余燕 劉書明

摘要：公共選擇理論關(guān)注的核心問題是如何通過政治過程將分散的個(gè)體偏好轉(zhuǎn)化為集體決策偏好。與傳統(tǒng)政治學(xué)不同，公共選擇理論從個(gè)體利益分析入手，以理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)為基點(diǎn)，研究政府失靈和政府干預(yù)的局限性。這對(duì)分析政治與政府問題具有重要的啟示：要改善政治，首先必須改革規(guī)則;要防止政府權(quán)力濫用和腐敗，必須強(qiáng)化立憲和憲法約束以約制和規(guī)范政策制定過程;“理性經(jīng)濟(jì)人”的底線思維與假設(shè)對(duì)于建立法治政府是極其有利的。

關(guān)鍵詞：公共選擇;經(jīng)濟(jì)人;經(jīng)濟(jì)市場(chǎng);政治市場(chǎng);政府失靈

公共選擇理論，是在20世紀(jì)50年代，隨著西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法應(yīng)用于政治問題研究后建立和發(fā)展起來的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，主要研究通過民主政治過程，將個(gè)人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的機(jī)制?？娎罩赋觯骸肮策x擇理論就可以簡(jiǎn)單地定義為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)去研究政治學(xué)”。塔洛克認(rèn)為：“公共選擇究其本質(zhì)而言是利用經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具解釋傳統(tǒng)上屬于政治科學(xué)的一些問題”。公共選擇理論運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)和方法分析個(gè)體的經(jīng)濟(jì)與政治行為，并試圖將其納入統(tǒng)一的分析框架，打破了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘?；诖耍疚膶?duì)其內(nèi)容進(jìn)行的分析和反思無疑具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值。

一、公共選擇的理論淵源

18世紀(jì)法國(guó)數(shù)學(xué)家孔多塞等人對(duì)投票規(guī)則的數(shù)學(xué)分析是公共選擇理論最早歷史淵源。近代政治思想家霍布斯、斯賓諾莎、洛克等人的理論主張、以及美國(guó)聯(lián)邦黨人思想和托克維爾等人的觀點(diǎn)是公共選擇最早思想淵源。

（一）19世紀(jì)興起的社會(huì)契約論是公共選擇理論中國(guó)家學(xué)說的潛在基礎(chǔ)

19世紀(jì)英國(guó)霍布斯、洛克等人的政治學(xué)說，特別是法國(guó)盧梭的社會(huì)契約論，是公共選擇理論的主要思想來源之一。盧梭曾指出：“社會(huì)秩序乃是為其他一切權(quán)利提供了基礎(chǔ)的一項(xiàng)神圣權(quán)利，然而這項(xiàng)權(quán)利絕不是出于自然，而是建立在約定之上的”。霍布斯認(rèn)為可以稱之為“所有人反對(duì)所有人”的一種自然狀態(tài)。而且，在這場(chǎng)無休止的斗爭(zhēng)中，人們必須通過契約尋求自我保護(hù)與和平，同時(shí)就契約而言，它必須具有強(qiáng)制性才能懲罰違背契約的人，也就是“帶劍的契約”，即建立在契約基礎(chǔ)上的國(guó)家。而洛克又將這一自然狀態(tài)學(xué)說改造為主權(quán)在民學(xué)說，目的在于從人的自然屬性來解釋國(guó)家的自然屬性并奠定了近代國(guó)家的基本觀念和原則，這種自然法思想和有限的政府學(xué)說，成為公共選擇理論中國(guó)家學(xué)說的潛在來源。

（二）20世紀(jì)西方公共財(cái)政理論中邊際分析對(duì)公共選擇理論具有重要影響

在20世紀(jì)初，瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家維克賽爾和林達(dá)爾試圖以邊際價(jià)值來說明公共行動(dòng)的決定。公共選擇理論認(rèn)為，政治家和政府官員存在追求私利的動(dòng)機(jī)。那么，如何將個(gè)體私利與公共利益相結(jié)合，通過科學(xué)有效的公共選擇機(jī)制實(shí)現(xiàn)從個(gè)人利益到公共利益的轉(zhuǎn)化，且在這種轉(zhuǎn)化過程并沒有損失效率？公共選擇理論認(rèn)為， “選擇性激勵(lì)”措施能夠促使團(tuán)體中的理性個(gè)體進(jìn)行有利于集體的行為，以提高公民參與公共決策的意愿。這意味著政治行為人必然是在一定的規(guī)則內(nèi)做出選擇的。而在維克賽爾看來，判斷規(guī)則改變是否有效的標(biāo)準(zhǔn)只能是一致性原則，這對(duì)于后來布坎南等公共選擇學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家產(chǎn)生了巨大影響。

二、公共選擇的主要內(nèi)容

根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，人無論是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還是政治活動(dòng)中都致力于追求效用最大化的實(shí)現(xiàn)，這并不會(huì)因?yàn)槠渌幍牡匚徊灰粯佣蛊浔拘园l(fā)生改變。由此，公共選擇理論關(guān)注的重點(diǎn)是政治市場(chǎng)中的各種主體以及政治活動(dòng)在現(xiàn)實(shí)生活中的運(yùn)作方式。

（一）關(guān)于選民的行為分析

公共選擇理論就這一方面的分析是基于“經(jīng)濟(jì)人”的基本假設(shè)，實(shí)際上所有經(jīng)濟(jì)理論都是建立在這一前提之上的。如亞當(dāng)·斯密所言：“我們一天所必需的的飲食并不是單單依靠屠夫、造酒人或是糕點(diǎn)廚師的仁慈，而是依賴于這些人對(duì)自身利益的關(guān)心”。誠(chéng)然，如果參加投票的人數(shù)足夠多且每個(gè)人都完全清楚其投票對(duì)最終結(jié)果沒有任何影響，那么理性的選民為了減少成本不會(huì)去搜尋信息，也就不會(huì)參加投票。如塔洛克所言：“理性的選民不會(huì)為他投出的選票費(fèi)力去摸清情況。原因很簡(jiǎn)單：他的選票對(duì)其福利的影響微不足道”。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中很多時(shí)候有些選民還是會(huì)去投票的，這要考慮到其它因素的影響如利他主義的存在等。

（二）關(guān)于利益集團(tuán)的行為分析

公共選擇理論認(rèn)為，具有共同利益的選民在政府決策過程中往往形成特殊利益集團(tuán)來操縱政治局勢(shì)，以便于實(shí)現(xiàn)自身利益。一方面，特殊利益集團(tuán)向缺乏信息的投票人提供支持自己的有利信息，以是自己贏得選民的支持;另一方面，他們游說政府官員以鼓勵(lì)他們批準(zhǔn)有利于本集團(tuán)的法案。那么在表面上政府是代表公共利益的，而實(shí)際上卻是為了維護(hù)某些群體的特殊利益。奧爾森認(rèn)為在政治領(lǐng)域，利益集團(tuán)雖然是主要行動(dòng)者，但是具有理性且追求自身利益的個(gè)體不會(huì)想要采取行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)其集團(tuán)的利益。因?yàn)?，在一個(gè)集團(tuán)范圍內(nèi)，由于集團(tuán)收益是公共性的，所以每個(gè)成員普遍存在“搭便車”的行為傾向。

（三）政治家與政黨行為的相關(guān)分析

政黨和其他社會(huì)團(tuán)體之間的重點(diǎn)區(qū)別在于其與整個(gè)政治體系有著根本不同的關(guān)系。利益集團(tuán)的目的是影響政府決策而政黨的目的是占領(lǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。安東尼·唐斯認(rèn)為政治家也是具有理性意識(shí)的人，他們?cè)谡位顒?dòng)中的目的是最大化其自身的利益，即獲得政治支持最大化，以便其上臺(tái)執(zhí)政或競(jìng)選連任。然而，為了自己盡量最少地負(fù)擔(dān)公共物品的成本，選民隱瞞他們對(duì)公共物品的偏好;而且由于信息不對(duì)稱，政治家和政黨要獲得所有選民的偏好信息是十分不容易的。一些特殊利益集團(tuán)不僅竭盡所能地發(fā)布有利于其的政策信息，還出于對(duì)政治家和政黨的利益考慮而設(shè)定一些條件使其經(jīng)常屈服于他們，導(dǎo)致政策本身并不是為了大多數(shù)選民偏好和利益去考量和制定的。

（四）官僚行為分析

在民主政治體制下，官僚是由公共機(jī)構(gòu)任命的并對(duì)其負(fù)責(zé)，官僚的行為在公共選擇過程中屬于供給方行為。公共選擇理論認(rèn)為，官僚是公共政策的執(zhí)行者且任命于政治家，在政治市場(chǎng)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。官員的效用函數(shù)包括工資、組織或人員規(guī)模、社會(huì)聲譽(yù)、額外收入、權(quán)力和地位等變量，這些變量的大小和預(yù)算撥款規(guī)模具有直接的正相關(guān)關(guān)系。因此，追求預(yù)算規(guī)模的最大化已成為政府官員的主要目標(biāo)。同時(shí)，官僚缺少對(duì)公共物品的生產(chǎn)費(fèi)用進(jìn)行最低化考量的動(dòng)力，使得社會(huì)支出的總費(fèi)用超出了總成本，造成社會(huì)資源的浪費(fèi);而且為了實(shí)現(xiàn)自身效用最大化，官僚不斷證明自己所在部門比其它部門更重要以便其擴(kuò)大規(guī)模，最后好爭(zhēng)取更多的預(yù)算撥款。這使政府支出不斷增長(zhǎng)，資源配置效率低下。

（五）投票決策規(guī)則分析

公共選擇是通過投票來進(jìn)行的。它認(rèn)為一致同意規(guī)則能夠使選民的偏好得到最大滿足，是實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的唯一途徑。但它存在決策成本過高，鼓勵(lì)策略性行為，導(dǎo)致威脅和敲詐等問題，只適用于選民人數(shù)很少或意見比較一致的場(chǎng)合。從實(shí)踐來看，成本較低且最常用的是多數(shù)同意規(guī)則。但多數(shù)同意規(guī)則的投票結(jié)果可能不唯一;而且其在使一些選民的利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)也會(huì)損傷其他選民的利益，在某些情況下直接造成“多數(shù)人的暴政”。除此之外，公共選擇理論還對(duì)互投贊成票這一規(guī)則作了論述，當(dāng)兩個(gè)或兩個(gè)以上的問題同時(shí)提交給投票人進(jìn)行表決時(shí)，互投贊成票的交易行為就很可能會(huì)發(fā)生了。誠(chéng)然，一方面投票交易會(huì)導(dǎo)致資源配置效率的損失而另一方面也可能促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)。

（六）政策制定過程的分析

公共選擇理論認(rèn)為，在有失合理性的選舉規(guī)則下，“政府失靈”的致因之一就是政府及其官員致力于追求個(gè)人效用的最大化。在20世紀(jì)80年代中期，“政府失敗者學(xué)說”被廣泛應(yīng)用于世界各國(guó)政府改革和治理的相關(guān)領(lǐng)域。例如，新西蘭的公共部門改革、美國(guó)政府的“再造”行動(dòng)、俄羅斯政府的精簡(jiǎn)改革和英國(guó)的“撒切爾主義”等。公共選擇理論主張要改善政治，必然要改善政治決策規(guī)則，還要?jiǎng)?chuàng)新政治技術(shù)并改進(jìn)表達(dá)集體偏好的方式，有助于在眾多相反的個(gè)人或集體的偏好中做出更適宜的選擇。同時(shí)，公共選擇相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出構(gòu)建“分權(quán)”的民主政治體制以有效地約束政府行為并限制官僚主義的無限擴(kuò)張。

三、公共選擇理論的反思與評(píng)價(jià)

任何理論在其發(fā)展過程中必然會(huì)遇到一些批評(píng)與質(zhì)疑，公共選擇理論的發(fā)展也不例外。對(duì)公共選擇理論的批評(píng)主要是其方法理論的邏輯基礎(chǔ)。

（一）批判

首先，人的本性有社會(huì)性的一面。人的自利動(dòng)機(jī)是隨著商品交換的出現(xiàn)而逐漸形成的，“經(jīng)濟(jì)人”是一個(gè)歷史概念。其次，政治活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活之間存在明顯的不同之處。要知道個(gè)人并不直接承擔(dān)參加政治活動(dòng)所產(chǎn)生的成本，同樣也不獨(dú)享其收益，個(gè)人也可能是出于理想、信念和歸屬感等非經(jīng)濟(jì)因素而參與政治;同時(shí)由于人的理性的局限性，不可能在任何時(shí)候都能對(duì)自己政治活動(dòng)的成本與收益做出準(zhǔn)確的評(píng)判和預(yù)測(cè)。最后，從結(jié)構(gòu)上看，人的需要和動(dòng)機(jī)是多元而非單一的。除自利因素之外，如利他主義、自我犧牲精神等其他因素也會(huì)影響個(gè)人行為。批評(píng)者認(rèn)為公共選擇中的“經(jīng)濟(jì)人”范式只是將極力發(fā)展亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟(jì)人”概念中自利屬性的一面，因此也就無法對(duì)個(gè)人屬性給出最為真實(shí)和貼切的解釋。

（二）啟示

盡管公共選擇理論在其發(fā)展過程中遭到了一些批評(píng)，但公共選擇理論也具有重要的啟示借鑒作用。

首先，公共選擇理論建立了一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹⒂嘘P(guān)政府的一般理論，為政府的管理研究提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)視野和新的研究途徑。它對(duì)政府干預(yù)行為的局限性及由此帶來的種種弊端的反思，以及強(qiáng)調(diào)規(guī)則和立憲限制重要性等思想，使得制度創(chuàng)新層面的研究顯得尤為重要。其次，從方法論來看，公共選擇理論把個(gè)人看成是評(píng)價(jià)、選擇與行動(dòng)的基本單位，把社會(huì)存在看成是個(gè)人之間的相互作用，分析個(gè)人的偏好、決策、選擇與行動(dòng)在特定的制度結(jié)構(gòu)中怎樣產(chǎn)生某種特定的后果，開拓了運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和理論研究政治問題的先河，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)政治學(xué)研究的不足。最后，公共選擇理論在個(gè)人行為和集體選擇之間架起了一座橋梁。它通過對(duì)國(guó)家起源、投票規(guī)則、政治家與政黨、官僚制、政府規(guī)模和利益集團(tuán)等的分析，深刻認(rèn)識(shí)到政府干預(yù)的危害;由此提出的重建民主政體，防止政府權(quán)力濫用和改革政治過程等觀點(diǎn)無疑具有重要的借鑒價(jià)值。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）