郭總娜

摘要：行政行為的存續(xù)力使得行政行為在救濟(jì)期限經(jīng)過(guò)之后不能通過(guò)常規(guī)救濟(jì)途徑進(jìn)行撤銷、變更、廢止。但存續(xù)力不是絕對(duì)的，其界限是行政程序重開(kāi)。行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政程序重開(kāi)的申請(qǐng)作出拒絕重開(kāi)答復(fù)，相對(duì)人對(duì)此種答復(fù)提起訴訟，在司法實(shí)踐中，對(duì)于相對(duì)人提起的行政程序重開(kāi)申請(qǐng)，法院大多數(shù)認(rèn)為其存在規(guī)避起訴期限可能，從而以“具有規(guī)避起訴期限可能”為由不予受理或者駁回起訴，此時(shí)，相對(duì)人救濟(jì)無(wú)門，行政程序重開(kāi)的申請(qǐng)落空?；谛姓绦蛑亻_(kāi)視角，對(duì)司法實(shí)踐中現(xiàn)有的案例中認(rèn)定“規(guī)避起訴期限可能”的行為進(jìn)行分析，總結(jié)得出“具有規(guī)避起訴期限可能”的行為邏輯和裁判邏輯，從而促進(jìn)行政程序重啟條件的明確，對(duì)于相對(duì)人和法院對(duì)于何種行為屬于規(guī)避起訴期限的精準(zhǔn)判斷，使得已過(guò)起訴期限的爭(zhēng)議得以平息和解決。

關(guān)鍵詞：行政 程序重開(kāi) 規(guī)避期限

中圖分類號(hào)：D925? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1009-5349（2020）07-0058-04

我國(guó)行政訴訟法規(guī)定了不同類型的起訴期限，包括有“三個(gè)月”的短時(shí)限，也有“五年、二十年等”的長(zhǎng)時(shí)限。其中對(duì)于起訴期限的起訴點(diǎn)、延長(zhǎng)等情形也有規(guī)定，法律規(guī)定起訴期限督促相對(duì)人及時(shí)行使權(quán)利，如果在期限范圍內(nèi)不行使權(quán)利或者怠于行使權(quán)利，就會(huì)超過(guò)法律的保護(hù)時(shí)間，起訴權(quán)利即喪失，原則上不能再對(duì)已過(guò)救濟(jì)期限的行為提起爭(zhēng)議。但是，對(duì)于行政爭(zhēng)議，除了復(fù)議和訴訟救濟(jì)途徑，還存在行政程序重開(kāi)這種非常規(guī)救濟(jì)途徑，這種途徑越來(lái)越被相對(duì)人在尋求解決爭(zhēng)議中應(yīng)用。行政程序重開(kāi)作為行政行為存續(xù)力的界限，相當(dāng)于訴訟程序中的“再審”，在起訴期限經(jīng)過(guò)之后，相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)重開(kāi)行政程序解決爭(zhēng)議。分析現(xiàn)有案例可以發(fā)現(xiàn)，法院對(duì)于有關(guān)的重開(kāi)爭(zhēng)議，大多數(shù)認(rèn)定為具有規(guī)避起訴期限可能。現(xiàn)在學(xué)界中對(duì)于起訴期限的研究比較多，但是對(duì)于何種行為是會(huì)被法院認(rèn)定為具有規(guī)避起訴期限可能的，沒(méi)有專門的研究說(shuō)明。通過(guò)總結(jié)司法實(shí)踐中認(rèn)定的“具有規(guī)避起訴期限可能”的行為，對(duì)于重開(kāi)申請(qǐng)進(jìn)行審視，對(duì)于有新事實(shí)、新理由而申請(qǐng)的行政程序重開(kāi)不宜都以“具有規(guī)避起訴期限的可能”而使其被排除救濟(jì)。這也使得法院訴訟和行政救濟(jì)兩者進(jìn)行有效分流和銜接，使得爭(zhēng)議和矛盾得以有效處理和解決。

一、行政程序重開(kāi)申請(qǐng)

行政程序重開(kāi)作為一項(xiàng)重要的程序制度規(guī)定在德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第五十一條，其使用的表述是“行政程序重新進(jìn)行”。主要涉及的是行政行為的撤銷、變更和廢止的程序法方面的問(wèn)題。理論上，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)對(duì)已經(jīng)具有存續(xù)力的行政行為進(jìn)行撤銷、變更或廢止的行為，屬于“廣義的行政程序重新進(jìn)行”;“狹義的行政程序重新進(jìn)行”則是指在法定救濟(jì)期限經(jīng)過(guò)以后，行政機(jī)關(guān)依照當(dāng)事人的重開(kāi)申請(qǐng)，決定重開(kāi)行政程序，對(duì)原行政行為重新審查進(jìn)而作出撤銷、變更或廢止的活動(dòng)。從法律效果而言，行政程序重新進(jìn)行可以視為訴訟中的再審在行政程序中的對(duì)應(yīng)制度，具有與再審制度同樣的功能和價(jià)值。審視重開(kāi)程序在實(shí)踐中的情況，法院有對(duì)重開(kāi)程序理論的直接和間接的涉及。無(wú)論是從德國(guó)的程序重新進(jìn)行理論的傳播，還是從我國(guó)雖然沒(méi)有法律明文規(guī)定但是實(shí)踐中已經(jīng)不斷涌現(xiàn)出的具體案例來(lái)看，在我國(guó)司法實(shí)踐的視野中，無(wú)論是法院的說(shuō)理還是裁判邏輯，已經(jīng)出現(xiàn)對(duì)行政程序重開(kāi)的理論運(yùn)用。

“狹義的行政程序重開(kāi)”依賴于當(dāng)事人的申請(qǐng)，法律對(duì)重開(kāi)的申請(qǐng)條件給與嚴(yán)格的限制，是出于法的安定性考量，救濟(jì)期限的拘束等。但是，法的安定性原則在一些特殊情形下會(huì)退讓于個(gè)人權(quán)利的有效保護(hù)原則，如當(dāng)原行政行為作出后，其所依據(jù)之事實(shí)或者證據(jù)發(fā)生改變，出現(xiàn)了足以推翻原行政行為的新事實(shí)、新證據(jù)，此時(shí)當(dāng)事人便有權(quán)申請(qǐng)行政程序重開(kāi)，在此種情況下，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)依法對(duì)重開(kāi)申請(qǐng)進(jìn)行審查。實(shí)踐中，當(dāng)事人選擇申請(qǐng)重啟是迫于救濟(jì)期限已過(guò)，無(wú)法通過(guò)常規(guī)的救濟(jì)途徑來(lái)提出訴求，因而提出重啟申請(qǐng)。分析相關(guān)案例，可以發(fā)現(xiàn)，法院在審查處理有關(guān)行政程序引發(fā)的爭(zhēng)議時(shí)，會(huì)使用“相對(duì)人存在濫用規(guī)避期限的可能”這個(gè)理由從而排除受理或駁回起訴。這里存在的問(wèn)題是：相對(duì)人申請(qǐng)行政程序重開(kāi)本來(lái)就是因?yàn)槠鹪V期限已過(guò)，轉(zhuǎn)而尋求重啟行政程序救濟(jì)，事實(shí)上，本身這個(gè)重開(kāi)申請(qǐng)就是為規(guī)避起訴期限而不得已選擇的新的救濟(jì)方式。在最高人民法院關(guān)于《孟憲仁、清徐縣人民政府資源行政管理：土地行政管理（土地）再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)》一案中，認(rèn)為對(duì)于超過(guò)最長(zhǎng)起訴期限的爭(zhēng)議的起訴，司法不予審查。同時(shí)也認(rèn)為權(quán)利救濟(jì)的途徑不是只要司法救濟(jì)一種，由于超過(guò)法定起訴期限而被司法救濟(jì)渠道排除，也并不意味著法院對(duì)本案中被訴土地登記行為合法性給與了確認(rèn)和維護(hù)，只是此合法性不能通過(guò)司法救濟(jì)途徑再進(jìn)行爭(zhēng)論而已，再審申請(qǐng)人可以去尋求除了司法救濟(jì)途徑之外的其他途徑來(lái)進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，比如重開(kāi)行政程序予以糾錯(cuò)。也即，當(dāng)法定起訴期限經(jīng)過(guò)之后，無(wú)論被訴行政行為合法與否，都不能通過(guò)司法救濟(jì)途徑進(jìn)行救濟(jì)，而是可以在符合條件的情況下申請(qǐng)程序重開(kāi)。但是，對(duì)于許多程序重開(kāi)的爭(zhēng)議，法院以相對(duì)人規(guī)避起訴期限來(lái)進(jìn)行排除受理。這存在邏輯上的矛盾：即明知相對(duì)人超過(guò)起訴期限而允許其去尋求行政程序重開(kāi)救濟(jì)，又在審理行政程序重開(kāi)爭(zhēng)議時(shí)以相對(duì)人規(guī)避起訴期限進(jìn)行排除受理。這樣導(dǎo)致了效率低下，爭(zhēng)議和糾紛難以在程序的空轉(zhuǎn)中得到解決和平息。事實(shí)上，相對(duì)人對(duì)于程序重開(kāi)的處理尋求司法救濟(jì)的訴求是“對(duì)程序重開(kāi)決定進(jìn)行審查”，希望其請(qǐng)求重開(kāi)的申請(qǐng)能得到行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)和處理。法院的審查也應(yīng)當(dāng)圍繞“行政機(jī)關(guān)程序重開(kāi)與否的決定是否合法”來(lái)進(jìn)行。不能籠統(tǒng)地認(rèn)為存在規(guī)避起訴期限的可能就排除受理，實(shí)際上，認(rèn)定這個(gè)可能的前提是在相對(duì)人申請(qǐng)重開(kāi)理由確實(shí)不具備的情況下。這也是和最高院在孟憲仁一案中的裁判決定相符合。

二、司法實(shí)踐現(xiàn)狀分析

通過(guò)對(duì)涉及規(guī)避起訴期限可能的案例在北大法寶上進(jìn)行檢索，截至2019年11月19日共得186個(gè)，篩除內(nèi)容重復(fù)的文書(shū)，以及法院支持訴求不屬于規(guī)避起訴期限的文書(shū)，共得83個(gè)。對(duì)于存在規(guī)避起訴期限可能行為的司法認(rèn)定情況如表1所示。

具體包括四類典型行為：

1.變更訴訟種類，間接的指向原本的訴求

主要表現(xiàn)為提出請(qǐng)求的最終目的與在救濟(jì)期限內(nèi)提出的相同。通常表面上其訴訟請(qǐng)求是不同于前一次的訴訟請(qǐng)求，如前一次是直接請(qǐng)求法院判決撤銷行政機(jī)關(guān)所做的行政行為，經(jīng)由訴訟程序處理結(jié)束，而后再次申請(qǐng)行政程序重開(kāi)，在重開(kāi)申請(qǐng)被行政機(jī)關(guān)拒絕之后，重新起訴，在新的訴訟程序中選擇改變?cè)V訟請(qǐng)求，即并不是直接請(qǐng)求撤銷行政行為，而是請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)重開(kāi)行政程序等，爭(zhēng)議仍然指向原行政行為，繼而第二次的訴訟請(qǐng)求與第一次的訴訟請(qǐng)求不同，在向法院起訴請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)履行對(duì)其行政程序重開(kāi)申請(qǐng)的處理職責(zé)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)規(guī)避行政法律法規(guī)的起訴期限等規(guī)定。表面上是一個(gè)新的訴訟請(qǐng)求，實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的卻仍然是同一個(gè)已過(guò)期限或者已經(jīng)經(jīng)過(guò)法定程序處理的行為。這種變換訴訟種類的行為在規(guī)避起訴期限的實(shí)踐案例中所占的比重也是比較大的。

2.通過(guò)確認(rèn)行政行為無(wú)效來(lái)排除時(shí)效的限制

此類行為是相對(duì)人以無(wú)效行政行為不受起訴期限限制為行為邏輯，從而在起訴期限屆滿之后，以確認(rèn)行政行為無(wú)效為由重新提起訴訟，即認(rèn)為無(wú)效行政行為不受起訴期限限制，可以以此來(lái)規(guī)避起訴期限。在學(xué)理上，關(guān)于無(wú)效行政行為是否受起訴期限限制有不同的觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為無(wú)效行政行為不受起訴期限限制，無(wú)效行政行為自始無(wú)效，相對(duì)人可以不受其限制，且可以在任何時(shí)間向法院提起爭(zhēng)訟;有學(xué)者認(rèn)為無(wú)效行政行為應(yīng)受時(shí)效限制以維護(hù)實(shí)踐中法律秩序的安定性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》確立了無(wú)效行政行為不受起訴期限限制的原則，同時(shí)規(guī)定對(duì)于新行政訴訟法生效之前的行政行為提起訴訟確認(rèn)其無(wú)效的，人民法院不予立案。實(shí)踐中，法院對(duì)于無(wú)效行政行為的處理也有不同，有的裁判指出對(duì)于新行政訴訟法生效之前的無(wú)效行政行為應(yīng)當(dāng)受起訴期限的限制，最高院裁判認(rèn)為對(duì)于新行政訴訟法生效之后的無(wú)效行政行為，經(jīng)審理后屬于無(wú)效則不受起訴期限限制，這也是與現(xiàn)行司法解釋相一致。無(wú)效行政行為不受起訴期限限制原則的應(yīng)用還需要考慮相對(duì)人對(duì)于起訴期限的規(guī)避行為，對(duì)于實(shí)踐中，沒(méi)有正當(dāng)理由卻只是排除時(shí)效的行為應(yīng)當(dāng)有所警惕。

3.時(shí)效經(jīng)過(guò)后先申請(qǐng)復(fù)議再訴訟來(lái)規(guī)避期限等

在行政行為起訴期限經(jīng)過(guò)之后，相對(duì)人規(guī)避起訴期限，向行政機(jī)關(guān)提出對(duì)于原行政行為的復(fù)議申請(qǐng)，在復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理或者重復(fù)處理之后，進(jìn)而對(duì)復(fù)議決定進(jìn)行起訴，訴訟請(qǐng)求為對(duì)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服，在起訴中向人民法院訴訟的請(qǐng)求雖然不是直接針對(duì)原行政行為，但是其實(shí)質(zhì)仍然是請(qǐng)求處理已過(guò)救濟(jì)期限的原行政行為。相對(duì)人對(duì)原行政行為申請(qǐng)復(fù)議，進(jìn)而再對(duì)復(fù)議處理決定提起訴訟是與直接對(duì)原行政行為提起訴訟在目的上一致的。

4.前行為已過(guò)時(shí)效，第二項(xiàng)請(qǐng)求以前行為為基礎(chǔ)

行政機(jī)關(guān)作出的原行政行為已經(jīng)超過(guò)起訴期限，若對(duì)第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求進(jìn)行實(shí)體判斷，就等于同時(shí)對(duì)已超過(guò)起訴期限的原行政行為進(jìn)行合法性審查，這就變相突破了起訴期限的法律規(guī)定，在此類案件的裁判中法院的說(shuō)理部分也是這樣進(jìn)行論證：無(wú)論是從準(zhǔn)確適用法律的角度，還是從防止當(dāng)事人規(guī)避起訴期限的角度，人民法院都不能跨越起訴期限的規(guī)定對(duì)第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求進(jìn)行實(shí)體判斷。因而對(duì)于此種前后具有承繼性的行為，前行為已經(jīng)經(jīng)過(guò)時(shí)效具有不可爭(zhēng)訟性，后行為應(yīng)該同樣遵守法律規(guī)定，避免再對(duì)前行為進(jìn)行超越時(shí)效的處理。

對(duì)于規(guī)避起訴期限的行為進(jìn)行分析，需要對(duì)起訴期限的內(nèi)涵進(jìn)行明確?！捌谙薹譃槠谌蘸蜁r(shí)間，是指權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生、變更和終止的時(shí)間?！逼谙奘菚r(shí)效的重要構(gòu)成要素。救濟(jì)期限經(jīng)過(guò)，復(fù)議提起權(quán)和訴訟起訴權(quán)即喪失。救濟(jì)期限的規(guī)定督促相對(duì)人及時(shí)行使權(quán)利，如果不行使或者怠于行使就會(huì)超過(guò)法律的保護(hù)時(shí)間，應(yīng)當(dāng)對(duì)自己在權(quán)利上“睡覺(jué)”的行為承擔(dān)責(zé)任。不僅節(jié)約司法資源，保護(hù)被告不會(huì)再因?yàn)檫^(guò)去的行為責(zé)任的承擔(dān)而焦慮的“平靜利益”，保護(hù)被告因?yàn)闀r(shí)間久遠(yuǎn)在證明上的不公正。出于法律狀態(tài)確定和社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定的考慮為救濟(jì)的提起設(shè)置期限的限制，也是為救濟(jì)制度的有效運(yùn)行和效率提高提供保障。時(shí)效制度在日本目前的通說(shuō)下所認(rèn)為的保護(hù)對(duì)象包括權(quán)利人和非權(quán)利人兩者，據(jù)此，時(shí)效制度指“在真正的權(quán)利人惰于行使權(quán)利，保護(hù)以一定穩(wěn)定持續(xù)的事實(shí)狀態(tài)為基礎(chǔ)生活的人的制度;同時(shí)也是在真實(shí)權(quán)利關(guān)系無(wú)法證明的時(shí)候，保護(hù)權(quán)利人的制度”。從羅馬的歷史淵源來(lái)看，開(kāi)始時(shí)，訴訟時(shí)效只是一種為了對(duì)應(yīng)裁判官的執(zhí)政期限和職責(zé)而構(gòu)建的權(quán)宜工具。隨著不斷發(fā)展演變，訴訟時(shí)效的理論依據(jù)不再只是一種權(quán)宜工具，而是以公益為目的用來(lái)緩和社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定、促使怠于行使權(quán)利的人及時(shí)行使自己的權(quán)利，從而緩解法院的裁判重負(fù)?，F(xiàn)今許多學(xué)者開(kāi)始不斷地反思訴訟時(shí)效制度存在的正當(dāng)性依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度既規(guī)定了短時(shí)效期間，也規(guī)定了長(zhǎng)時(shí)效期間。但是時(shí)效的保護(hù)非絕對(duì)化，尤其對(duì)于“三個(gè)月”的短時(shí)效而言，如果行政主體在行政行為的實(shí)施過(guò)程中存在違反誠(chéng)實(shí)信用原則，對(duì)一些一般人根據(jù)常識(shí)足以識(shí)別的明顯違法行為或者對(duì)于損害結(jié)果事實(shí)進(jìn)行故意隱瞞、故意設(shè)置獲取障礙等行為，行政相對(duì)人在此情況下，可在時(shí)效經(jīng)過(guò)后根據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則來(lái)主張自己的權(quán)利，使行政機(jī)關(guān)不受“三個(gè)月”短時(shí)效制度的保護(hù)。換句話說(shuō)，“躺在權(quán)利上睡覺(jué)的人不值得保護(hù)”，躺在權(quán)利上睡覺(jué)的行為應(yīng)當(dāng)是足以讓人產(chǎn)生將來(lái)不行使權(quán)利的印象，只能用來(lái)作為“五年”“十年”長(zhǎng)時(shí)效的解釋理由，用于解釋“三個(gè)月”的短時(shí)效不合適。相反，“三個(gè)月”的短時(shí)效制度如果被行政機(jī)關(guān)援用來(lái)保護(hù)自己的“平靜”利益，必須具備兩個(gè)條件：一是行政相對(duì)人行使權(quán)利具有現(xiàn)實(shí)可能性;二是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)遵守信用，不存在違背誠(chéng)實(shí)原則等情形。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的6個(gè)月、2年、5年、20年等起訴期限類型，多有觀點(diǎn)認(rèn)為，其中存在起訴期限的起算點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)不一致，起算點(diǎn)的相關(guān)規(guī)定比較復(fù)雜，存在操作不便等弊端。對(duì)于規(guī)避起訴期限的行為認(rèn)定缺乏統(tǒng)一而明確的標(biāo)準(zhǔn)。為此不僅需要明確程序重啟的理由，更需要完善起訴期限的規(guī)定和明確規(guī)避起訴期限的種類。一方面要對(duì)救濟(jì)期限進(jìn)行完善，如明確期限的起算點(diǎn)、明確救濟(jì)時(shí)效的中止、中段、延長(zhǎng)等規(guī)定。另一方面也要對(duì)規(guī)避救濟(jì)期限的行為進(jìn)行明確，使得相對(duì)人有法律上的制約和參照。

三、司法認(rèn)定及其完善

1.明確行政程序重啟的條件

行政程序重啟作為一種對(duì)于超過(guò)救濟(jì)期限之后的“特殊”救濟(jì)途徑，對(duì)比復(fù)議、訴訟等其它常規(guī)的救濟(jì)途徑而言，其應(yīng)當(dāng)有更嚴(yán)格的條件限制，只有符合嚴(yán)格的法定條件之后才可以具有完全容許性。我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)雖然對(duì)此沒(méi)有明確的規(guī)定，但是司法實(shí)踐中已經(jīng)使用涉及行政程序重開(kāi)的理論進(jìn)行說(shuō)理和裁判?？梢钥闯觯谒痉▽?shí)踐中，行政程序重開(kāi)的相關(guān)理論是具有重要的現(xiàn)實(shí)意義的，對(duì)于“程序的重新進(jìn)行”的審查，在德國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)存在二階段說(shuō)和三階段說(shuō)。二階段審查說(shuō)認(rèn)為“以權(quán)利相對(duì)人或利害關(guān)系人的申請(qǐng)符合法定要件為前提，行政機(jī)關(guān)作出重新進(jìn)行程序的決定，之后對(duì)事件本身的實(shí)體進(jìn)行審查，從而作成維持、變更或廢止原行政行為的決定”。三階段審查說(shuō)認(rèn)為“行政程序重新進(jìn)行分為三個(gè)不同的階段：（1）審查申請(qǐng)的適法性;（2）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政程序重新進(jìn)行的申請(qǐng)理由進(jìn)行審查，從而決定是否作出重啟行政程序的決定;（3）決定行政程序重新進(jìn)行，對(duì)原行政行為進(jìn)行重新審查作出新的實(shí)體決定”。行政程序重開(kāi)的拒絕決定雖然沒(méi)有設(shè)定新的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，但可能產(chǎn)生新的程序上的權(quán)利義務(wù)，可能造成相對(duì)人無(wú)法再進(jìn)行實(shí)體救濟(jì)。如果拒絕行政程序重開(kāi)，是為了防止因?yàn)椴蛔袷鼐葷?jì)時(shí)限的人都可以通過(guò)申請(qǐng)行政程序重開(kāi)的方式對(duì)于其中產(chǎn)生的重復(fù)處理行為而再次尋求行政救濟(jì)，由此使得時(shí)效制度形同虛設(shè)，這樣的理由有一定的合理性，但是此理由太過(guò)于絕對(duì)。在一般情形下，對(duì)于已過(guò)爭(zhēng)訴時(shí)效的行政行為，原則上是不能再提起訴訟，但是這樣的不可訴不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。法律正是在法的安定性和法的正當(dāng)性之間進(jìn)行平衡，從而規(guī)定行政相對(duì)人和利害關(guān)系人可以在時(shí)效經(jīng)過(guò)后通過(guò)特殊的渠道再次提起申訴。訴訟程序中尚有“再審”制度的存在，對(duì)于專業(yè)程度比訴訟程序小的行政程序，需要有行政程序的重開(kāi)制度的存在和高效運(yùn)作，對(duì)于行政程序重開(kāi)的條件應(yīng)當(dāng)寬于法院的訴訟“再審”條件，根據(jù)具體情形進(jìn)行類型化。規(guī)避起訴期限的行為實(shí)質(zhì)是重復(fù)申訴，而對(duì)于有新事實(shí)、新理由而申請(qǐng)的行政程序重開(kāi)，不宜都以“具有規(guī)避起訴期限的可能”而使其被排除救濟(jì)。這也使得法院訴訟和行政救濟(jì)兩者有效地進(jìn)行分流和銜接，使得爭(zhēng)議和矛盾得以有效處理和解決。

2.規(guī)避起訴期限行為的判斷

規(guī)避起訴期限的行為類型化明確使得相對(duì)人有所參照，除此之外，對(duì)于拒絕重開(kāi)的行為不宜一律被法院排除受案。如同行政程序的重新進(jìn)行的分層次審查，法院在面對(duì)重開(kāi)行為引起的爭(zhēng)議，在決定是否受理時(shí)就應(yīng)當(dāng)更加細(xì)化，分階段進(jìn)行形式審查或?qū)嵸|(zhì)審查，對(duì)于此類訴求的受理和審查應(yīng)緊密圍繞“重啟與否決定的合法性”來(lái)進(jìn)行。也即對(duì)行政機(jī)關(guān)在重開(kāi)程序?qū)彶榈母鱾€(gè)階段的考量進(jìn)行全面審查，借鑒關(guān)于答復(fù)行為的定性，對(duì)于僅作重開(kāi)與否的答復(fù)，屬于事實(shí)行為。應(yīng)當(dāng)單獨(dú)認(rèn)定對(duì)于是否給與答復(fù)的決定行為，應(yīng)當(dāng)歸屬于個(gè)別事件的處理行為。以三階段審查為參照，首先，法院需要審查拒絕重開(kāi)行為的適法性。比如如果申請(qǐng)重開(kāi)的原行政行為屬于復(fù)議終局的類型，則拒絕重開(kāi)的適法性就要進(jìn)行嚴(yán)格審查，確有不當(dāng)時(shí)決定受理，以監(jiān)督的方式踐行“司法最終原則”。其次，審查拒絕重開(kāi)行為的理由，確保此理由確實(shí)符合相對(duì)人申請(qǐng)的實(shí)際。例如當(dāng)事人確無(wú)新事實(shí)證據(jù)等支撐，只是徑行提起，則維護(hù)行政尊嚴(yán)，防止規(guī)避期限，將此拒絕重開(kāi)行為僅作形式審查，最終作為重復(fù)處理行為對(duì)待;若當(dāng)事人或利害關(guān)系人有新事實(shí)證據(jù)及理由，則需對(duì)拒絕重開(kāi)行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，確保此行為具有正當(dāng)性。最后，針對(duì)行政程序重開(kāi)之后作出的新行為，如果該行為內(nèi)容與原行政行為相同，則應(yīng)當(dāng)歸入重復(fù)處理行為的行列;如果內(nèi)容不同，則作為“二次裁決”，已是新的行政行為，應(yīng)歸入新的一輪救濟(jì)程序中，救濟(jì)期限重新開(kāi)始。對(duì)于規(guī)避起訴期限的行為應(yīng)該進(jìn)行有效的識(shí)別和完善的處理。

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