物業(yè)管理機(jī)制的弊病與革新

閻俊

摘 要 現(xiàn)有物理管理機(jī)制存在多重弊病，包括：業(yè)主共同決策無法保障、業(yè)主大會主體資格存疑、業(yè)主委員會虛置與失控、業(yè)主委員履職積極性不高。以市場邏輯為進(jìn)路，修改《物業(yè)管理?xiàng)l例》第8條與第15條，構(gòu)建微信管理平臺，引導(dǎo)設(shè)立業(yè)委管理公司，節(jié)省溝通成本，加強(qiáng)專業(yè)、高效的物業(yè)質(zhì)量監(jiān)管力量，從而疏解物業(yè)管理糾紛的矛盾。

關(guān)鍵詞 物業(yè)管理 管理機(jī)制 弊病 革新 市場邏輯

近年，物業(yè)服務(wù)相關(guān)糾紛呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢。以北京為例，2014年全市法院受理物業(yè)糾紛案件24019件，但到了2018年，收案49013件，是2014年全年收案量的2.04倍，年均增幅達(dá)19.5%。[1]湖南長沙地區(qū)的情況也與此類似。從樣本案件來看，有以下特點(diǎn)：其一，多數(shù)案件以調(diào)解和撤訴結(jié)案;其二，案涉主體較多，以共同訴訟的形態(tài)出現(xiàn);其三，具體爭議內(nèi)容以追索物業(yè)費(fèi)的傳統(tǒng)物業(yè)服務(wù)合同糾紛為主。司法作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，不能持續(xù)、有效地處理物業(yè)服務(wù)糾紛。因此，分析現(xiàn)有管理機(jī)制的弊病，并構(gòu)建新的物業(yè)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，成為必要。

一、現(xiàn)行物業(yè)管理機(jī)制的弊病

（一）組織困境：業(yè)主共同決策無法保障

1.物業(yè)管理機(jī)制中的授權(quán)脈絡(luò)。根據(jù)房產(chǎn)建設(shè)與交易的實(shí)際情況，物業(yè)管理分為前期物業(yè)管理、物業(yè)管理招投標(biāo)、后期物業(yè)管理3個階段。[2]其中，前期物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)并非由業(yè)主、業(yè)主大會選聘，而是由建設(shè)單位選聘。只有在后兩個階段業(yè)主的授權(quán)機(jī)制才會開始發(fā)揮作用。正常情形下，業(yè)主大會是業(yè)主共同決策的機(jī)構(gòu)。業(yè)主大會表決通過管理規(guī)約作為物業(yè)管理自主運(yùn)行的基礎(chǔ)準(zhǔn)則。考慮到小區(qū)人員龐雜，頻繁組織業(yè)主大會并不合乎實(shí)際，于是經(jīng)業(yè)主大會選舉產(chǎn)生業(yè)主委員，由之組成業(yè)主委員會，承擔(dān)會議、訂則、監(jiān)督等職責(zé)，處理小區(qū)物業(yè)管理經(jīng)常性事務(wù)。

2.業(yè)主大會的設(shè)立與運(yùn)行。立法與實(shí)踐中存在一些這樣的問題：其一，召開首次業(yè)主大會需要啟動資金。有些小區(qū)由開發(fā)商提供，有些小區(qū)則采取自籌的方式，雖然一些地方性法規(guī)規(guī)定“首次業(yè)主大會會議經(jīng)費(fèi)由建設(shè)單位承擔(dān)”，[3]但《物業(yè)管理?xiàng)l例》對此并沒有明確。其二，《物業(yè)管理?xiàng)l例》第10條規(guī)定物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)成立業(yè)主大會。實(shí)踐中，居民委員會的主管人員與業(yè)主之間存在角力，前者認(rèn)為須掌握基層自治的主導(dǎo)權(quán)，由其引導(dǎo)設(shè)立較好，更為準(zhǔn)確的說法是黨建引領(lǐng)。然而現(xiàn)有立法中并沒有明確這種操作，于法無據(jù)。后者中有部分聲音認(rèn)為，社區(qū)自治應(yīng)將主導(dǎo)權(quán)握在業(yè)主自己手中。自治規(guī)則應(yīng)遵循現(xiàn)實(shí)情況，若業(yè)主權(quán)利意識不足，就應(yīng)該引導(dǎo)、培育，若小區(qū)業(yè)主權(quán)利意識與組織能力足夠，那么就應(yīng)該放手。如此有進(jìn)有退，才能保證社區(qū)治理有序發(fā)展。其三，《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》（建房〔2009〕274號）第8條要求首次召開業(yè)主大會的要求僅為“已交付的專有部分面積超過建筑物總面積50%”，那么業(yè)主大會的正當(dāng)?shù)匚痪筒粫€(wěn)固，首次業(yè)主大會作出的決議就并非業(yè)主共同意志的體現(xiàn)。其四，業(yè)主大會成立過程并不簡單，需要熟絡(luò)《物權(quán)法》，國務(wù)院及各部委頒發(fā)的行政規(guī)章以及地方立法等多層級、多類型的立法文件，要求有系統(tǒng)的法律知識與組織技術(shù)。目前的制度建設(shè)無法激勵相關(guān)人員投入社區(qū)自治。不可否認(rèn)的是，業(yè)主對這方面是有需求的，現(xiàn)行立法并沒有解決這個問題。其五，后期物業(yè)管理中，物業(yè)管理機(jī)制的授權(quán)沿著“業(yè)主—業(yè)主大會—業(yè)主委員會”的脈絡(luò)發(fā)生。據(jù)《物權(quán)法》第76條規(guī)定，業(yè)主共同決策須達(dá)到建筑面積與業(yè)主總?cè)藬?shù)雙重比例要求。研究表明，業(yè)主大會的會議組織成本高，集體討論無法有效進(jìn)行，業(yè)主參與討論缺乏專業(yè)能力與積極性。[4]所以，業(yè)主的意志不能順暢地匯聚到業(yè)主大會，授權(quán)第一步就出現(xiàn)了屏障，后續(xù)的業(yè)主委員會的地位與效能，以及物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)的質(zhì)量也就會出現(xiàn)相應(yīng)的問題。5個方面的問題說明，組織業(yè)主大會需要解決啟動資金，需要估量政府介入的力度與方式，需要考慮小區(qū)自治的合法性與正當(dāng)性，需要有專業(yè)人才引領(lǐng)社區(qū)自治，需要解決信息搜集與傳播的技術(shù)瓶頸。

（二）立法缺陷：業(yè)主大會主體資格存疑

業(yè)主大會是由特定物業(yè)單位或小區(qū)內(nèi)的全體業(yè)主或業(yè)主推選的代表組成，代表和維護(hù)物業(yè)單位或小區(qū)內(nèi)的全體業(yè)主的共同利益和意志，行使業(yè)主對物業(yè)管理權(quán)的自治性會議體機(jī)構(gòu)。[5]《物權(quán)法》第83條規(guī)定，業(yè)主大會具備要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨礙、賠償損失的權(quán)利?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第11條規(guī)定業(yè)主大會職責(zé)包含：制定和修改議事規(guī)則，選聘和解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，改建或重建建筑物及其附屬設(shè)施。也就是說，立法確認(rèn)業(yè)主大會具有形成意思表示的機(jī)制、締約能力，處分共有財產(chǎn)的能力。然而，在現(xiàn)有立法層面，《民法總則》《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等牽涉物業(yè)管理的法律中均未明確業(yè)主大會的民事主體資格。所謂名不正言不順，不具備主體資格的團(tuán)體，意圖構(gòu)建法律關(guān)系之時就會受制于地位不均等、行為效力等方面的制約與局限。值得注意的是，2018年3月，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)中使用統(tǒng)一社會信用代碼的通知》公布，其附件中列明住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門制法適用業(yè)主大會的統(tǒng)一社會信用代碼證書。盡管目前還未出臺明確業(yè)主大會主體資格的法律，但是從該文件可以探知官方對業(yè)主大會在社區(qū)自治中的地位的認(rèn)可。

目前，學(xué)界就業(yè)主大會法律地位的討論并不鮮見，[6]傾向認(rèn)為立法應(yīng)該確立業(yè)主大會的主體資格。

（三）監(jiān)督失效：業(yè)主委員會錯置與失控

1.業(yè)主委員會的法律地位。業(yè)主委員會是根據(jù)法律或業(yè)主公約，由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生一定數(shù)量的業(yè)主代表為委員組成，在業(yè)主大會閉會期間執(zhí)行業(yè)主大會的各項(xiàng)決議或決定，落實(shí)業(yè)主公約的各項(xiàng)規(guī)定，并代表全體業(yè)主監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)（公司）的物業(yè)管理行為的自治性物業(yè)管理常設(shè)機(jī)構(gòu)。[5]《物業(yè)管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定：業(yè)主委員會①履行召集業(yè)主大會會議、代表業(yè)主與業(yè)主大會簽訂物業(yè)服務(wù)合同、監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)等職責(zé)。以長沙地區(qū)某小區(qū)為例，業(yè)主委員會在街道辦事處、住建局備案之后，以備案文件就可以前往銀行開設(shè)獨(dú)立的賬戶。筆者并不認(rèn)可這種做法，前述授權(quán)脈絡(luò)已經(jīng)表明，歸根到底，業(yè)主委員會衍生于業(yè)主大會，是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)和代表機(jī)構(gòu)，其本身并不具備獨(dú)立的意思表示能力。還需要指出的是，業(yè)委會的主體資格經(jīng)確認(rèn)之后，似乎是尊重業(yè)委會作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，精簡了會議程序，但是也隱藏了業(yè)委會濫用權(quán)力的風(fēng)險。只顧便捷，而不界分權(quán)力邊界的做法背離規(guī)則設(shè)計的原則。學(xué)界目前也有一部分意見認(rèn)為應(yīng)賦予業(yè)主委員會主體資格。該思路缺乏正當(dāng)性，應(yīng)該予以廢棄，轉(zhuǎn)而重視業(yè)主大會的法律地位。

2.業(yè)主委員會的實(shí)際效能。樣本案件中，業(yè)主委員會呈現(xiàn)諸多問題。其一，業(yè)主委員會存在侵害業(yè)主知情權(quán)的情形。舉例說明：某小區(qū)業(yè)主委員會自2012年接手小區(qū)至起訴日，管理混亂，財物收支不透明，不依法公開相關(guān)信息。法院認(rèn)為，業(yè)主對小區(qū)公共事務(wù)和物業(yè)管理的相關(guān)事項(xiàng)享有知情權(quán)。[7]其二，業(yè)主委員會的運(yùn)行缺乏相應(yīng)的自治章程。如果小區(qū)存在管理規(guī)約，往往又失之簡略。其三，業(yè)主委員會因缺乏業(yè)主大會與業(yè)主的監(jiān)督，權(quán)限大，不受牽制，為少數(shù)人所把控。其四，業(yè)主委員會未按照規(guī)定制作會議記錄，保留相關(guān)資料，為日后矛盾糾紛的產(chǎn)生埋下了伏筆。[8]問題表明，制度架構(gòu)的權(quán)力格局是以業(yè)主大會為核心，而在實(shí)踐中業(yè)委會卻取得了核心地位，組織困境、立法思路、制度漏洞共同造就了這種局面。物業(yè)管理機(jī)制變革就是要改變現(xiàn)有的這種畸形狀態(tài)。

（四）激勵不足：業(yè)主委員履職積極性不高

1.業(yè)主委員的資質(zhì)要求?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第16條第二款僅規(guī)定：業(yè)主委員會委員應(yīng)當(dāng)由熱心公益事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)、具有一定組織能力的業(yè)主擔(dān)任。目前，業(yè)主自治尚處于初級階段的重要表現(xiàn)之一，在于業(yè)主委員會委員的履職能力參差不齊。實(shí)踐中，根據(jù)小區(qū)住戶的特點(diǎn)，業(yè)主委員會的組成也相應(yīng)有所差異。一些小區(qū)的業(yè)主委員會多選自退休人員，年輕力量不足，執(zhí)行力不夠;一些小區(qū)年輕人多，那么業(yè)委會的組成機(jī)構(gòu)也相應(yīng)合理，競爭更為充分，選拔程序更具有實(shí)質(zhì)意義。值得注意的是，一些小區(qū)根本無法召開業(yè)主大會會議、組建業(yè)主委員會，遑論業(yè)主委員的選拔。

2.業(yè)主委員的權(quán)利與義務(wù)。值得注意的是，雖然相關(guān)法律法規(guī)對業(yè)主委員會委員的道德水平、工作能力和時間精力等提出了較高的要求，但并未對其薪酬待遇作出規(guī)定。這使得目前絕大部分業(yè)主委員會的工作都屬于無償?shù)墓娣?wù)性質(zhì)。從調(diào)研結(jié)果來看，部分小區(qū)議事規(guī)則規(guī)定業(yè)主委員會成員的津貼標(biāo)準(zhǔn)：業(yè)主委員會主任600元/月，副主任400元/月，委員200元/月。也就是說，業(yè)主委員會的權(quán)利義務(wù)是失衡的。一分錢，一分貨，有多少付出就會有多少回報，無視這個規(guī)律而寄希望于部分業(yè)主的道德品質(zhì)，不但制度會失效，而且會產(chǎn)生如前所述的副作用，貽害社區(qū)自治。

二、物業(yè)管理機(jī)制革新

（一）修改《物業(yè)管理?xiàng)l例》第8條

改變已有的制度弊病，就是要加強(qiáng)業(yè)主大會地位，削弱業(yè)主委員會，正本清源。有學(xué)者指出，明確業(yè)主大會的主體地位，業(yè)主大會即可獨(dú)立設(shè)立賬戶、可以獨(dú)立充當(dāng)原告或被告、可以登記共有財產(chǎn)。[9]筆者對此表示贊同。相較于法人地位，業(yè)主大會適用非法人組織的規(guī)定更為適宜。其一，《物權(quán)法》第72條規(guī)定：業(yè)主對建筑物專有部分以外的共有部分享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，不得放棄權(quán)利不履行義務(wù)。也就是說，業(yè)主委員會管理的財產(chǎn)與業(yè)主個人之間并沒有分而獨(dú)立，和法人制度中的財產(chǎn)獨(dú)立、責(zé)任獨(dú)立相區(qū)別。其二，《民法總則》要求法人應(yīng)當(dāng)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)、住所、財產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)，注冊要求較為復(fù)雜。業(yè)主大會作為社區(qū)自治組織，形式要件并沒有必要作出相應(yīng)的規(guī)范，立法應(yīng)尊重其開放性與多元性。

筆者建議《物業(yè)管理?xiàng)l例》第8條可修改為：“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主組成業(yè)主大會。業(yè)主大會經(jīng)登記成立，具備《民法總則》第四章規(guī)定的非法人組織資格。業(yè)主大會應(yīng)當(dāng)代表和維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動中的合法權(quán)益?！?/p>

（二）構(gòu)建業(yè)主互聯(lián)網(wǎng)溝通平臺

社區(qū)若要實(shí)現(xiàn)自治，必須解決組織難題。這直接影響到業(yè)主的投訴傳遞、民意如何集中、授權(quán)如何進(jìn)行。以長沙地區(qū)為例，現(xiàn)在已有相關(guān)企業(yè)開發(fā)手機(jī)應(yīng)用軟件以服務(wù)于社區(qū)自治。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以業(yè)主大會成立程序?yàn)槔靶麄鲃訂T—發(fā)起簽名—建設(shè)籌備組階段—籌備組名單公示—草擬各項(xiàng)文件—文件草案公示—候選人報名—候選人名單公示—選舉與表決—首次業(yè)主大會召開—備案成立”，各個階段都可以在該網(wǎng)絡(luò)平臺中實(shí)現(xiàn)。業(yè)主大會的召開從過去難以召開的局面走向常態(tài)化。小區(qū)業(yè)主的議事、決議平臺一經(jīng)確立，物業(yè)管理相關(guān)主體之間的對話僵局就會打破，社會矛盾得以疏解，辦事效率與社區(qū)整理利益得以保障。

總結(jié)來看，物業(yè)管理機(jī)制的革新路徑必須切合時代特點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)社會通過個體之間的直接連接來解決信息交換問題。公民可以直接參與到公共事務(wù)中，對公共事務(wù)表達(dá)意見從而能夠繞過中間代理層級;也可以直接提出公共服務(wù)需求，從而指導(dǎo)公共服務(wù)資源的供需平衡。[10]也就是說，分散的業(yè)主因互聯(lián)網(wǎng)的勾連而使得其意思表示得以快捷、高效傳播，匯聚。深圳地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，[11]互聯(lián)網(wǎng)溝通平臺的核心細(xì)節(jié)有兩項(xiàng)：業(yè)主信息與不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)對接，業(yè)主線上意思表示的真實(shí)性。原有的授權(quán)機(jī)制并沒有發(fā)生變化，而只是組織形式發(fā)生了變化，由線下轉(zhuǎn)變?yōu)榫€上。一經(jīng)建立，該平臺將直接影響業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會、房地產(chǎn)行政主管部門、街道辦事處之間的關(guān)系，去除信息屏障，使得授權(quán)更為簡便，意見反饋渠道更為通暢。業(yè)主也因此真正實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，監(jiān)督與評價物業(yè)管理企業(yè)得以真正落地。

（三）修改《物業(yè)管理?xiàng)l例》第15條，引導(dǎo)設(shè)立業(yè)委管理公司

以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)疏通業(yè)主與業(yè)主大會決議之間的屏障之后，必須解決的問題是業(yè)主委員會的履職能力問題。論及市場的邏輯，筆者以為在于社會分工與交換。亞當(dāng)·斯密于《國富論》中指出，人性之中“互通有無、互相交易”的傾向引發(fā)了社會分工。社會分工又為市場擴(kuò)增、財富增殖的前提。[12]首先，一般認(rèn)為，業(yè)主委員會成員履職屬于無償?shù)?、奉獻(xiàn)集體的行為，除非經(jīng)過業(yè)主大會決議確定報酬方案。[2]那么就此而言，現(xiàn)行立法背離人性中的利己傾向，因此業(yè)主委員的尋租行為極有可能發(fā)生。其次，業(yè)主委員即便有意履職，《物業(yè)管理?xiàng)l例》16條中的要求并不能保障業(yè)主委員的素質(zhì)，極可能出現(xiàn)德不配位的現(xiàn)象。最后，業(yè)委會在現(xiàn)有規(guī)則規(guī)范下若運(yùn)行良好，那么該結(jié)果必然與業(yè)委會的組成人員個人能力息息相關(guān)，具有暫時性、人身依附性，無法實(shí)現(xiàn)業(yè)委會的持續(xù)發(fā)展。制度構(gòu)建須緊扣現(xiàn)實(shí)規(guī)律。

以市場邏輯重構(gòu)業(yè)委會結(jié)構(gòu)，就須將業(yè)委會由不確定狀態(tài)轉(zhuǎn)向確定，須將注意焦點(diǎn)由個人轉(zhuǎn)向社會，由無償?shù)牡赖聵?biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換為有償?shù)氖袌鰳?biāo)準(zhǔn)，規(guī)制業(yè)委會的無序與失控。具言之，提升小區(qū)物業(yè)管理質(zhì)量亟須專業(yè)、高效的管理團(tuán)隊，其服務(wù)并非定位于“公益”，而是明碼標(biāo)價的產(chǎn)品。該團(tuán)隊由業(yè)主大會引入，協(xié)助業(yè)主委員會發(fā)揮其應(yīng)有效能。業(yè)委會的職責(zé)因而不再僵化不變，而是根據(jù)自身情況予以確定。業(yè)主委員具備履職能力就自行管理;若缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，就選擇業(yè)委管理公司并將之提交業(yè)主大會審議，以此將管理職責(zé)轉(zhuǎn)包給業(yè)委管理公司。業(yè)委會不再是難以具體界定的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)明晰。也就是說，遵循市場邏輯推進(jìn)物業(yè)管理機(jī)制變革，才能真正實(shí)現(xiàn)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第15條、第16條對業(yè)委會與業(yè)主委員的要求，不高估也不低看業(yè)委會與業(yè)主委員的效能。要指出的是，業(yè)主大會既要提供業(yè)委管理公司服務(wù)費(fèi)用，也要保障業(yè)委會的日常經(jīng)費(fèi)。最終，若將小區(qū)比作股份公司，業(yè)主大會即股東大會，業(yè)主委員會即董事會，而該主體（業(yè)委管理公司）即擔(dān)當(dāng)“經(jīng)理人”的角色。具言之，業(yè)委管理公司定位為管理型的公司，負(fù)責(zé)整理小區(qū)建筑情況，統(tǒng)計收集業(yè)主的意見和建議，監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)，準(zhǔn)入與淘汰都取決于服務(wù)質(zhì)量。原有的單一的、不平衡的“業(yè)主—物業(yè)服務(wù)企業(yè)”格局被打破，物業(yè)服務(wù)企業(yè)與業(yè)委管理公司之間平行存在，后者對前者形成制衡。

為鼓勵此類公司的設(shè)立，《物業(yè)管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定的業(yè)主委員會的履行職責(zé)須增加一項(xiàng)：代表業(yè)主和業(yè)主大會選聘的業(yè)委管理公司簽訂服務(wù)合同。相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定須增添在《物業(yè)管理?xiàng)l例》第4章第32條之后，具體內(nèi)容為：從事監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)的營業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法人資格。國務(wù)院建設(shè)行政主管部門應(yīng)積極引導(dǎo)業(yè)委管理企業(yè)的設(shè)立與運(yùn)作，促進(jìn)社區(qū)自治與提升物業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

注釋：①《最高人民法院關(guān)于春雨花園業(yè)主委員會是否具有民事訴訟主體資格的復(fù)函》【（2005）民立他字第8號】：最高法院認(rèn)為，業(yè)主委員會作為業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具有對外代表全體業(yè)主、對內(nèi)具體實(shí)施與物業(yè)管理有關(guān)行為的職能，其行為的法律效果及于全體業(yè)主。賦予業(yè)主委員會當(dāng)事人地位，可以達(dá)到明確責(zé)任主體、簡化程序、降低訴訟成本的效果。因此，最高法院傾向于承認(rèn)業(yè)主委員會的當(dāng)事人地位。

（作者單位為湖南大學(xué)法學(xué)院）

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