公立高校監(jiān)察對象界定研究

程飛　鄭月琪

關鍵詞 公立高校 監(jiān)察對象 公權力

基金項目：本文是桂林電子科技大學2019年紀檢監(jiān)察工作研究課題“公立高校監(jiān)察對象界定研究”的部分成果。

作者簡介：程飛，桂林電子科技大學，副研究員，研究方向：法學類;鄭月琪，桂林電子科技大學，本科生，研究方向：法學類。

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.312

一、引言

2016年10月，中國共產(chǎn)黨在第十八屆中央委員會第六次全體會議，主要研究了我國全面從嚴治黨等的重大問題，制定在新時期新發(fā)展的大背景下黨內(nèi)政治生活的若干準則，并且修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》。2018年，我國第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），其中，明確地將監(jiān)察主體的范圍進行規(guī)定，其范圍界定為“所有行使公權力的公職人員”。監(jiān)察法頒布后，高校的管理人員被依法納入國家監(jiān)察的對象之中。

深化國家監(jiān)察體制機制的改革，是黨中央作出的重大政治體制改革，是強化我們黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署。高校的監(jiān)察工作是校內(nèi)黨風建設、組織建設必不可少的有力武器。筆者基于對公立高校監(jiān)察工作現(xiàn)狀的分析，找出公立高校監(jiān)察對于對象界定的問題，并提出加強改進高校監(jiān)察工作、界定監(jiān)察對象的建議。

二、公立高校監(jiān)察工作的現(xiàn)狀

腐敗已經(jīng)成為極具社會破壞力的社會污染，而高校內(nèi)部，腐敗的現(xiàn)象也頻頻出現(xiàn)。采購物資設備時“吃回扣”、招生人員“拿錢辦事”、基建工程“暗箱操作”，還有各種各樣的學術不端之風、不作為、亂作為之風。這種不良之風已經(jīng)在高校范圍內(nèi)滲透到各個層面，甚至影響到了普通的教師和職工。現(xiàn)如今，公立高校監(jiān)察工作已經(jīng)開展，監(jiān)察部門的監(jiān)察工作對高校的總體發(fā)展起著積極的作用，但在現(xiàn)實中，公立高校監(jiān)察工作仍存在許多薄弱的環(huán)節(jié)?，F(xiàn)有的多數(shù)高校開展的監(jiān)察工作的現(xiàn)狀問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 一是缺乏指導性文件，高校監(jiān)察部門對需要監(jiān)察的對象的標準模糊不清;二是對于許多貪污腐敗、不作為、亂作為現(xiàn)象，高校監(jiān)察部門卻只能“看得見，管不著，沒法管”;三是監(jiān)察力量相對較弱，專職監(jiān)察人員數(shù)量不足，也極大地限制了監(jiān)察對象覆蓋范圍;四是監(jiān)察方式和監(jiān)察手段創(chuàng)新力不足。如何在新時代的背景下開展高校監(jiān)察工作，是目前迫切需要進行研究的重要課題。其中重中之重，就是要首先弄清對公立高校監(jiān)察對象的界定，如果公立高校的監(jiān)察對象不能準確、合理地界定，監(jiān)察不全面、不到位，必將使得監(jiān)察工作的開展荊棘載途。

三、公立高校監(jiān)察對象界定

目前，高校行政監(jiān)察對象覆蓋面相對來說比較窄。黨的十八屆六中全會公報中提出的“黨風廉潔建設”與“黨風廉政建設”有所不同，從“廉政”向“廉潔”的轉變，意味著反腐敗已經(jīng)由主要面向黨政系統(tǒng)向所有掌握公共職權層面的人員擴展。[1]監(jiān)察機關可以對其進行監(jiān)察活動的組織和人員，即為監(jiān)察對象。

《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》頒布施行以后，全國范圍內(nèi)公立高校紛紛設立監(jiān)察機構，其主要職能是負責管理日常監(jiān)察事務，在高校內(nèi)長期、穩(wěn)定地開展監(jiān)察工作。根據(jù)《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定：監(jiān)察機關對公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員進行監(jiān)督。但在這一規(guī)定中，并沒有明確“從事管理的人員”具體是指哪些人員，監(jiān)察法在此并沒有進行詳細闡述。因而，對于公立高校監(jiān)察對象的范圍究竟包括哪些人員，仍然存在許多爭議。

（一）院校級領導人員

對于公立高校內(nèi)，院校級領導班子等院校級各部門中，具有管理的職權、從事管理工作的人員是否在公立高校監(jiān)察對象的范圍內(nèi)，這一問題幾乎是不具爭議的。我國《監(jiān)察法》第十五條明文規(guī)定，監(jiān)察機關對公辦的教育單位中，從事管理的人員進行監(jiān)督。一般來說，“管理”意為主持或負責某項工作、經(jīng)管，料理、約束;照管。是由計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)及控制等職能為要素組成的活動過程。[2]在監(jiān)察法中，對于公立高校內(nèi)監(jiān)察對象這一界定，筆者認為，包括院校級領導班子人員、院校級各部門中，具有管理的職權、從事管理工作的人員。他們的身份是靜止的，因而該監(jiān)察的對象也是肯定、明確、靜止和固定的。

（二）教研人員

在高校中某些特定的主體是否應納入界定范圍，學術界也有很大的爭議。其中最主要的爭議是教研人員和后勤保衛(wèi)工作人員兩類主體。一部分人認為，教研人員在高校內(nèi)人數(shù)多，監(jiān)察比較困難，在實際中也不可能完全監(jiān)察到位。筆者認為，教研人員，例如高校的教師、教授等，應界定為監(jiān)察對象。高校權力不僅僅有行政權力，還有學術權力。從法律的嚴格意義上來講，高校的教師、教授不承擔高校的管理責任，因而不屬于從事管理的人員，也就不屬于高校的監(jiān)察對象。但是高校的教師、教授等教學科研人員屬于高校之中的重要主體之一，數(shù)量眾多，并且，雖不全都從事管理工作，但其在日常的教學工作中，對教學過程具有一定程度上的管理意義。同時，教研人員在科研經(jīng)費使用、招生考試等方面都具有一定的學術權力，與高校學生的接觸也最多。試想，對于學術權力的監(jiān)察如若不到位，學術權力發(fā)生腐敗，不僅僅會影響教研人員團隊，也會影響到高校學生，甚至會直接影響到高校校風、教風、組織的建設，這對于高校整體的發(fā)展是極其不利的。

（三）其他從事管理、后勤等工作人員

我國《監(jiān)察法》總則中，明確的指明了監(jiān)察的對象是“所有行使公權力的公職人員”。監(jiān)察法第十五條指出，監(jiān)察的對象不僅僅是公立高校的校級領導干部，還包括了高校所有從事管理的人員。在我國《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》中提到，對于領導干部、干部人事、內(nèi)部財務、基建項目、物資采購、科研經(jīng)費、高校企業(yè)和國有資產(chǎn)、各種評審、評估、評選、評獎等工作，都應該加強管理和監(jiān)督。

在該意見中，對于公立高校的監(jiān)督和監(jiān)察范圍，不僅僅涉及到固定職權的人，還涉及到從事上述特定事項和工作的人員。但在我國監(jiān)察法中，對于對象的界定采用的是身份固定標準，這極易造成對高校監(jiān)察的監(jiān)察盲區(qū)，涉及公權力和涉及民主事務不屬于監(jiān)察對象的明確范圍，監(jiān)察缺乏全面性。

當前對高校監(jiān)察的監(jiān)察對象界定的不足，首先是監(jiān)察對象是高校內(nèi)部各管理職能部門，對于校級以下的學院層面的管理監(jiān)察力度不夠強;其次是監(jiān)察的人員對象的重點是較高級別的重點崗位工作人員，對級別較低的工作人員、教研人員、掌握學術權力的人員和黨務工作人員的監(jiān)察力度不足;最后是從具體應當需接受監(jiān)察的事項來說，涉及到高校招生錄取、學術研究、評議工作等與高校教師和學生的利益密切相關事項的監(jiān)察力度不足。

面對高校監(jiān)察對象界定的問題和困難，筆者在此提出一些關于界定監(jiān)察對象界定的建議。監(jiān)察對象應該隨著權力的運行而動，在相對固定的身份標準的基礎上，增加對權力行使的考察，和具體涉及公權力、民主事項的考察。因而，將教研人員、高校黨務工作人員和后勤保衛(wèi)工作人員等也納入監(jiān)察對象的范圍具有一定的必要性。

雖然將教研人員納入監(jiān)察對象的范圍具有一定的必要性，但并不是將其完全直接界定為監(jiān)察對象。目前，我國監(jiān)察機關的監(jiān)察人員，大多數(shù)都不具有對高校教育行業(yè)的研究背景，監(jiān)察人員實際上對高校教育并不足夠了解，對高校公權力和學術權力的行使范圍、規(guī)律等掌握不夠，有一定可能會對高校自主管理的權和教研人員等的學術自主權造成過度干預，這將有可能會損害高校的學術、技術創(chuàng)新能力和高校內(nèi)部的行政管理能力。并且，高校的教研人員數(shù)量龐大，監(jiān)察難度較大。同樣的，高校黨務工作人員和后勤保衛(wèi)工作人員也應該有條件地納入監(jiān)察對象的范圍。例如，將上述人員在涉及公共資金、國有資金的使用、民主事項，以及具有管理類性質(zhì)，涉及公權力使用時的具體事項納入對高校監(jiān)察的對象范疇，將監(jiān)察對象覆蓋到領導干部、教研人員、重點領域和關鍵環(huán)節(jié)崗位工作人員，強化對高校內(nèi)工作人員的招聘和學生的錄取、招生和考試、物資或設備的采購與招標、課題科研經(jīng)費、基礎工程建設等重要關口的監(jiān)督。[3]加強對密切涉及師生利益的事項進行監(jiān)督。進一步優(yōu)化高校監(jiān)察機構，探索建立符合監(jiān)察法規(guī)定的公立高校紀檢監(jiān)察工作體制機制，完善高校監(jiān)察制度建設，準確界定公立高校中行使公權力的人員范圍，進一步明確監(jiān)察對象范圍。同時，應加強學習，全面提升公立高校紀檢監(jiān)察隊伍的政治素養(yǎng)、法紀修養(yǎng)和履職能力。[4]

四、結語

高校監(jiān)察體制改革是一項系統(tǒng)工程，只有明確高校監(jiān)察對象，才能更好地促使監(jiān)察對象認真履行職責，改善高校內(nèi)部的行政管理，提高高校行政效能。在新時代發(fā)展的過程中，在高校內(nèi)怎樣構建好與國家監(jiān)察體制協(xié)調(diào)一致的監(jiān)察體制已經(jīng)成為現(xiàn)如今亟待解決的重大問題。我國目前針對不同的監(jiān)察對象不同的情況，進行不同的側重，集中精力和力量開展高校監(jiān)察，才有利于推動和促進實現(xiàn)效能監(jiān)察，改進高校管理工作，保證黨風廉政、廉潔建設目標實現(xiàn)，達到預期的目的。這是加強全國范圍內(nèi)高校內(nèi)黨風廉政建設工作的實際需要，也是高校教育系統(tǒng)貫徹落實國家監(jiān)察體制改革的必然要求。[5]而明確公立高校監(jiān)察對象，是構建完善高效的高校監(jiān)察體制的重要前提。立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治。我國行政監(jiān)察的法治體系就目前而言雖有不足，但必然會不斷完善，最終迎來新發(fā)展。

參考文獻：

[1]林更茂，張繼坡.新時代高校貫徹落實《中華人民共和國監(jiān)察法》路徑[J].決策與信息，2019（2）：48-53.

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[3]張海蘭，李慧，張永鑫，祁思愷，盛其杰.高校行政監(jiān)察工作現(xiàn)狀分析及改進建議[J].中國延安干部學院學報，2016，9（6）：99-102.

[4]馬磊，易祥松，張燕.公辦高校監(jiān)察體制改革相關問題研究[J].昭通學院學報，2019，41（2）：1-5.

[5]張瑜.國家監(jiān)察體制改革背景下高校監(jiān)察制度模式設計探索[J].國家教育行政學院學報，2018（6）：16-21.