石磊

【摘要】? 文章以我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)為背景，基于省級彩票機(jī)構(gòu)視角，分析了我國彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出普及彩票機(jī)構(gòu)工作人員內(nèi)控意識、構(gòu)建彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制框架體系、建立健全彩票相關(guān)法律法規(guī)等建議。

【關(guān)鍵詞】? ?彩票機(jī)構(gòu);內(nèi)部控制;制度建設(shè);信息化

【中圖分類號】? F233? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）08-0115-03

內(nèi)部控制是指經(jīng)濟(jì)單位和各個組織在經(jīng)濟(jì)活動中建立的一種相互制約的業(yè)務(wù)組織形式和職責(zé)分工制度，是現(xiàn)代企業(yè)管理的一個重要組成部分。財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，第一次將內(nèi)部控制引入我國行政事業(yè)單位。我國彩票機(jī)構(gòu)是以發(fā)行和銷售彩票為手段，籌集公益資金，發(fā)展社會福利事業(yè)、體育事業(yè)的事業(yè)單位，其銷售行為具有市場化性質(zhì)。研究我國彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，對推進(jìn)我國事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)、提升其內(nèi)部管理水平有一定理論指導(dǎo)意義。本文分析了我國彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出完善的建議。

一、彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

我國彩票機(jī)構(gòu)分為中央級、省級和市縣級三級，本文主要探討省級彩票機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制建設(shè)。省級彩票機(jī)構(gòu)作為省級部門下屬事業(yè)單位，負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)的彩票統(tǒng)一銷售管理工作，其行政上受省級主管部門分管，業(yè)務(wù)上受中央級彩票機(jī)構(gòu)指導(dǎo)，這樣的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式使得省級彩票機(jī)構(gòu)在管理上需要多方面協(xié)調(diào)，在進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)時面臨的問題較多，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）缺乏內(nèi)控意識，認(rèn)識不一致

內(nèi)部控制經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在企業(yè)已經(jīng)深入人心。相比于企業(yè)，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起步較晚，直到2012年財政部才印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。作為事業(yè)單位的彩票機(jī)構(gòu)，內(nèi)部控制意識還不強(qiáng)，部分人員不了解內(nèi)部控制，甚至對內(nèi)部控制建設(shè)存在誤解或偏見，這導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)工作很難開展，推進(jìn)速度慢。

（二）彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制框架體系缺失

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》相對比較寬泛，沒有考慮到彩票機(jī)構(gòu)的特殊性，不能滿足彩票機(jī)構(gòu)獨(dú)特的內(nèi)部控制建設(shè)要求。這使得各省彩票機(jī)構(gòu)在內(nèi)部控制建設(shè)時，建設(shè)要求和標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，有的過于簡單，未全面覆蓋;有的重點(diǎn)不清，內(nèi)控建設(shè)效果差。彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制框架體系的缺失制約了彩票機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）法律制度不健全

彩票在我國已經(jīng)發(fā)展了幾十年，但迄今為止仍沒有制定一部專門關(guān)于彩票運(yùn)營和管理的法律。從彩票的發(fā)行到銷售，彩票資金的歸集、分配、使用以及披露都缺乏權(quán)威性的立法監(jiān)督，這導(dǎo)致彩票行業(yè)出現(xiàn)“無法可依”的情況。目前，我國彩票主要由財政部門、民政部門和體育部門共同管理，各部門都有自己的管理規(guī)范和要求，這就使得關(guān)于彩票方面的管理規(guī)定比較多、比較寬泛，導(dǎo)致各地彩票機(jī)構(gòu)在具體操作時情況不一致。此外，還存在部分彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度不健全，或借鑒外部管理規(guī)定而未將外部管理規(guī)定具體化，難以適應(yīng)單位需要。

（四）內(nèi)控建設(shè)浮于表面，缺乏配套措施

財政部在《2017年全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)分析報告》中指出，部分單位在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)過程中“重制度建立、輕制度實(shí)施”，制度成為墻上的擺設(shè)，彩票機(jī)構(gòu)同樣如此。根據(jù)國家要求，彩票機(jī)構(gòu)雖然開展了單位內(nèi)部控制建設(shè)，但僅僅將內(nèi)部控制建設(shè)作為一個孤立的建設(shè)項(xiàng)目，沒有根據(jù)要求建立與單位配套的業(yè)務(wù)制度，更沒有將其運(yùn)用到單位管理中。

（五）考核機(jī)制不健全

內(nèi)部控制是對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防控和管控，是一項(xiàng)預(yù)防和防范工作。目前，我國絕大多數(shù)省份以彩票銷量或全國彩票銷量排名作為考核目標(biāo)對省級彩票機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，在這樣的考核機(jī)制下，各省彩票機(jī)構(gòu)勢必將工作重心都放到提高彩票銷量等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，從而忽視了治理結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)等工作。

三、對彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）提高彩票機(jī)構(gòu)工作人員的內(nèi)控意識

彩票機(jī)構(gòu)應(yīng)積極宣傳內(nèi)控相關(guān)理論知識和國家制度準(zhǔn)則，讓彩票機(jī)構(gòu)工作人員明白內(nèi)部控制既是國家的規(guī)范要求，也是完善單位治理建設(shè)的一種重要手段，明白內(nèi)部控制的目標(biāo)和意義，不斷增強(qiáng)機(jī)構(gòu)人員的內(nèi)部控制意識，積極獲得相關(guān)人員的理解與支持，并積極參與內(nèi)部控制建設(shè)，為后期的內(nèi)部控制建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制框架體系

本文認(rèn)為省級彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系應(yīng)當(dāng)包括三個層次：一是單位層面內(nèi)部控制;二是業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制;三是評價與監(jiān)督機(jī)制。

1.單位層面內(nèi)部控制。省級彩票機(jī)構(gòu)在建立單位層面內(nèi)部控制時，除依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）之外，還應(yīng)結(jié)合彩票機(jī)構(gòu)的有關(guān)制度規(guī)定，如《彩票管理?xiàng)l例》《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《彩票機(jī)構(gòu)財務(wù)管理辦法》《彩票機(jī)構(gòu)會計制度》等制度文件，構(gòu)建適合自身的單位層面內(nèi)部控制。一般行政事業(yè)單位單位層面內(nèi)部控制包括組建內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組、建立決策機(jī)制、建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制、建立會計機(jī)構(gòu)和配備人員以及加強(qiáng)信息系統(tǒng)控制等。由于彩票銷量大，彩票機(jī)構(gòu)每天都會產(chǎn)生龐大的彩票銷售資金，因此，在單位層面建立專門的彩票資金管理制度，對規(guī)范不同票種彩票資金的歸集匯繳、完善資金管理體系、明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的日常工作程序、保障彩票資金的安全，顯得尤為重要。彩票銷售是市場化行為，要想維持持續(xù)穩(wěn)定的銷售市場，就必須上升到戰(zhàn)略高度制定發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立戰(zhàn)略管理機(jī)構(gòu)和建立彩票文化機(jī)構(gòu)。

2.業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制。彩票機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)和業(yè)務(wù)內(nèi)容是銷售彩票，為完善其內(nèi)部控制建設(shè)，提高內(nèi)部管理水平，省級彩票機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)層面包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制和銷售業(yè)務(wù)控制等七個方面。它們主要通過歸口管理、崗位設(shè)置、規(guī)范流程、授權(quán)審批、健全制度、信息公開等措施做好各個環(huán)節(jié)的防控。

一是預(yù)算業(yè)務(wù)控制。應(yīng)當(dāng)根據(jù)《預(yù)算法》《彩票機(jī)構(gòu)財務(wù)管理辦法》等規(guī)范性文件建立和完善彩票機(jī)構(gòu)預(yù)算管理制度，明確各預(yù)算執(zhí)行部門的權(quán)責(zé)、授權(quán)批準(zhǔn)程序和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確保預(yù)算管理有章可循。梳理預(yù)算編審、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余、決算管理及績效評價等流程;針對以上流程中可能出現(xiàn)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、編制不合理、不科學(xué)、執(zhí)行力不足以及由于國家政策變更、彩票市場重大變化等原因致使原預(yù)算不足等風(fēng)險，采取有效防控措施。此外，作為一級預(yù)算單位，在預(yù)算業(yè)務(wù)中省級彩票機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)遵守省級財政部門規(guī)章制度，還應(yīng)滿足中央級彩票機(jī)構(gòu)規(guī)定的業(yè)務(wù)要求，完成民政部門的行政管理任務(wù)。

二是收支業(yè)務(wù)控制。收支業(yè)務(wù)控制包括收入、支出和債務(wù)控制三方面內(nèi)容。首先應(yīng)建立健全收支業(yè)務(wù)管理制度，梳理各個業(yè)務(wù)流程。其次，針對可能存在彩票銷售資金的歸集不及時、不準(zhǔn)確，彩票設(shè)備押金及銷售保證金管理不善，彩票銷售資金的上繳不及時、不準(zhǔn)確等導(dǎo)致的風(fēng)險，增加相應(yīng)的控制措施，對各票種銷售資金的實(shí)際到賬情況及時進(jìn)行核對，對未按照規(guī)定繳款的應(yīng)及時清查和催繳，并及時匯報;對批準(zhǔn)設(shè)立的投注站，按《代銷合同》規(guī)定，到指定銀行交納設(shè)備押金及銷售保證金后領(lǐng)取投注機(jī)及相關(guān)設(shè)備;將上月提取的業(yè)務(wù)費(fèi)和公益金以及逾期兌獎獎金按規(guī)定分別上繳中央財政專戶和省級財政專戶，實(shí)行“收支兩條線管理”。

三是政府采購業(yè)務(wù)控制。應(yīng)當(dāng)根據(jù)《政府采購法》《政府采購法實(shí)施條例》、各省確定的政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)以及其他相關(guān)管理文件，建立省級彩票機(jī)構(gòu)自身的政府采購管理制度。全面梳理采購計劃與預(yù)算、采購申請與審批、采購活動實(shí)施、采購驗(yàn)收與結(jié)算、采購歸檔等業(yè)務(wù)流程，分析與評價各采購環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險，建立相應(yīng)的風(fēng)險防控措施。此外，為防止采購舞弊，應(yīng)建立政府采購部門、資產(chǎn)部門、財務(wù)部門、內(nèi)部審計部門之間相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。

四是資產(chǎn)控制。建立健全資產(chǎn)管理制度，明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的日常工作程序。針對特殊的、重要的資產(chǎn)，省級彩票機(jī)構(gòu)可以創(chuàng)新管理辦法。例如：投注機(jī)是省級彩票機(jī)構(gòu)擁有的金額最大的一項(xiàng)資產(chǎn)，并且由于銷售站點(diǎn)全省布局，該項(xiàng)資產(chǎn)分散在全省各地，管理難度大，因此，管控好投注機(jī)成為省級彩票機(jī)構(gòu)資產(chǎn)控制的關(guān)鍵所在。射頻識別技術(shù)作為構(gòu)建“物聯(lián)網(wǎng)”的關(guān)鍵技術(shù)近年來受到人們的關(guān)注，目前該技術(shù)已經(jīng)廣泛用于資產(chǎn)管理創(chuàng)新技術(shù)。在省級彩票機(jī)構(gòu)資產(chǎn)控制中將RFID技術(shù)運(yùn)用到投注機(jī)管理上，能夠強(qiáng)化投注機(jī)管控，提升整體資產(chǎn)管理水平。

五是建設(shè)項(xiàng)目控制。省級彩票機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目較少，多為裝修或修繕工程。主要包括項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目概算、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目資金支付、項(xiàng)目驗(yàn)收、竣工結(jié)算、項(xiàng)目評價與檔案管理等環(huán)節(jié)。彩票機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立和完善相關(guān)管理制度，明確項(xiàng)目的責(zé)任人、人員安排以及審批流程，梳理各個流程，建立風(fēng)險防控措施。對涉及彩票項(xiàng)目的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究，并上報中央級彩票機(jī)構(gòu)審批，避免項(xiàng)目與彩票長期戰(zhàn)略規(guī)劃、短期經(jīng)營目標(biāo)不匹配，造成資源浪費(fèi)。

六是合同控制。省級彩票機(jī)構(gòu)合同業(yè)務(wù)主要包括合同擬定與審批、合同履行與監(jiān)督、合同糾紛管理、合同檔案管理等環(huán)節(jié)，涉及機(jī)構(gòu)內(nèi)部各個部門。省級彩票機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全合同管理制度，明確各個環(huán)節(jié)的程序和要求，采取分級授權(quán)、歸口管理、明確權(quán)責(zé)等措施，促進(jìn)合同業(yè)務(wù)的有效控制;可以按類別建立機(jī)構(gòu)內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)文本合同，對于簽訂標(biāo)準(zhǔn)文本合同的，可以簡化相關(guān)合同擬定與審批流程，提高工作效率;對于簽訂非標(biāo)準(zhǔn)文本合同的，按一般流程進(jìn)行擬定與審批。

七是銷售業(yè)務(wù)控制。彩票銷售是彩票機(jī)構(gòu)特有的銷售業(yè)務(wù)，是區(qū)別于一般行政事業(yè)單位工作內(nèi)容最顯著之處，也是彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)最具特色的部分。針對銷售業(yè)務(wù)，省級彩票機(jī)構(gòu)應(yīng)該制定有效的控制措施，加強(qiáng)銷售管理，確定各個環(huán)節(jié)歸口管理部門，合理設(shè)置崗位，明確權(quán)利責(zé)任，明確銷售場所管理、開兌獎管理、促銷管理、新業(yè)務(wù)新游戲上線管理、銷售系統(tǒng)管理、設(shè)備及軟件管理、網(wǎng)絡(luò)安全管理、資料及數(shù)據(jù)管理等環(huán)節(jié)的程序和要求，保證彩票銷售正常進(jìn)行。

3.評價與監(jiān)督。省級彩票機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部控制建設(shè)建立評價制度，指定部門或?qū)Ｈ?，運(yùn)用抽樣、個別訪談、穿行測試等方法，定期對內(nèi)部控制建設(shè)的有效性以及內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性進(jìn)行自我評估，并形成內(nèi)部控制自我評價報告;應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，明確各部門在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督的流程和要求，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督在內(nèi)部控制建設(shè)中的作用，可以將全面監(jiān)督檢查和專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合、定期監(jiān)督檢查與不定期監(jiān)督檢查相結(jié)合，針對內(nèi)控建設(shè)中重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域開展不定期專項(xiàng)檢查，每年年終開展定期全面監(jiān)督檢查;同時，還應(yīng)積極接受財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等外部監(jiān)督。針對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析內(nèi)部控制缺陷產(chǎn)生的原因，有針對性地提出和實(shí)施改進(jìn)方案，不斷健全和完善省級彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制。

（三）建立健全彩票相關(guān)法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度

內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)質(zhì)上是對單位內(nèi)部管理制度的一個全面建設(shè)和完善的動態(tài)過程。制度建設(shè)是內(nèi)部控制建設(shè)中最重要的內(nèi)容。為此，首先，建議國家層面推進(jìn)出臺彩票方面的相關(guān)法律法規(guī)，明確彩票機(jī)構(gòu)的管理部門，做到權(quán)責(zé)分明;其次，建議彩票機(jī)構(gòu)通過風(fēng)險評估程序，對機(jī)構(gòu)單位層面和業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評估，梳理出機(jī)構(gòu)內(nèi)部各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程，確定風(fēng)險點(diǎn)，選擇恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險應(yīng)對策略;最后，建議彩票機(jī)構(gòu)根據(jù)自身特點(diǎn)建立健全各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，并督促制度的相關(guān)人員認(rèn)真執(zhí)行，落實(shí)制度內(nèi)容。

（四）彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制信息化落地

內(nèi)部控制信息化的實(shí)施進(jìn)度及推進(jìn)深度已成為檢驗(yàn)內(nèi)部控制制度設(shè)計和執(zhí)行效果的最優(yōu)方法和手段。內(nèi)部控制信息化能夠通過流程固化實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行，即從“人控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺C(jī)控”。因此，為保護(hù)內(nèi)部控制建設(shè)成果，不斷提升內(nèi)部控制建設(shè)水平，建議彩票機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)。彩票機(jī)構(gòu)要將內(nèi)部控制信息化落地作為內(nèi)控建設(shè)的重要目標(biāo)，不斷深化內(nèi)部控制信息化程度，通過將經(jīng)濟(jì)活動及其內(nèi)部控制流程嵌入彩票機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)中，減少或消除內(nèi)部控制中人為操縱因素，從而保護(hù)信息安全，最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)。

（五）健全彩票機(jī)構(gòu)考核機(jī)制

目標(biāo)具有導(dǎo)向性。雖然銷售彩票是我國省級彩票機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，但是如果僅以彩票銷量或全國銷量排名作為省級彩票機(jī)構(gòu)的考核目標(biāo)，會造成彩票機(jī)構(gòu)以銷售彩票為唯一目標(biāo)，從而忽略內(nèi)部管理、長遠(yuǎn)發(fā)展和社會效益等。因此，建議各省建立健全對省級彩票機(jī)構(gòu)的考核機(jī)制，運(yùn)用多元化、多角度的考核方式，避免考核目標(biāo)的單一化、粗放化，為內(nèi)部控制建設(shè)營造一個良好的管理環(huán)境。

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