京津冀高等教育協(xié)同創(chuàng)新行與思

張 麗

21世紀伊始，京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作等話題逐漸浮出水面而引發(fā)更多來自政治和經(jīng)濟界的關注和熱議。在十數(shù)年前，深圳特區(qū)及長三角區(qū)域一體化都對區(qū)域發(fā)展顯示出強勁的拉動力；當時的國際社會，歐洲一體化及高等教育協(xié)同發(fā)展(博洛尼亞進程)處在如火如荼的進程之中。上述形勢使得區(qū)域經(jīng)濟一體化成為當時的流行觀念，勢必對京津冀區(qū)域合作思想產(chǎn)生較大影響。區(qū)域一體化的構思主要來源于通過消除區(qū)域發(fā)展的不平衡有效提升城市群的整體實力等目標。2004年6月，在廊坊召開了環(huán)渤海合作機制會議，這次會議正式對外發(fā)布《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》，這個文件在京津冀區(qū)域合作的早期階段是一個標志性文件，標志著區(qū)域合作從搭建基礎框架和正式發(fā)布協(xié)議開始步入一體化建設的正軌。其后續(xù)發(fā)展即推動框架協(xié)議寫入城市規(guī)劃之中，繼而于2010年京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃方案上報國務院。自2011年至2015年，京津冀都市圈建設經(jīng)歷“十三五”規(guī)劃期，積累了一些成果和經(jīng)驗。京津冀都市圈建設以2015年4月由中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為新一輪發(fā)展的標識，無論就區(qū)域合作的概念演進而言，還是就邏輯構思和功能分區(qū)而言，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》都標志著京津冀區(qū)域合作進入戰(zhàn)略規(guī)劃與協(xié)同發(fā)展的新時期。

一、京津冀高教協(xié)同創(chuàng)新政策分析及理論探究

(一)京津冀高教協(xié)同創(chuàng)新政策分析

筆者以上述兩個標識性政策文件為分界參照，將京津冀都市圈建設劃分出早期階段和新型階段，就概念演進、邏輯構思、功能分區(qū)及階段特征等方面有所側重地進行政策分析。

1.以《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》(2004)為標識的早期階段(自21世紀初期至2011年)

2004年在環(huán)渤海合作機制會議上正式發(fā)布《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》，該協(xié)議標志著京津冀區(qū)域一體化建設的開端，自2011年進入第十二個五年計劃時期，這個以首都為核心的區(qū)域邊界及其概念經(jīng)歷幾次更新，從最初“環(huán)渤海區(qū)域一體化”，到京津冀晉蒙及環(huán)渤海區(qū)域合作，再到構建“環(huán)首都經(jīng)濟圈”。例如，2011年1月《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出“‘十二五’時期，要更深入廣泛地開展與津冀晉蒙及環(huán)渤海地區(qū)合作，充分發(fā)揮首都優(yōu)勢，顯著增強服務區(qū)域、服務全國的功能，共同推動區(qū)域一體化進程和首都經(jīng)濟圈形成，實現(xiàn)整體發(fā)展水平的躍升”?！逗颖笔窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中提出，“加快構筑首都綠色經(jīng)濟圈，推進環(huán)首都‘14縣(市、區(qū))4區(qū)6基地’建設”[1]。

從“環(huán)渤?！钡健碍h(huán)首都”，顧名思義，有兩方面的演進意義：一方面，更加聚焦以首都為核心的合作區(qū)域的界定，顯然有助于增大首都區(qū)位稟賦的功能和優(yōu)勢，使區(qū)域一體化的主旨更加清晰。另一方面，“環(huán)首都(綠色)經(jīng)濟圈”的概念提法反映出要將北京建設成為一個著名的國際化大都市，有必要通過建設環(huán)北京較先進的城市群的途徑，通過克服和協(xié)調北京與周邊津冀地區(qū)發(fā)展不平衡的問題，尤其是要解決環(huán)首都貧困帶等問題，唯有如此，才能使得“環(huán)首都經(jīng)濟圈”在全國率先乘上創(chuàng)新型城市的快車，從而實現(xiàn)環(huán)首都城市群整體實力的躍升。

2.以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》(2015)為標識的新型階段(自2011年至今)

就新型發(fā)展階段的核心概念演變而言，從“環(huán)首都經(jīng)濟圈”，演進到“以首都為核心的世界級城市群”；就首都新型都市圈建設的導向及路徑選擇而言，從以合作框架協(xié)議為導向的“京津冀區(qū)域一體化”，演進到以戰(zhàn)略規(guī)劃和功能分區(qū)為導向的“京津冀協(xié)同發(fā)展”。

2011年起，京津冀區(qū)域合作正式被納入三地的“十二五”規(guī)劃綱要之中，開啟了以戰(zhàn)略規(guī)劃為導向的京津冀協(xié)同發(fā)展新型階段。其中，協(xié)同發(fā)展這一概念提法始見于2015年發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是在京津冀區(qū)域合作的新型階段的一個綱領性文件，該文件強調了三地協(xié)同發(fā)展的主題。協(xié)同發(fā)展與以往提法不同之處在于納入戰(zhàn)略規(guī)劃的新框架，以及應用功能分區(qū)和科學布局等技術路線達成協(xié)同創(chuàng)新與發(fā)展的目標。

例如，空間布局是京津冀功能定位在空間上的具體體現(xiàn)，也是優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的重要基礎。經(jīng)反復研究論證，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)確定了“功能互補、區(qū)域聯(lián)動、軸向集聚、節(jié)點支撐”的布局思路，明確了以“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”為骨架，推動有序疏解北京非首都功能，構建以重要城市為支點，以戰(zhàn)略性功能區(qū)平臺為載體，以交通干線、生態(tài)廊道為紐帶的網(wǎng)絡型空間格局。[2]

繼而，尤其在教育協(xié)同和高等教育創(chuàng)新協(xié)同方面發(fā)布了幾個重要政策文件，包括2017年京津冀教育協(xié)同發(fā)展工作推進會發(fā)布《京津冀教育協(xié)同發(fā)展“十三五”專項工作計劃》，以及2019年京津冀教育部門在雄安新區(qū)召開教育協(xié)同發(fā)展工作推進會發(fā)布《京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動計劃(2018-2020年)》，上述文件主旨即在京津冀教育協(xié)同領域制定《規(guī)劃綱要》的實施辦法，以及進一步部署工作要點。在高等教育領域，尤其強調加強京津冀高校聯(lián)盟建設，以及提出重點推動課程互選、學分互認、教師互聘和師生交流等教育協(xié)同任務，將高等教育協(xié)同發(fā)展的重點放在推動多邊合作的協(xié)同創(chuàng)新方面，以有效實現(xiàn)高級專業(yè)人才的互通有無、交流合作等人才培養(yǎng)目的。

(二)京津冀高教協(xié)同創(chuàng)新理論探究

協(xié)同創(chuàng)新這一概念屬于社會學范疇，其內(nèi)涵來源于科技學術語——集成創(chuàng)新，為了幫助理解集成創(chuàng)新與協(xié)同創(chuàng)新兩者之間的區(qū)別與固有聯(lián)系，現(xiàn)引用筆者在《一流學科建設的戰(zhàn)略模式研究》一文中所作出的相關集成創(chuàng)新內(nèi)涵的概念詮釋。

“所謂的集成創(chuàng)新之所以不同于單項創(chuàng)新或其他的簡單創(chuàng)新，就在于它是一種高水平復雜性的內(nèi)生技術的創(chuàng)新，優(yōu)質創(chuàng)新能力的標識，其內(nèi)涵存在兩個方面：一是不只包含一項技術的簡單創(chuàng)新，而是通過將已有多項技術進行有機結合，集成為一個新產(chǎn)品或新工藝的生產(chǎn)方式等，是屬于高水平復雜創(chuàng)新或創(chuàng)新活動；二是就創(chuàng)新作為一個整體而言，技術集成意味著需要將多項技術進行優(yōu)質結合，從而獲得具有穩(wěn)定的新功能的一個創(chuàng)新成果?！盵3]

由此可見，協(xié)同創(chuàng)新與集成創(chuàng)新是同等程度的范疇而各有專業(yè)領域的側重點。依據(jù)教育部實施的“2011計劃”(高等學校創(chuàng)新能力提升計劃)，在全國各地創(chuàng)辦了許多創(chuàng)新平臺，其意味著創(chuàng)新方式和技術路線已然邁入新的發(fā)展階段，區(qū)別于以往單一的、線性的和封閉的創(chuàng)新活動，取而代之以多邊性的、非線性的及開放的新型創(chuàng)新，謂之以“協(xié)同創(chuàng)新”的概念，其關鍵內(nèi)涵基于資源的開放與共享，通過整合來自政府、大學、企業(yè)界、各研發(fā)機構及民間基金會等各方資源，重視提高資源使用的有效性，為整體推進更高級和更復雜的創(chuàng)新活動提供基礎保障。創(chuàng)新平臺的主要特征和功能在于整合多方資源，打造和推動產(chǎn)業(yè)集群與產(chǎn)業(yè)孵化，提高協(xié)同創(chuàng)新效率和能力。此外，對區(qū)域協(xié)同發(fā)展則發(fā)揮以點帶面的功效，在責任共擔、戰(zhàn)略管理和“一盤棋意識”等協(xié)同發(fā)展的原則體系中通過整合各方資源及優(yōu)勢互補，用以達成1+1+1>3協(xié)同發(fā)展的效應。

二、京津冀高教協(xié)同創(chuàng)新成果綜述及問題研究

(一)京津冀高教協(xié)同創(chuàng)新成果綜述

自2015年以來，京津冀高等教育協(xié)同創(chuàng)新迎來新的發(fā)展機遇，最新統(tǒng)計顯示，2015年至2017年，北京市推動疏解非首都功能，北京各級政府與企業(yè)界對津冀的投資均呈現(xiàn)井噴態(tài)勢，認繳出資額累計超過5,600億元。[4]之后，京津冀跨區(qū)域投資額仍然保持增長勢頭，2017年河北從京津引進資金突破2,500億元，項目近3,000個；天津從京冀引進的投資到位額超過1,000億元，用以持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)對接的協(xié)同發(fā)展。[5]在這一階段，天津市政府推動和支持濱海新區(qū)發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，天津市各高校為服務濱海新區(qū)積極拓展產(chǎn)學研合作事業(yè)。近年來，各級政府(國家、天津市、濱海新區(qū))支持高校與企業(yè)合作，在濱海新區(qū)建設“國家超級計算(天津)中心”“國際生物醫(yī)藥聯(lián)合研究院”“天津大學濱海工業(yè)研究院”等。2013年濱海新區(qū)與北京大學簽訂合作協(xié)議，共建北京大學(天津濱海)新一代信息技術研究院。[6]京津冀三省市聯(lián)合成立了76家京津冀產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，包括中關村—濱海大數(shù)據(jù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等。在產(chǎn)業(yè)轉移的46個專業(yè)化承接平臺中，確定了武清京津產(chǎn)業(yè)新城、未來科技城京津合作示范區(qū)等15個協(xié)同創(chuàng)新平臺，以及京津冀磁療啟迪之星(天津)孵化基地等一批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺。[7]

由此可見，自2015年國家發(fā)布《規(guī)劃綱要》以來，尤其是為了打造以首都為核心的世界級城市群，確立疏解非首都功能、科學布局、優(yōu)勢互補等京津冀協(xié)同發(fā)展的技術路線，使得三地的對外投資力度及資金流動率都呈現(xiàn)了大幅上升，資金從發(fā)達地區(qū)北京市和天津市流向欠發(fā)達地區(qū)河北省，亦或從比較發(fā)達的北京市流向比較不發(fā)達的天津市和河北省，表明首先是三地前沿領域的新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)駛入建設創(chuàng)新驅動型國家的快車道而獲得迅速發(fā)展的時機，這就意味著以推動產(chǎn)學研合作為核心的協(xié)同創(chuàng)新成為創(chuàng)新驅動型經(jīng)濟之未來發(fā)展的重要前途。不難理解，三地互通合作的重點首先致力于打造區(qū)域大學聯(lián)盟，通過推動產(chǎn)學研合作促進大學和高等教育為創(chuàng)新驅動型經(jīng)濟作出直接和更大的貢獻。進而，在各級政府及功能部門、大學與學院、公司企業(yè)、科研機構及基金會等多方主體之間達成互通合作和協(xié)同發(fā)展的有利格局和合作框架。

相關協(xié)同創(chuàng)新研發(fā)機構及平臺建設，參照上述已有成就，其成績成果和存在的問題同樣是顯著的。就天津獲得相關發(fā)展成果而言，高開高走，在高精尖前沿領域創(chuàng)建協(xié)同創(chuàng)新平臺和研發(fā)中心，其擴展的數(shù)量和規(guī)模在2—3年內(nèi)超過以往10年發(fā)展的總和。另一方面，存在的問題也很顯著，包括區(qū)域高校戰(zhàn)略聯(lián)盟在搭建框架與填充實質內(nèi)容及發(fā)揮功能之間明顯表現(xiàn)出不均衡狀態(tài)；缺乏對整體性功能及整體推進方式應有的重視；缺乏對協(xié)同創(chuàng)新所需要的長效機制的研究，等等。

(二)京津冀高教協(xié)同創(chuàng)新問題研究

具體問題主要表現(xiàn)在以下方面：

其一，區(qū)域高校戰(zhàn)略聯(lián)盟快速創(chuàng)建，內(nèi)容填充緩慢，缺乏系統(tǒng)發(fā)展，忽視對整體推進方式的探究，大多數(shù)協(xié)同功能未能執(zhí)行。例如，行政部門整體推進意識不強，以零星的、斷裂的和偶然的合作為主，而且主客體間協(xié)同積極性不高，因此，執(zhí)行力度弱化，區(qū)域內(nèi)一般性互動合作多，缺乏重大和顯著的合作交流活動，合作成效難以突出顯現(xiàn)也是推動力度漸進弱化的原因。

其二，京津石“1小時通勤圈”之基礎建設快速推進，但是，高等教育協(xié)同創(chuàng)新表現(xiàn)得零星、斷裂而缺乏系統(tǒng)發(fā)展。人才培養(yǎng)與交流、優(yōu)質課程資源的共享、三地支援共建大學及鼓勵名校到新區(qū)辦分校等，都不同程度地存在著由淺層的和表象化合作所帶來很多問題，缺乏系統(tǒng)的制度化研究和有效推動。顯然，此類實踐和研究亟待向中長期深入合作階段轉型。

其三，頂層設計規(guī)劃先行，但缺乏對穩(wěn)定的頂層決策機制的構建，區(qū)域首腦聯(lián)席會議制度還不夠完善，有待于持續(xù)建設。例如，合作停留在多方對話和研討會層面，大多表現(xiàn)出暫時和應付狀態(tài)，缺乏對利益主體的協(xié)同合作的長效機制的構建。

其四，科技創(chuàng)新平臺及各高校創(chuàng)辦的工業(yè)技術研究院等過于依賴政府部門的投資，以及由政府出面促成產(chǎn)學研合作以獲得企業(yè)界的技術研發(fā)資金和合同。因此，對以高校和企業(yè)的合作為主體的高科技產(chǎn)業(yè)園而言，其金融和風險投資功能有待加強，市場配置資源模式有待納入和引進，亟待基金會機制功能的有效發(fā)揮。

三、京津冀與長三角高等教育協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展比較研究

京津冀地區(qū)是中國的“首都經(jīng)濟圈”，請看表1。

表1 2018年京津冀協(xié)同發(fā)展基本情況[8，9]

注：“戰(zhàn)略定位”“所轄城區(qū)”是根據(jù)《天津市貫徹落實〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉實施方案》及《京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動計劃(2018—2020年)》相關資料整理而成。

表2 2014年京津冀高等教育科技創(chuàng)新資源基本情況[10]

北京市包括14區(qū)2縣，天津市包括15區(qū)3縣，以及河北省的保定、唐山、廊坊、石家莊、邯鄲、秦皇島、張家口、承德、滄州、邢臺、衡水等11個地級市。繼深圳特區(qū)建設、浦東新區(qū)開發(fā)及長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化之后，京津冀協(xié)同發(fā)展被稱為中國的第三大經(jīng)濟引擎，京津冀區(qū)域擁有約占全國2%的土地面積，人口總數(shù)約占8%(超過1.1億)，2016年京津冀三地GDP總量達74,612.6億元，占全國GDP總量的10%。由此可見，京津冀三地就其城市功能和地理稟賦而言，擁有雄厚的政治資源、財政資源、高級人才資源、創(chuàng)新資源，以及豐富的礦產(chǎn)、油氣及海鹽資源，諸如此類的資源優(yōu)勢加上京津兩地現(xiàn)代化程度較高的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，為京津冀協(xié)同發(fā)展和區(qū)域高等教育創(chuàng)新發(fā)展形成有效助推并提供基礎保障。

表3 2018年長三角區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展基礎情況(中大型城市)[11]

(一)京津冀與長三角經(jīng)濟社會發(fā)展比較研究

參閱表1“2018年京津冀協(xié)同發(fā)展基本情況”，相關區(qū)域功能定位的演進與詮釋詳見“政策演進分析”部分。就2018年全國排名前50位的城市GDP總量及人均GDP的比較而言，2018年北京市的GDP總量達30,320億元，人均GDP達14萬元，相當于2萬美元，同比增長8.23%，占據(jù)全國城市的第2名。天津市人均GDP達12.1萬元，同比增長1.40%，全國城市排名第6位。相比京津兩地的經(jīng)濟表現(xiàn)，河北省所轄城市排名比較靠后，擠進前50位的城市只有唐山市和石家莊市，人均GDP達8.9萬元和5.6萬元，同比下降-2.13%和-5.85%，在全國城市排名中分別是第28位和第34位。相比長三角區(qū)域所屬的中大城市包括上海、蘇州、杭州、南京、無錫、寧波等城市經(jīng)濟表現(xiàn)(參閱表3)，其全國排位分別是第1、7、10、11、13、15位，GDP總量均達1萬億以上，上海市更以GDP總量32,679億元，雄居全國城市的榜首，人均GDP表現(xiàn)更為顯著，上述6個城市的平均值達到15.25萬元。

由此可見，長三角區(qū)域形成的中大型城市簇群的經(jīng)濟效益逐漸彰顯，其各城市在經(jīng)濟、商貿(mào)和人文等方面的發(fā)展比較均質，均擁有一定技術含金量的發(fā)展機會和潛力，為各城市的相輔相成和相長提供了便利條件，因此，為經(jīng)貿(mào)增長、產(chǎn)業(yè)技術更新及成果轉化奠定優(yōu)勢資源和人才、技術等基礎保障。相比較長三角區(qū)域中大城市的均質發(fā)展，京津冀區(qū)域各城市發(fā)展不均衡是一個較為顯著的問題，除了京津兩個直轄市之外，區(qū)域內(nèi)中型城市只有唐山和石家莊兩市，除了奧運城市張家口和教育城市保定為特色城市之外，其余都屬于小城市。河北省轄內(nèi)城市在歷史上其經(jīng)濟社會發(fā)展大都表現(xiàn)偏后，區(qū)域發(fā)展不平衡導致的主要問題就是因缺乏相應的技術、設備和人才而無法承接、消化和吸收來自京津“非首都功能”的疏散和技術援助，也無法順利地推動創(chuàng)新成果的轉化。為了避免過于拉低京津冀區(qū)域經(jīng)濟效率，三地政府通過有效合作將注意力集中在統(tǒng)一規(guī)劃和頂層設計上，使得為區(qū)域各城市功能進行明確定位成為吸引關注的焦點，從而對三地協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和整體推進戰(zhàn)略發(fā)揮了重要的導向功能。

除了其正向影響即通過強化政策行為主導以展現(xiàn)三地協(xié)同發(fā)展的基本思路之外，其負面影響即強化政策行為主導的同時，一定程度上弱化市場配置的功能影響。例如，就區(qū)域一體化的資金來源、風險投資及專利數(shù)情況而言就明顯反映出上述問題。表2“2014京津冀高等教育科技創(chuàng)新資源基本情況”，就“政府來源經(jīng)費內(nèi)支占比(%)”這一指標表現(xiàn)而言，京津冀因處于“首都經(jīng)濟圈”及擁有地理稟賦等有利因素，其所運營的經(jīng)費內(nèi)支來自政府的資金占據(jù)近4成(39.96%)，分別高于長三角(占14.49%)15個百分點，約是珠三角(占7.29%)的5.7倍。然而就“企業(yè)來源經(jīng)費內(nèi)支占比(%)”而言，三個區(qū)域的指標表現(xiàn)發(fā)生了明顯的逆轉，京津冀區(qū)域占據(jù)5成(52.03%)，長三角區(qū)域占據(jù)8成(80.54%)，珠三角區(qū)域占據(jù)9成(90.09%)，排在區(qū)域經(jīng)濟體第一位。就“有效專利數(shù)(萬件)”而言，排在區(qū)域經(jīng)濟體第一位是長三角區(qū)域(140.95)，第二位是珠三角區(qū)域(67.01)，第三位是京津冀區(qū)域(42.48)。由此能夠反映出長三角區(qū)域和珠三角區(qū)域在高科技企業(yè)和自主創(chuàng)新的活躍程度方面均略高于京津冀區(qū)域，其市場配置資源活躍程度也比較高，為全國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了一定程度上發(fā)揮市場配置資源功能的范例。

上述比較研究的對象均可作為市場配置活躍度的關鍵指標。就市場資源配置的概念而言，除了政府及國家戰(zhàn)略需求決定資源配置的主流方式和途徑(自上而下)之外，市場被稱為“看不見的手”對資源配置發(fā)揮著不可或缺的輔助功能，包括決策市場準入標準和資源配備的技術路線(自下而上)，選擇多種競爭方式和收益協(xié)調途徑，以及構建第三方收益性評價制度及完善仲裁(元評價)體系等。

(二)京津冀與長三角高等教育協(xié)同創(chuàng)新比較研究

就區(qū)域高等教育協(xié)同創(chuàng)新的基礎條件、創(chuàng)新稟賦和實力而言，北京市擁有135所高校(2014年)，居全國城市之冠，2014年京津冀高等學校全國占比10.15%，雖略低于長三角區(qū)域(13.16%)，但領先于珠三角區(qū)域(3.56%)。另據(jù)《2014中國高技術產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒》顯示，2013年京津冀區(qū)域國家重點實驗室總數(shù)占全國35.12%(其中，北京市占京津冀區(qū)域的93.04%)，分別是長三角區(qū)域的1.61倍、珠三角區(qū)域的8.43倍；同時工程技術中心全國占比(23.24%)也均高于長三角區(qū)域和珠三角區(qū)域。[12]

由此可見，北京市作為京津冀協(xié)同發(fā)展的核心，扮演全國科技創(chuàng)新中心這一角色是足以勝任的。除此之外，京津冀三地高等教育創(chuàng)新水平表現(xiàn)出顯著的不平衡發(fā)展特征。就“雙一流”高校建設情況看來，北京市有“雙一流”高校(A類)8所，世界一流學科建設高校22所。天津市有“雙一流”高校(A類)2所，有3所高校入圍世界一流學科建設高校。河北省沒有一所“雙一流”高校和世界一流學科建設的高校。因此，在高等教育發(fā)展基礎上河北省距離京津兩地有較大差距，此類差距不僅表現(xiàn)在高等教育發(fā)展水平和質量上，而且集中表現(xiàn)在高等教育經(jīng)費投入與支出水平，及增大創(chuàng)新資源效益能力等方面(見表2)。例如，2014年北京市研發(fā)經(jīng)費投入總量占市GDP總量5.95%，已接近發(fā)達國家水平，且在全國排名第一；北京高?？萍佳邪l(fā)經(jīng)費支出占全國的32.7%，是天津市和河北省支出總和的14.8倍。[13]

顯而易見，比較北京市的科技資源情況，河北省和天津市兩地對高校經(jīng)費投入偏少、生均資源偏低及科技產(chǎn)出能力偏弱，是三地高等教育不平衡發(fā)展的真實寫照。如同環(huán)京津周邊的貧困帶造成了京津冀協(xié)同發(fā)展及內(nèi)部流通的主要障礙和挑戰(zhàn)一樣，三地高等教育創(chuàng)新發(fā)展所表現(xiàn)出的不平衡發(fā)展狀況，已然成為京津冀高等教育協(xié)同發(fā)展的困難的根源及主要挑戰(zhàn)。諸如此類的發(fā)展不平衡，造成越來越多的高學歷、高科技人才涌向首都北京市，造成北京市對全國及津冀兩地高級人才顯著的 “空吸效應”。

筆者列舉下列一組數(shù)據(jù)，說明高科技人才集群為提高人才貢獻率及推動創(chuàng)新驅動型國家發(fā)展作出的顯著貢獻。

2017年4月，被譽為首都科技創(chuàng)新“風向標”的《首都科技創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)2017》發(fā)布，顯示北京市人才聚集成效凸顯，北京市入選全球高被引科學家數(shù)達到47人，每萬就業(yè)人口中研發(fā)人員數(shù)達到185人，達到發(fā)達國家水平。由北京大學和北京市人力資源研究中心共同完成的《首都中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》第三方中期評估成果顯示，北京市人才結構高端化特征十分明顯。六支人才隊伍中，高技能人才總量達87.7萬人，高技能人才占技能人才比例增長超預期。此外，北京市人才貢獻率穩(wěn)步增長，保持國內(nèi)領先，2014年達45.7%。[14]

北京市的功能定位是全國科技創(chuàng)新中心，為京津冀高等教育協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生關鍵的導向影響并提供基礎保障。人才集群和產(chǎn)業(yè)集群均是通過技術擴散和產(chǎn)業(yè)孵化發(fā)揮其輻射聯(lián)動的功能影響，高科技成果的承接、轉化及消化吸收等能力都有賴于對均質的科技資源基礎的構建。例如，天津濱?！嘘P村科技園掛牌以來新增注冊企業(yè)超500家。此外，在京津冀地區(qū)，高新技術企業(yè)異地投資和創(chuàng)辦分支機構現(xiàn)在能夠申請通過資質互認獲得合法性許可，顯然將有效促進區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新資源互通流動及開放共享。

綜上，創(chuàng)新驅動型國家的建設為京津冀高等教育協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展開拓了前景空間，為準備和抓住這一發(fā)展機遇，天津市各高校都紛紛將創(chuàng)新發(fā)展的關注點集中在頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃上，呈現(xiàn)出幾方面共同的發(fā)展趨向。其一，重視大學聯(lián)盟的建設，為大學資源的內(nèi)部聯(lián)通及產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新搭建用于流通互惠的框架體系。其二，強調準備條件參與競爭，爭取來自政府和產(chǎn)學研合作更多大型技術合作的合同與訂單，創(chuàng)建更多的國家重點實驗室、創(chuàng)新平臺及高新技術轉化與孵化基地，使全市高等院校都能夠獲得此類共享資源，以此為契機，提高人才培養(yǎng)水平及擴大研究生教育的規(guī)模和效益，為天津市高等教育創(chuàng)新發(fā)展奠定基礎。其三，強調京津冀協(xié)同創(chuàng)新的“一盤棋”意識，探究科學劃分的功能定位，為區(qū)域規(guī)劃發(fā)展提供科學指導的保障，在整體推進區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的同時，輔之以發(fā)展各自特色的和具有優(yōu)勢稟賦的事業(yè)，構建科學格局用以引領區(qū)域協(xié)同發(fā)展的方向。

四、構建區(qū)域協(xié)同長效機制——京津冀首腦聯(lián)席會議

京津冀協(xié)同發(fā)展的最主要障礙來自三地經(jīng)濟、科技、文化、商貿(mào)及交通等社會發(fā)展的不平衡。根據(jù)統(tǒng)計資料，京津冀三地發(fā)展水平差距懸殊。2014年，河北省人均GDP僅為北京市的40%和天津市的38%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別為北京市的55%和50%，分別為天津市的77%和60%。同年的人均財政支出分別只有北京市、天津市的30%和33%。[15]至今為止，就平均受教育年限而言，2017年北京市達11.9年，天津市接近11年，河北省不足9年，明顯比京津落后2—3年。

由此可見，2015年起國家和北京市政府選擇戰(zhàn)略規(guī)劃的路徑，強調整體推進，對京津冀協(xié)同發(fā)展而言經(jīng)歷了一個轉折點，從建設“環(huán)首都經(jīng)濟圈”演進到構建“以首都為核心的世界級城市群”，顯而易見，區(qū)域協(xié)同從經(jīng)濟體建設上升到城市群的綜合實力的構建。

構建區(qū)域協(xié)同的長效機制，設置和發(fā)布協(xié)同章程是一個行之有效的思路。所謂協(xié)同章程，是具有法律實效性的文件，具有憲政法治的現(xiàn)代功能。例如，英國古老大學都擁有自己完整的大學章程體系，有英國學者研究指出，“大學章程”至今有三個組件，包括Charter(特許狀)、Bylaw(決策機構的議事規(guī)劃)、 Statute(管理實施細則)。[16]

簡言之，這個法律文件首先賦予制定章程的主體之完全的法人地位、權利及義務，其內(nèi)容不僅包括制定組織的共同目標、設置頂層決策機構及職位職能結構，而且包括提供執(zhí)行決策的實施細則，責成各個系統(tǒng)分別設立超級委員會(即在行政上設置高于和統(tǒng)合各地域的超級委員會)，并就其權利、職能和功能進行規(guī)定。例如，細則上規(guī)定這些超級委員會的成員構成比例，包括代表源自政府、大學、企業(yè)、科研機構及民間基金會等不同的來源區(qū)位，代表不同利益群體與訴求，以及代表不同領域的要求等，都按構成比例賦予一定的參與決策的空間和話語權。多樣化的、開放的比例結構決定了多元競爭的決策制度的確立，由此產(chǎn)生的決策意見有利于獲得各個獨立區(qū)域，如來自政府、大學和企業(yè)界的廣泛認可。

由此可見，構建京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層領導機制，其主要途徑在于依法協(xié)調、依法治理。首先確立和發(fā)布“協(xié)同章程”，能夠有效克服短期和暫時方法的缺陷，有效建設穩(wěn)定的長效機制，尤其指對頂層決策機構進行常態(tài)化設置。已有的經(jīng)驗表明，按年度召開京津冀首腦聯(lián)席會議——作為頂層決策和權力機構，就建設長效機制而言是一個行之有效的實現(xiàn)路徑。

綜上，京津冀首腦聯(lián)席會議對三地協(xié)同發(fā)展實施動態(tài)管理，意味著通過簡政放權，賦予各個執(zhí)行委員會、各專業(yè)委員會擴大的自治權——對人、財、物等資源配置和科研過程管理所需的自主權限，尤其關鍵的是確立一個動態(tài)追蹤和多元標準的評價體系，為完善動態(tài)管理體系提供動態(tài)追蹤、調整與退出機制。在提高項目組科研質量的同時，為各層級領導機構和戰(zhàn)略決策作好科技情報及報告服務，為最終確立一個決策、執(zhí)行、監(jiān)督一體化動態(tài)管理的運行機制奠定基礎和信息保障。進而，上述管理與評價制度上的動態(tài)化變革明顯代表了區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新及科研管理未來發(fā)展的重要方向。