論比例原則在行政處罰訴訟中的適用

關(guān)鍵詞 行政處罰 比例原則 行政訴訟 司法適用

作者簡介：張琳林，新疆警察學(xué)院，講師，研究方向：法理學(xué)、行政法學(xué)、公安行政法學(xué)、比較法學(xué)。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.259

通說認(rèn)為，比例原則首現(xiàn)于德國警察法，由司法判例所確立，為當(dāng)時的歐洲國家如葡萄牙、西班牙以及我國臺灣地區(qū)接受，在日本、法國得到進(jìn)一步發(fā)展。[1]合理性原則為六大行政法基本原則之一，比例原則為合理性原則的子原則，包含三個要求：適當(dāng)、必要和均衡。行政案件如果有違三層涵義，就會引發(fā)是否具備合理性的討論。本文試以某規(guī)劃局對某公司違章建設(shè)的行政處罰案為分析起點(diǎn)，兼論行政法比例原則在行政訴訟中的適用細(xì)節(jié)和權(quán)衡。

行政法學(xué)中的比例原則具有實體和程序兩個層次。一方面在實體上，是指行政權(quán)力的行使，如果為達(dá)行政目的之價值實現(xiàn)，卻超額傷害了行政相對人的利益，就打破了價值平衡的天平;另一方面在程序上，是指行政主體手段如行政許可、處罰、強(qiáng)制等，要與行政目的間尋求一個適當(dāng)?shù)谋壤?。實體性合比例須經(jīng)一定的程序而體現(xiàn)和達(dá)到，程序合比例又保障了實體合比例。[2]比例原則之所以重要，是因為它能夠體現(xiàn)一種理智的正義?！罢x思想所呈現(xiàn)出來的平衡、合法及斟酌的理性，在功能與內(nèi)涵上無不顯示出比例原則的蘊(yùn)涵，即通過調(diào)節(jié)目的與手段的關(guān)系防止利益與價值的均衡被打破”。[3]

一、案件事實

某公司為將其臨沿江大道的不動產(chǎn)由二層改建為三層建筑，申請某市規(guī)劃局向其頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。其后為公司發(fā)展需要，某公司再次申請將該不動產(chǎn)加蓋2層，規(guī)劃局沒有允許。該公司1年后在沒有取得許可的情況下將該不動產(chǎn)加蓋2層，名稱為某商廈。規(guī)劃局得知此建筑行為后，認(rèn)定某公司該行為為違法建設(shè)，作出行政處罰的決定。規(guī)劃局通過調(diào)查認(rèn)定，某公司超出原批準(zhǔn)的二層到三層范圍，建成五層的華達(dá)商廈，是違法建設(shè);是否批準(zhǔn)該建設(shè)的考慮是維護(hù)歷史景區(qū)的整體風(fēng)貌和可觀賞性，該不動產(chǎn)所在沿江大道即是此種歷史景區(qū)，新的建筑要配合舊的建筑以相互映襯和協(xié)調(diào)，不能有損景區(qū)觀賞價值。而某公司違法建設(shè)的四層和五層影響了沿江大道的某某閣景觀，降低了沿江大道整體的觀賞價值。依據(jù)《城市規(guī)劃法》第40條之規(guī)定，規(guī)劃局于是對某公司做出了60日內(nèi)整體拆除該商廈四樓和五樓的行政處罰決定，某公司提出復(fù)議申請，認(rèn)為只是遮擋了一小部分景觀，申請減少拆除面積，規(guī)劃局予以拒絕，華大公司訴至法院。法院經(jīng)查確認(rèn)：某商廈四樓和五樓未全部遮蔽某某閣景觀，只是小部分遮擋。

二、判決結(jié)果

法院最終認(rèn)定規(guī)劃局的處罰決定不符合比例原則，應(yīng)當(dāng)依法予以變更。法院的結(jié)論是符合實體和程序公正的，然而結(jié)論推理過程略顯簡略。法院同意，某商廈不經(jīng)過批準(zhǔn)加蓋四樓和五樓的行為的確屬于違法建設(shè)，市規(guī)劃局按照規(guī)定是可以責(zé)令其拆除或采取補(bǔ)救措施的，但是要充分考慮案件事實，即市規(guī)劃局的法律依據(jù)和行政初衷是為了不影響武陵閣景觀，那么既然某商廈四樓和五樓只是一小部分遮擋了武陵閣，考慮到拆除樓層的較高成本，和相對損害較小的行政手段可能，市規(guī)劃局要求某公司整體拆除遮擋部分即可，而不用將四樓、五樓全部拆除，這明顯超出了必要限度，給某公司造成原本可以避免的損失，違反了比例原則，構(gòu)成處罰決定明顯不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)依法予以變更。根據(jù)《行政訴訟法》第70條、《城市規(guī)劃法》第40條的規(guī)定，法院作出變更判決，將處罰決定更改為：拆除某商廈4、5層的遮擋景觀部分，而對違建的其余部分則處以罰款的行政處罰方式。宣判后，雙方均表示服從判決。

三、案件中比例原則的適用

（一）本案依據(jù)的法條

本案適用的法條之一是《行政訴訟法》第70條，下列情形人民法院可以判決撤銷或部分撤銷，并可以判決重作： （一）主要證據(jù)不足的; （二）適用法律、法規(guī)錯誤的; （三）違反法定程序的; （四）超越職權(quán)的; （五）濫用職權(quán)的; （六）明顯不當(dāng)?shù)摹薄１痉l中，沒有出現(xiàn)“比例原則”的文字，但是法條中的“明顯不當(dāng)”即是指稱合理性原則，也就涉及到比例原則三層涵義的分析和適用。

適用法條之二是《城市規(guī)劃法》第40條，即規(guī)定了建設(shè)單位或者個人有在建設(shè)施工前向城市規(guī)劃主管部門或政府確定的部門申請辦理許可的義務(wù)。本案中的某市規(guī)劃局同意某公司改建三層樓房，但未批準(zhǔn)其增建兩層的申請，華達(dá)商廈第4-5層確屬違法建設(shè)。

（二）具體運(yùn)用比例原則對本案作出分析

該案中涉及到的行政行為是市規(guī)劃局責(zé)令拆除華達(dá)商廈第4、第5層建筑的行政處罰;行政所要達(dá)到的目的是維護(hù)沿江大道某某閣的整體景觀;某公司作為行政相對人受到的損害是拆除商廈4、5樓，超過了必要的成本和范圍。用比例原則原理細(xì)致梳理本案案，得出以下啟發(fā)：

1.該行政處罰符合適當(dāng)性要求。市規(guī)劃局要求華達(dá)商廈拆除4、5樓全部的行政決定，確實可以達(dá)到武陵閣景觀不受到遮擋的行政目的，行政手段有助于實現(xiàn)行政目標(biāo)，行政行為被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)摹?/p>

2.該行政處罰有違必要性要求。根據(jù)事實認(rèn)定，市規(guī)劃局只需要對某公司作出拆除某商廈4、5樓遮擋某某閣之部分的行政處罰決定，即可滿足這里的行政目的，但規(guī)劃局卻要求將第四、五層整體進(jìn)行拆除。依據(jù)必要性要求，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式來進(jìn)行行政行為，而規(guī)劃局在有行政手段選擇的時候，要擇選相對能夠給某公司更小損害的行政選項，但這里某規(guī)劃局很明顯有違此必要性要求，因為拆除全部兩層的經(jīng)濟(jì)、時間等成本是遠(yuǎn)大于拆除一小部分的。