lì)商民“勸捐助餉”，清政府規(guī)定凡捐納達(dá)到特定數(shù)額者，分別等差，可享受鹽運(yùn)使銜、副將銜等，以及舉人頭銜、更多學(xué)額等。(42)彭澤益: 《十九世紀(jì)后半期的中國財(cái)政與經(jīng)濟(jì)》,北京: 中國人民大學(xué)出版社2010 年版,第110—111 頁。

戰(zhàn)事還在蔓延，而且戰(zhàn)事的蔓延遠(yuǎn)超過清政府籌款的速度。在籌款手段已漸漸窮盡的情況下，清政府不得不訴諸通貨膨脹。咸豐三年三月(1853年4月)，清政府鑄發(fā)大錢。六月，軍費(fèi)開支已陡然增至2963萬兩。清政府又不得不發(fā)行銀票以替代銀兩。劣幣大量涌入市場更加劇了商民的恐慌。沒有足量銀、銅貴金屬作為依托且造幣成本過于低廉的大錢和銀票甫投入市場，購買力便迅打折扣。許多商戶拒收新幣，商品交易的正常秩序遭到了沖擊。(43)周育民: 《晚清財(cái)政與社會變遷》,第169—203 頁。1854年，為了進(jìn)一步降低鑄幣的成本，咸豐帝又下令鑄造鐵錢。此后，京局又鑄造鉛錢。(44)楊端六: 《清代貨幣金融史稿》,北京: 生活·讀書·新知三聯(lián)書店1962 年版,第101—102 頁。通貨膨脹條件下的新幣是如此的不得民心，以至于時(shí)任戶部侍郎的王茂蔭所指出的那樣：“官能定錢之值，而不能限物之值?！?45)楊端六: 《清代貨幣金融史稿》,第96 頁。

在用盡全部的常規(guī)和非常規(guī)籌款手段后，清政府不得不將兵權(quán)和餉權(quán)下放地方。自募勇營、就地籌餉接踵而至，手握兵權(quán)、餉權(quán)的地方督撫遂開近代“兵為將有”之先河。1853年隨著戰(zhàn)況的惡化，清中央政府已經(jīng)開始嘗試變通舊有籌餉規(guī)制，為此后不需報(bào)部、準(zhǔn)許地方督撫“就地籌餉”之先聲。(46)劉增合: 《太平天國運(yùn)動初期清廷的軍費(fèi)籌濟(jì)》,第67 頁。而代八旗、綠營等經(jīng)制部隊(duì)而起的勇營的招募，則進(jìn)一步加速了各省藩司自籌兵餉的常規(guī)化。(47)汪林茂: 《清咸、同年間籌餉制度的變化與財(cái)權(quán)下移》,第114 頁。勇營之異于八旗、綠營在于其兵士由將帥自招、其兵士的糧餉來自將帥，而不由朝廷。(48)羅爾綱: 《困學(xué)集》,第445—446 頁。勇營招募之經(jīng)費(fèi)既在經(jīng)制餉源之外，故不列銷冊的外銷制應(yīng)運(yùn)而生。中央既無從掌握勇營的數(shù)量，也無從知曉地方軍費(fèi)之實(shí)情。(49)陳鋒: 《清代財(cái)政政策與貨幣政策研究》,武漢: 武漢大學(xué)出版社2013 年版,第497 頁。

從7月份中山大學(xué)學(xué)生會充滿“官僚氣”的干部任命公告、上個(gè)月中國民用航空飛行學(xué)院森嚴(yán)的“學(xué)姐等級制度”再到現(xiàn)在的社團(tuán)干事被教育、被要求發(fā)“節(jié)日祝?！?，高校“官僚氣”令人震驚。10月6日，北大清華等四十一所高校學(xué)生會聯(lián)合發(fā)起“學(xué)生干部自律公約”，表示堅(jiān)決反對“官本位”思想?！皩W(xué)生干部自律公約”的發(fā)布將起到什么效果？學(xué)生“官僚氣”如何從制度上根治?

隨之而來的是厘金的征收。自1853年揚(yáng)州江北大營率先“設(shè)卡抽厘”以來，厘金的征收迅速得到了朝廷的認(rèn)可，并快速推廣到了各地。厘金的成功在于一方面，其以“勸捐”為掩護(hù)、不以商稅為標(biāo)榜，且征繳額度“微乎其微”，減少了商人的抵觸情緒。(50)彭澤益: 《十九世紀(jì)后半期的中國財(cái)政與經(jīng)濟(jì)》,第117 頁; 劉增合: 《史學(xué)研究中“現(xiàn)代性”認(rèn)知先入為主的檢討: 以晚清厘金屬性為中心》。另一方面，厘金的征收具有“就近隨收隨解”的靈活性，獨(dú)立于國家財(cái)政系統(tǒng)之外。在提高了地方籌集軍費(fèi)效率的同時(shí)，卻也由于其“外銷”的性質(zhì)而成為日后督撫權(quán)重的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。(51)何瑜: 《晚清中央集權(quán)體制變化原因再析》,《清史研究》1992 年第1 期,第69 頁。厘金的征收本是戰(zhàn)時(shí)的軍費(fèi)籌措應(yīng)急措施。戰(zhàn)后，中央興裁厘之議。然而，厘金已儼然與督撫的政治生命息息相關(guān)，中央的裁厘之議不得不擱淺。(52)周育民: 《晚清財(cái)政與社會變遷》,第259 頁。

自誕生之日起，厘金不僅施行的區(qū)域不斷擴(kuò)大，而且種類日漸繁多，成為晚清地方財(cái)政較國家財(cái)政比例不斷增大的重要原因。以課稅之地為標(biāo)準(zhǔn)，厘金由最初的通過地和銷售地厘金發(fā)展到了出產(chǎn)地、通過地、銷售地厘金三種。厘金的稅率也不斷攀升：從最初的百分之一，徑直增長到了光緒時(shí)的百分之五。課厘的貨物范圍也越來越廣。時(shí)人以“百貨”厘稱之，實(shí)不為過。各省課厘的貨物多至數(shù)百成千種，可謂包羅生活消費(fèi)的方方面面。(53)羅玉東: 《中國厘金史》,鄭州: 河南人民出版社2017 年版,第55—68 頁。由于厘金自始至終不入戶部奏銷，中央政府對厘金的征收實(shí)情一向所知有限。(54)何漢威: 《清季中央與各省財(cái)政關(guān)系的反思》,第617 頁。地方厘金的征收不僅使中央政府錯(cuò)失了這一龐大的稅收來源，而且一些種類的厘金還與中央政府的稅課相重疊，極大地影響了正課的征收，造成了地方與中央爭稅的局面。

簡而言之，太平天國運(yùn)動以其規(guī)模之大、延續(xù)時(shí)間之長終迫使清廷在戰(zhàn)爭爆發(fā)后的第三年用盡了包括戶部酌撥、各省協(xié)餉在內(nèi)的常規(guī)軍費(fèi)籌措手段和包括捐輸、貨幣貶值在內(nèi)的非常規(guī)手段。在戰(zhàn)事仍在不斷擴(kuò)張的情況下，清廷不得不下放財(cái)權(quán)、兵權(quán)于地方，進(jìn)而打破了中央與地方在傳統(tǒng)中央集權(quán)式統(tǒng)治格局下的財(cái)政平衡。下一部分將討論與中央、地方關(guān)系平行發(fā)展的另一對關(guān)系，即內(nèi)務(wù)府與戶部的財(cái)政關(guān)系：太平天國戰(zhàn)爭不僅破壞了舊有的中央與地方關(guān)系，而且從根本上擾亂了皇室財(cái)政與國家財(cái)政分開的傳統(tǒng)制度安排。

危機(jī)中的皇室金庫

在國庫正為籌集軍餉、錢糧運(yùn)轉(zhuǎn)不良時(shí)，皇室金庫也陷入了危機(jī)。1851年，在兩度以內(nèi)帑銀撥發(fā)軍需后，內(nèi)帑銀兩已消耗殆盡。存銀量不足的內(nèi)庫不得不開源與節(jié)流并舉。咸豐二年十月(1852年11月)，為節(jié)省開銷，內(nèi)務(wù)府奉命裁撤、歸并其所屬部門，核減飯食等經(jīng)費(fèi)，暫停興修工程。經(jīng)過這番裁減，節(jié)省銀兩已逾數(shù)萬。內(nèi)務(wù)府同時(shí)推出了新的開源舉措，包括變賣廣儲司六庫什物、放寬內(nèi)務(wù)府捐例的條件和范圍、不計(jì)原定價(jià)值招商任買內(nèi)務(wù)府所管抄產(chǎn)各項(xiàng)住房。(55)《清代檔案史料叢編》(第一輯),第2—3 頁。咸豐三年四月(1853年5月)，本著“酌籌閑款，以濟(jì)軍需”的原則，內(nèi)務(wù)府奉令熔化廣儲司銀庫閑置的大金鐘三口。三口金鐘終熔成五兩、十兩、二兩、三兩重金條共計(jì)8 503塊，計(jì)重27 030兩。(56)《清代檔案史料叢編》(第一輯),第5,26—27 頁。同年五月，由于鑄錢所需銅短缺，戶部又請示將內(nèi)廷積存銅器發(fā)交錢局，以資鼓鑄。(57)《清代檔案史料叢編》(第一輯),第7 頁。八月，當(dāng)戶部奏請內(nèi)務(wù)府撥銀三四十萬兩以濟(jì)九月各項(xiàng)支出急需時(shí)，其時(shí)的內(nèi)務(wù)府早已陷入了各項(xiàng)公用之需勉強(qiáng)維持，額外“無可撥之款”的境地。(58)中國第一歷史檔案館藏: 內(nèi)務(wù)府奏案,05-0772-009,“咸豐三年八月二十六日”(1853 年9 月28 日)。截至1853年底，內(nèi)務(wù)府不僅不再能貼補(bǔ)戶部，而且內(nèi)庫也開始出現(xiàn)赤字。九月，金庫的短缺迫使內(nèi)務(wù)府不得不暫停發(fā)放官員的紅白賞銀及三旗兵丁紅事賞銀。(59)《清代檔案史料叢編》(第一輯),第20 頁。十二月，已經(jīng)庫款短絀、不敷支放的內(nèi)務(wù)府不得不懇求戶部撥給銀鈔十萬兩、大錢二萬串，以搭放銀鈔、大錢的方式發(fā)放薪餉。(60)內(nèi)務(wù)府奏案,05-0773-063,“奏為請飭交戶部撥給銀鈔大錢以備各項(xiàng)領(lǐng)用事”。

然而，內(nèi)務(wù)府可以節(jié)流，卻難以做到開源。戰(zhàn)時(shí)商路不通、戰(zhàn)亂對經(jīng)濟(jì)打擊尤巨，造成關(guān)稅收入銳減。內(nèi)務(wù)府戰(zhàn)時(shí)的財(cái)政危機(jī)很大程度上是由于作為內(nèi)庫收入之大宗的粵海關(guān)稅的持續(xù)拖欠。咸豐四年二月(1854年3月)，據(jù)內(nèi)務(wù)府奏報(bào)，粵海關(guān)每年應(yīng)解交廣儲司庫銀30萬兩。然而，自道光三十年太平軍興以來，該款項(xiàng)“歷經(jīng)戶部奏撥河工，并撥濟(jì)軍需，尚無批解”。這很大程度上造成了內(nèi)務(wù)府庫款支絀、無款接濟(jì)的局面。(61)《清代檔案史料叢編》(第一輯),第27 頁。盡管咸豐三年十一月(1853年12月)議定自1854年起，“分為四季，每季滿后先行批解銀七萬五千兩”至內(nèi)庫。然而，咸豐四年截至當(dāng)年八月(1854年9月)，僅解到首季銀七萬五千兩。此后，粵海關(guān)拖欠1854年后三季度及1855年全年四季度的廣儲司公用銀，兩年間拖欠竟達(dá)52.5萬兩。由于粵海關(guān)撥解款項(xiàng)為內(nèi)廷差務(wù)要款，故此款項(xiàng)的拖欠使內(nèi)務(wù)府很快陷入了“實(shí)難維持”的財(cái)政困境。(62)《清代檔案史料叢編》(第一輯),第51—52 頁。

內(nèi)務(wù)府戰(zhàn)時(shí)的財(cái)政困難，在皇家磁貢、絲貢的被迫緩辦、終辦中可見一斑。咸豐四年五月(1854年6月)，由于太平軍的占領(lǐng)，九江附近商賈船只稀少，已久未開征關(guān)稅。咸豐帝不得不批準(zhǔn)九江關(guān)暫緩辦理磁貢。(63)《清代檔案史料叢編》(第一輯),第29 頁。內(nèi)府另一項(xiàng)深受戰(zhàn)爭影響的供應(yīng)是皇家絲綢的采辦。歷年用藩庫地丁銀、鹽款津貼辦理內(nèi)府緞綢的杭州織造衙門，咸豐四年五月(1854年6月)奏稱因太平軍“竄入江寧省城”、“軍費(fèi)浩繁”，藩庫地丁銀支絀，懇請暫緩辦理當(dāng)年內(nèi)外庫大運(yùn)緞綢。(64)《清代檔案史料叢編》(第一輯),第32—33 頁。蘇州織造衙門辦理大運(yùn)綢緞向來倚靠蘇州藩庫提銀六萬四千五百兩，偶遇款項(xiàng)不敷，則提撥滸墅關(guān)征收稅銀若干。不想，咸豐六年五月(1856年6月)，滸墅關(guān)又因戰(zhàn)亂，關(guān)稅不及從前。藩庫、稅關(guān)進(jìn)項(xiàng)本已大打折扣，此時(shí)又均承擔(dān)了湊撥軍餉的重負(fù)。咸豐帝最終不得不挪東補(bǔ)西，下令提支當(dāng)年的滸墅關(guān)關(guān)稅辦理綢緞，以為變通。(65)《清代檔案史料叢編》(第一輯),第53 頁。

深受戰(zhàn)爭困擾的內(nèi)府收入還包括參斤變價(jià)銀。從前，內(nèi)務(wù)府掌控的各省關(guān)廠21處，每年應(yīng)交參斤變價(jià)銀12萬至13萬余兩，主要用于庫儲經(jīng)費(fèi)。盡管先前各處時(shí)有拖欠，但終歸有解到之款。截至咸豐五年，參斤早已停采。然而，內(nèi)務(wù)府仍希圖參斤以變價(jià)銀為名籌得一些經(jīng)費(fèi)。參照粵海關(guān)每年攤還參斤銀一萬二千兩，內(nèi)務(wù)府的打算是：如果21處關(guān)廠均照粵海關(guān)例，那么僅此項(xiàng)內(nèi)務(wù)府每年便能進(jìn)款16萬兩。(66)《清代檔案史料叢編》(第一輯), 第40—41 頁。然而，事與愿違。截至1858年底，如數(shù)攤繳參價(jià)的只有四川夔關(guān)、福建閩海關(guān)、山東臨清關(guān)、江蘇淮安關(guān)，蘇州滸墅關(guān)、直隸天津關(guān)?！捌溆喔魈帲蛞虻匚词諒?fù)，或因接濟(jì)兵餉，自奉旨迄今，一概均未交納”。(67)《清代檔案史料叢編》(第一輯), 第68—69 頁。

自咸豐三年財(cái)政危機(jī)浮出水面，內(nèi)府也曾多方籌措錢款。均未果后，內(nèi)府的財(cái)政手段僅剩向戶部借款一途。咸豐五年十月(1855年11月)，內(nèi)務(wù)府奏請戶部撥給銀鈔十萬兩，以備搭放。 咸豐六年八月(1856年9月)，又奏請戶部再撥銀票十萬兩，以備搭放。(68)內(nèi)務(wù)府奏案, 05-0784-033, “咸豐五年十月十八日”(1855 年11 月27 日)。咸豐六年八月(1856年9月),又奏請戶部再撥銀票十萬兩,以備搭放。(69)內(nèi)務(wù)府奏案, 05-0787-059, “咸豐六年八月二十二日”(1856 年9 月20 日)。此后，類似請求戶部撥給銀鈔、銀票的奏案接連不斷，且頻次越來越高。(70)類此的奏案, 參見: 內(nèi)務(wù)府奏案, 05-0789-005, “咸豐七年正月十二日”(1857 年2 月6 日); 05-0792-009, “咸豐七年九月十八日”(1857 年11 月4 日); 05-0792-058, “咸豐七年十月二十九日”(1857 年12 月14 日); 05-0795-055, “咸豐八年四月十九日”(1858 年5 月30 日); 05-0797- (013-014), “咸豐八年七月二十三日”(1858 年8 月31 日); 05- 0789- 076,“咸豐八年十二月十一日”(1859 年1 月14 日)?？梢姡特S三年以來，劣幣充斥市場、通貨膨脹以來，不僅是部院官員、經(jīng)制部隊(duì)軍餉，內(nèi)務(wù)府屬員的薪酬也開始以新幣，即銀票、銀鈔、大錢等，搭配銀兩發(fā)放，以解銀兩之不足。(71)有關(guān)內(nèi)務(wù)府搭放大錢以支付應(yīng)放款項(xiàng), 參見: 內(nèi)務(wù)府奏案, 05-0773-063, “咸豐三年十二月十三日”(1854 年1 月11 日)。

咸豐八年七月(1858年8月)，一份內(nèi)務(wù)府呈交給咸豐帝的奏折極好地總結(jié)了太平軍興以來內(nèi)府財(cái)政危機(jī)的詳情：“竊臣衙門發(fā)放各項(xiàng)錢糧，自咸豐三、四年以來，屢次核減，有滿發(fā)實(shí)銀者，有銀錢各半、銀放八折、錢以三吊四吊者，有半銀半票、半錢半鈔者，通共一年發(fā)項(xiàng)，較之道光年間及咸豐初年幾少一半。無如費(fèi)用過繁，雖減之又減，通計(jì)一年銀錢發(fā)項(xiàng)仍在四十余萬兩之多?！苯又@份奏折講述了有關(guān)太平軍興之前內(nèi)務(wù)府的財(cái)政狀況?！八莶榈拦饽觊g及咸豐初年，臣衙門進(jìn)款每年原恃有兩淮帑利銀四、五十萬兩為大宗，次則粵海關(guān)三、四十萬兩，又次則天津等處零星小數(shù)共三、二十萬兩，三【宗】共約收銀百余萬兩。每年除發(fā)項(xiàng)外，約余銀二、三十萬兩不等，另款封存，或徑撥往戶部，或由戶部奏撥外省應(yīng)用?！弊缘拦馐四曛料特S元年四月，內(nèi)務(wù)府庫存“共撥往戶部及河工、軍營等處銀積有八百萬兩之多。(75)本段及以下三段均出自: 內(nèi)務(wù)府奏銷檔, 678-041, “奏為內(nèi)廷急需銀錢飭戶部先行借撥事折”, 咸豐八年七月二十三日。

然而，太平天國戰(zhàn)爭起后尤其是咸豐三年以降，內(nèi)務(wù)府的財(cái)政狀況急轉(zhuǎn)直下?！板手料特S三年，揚(yáng)州、江寧相繼失守，兩淮一款即截然而止。嗣籌兵餉，復(fù)有動撥粵海關(guān)之議?！卑凑障特S三年十月的奏議，嗣后粵海關(guān)分四季解京，每季七萬五千兩，一年共解銀三十萬兩。從咸豐四年到八年，共從粵海關(guān)解到銀十八萬兩，通計(jì)不足三季。尤其是咸豐六年以后，竟分文未解。內(nèi)務(wù)府的財(cái)政困境誠如其所言：“是臣衙門進(jìn)款既少兩淮之四、五十萬兩，又少粵海關(guān)之三十萬兩，現(xiàn)在僅有天津等處零星進(jìn)款。而此數(shù)款內(nèi)，又以天津?yàn)榇笞??！睆母魈幗獾降目铐?xiàng)不僅短少、虧欠甚巨，而且解到的錢款又“搭鈔搭錢”，名為十七、八萬，實(shí)不過銀四、五萬兩。即便其它零星收入，也并不理想：“又本年浙江應(yīng)交六、七兩年茶果銀，已據(jù)該撫來文截留兵餉銀五萬余兩。又山海關(guān)銀兩，上年戶部業(yè)已奏留買米。至本年冬底，天津應(yīng)解之四、五萬兩是否準(zhǔn)能解到，當(dāng)此時(shí)勢，竟難預(yù)料?！敝劣?858年當(dāng)年，自春至冬，一年進(jìn)項(xiàng)不足十余萬兩。

內(nèi)務(wù)府時(shí)下的財(cái)政狀況已經(jīng)捉襟見肘，而未來的收入前景也不容樂觀，這迫使內(nèi)務(wù)府不得不早做籌劃。“查近年解交款數(shù)，雖已寥寥，實(shí)從無似此大相懸殊者。”據(jù)奏，內(nèi)務(wù)府“自五年秋間迄今，因內(nèi)用不支，或奏請由戶部撥解，或奏請由內(nèi)討領(lǐng)，已非一次?，F(xiàn)在支絀情形更為緊迫，若不及早通盤籌畫，嗣后勢必至不時(shí)為之陳請”。內(nèi)務(wù)府進(jìn)項(xiàng)既少，根本不足以應(yīng)付其日常開支?！凹慈绫灸晁脑麻g，奏請支借戶部銀五萬兩，至今未及四月，現(xiàn)在積欠各處以銀核計(jì)，又至二十五、六萬兩之多。瞬屆中秋，毫無措手，計(jì)數(shù)月后又至年底，如此遞推，迄無終止?！?/p>

百般無奈之下，內(nèi)務(wù)府懇請?jiān)傧驊舨拷杩睿跃妊巯轮毙?。?jù)內(nèi)務(wù)府奏報(bào)，自道光十八年至咸豐元年，內(nèi)務(wù)府曾多次撥款給戶部，累計(jì)達(dá)八百萬兩之多。而如今，內(nèi)務(wù)府“外解之項(xiàng)日少一日，以致內(nèi)用要款不敷?！毖巯拢瑧舨康膿芸畛闪藘?nèi)庫唯一可以倚賴的款項(xiàng)來源：“此次惟有請旨，再向戶部銀庫先行撥借銀十萬兩，即日設(shè)法湊撥，以濟(jì)中秋節(jié)前急用?！喯聭舨客ūP籌畫，無論何項(xiàng)，設(shè)法騰挪，每年撥給臣衙門原庫平銀三十萬兩，即至本年冬季起，分四季撥給，年清年款。一俟軍務(wù)告竣，臣衙門解款到京，如有封存，即應(yīng)仍照道光年間成案，撥解戶部?！?/p>

盡管戰(zhàn)時(shí)內(nèi)務(wù)府向戶部的撥款請求名為“借”，寄希望于“軍務(wù)告竣”之時(shí)再與撥還，然而，現(xiàn)實(shí)的情況則是：戰(zhàn)后內(nèi)務(wù)府的財(cái)政困難依然未有改觀。同治四年四月(1865年5月)，據(jù)內(nèi)務(wù)府奏稱，粵海關(guān)每年應(yīng)交內(nèi)庫公用銀三十萬兩，除補(bǔ)解同治元年的三萬兩之外，“其余銀兩迄今并無解到之款”。而戰(zhàn)火甫熄，內(nèi)務(wù)府的財(cái)政狀況竟還不及戰(zhàn)時(shí)。內(nèi)庫存銀僅二百余兩。端午在即，內(nèi)務(wù)府不得不再向戶部籌借庫平銀二十萬兩以解急需。(76)內(nèi)務(wù)府奏案, 05-0829-044, “同治四年四月十五日”(1865 年5 月9 日)。僅四個(gè)月后，內(nèi)務(wù)府再次奏報(bào)因各處應(yīng)解款項(xiàng)均未解到，“積欠甚巨”?！盎浐ｊP(guān)監(jiān)督僅解到本年春季一季銀七萬五千兩?！坏钃茔y兩未能歸還，即應(yīng)發(fā)各項(xiàng)積欠愈多，目下更形支絀?！倍星镌诩?，不僅內(nèi)務(wù)府庫內(nèi)“存銀無幾”，而且即便長蘆撥款解到，仍入不敷出。內(nèi)務(wù)府不得已又奏請籌借戶部庫平銀十萬兩，以濟(jì)急需。(77)內(nèi)務(wù)府奏案, 05-0831-017, “同治四年八月初三日”(1865 年9 月22 日)。

戰(zhàn)時(shí)的皇室財(cái)政危機(jī)在1853年浮出水面后，隨著戰(zhàn)事的蔓延而迅速惡化。危機(jī)之根源固然在于戰(zhàn)爭，然而更直接的原因則是內(nèi)務(wù)府財(cái)政收入一直以來所嚴(yán)重依賴的兩淮鹽稅和粵海關(guān)稅戰(zhàn)時(shí)久久未能兌現(xiàn)?；浐ｊP(guān)和兩淮之拖欠內(nèi)府經(jīng)費(fèi)戰(zhàn)時(shí)已有之。比如，咸豐五年四月(1855年5月)，內(nèi)府便奏曰：“前于正月，臣衙門奏請兩淮、粵海等處欠支銀兩，一時(shí)催解不及。(78)《清代檔案史料叢編》(第一輯), 第38 頁。咸豐九年十一月(1859年12月)，內(nèi)務(wù)府特別向咸豐皇帝指出了兩淮欠費(fèi)之嚴(yán)重：“近自咸豐三年，該處絲毫未解?！毕特S五年，兩江總督推說兩淮鹽課均已奉撥兵餉。“所欠內(nèi)務(wù)府利息、參價(jià)兩項(xiàng)，統(tǒng)俟江路肅清，開辦新綱，再行通盤籌辦。(79)《清代檔案史料叢編》(第一輯), 第73 頁。

太平天國運(yùn)動平息后，內(nèi)務(wù)府向戶部借款還在繼續(xù)，甚至有更為頻繁的趨勢。每當(dāng)新年、端午、中秋和年終，內(nèi)務(wù)府這樣的索款奏折均延續(xù)到了戰(zhàn)爭結(jié)束之后。(80)戰(zhàn)后每逢年節(jié)內(nèi)務(wù)府向戶部索借款項(xiàng)的奏折, 參見: 內(nèi)務(wù)府奏案, 05- 0834- 007, “同治五年四月二十日”(1866 年5 月14日); 05-0835-068, “同治五年八月二十五日”(1866 年10 月3 日); 05- 0839- 024, “同治六年四月二十五日”(1867 年5月28 日); 05-0840-030, “同治六年七月二十八日”(1867 年8 月27 日); 05- 0845- 001, “同治七年八月一日”(1868 年9月16 日); 05-0846-084, “同治七年十二月十四日”(1869 年1 月26 日); 05-0849-032, “同治八年四月二十日”(1869 年5 月30 日); 05-0852-019, “同治八年十二月十日”(1870 年1 月11 日); 05-0854- 008, “同治九年四月十日”(1870 年5月10 日); 05-0854-077, “同治九年七月二十八日”(1870 年8 月24 日); 05- 0856- 083, “同治九年十二月二十日”(1871年2 月9 日); 05-0862-021, “同治十一年四月十八日”(1872 年5 月24 日); 05- 0863- 064, “同治十一年八月十四日”(1872 年9 月16 日); 05-0866-040, “同治十一年十二月十日”(1873 年1 月8 日); 05-0869-056, “同治十二年四月”; 05-0871-022, “同治十二年七月二十三日”(1873 年9 月14 日)。內(nèi)務(wù)府向戶部額外的索款還見于同治帝大婚的籌備、皇家陵墓的開銷等。(81)內(nèi)務(wù)府奏案, 05-0849-075, “同治八年五月二十九日”(1869 年7 月8 日); 05- 0853- 003, “同治九年正月初三日”(1870年2 月2 日)。戰(zhàn)后，鑒于前此各省關(guān)拖欠內(nèi)務(wù)府費(fèi)用嚴(yán)重和內(nèi)務(wù)府需用款項(xiàng)激增的雙重原因，戶部逐漸確立了籌撥內(nèi)務(wù)府銀兩的制度，旨在以增加固定經(jīng)費(fèi)的方式一方面明確各省關(guān)解交內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)的義務(wù)，另一方面限制內(nèi)務(wù)府的無度開支。(82)騰德永: 《清季戶部籌撥內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)制度的形成與確立》, 《東北史地》2016 年第4 期。然而，不僅作為內(nèi)務(wù)府舊有經(jīng)費(fèi)的兩大支柱粵海關(guān)和兩淮鹽稅時(shí)有拖欠，而且戶部指撥的各省關(guān)欠解也成了常態(tài)。同治六年七月(1867年8月)，據(jù)內(nèi)府奏報(bào)，各省、各關(guān)應(yīng)交內(nèi)府款項(xiàng)均有拖欠。各關(guān)應(yīng)交的添撥鹽課三十萬兩，僅到位七萬余兩。(83)內(nèi)務(wù)府奏案, 05-0840-030, “同治六年七月二十八日”(1867 年8 月27 日)。同治七年八月(1868年9月)，解交者依舊寥寥?！凹右愿魇?yīng)進(jìn)物料，并行取之款，均經(jīng)請緩請停，以致所需一切各項(xiàng)什物及日用之需多系辦買錢糧，較前顯系加增。”解到之款的減少，加之開支的陡增，都加劇了內(nèi)府“所收不敷所出”的困境。(84)內(nèi)務(wù)府奏案, 05-0845-001, “同治七年八月初一日”(1868 年9 月16 日)。

戰(zhàn)后，各省關(guān)拖欠內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)的情況屢見不鮮，從根本上說是由于太平天國戰(zhàn)爭削弱了中央對地方財(cái)政的控制力。戶部指撥之后，各省關(guān)仍然頻繁拖欠內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)即為一有力證據(jù)。戰(zhàn)后，作為戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急財(cái)政手段的厘金征收依然尾大不掉，加之帝國主義的賠款要求，戶部稅收自顧不暇，這種情況下，自然更難保證內(nèi)務(wù)府的經(jīng)費(fèi)充裕。

首先，厘金的引入很大程度上侵蝕了中央政府舊有的關(guān)稅和鹽稅正課。鹽厘完全是太平戰(zhàn)爭的產(chǎn)物。正如《清史稿·食貨志》所云：“道光以前，惟有鹽課。及咸豐軍興，復(fù)創(chuàng)鹽厘。”最早抽收鹽厘的便是兩淮。鹽厘的開征，在為督撫地方收入做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻極大程度上侵蝕了中央政府鹽課的收入。鹽厘在各地名目繁多。有食鹽運(yùn)銷之前按引征收的引厘；有食鹽運(yùn)銷過程中所抽收的關(guān)卡厘；有鹽商一次性包稅所繳納的包厘；有厘、課合一、實(shí)則以厘代課的正課厘；甚至有對無引私鹽抽收的私鹽厘。(85)陳鋒: 《清代鹽政與鹽稅》, 武漢: 武漢大學(xué)出版社2013 年版, 第199—208 頁。自戰(zhàn)爭開始，兩淮鹽課始終不及乾隆末年鼎盛時(shí)期的十分之一。(86)劉雋: 《道光朝兩淮廢引改票始末》, 陶孟和、湯象龍主編: 《中國近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》1932 年第1 卷第1 號。另外，自太平軍占領(lǐng)長江流域，淮鹽便遭遇了運(yùn)輸受阻、鹽商逃亡的危機(jī)。歷來作為清廷經(jīng)入之大宗的兩淮鹽課，一落千丈。即便經(jīng)過了咸豐七年的設(shè)局征課，年征銀僅一二十萬兩，與戰(zhàn)前的歲入六百余萬兩，相距甚遠(yuǎn)。(87)陳鋒: 《清代鹽政與鹽稅》, 第155—157 頁。正如湘軍的創(chuàng)始人曾國藩在同治三年所言，淮南鹽課“較全盛時(shí)尚不及十分之一”，一方面是因?yàn)椤班忹}之侵灌太久”，另一方面則是“厘卡之設(shè)立太多”。(88)《曾國藩全集》卷7, 長沙: 岳麓書社2011 年版, 第1—3 頁。此外，鹽厘的外銷性質(zhì)使中央難以知曉厘金征收的具體數(shù)額。誠如光緒二十三年戶部所言：“各省厘局中飽，弊在承辦之員不肯和盤托出。各省例不應(yīng)支而非得已者，輒于厘稅收款提留濟(jì)用，所謂外銷者也。(89)《清史稿》, 北京: 中華書局2019 年版, 第3698 頁。自從厘金作為戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急籌款手段問世，厘金征收的范圍不斷擴(kuò)大，在越來越多的領(lǐng)域形成了與中央政府爭稅的局面。由于鹽厘對各省財(cái)政的貢獻(xiàn)，地方督撫往往重鹽厘而輕鹽課。(90)吳廷燮: 《清財(cái)政考略》, 鉛印本, 1914 年版, 第15 頁。1864年，經(jīng)兩江總督曾國藩整頓后，當(dāng)年淮北鹽課銀371 524.482兩，鹽厘錢9 450 391.446串。以當(dāng)時(shí)制錢兩串合一兩計(jì)算，則鹽厘銀有4 725 195.723兩?！捌骄烤V收鹽厘銀429 563.248兩，而鹽課銀則每年平均為371 524.482兩。鹽厘收入多于正課?！?91)劉雋: 《咸豐以后兩淮之票法》, 陶孟和、湯象龍編: 《中國近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》第2 卷第1 期, 第155 頁。

19世紀(jì)中后葉，清中央政府財(cái)政收入所面臨的另一個(gè)挑戰(zhàn)是外債和賠款。自1842年南京條約的簽署，粵海關(guān)便失去了作為與外國通商的唯一海關(guān)的地位。自1757年以來，廣州一直是清帝國與外國貿(mào)易的唯一口岸。1685年前后，內(nèi)務(wù)府包衣開始進(jìn)入稅務(wù)行政領(lǐng)域。自1751年開始，粵海關(guān)監(jiān)督一職便由內(nèi)務(wù)府包衣壟斷。(92)陳國棟: 《清代前期粵海關(guān)的利益分配(1684—1842)——粵海關(guān)監(jiān)督的角色與功能》, 《食貨月刊》1982 年第12 卷第1 期, 第20 頁。由于與內(nèi)務(wù)府的密切聯(lián)系，粵海關(guān)承擔(dān)了諸多為皇室金庫斂財(cái)?shù)穆氊?zé)。1755年，又規(guī)定所有與洋船的交易限定由“行商”經(jīng)營。(93)馬士著, 張匯文等譯: 《中華帝國對外關(guān)系史》第1 卷· 1834-1860 年沖突時(shí)期, 上海: 上海書店出版社2000 年版, 第75 頁?；浐ｊP(guān)監(jiān)督與保商制度一道構(gòu)成了清代的廣州壟斷對外貿(mào)易。而這種壟斷確保了皇室從對外貿(mào)易中獲利。而鴉片戰(zhàn)爭后一系列條約的簽訂則打破了粵海關(guān)和行商在對外貿(mào)易中的壟斷。南京條約中規(guī)定，進(jìn)出口貨物均采納值百抽五的稅則。僅以棉花的進(jìn)口為例。南京條約后，每擔(dān)棉花的稅率是0.4兩，而舊稅實(shí)征額則是1.74兩。(94)馬士: 《中華帝國對外關(guān)系史》(第1 卷), 第347—348 頁。另一項(xiàng)挑戰(zhàn)了粵海關(guān)壟斷地位的重要改變是終止廣州在貿(mào)易上的壟斷，并且增辟進(jìn)口地點(diǎn)作為對外貿(mào)易的市場。舊的行商壟斷自此不僅在廣州銷聲匿跡了，而且“嗣后凡有英商等赴各該口貿(mào)易者勿論與何商交易，均聽其便”。(95)馬士: 《中華帝國對外關(guān)系史》(第1 卷), 第341 頁。伴隨著壟斷地位的喪失，條約時(shí)代開啟后，粵海關(guān)的稅收，尤其是解送到內(nèi)務(wù)府的部分，自然難比往昔了。

一方面是鴉片戰(zhàn)爭后對外貿(mào)易壟斷地位的喪失，另一方面則是太平軍興后厘金在對內(nèi)和對外貿(mào)易方面的全面擴(kuò)張。地方督撫視厘金為其地方勢力的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。戰(zhàn)后，中央幾度試圖整頓厘務(wù)，皆無果而終。各地廣設(shè)局卡，百計(jì)搜刮。1889年，光緒上諭中言道：“從前各省辦理軍務(wù)，創(chuàng)立支應(yīng)、采辦、轉(zhuǎn)運(yùn)等局，本屬一時(shí)權(quán)益，不能視為常例。迨軍事敉平，又以善后為名，凡事之應(yīng)隸藩司者，分設(shè)各局，名目眾多；鹽務(wù)則督銷分設(shè)，局卡林立，大率以候補(bǔ)道員為總辦，而會計(jì)、隨辦人員，其數(shù)不可勝數(shù)。所有專管之藩、運(yùn)兩司，轉(zhuǎn)以循例畫諾了事?！?96)《東華續(xù)錄》光緒朝220 卷, 光緒96, 清宣統(tǒng)元年上海集成圖書公司本, 第2526 頁。由于缺少中央奏銷體系的監(jiān)管，清朝統(tǒng)治的最后幾十年間，各種加征、雜稅肆虐，進(jìn)一步加劇了地方與中央爭稅的局面。(97)湯象龍: 《中國近代財(cái)政經(jīng)濟(jì)史論文選》, 成都: 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1987 年版, 第180—184 頁。國內(nèi)關(guān)稅在國家歲入中所占比例從乾隆中期的9.4%下降到了1891年的2.9%。以中國之大、內(nèi)地商務(wù)之盛，而常關(guān)稅如是之微，其與厘金的開征實(shí)有著密切的聯(lián)系。(98)周志初: 《晚清財(cái)政經(jīng)濟(jì)研究》, 第172—173 頁。

隨著19世紀(jì)中期作為歷來內(nèi)庫收入兩大宗的兩淮鹽稅和粵海關(guān)稅的銳減，內(nèi)庫自是便入不敷出。下一部分將以皇室與國家財(cái)政關(guān)系為窗口，探討太平天國戰(zhàn)爭后中央與地方關(guān)系的變化如何影響了內(nèi)務(wù)府與戶部的財(cái)政關(guān)系，以及變化了的內(nèi)務(wù)府與戶部的財(cái)政關(guān)系又如何反過來對中央與地方的關(guān)系施加了影響。

皇室開支走向無度和皇室與國家財(cái)政分開的打破

盡管從前戶部與內(nèi)務(wù)府偶有錢款往來，然而像太平天國戰(zhàn)時(shí)那樣內(nèi)務(wù)府向戶部的頻繁索金則為清廷前此兩百余年所未見，一舉打破了清初所謂戶部“所掌者軍國之需，內(nèi)務(wù)府所掌者內(nèi)廷之需”的皇室與國家財(cái)政分開的制度安排。(99)轉(zhuǎn)引自申學(xué)鋒: 《晚清戶部與內(nèi)務(wù)府財(cái)政關(guān)系探微》, 《清史研究》2003 年第3 期, 第44 頁。而皇室與國家財(cái)政分開的制度限制一旦被打破，皇室開銷進(jìn)而走向無度。自1857年危機(jī)中內(nèi)務(wù)府首次向戶部提出借款請求后, 這樣的借款要求便以更高的頻次出現(xiàn)。1866 年, 內(nèi)務(wù)府請求戶部將每年的皇室經(jīng)費(fèi)增加30 萬兩。1868 年, 內(nèi)務(wù)府要求年度皇室經(jīng)費(fèi)再增加60 萬兩。(100)松井義雄: 《清朝経費(fèi)の研究》, 南満州鉄道株式會社経済調(diào)査會1935 年版, 第80 頁。1867年，戶部銀庫進(jìn)銀數(shù)為12348311兩。僅內(nèi)務(wù)府借銀數(shù)一項(xiàng)，便約合當(dāng)年戶部銀庫進(jìn)銀數(shù)的9.7%。(101)史志宏: 《清代戶部銀庫收支和庫存研究》, 第38 頁。

表1 1857—1872年間內(nèi)務(wù)府向戶部的索款(102)《清內(nèi)務(wù)府檔案文獻(xiàn)匯編》(第1 冊),全國圖書館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2004 年版,第241—242 頁。

內(nèi)務(wù)府打破常規(guī)的無度索款使戶部甚為為難。1869年，在內(nèi)務(wù)府連續(xù)第三個(gè)年頭向戶部索要一百萬兩之后，戶部不得不上書同治帝，闡明內(nèi)廷無度索款已造成了戶部的財(cái)政困難：“上年直隸軍餉、新疆軍餉并榮工經(jīng)費(fèi)，綜計(jì)由部撥發(fā)者共銀二百八十余萬兩。內(nèi)務(wù)府先后奏借共銀一百四十萬兩，以致銀庫實(shí)存各款現(xiàn)僅四百六十余萬兩。除四成洋稅另款存儲四百一十七萬兩及祖寶樣銀不計(jì)外，其京餉、地丁等款僅四十余萬兩。每月例放各旗營并神機(jī)營兵餉以及正雜各款，總在九十余萬有奇。以現(xiàn)時(shí)存款數(shù)目計(jì)之，僅足敷五個(gè)月之用。其密云、熱河等處俸餉，尚不在內(nèi)。而各省應(yīng)解京餉、地丁、漕折、鹽課、關(guān)稅、厘金各項(xiàng)下，除本省留用及各處常年兵餉外，又有左宗棠西征軍餉一項(xiàng)，為數(shù)甚巨，每年須九百余萬兩之多。此外，新疆及云貴等處協(xié)餉尚多，已撥未解之款、各省協(xié)撥抵留之款，日見其增，即部庫應(yīng)收之款日形其減?！睉舨控?cái)政狀況已然不容樂觀，而內(nèi)務(wù)府籌辦大婚所需的巨額開銷更加重了戶部的負(fù)擔(dān)，因?yàn)閮?nèi)務(wù)府當(dāng)年咨取的二十六萬余兩“均系扣留應(yīng)解京餉，即與部撥無異”。(103)《清內(nèi)務(wù)府檔案文獻(xiàn)匯編》(第1 冊), 第404—405 頁。

然而，皇室與國家財(cái)政分開的制度缺口一旦被打破、沒有了財(cái)政分開的約束，皇室的開支持續(xù)走高。同治九年十一月(1870年12月)，在財(cái)政極端困難的情況下，迫于壓力，戶部再次向內(nèi)務(wù)府添撥六十萬兩，一次二十萬兩，其余四十萬兩，以元寶和中錠搭放的形式分兩次撥給。(104)《清內(nèi)務(wù)府檔案文獻(xiàn)匯編》(第1 冊), 第411 頁。1872年，以籌辦大婚為名，在內(nèi)務(wù)府的需索下，戶部先后撥給內(nèi)庫450萬兩，另有182萬兩撥至蘇州織造，110萬兩撥往杭州織造。而此時(shí)的戶部早已危機(jī)纏身。完納內(nèi)務(wù)府的需索后，戶部僅剩下四成洋稅200萬兩和101萬兩余銀。(105)《清內(nèi)務(wù)府檔案文獻(xiàn)匯編》(第1 冊), 第435—440 頁。最終，同治帝的大婚共耗銀1200余萬兩，而當(dāng)年戶部銀庫的進(jìn)項(xiàng)只有9 807 810兩。(106)《清內(nèi)務(wù)府檔案文獻(xiàn)匯編》(第1 冊), 第453 頁; 史志宏: 《清代戶部銀庫收支和庫存統(tǒng)計(jì)》, 福州: 福建人民出版社2008 年版, 第239 頁。

1870年到1872年間，大婚成為內(nèi)務(wù)府向戶部借款時(shí)援引的主要緣由。然而，同治年間，內(nèi)務(wù)府向戶部的索金還遠(yuǎn)不止這些。更多零星的需索請求則是以非正式、隨機(jī)的形式。以表2揭示的是1873年一年中內(nèi)務(wù)府向戶部索款的記錄：

表2 同治十二年 內(nèi)務(wù)府向戶部的索款記錄(107)內(nèi)務(wù)府奏銷檔,749-079,“奏為庫款不敷支發(fā)請由戶部借撥接濟(jì)事折”;750- 096,“奏為庫款支絀請由戶部撥借銀兩事”;751-015, “奏為養(yǎng)心殿等處工程請由戶部籌撥銀兩事折”;751-176,“奏為庫儲不敷請由戶部撥借銀兩事折”。

表3 道光、同治年內(nèi)庫進(jìn)款對比(108)內(nèi)務(wù)府奏銷檔,748 -071,“奏為進(jìn)款用款不敷請飭戶部會議事折”。

然而，從內(nèi)務(wù)府的角度來看，戶部的申訴卻忽略了數(shù)十年間內(nèi)庫收入的持續(xù)減少。表3揭示了從道光末年到同治末年，內(nèi)庫收入的變化。

1872年，內(nèi)府的各衙門年例開銷已達(dá)88萬7千兩。常例之外，例如辦買賞項(xiàng)繡緞物料銀、恩賞各員及辦理外國飯食等差務(wù)銀、奉宸苑營造司等工程銀、造辦處領(lǐng)款，共計(jì)994 100余兩。開支遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過進(jìn)項(xiàng)。(109)內(nèi)務(wù)府奏銷檔, 748 -071, “同治十二年二月二十三日”(1873 年3 月21 日)。

1874年，內(nèi)務(wù)府向戶部索要款項(xiàng)變得更加頻繁。同治十三年五月(1874年6月)，戶部辯駁道：除了此前核準(zhǔn)的戶部撥給內(nèi)務(wù)府年度60萬兩經(jīng)費(fèi)和每年三節(jié)共計(jì)30萬兩銀外，“自上年九月起至本年三月止，疊準(zhǔn)內(nèi)務(wù)府咨領(lǐng)由總管太監(jiān)口傳交進(jìn)銀或三萬兩，或四萬兩，或五萬兩，共咨領(lǐng)銀二十五萬兩”。盡管太監(jiān)從戶部口傳領(lǐng)銀不在額定內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)范圍內(nèi)，戶部還是“照數(shù)給發(fā)”。然而，戶部仍重申內(nèi)府、部院之財(cái)政界限：“請飭內(nèi)務(wù)府于該衙門本分進(jìn)款，力求整頓，于臣部每年所撥經(jīng)費(fèi)銀六十萬兩、三節(jié)交進(jìn)銀三十萬兩外，不得再行奏撥咨領(lǐng)?！?110)《清內(nèi)務(wù)府檔案文獻(xiàn)匯編》(第1 冊), 第274—275 頁。然而，僅過了兩個(gè)月，內(nèi)務(wù)府便借口皇太后萬壽慶典，再度向戶部提出三十萬兩的撥款請求。(111)《清內(nèi)務(wù)府檔案文獻(xiàn)匯編》(第1 冊), 第285—286 頁。八月，內(nèi)務(wù)府又因團(tuán)河宮工程再向戶部請領(lǐng)61 755.942兩。戶部在不得不撥款的前提下，為杜絕日后此類索款要求，申明道：“舊宮工程既仍由奉宸苑自行派員勘估，所需銀兩不應(yīng)由臣部請領(lǐng)。”(112)《清內(nèi)務(wù)府檔案文獻(xiàn)匯編》(第1 冊), 第321—324 頁。誠如戶部所言：“除將部庫應(yīng)放各款通盤籌畫、另折具奏外，至部庫向不應(yīng)放之款，惟內(nèi)務(wù)府頻年動撥，次數(shù)最多，銀數(shù)最巨。庫款空虛之源，實(shí)由于此?！?113)《清內(nèi)務(wù)府檔案文獻(xiàn)匯編》(第1 冊), 第281 頁。

太平天國戰(zhàn)爭結(jié)束的十年后，部院與內(nèi)府的財(cái)政平衡仍然未能恢復(fù)到戰(zhàn)前水平。先是，戰(zhàn)時(shí)極端的財(cái)政危機(jī)迫使內(nèi)務(wù)府不得不向戶部索金。而皇室與國家的財(cái)政分開一旦被打破，皇室的開支行為漸漸走向了無度。如上所示，咸同時(shí)期的財(cái)政危機(jī)不僅包含中央與地方的縱向關(guān)系變化，還包含了內(nèi)務(wù)府與戶部的橫向關(guān)系。更具體地說，失衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系加劇了內(nèi)務(wù)府財(cái)政危機(jī)的同時(shí)，日漸崩壞的內(nèi)務(wù)府與戶部之間的財(cái)政界線，通過加重戶部的財(cái)政負(fù)擔(dān)、削弱中央政府的財(cái)政管理能力，反過來惡化了本已問題重重的中央與地方的關(guān)系。