郭倩楠，林少敏

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州350007）

一、問題的提出及文獻(xiàn)綜述

黨的十九大提出要建設(shè)創(chuàng)新型國家，實現(xiàn)科技強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會，并深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。在此背景下，我國當(dāng)前深化行政體制改革的重要突破口是通過技術(shù)工具實現(xiàn)治理創(chuàng)新，在技術(shù)創(chuàng)新的推動下實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

政府創(chuàng)新的社會導(dǎo)向與面向社會的政府工具發(fā)展軌跡相輔相成[1]，以政務(wù)微博為代表的社會化工具很大程度上已成為中國政府的“網(wǎng)上代言人”，作為政府主體開通的開放式互動端口，政務(wù)微博經(jīng)歷了工具技術(shù)的擴(kuò)張，改變了單向度的信息發(fā)布功能，越發(fā)顯示出在政府與社會間不可忽視的信息接收、整合、傳導(dǎo)與交換功能。

互聯(lián)網(wǎng)的對等共創(chuàng)生產(chǎn)模式和關(guān)聯(lián)集群效應(yīng)為普通公眾發(fā)聲創(chuàng)造了舞臺，帶動了社會問題的逐層剝離，推動了社會問題的高效解決。在網(wǎng)絡(luò)社會中，潛藏在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中的“公民相對剝奪感”引發(fā)的話語動勢日復(fù)一日地攪拌起輿論熱潮。在互聯(lián)網(wǎng)信息時代，政府的回應(yīng)幾乎排除了時空成本，這使得政民互動提速更新，卻激化了更多的適應(yīng)性矛盾。政民間對話在網(wǎng)絡(luò)空間中總是呈現(xiàn)出膠合博弈的“劍拔弩張”：一方是借由網(wǎng)絡(luò)資源動員形成的“強(qiáng)勢輿論”，另一方是政府管理情境下的“權(quán)威發(fā)布”。而在雙方“勢均力敵”的有效互動下，當(dāng)前的“網(wǎng)絡(luò)反腐”“微博舉報”如火如荼，卓有成效。

近年來，盡管政務(wù)微博相關(guān)研究成為熱點，但卻呈現(xiàn)出碎片化的研究態(tài)勢。那么，我們應(yīng)該如何對政務(wù)微博的工具結(jié)構(gòu)化過程進(jìn)行立體認(rèn)識，也就是說政務(wù)微博在社會治理的框架下如何進(jìn)行結(jié)構(gòu)化整合？這不僅是厘清其工具效用的現(xiàn)實問題，同時也是挖掘其在我國現(xiàn)代化治理體系下的理論創(chuàng)新問題。

（一）政務(wù)微博的角色困惑：工具內(nèi)涵的探究與理論分野

政務(wù)微博是我國政務(wù)信息化浪潮和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)普及的產(chǎn)物。我國政務(wù)信息化的發(fā)展，第一步是提高行政系統(tǒng)內(nèi)部的辦公效率，其次是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[2]。2008 年前后，互聯(lián)網(wǎng)的社會化應(yīng)用得到廣泛普及，但此時我國政府信息化建設(shè)的頂層設(shè)計尚未明確規(guī)范，“重管理輕服務(wù)”的管制思維尚未扭轉(zhuǎn)，由互聯(lián)網(wǎng)社交媒體推動的洶涌網(wǎng)絡(luò)民意不期而至。政務(wù)新媒體作為外生性社會化工具由基層自發(fā)興起，體現(xiàn)了基層組織創(chuàng)新運用以信息資源為基礎(chǔ)和低限制性權(quán)威為手段來建立“親民、陽光、透明”政府形象的愿景，但實際上因其“前無古人”，并難以預(yù)測其現(xiàn)實效用，所以在初期整個政務(wù)新媒體都無法逃離被邊緣化的命運。

相較于傳統(tǒng)媒體，政務(wù)新媒體依托的網(wǎng)絡(luò)空間具有強(qiáng)大而持久的內(nèi)生張力。發(fā)展最早最成熟的政務(wù)微博可以說是其中的典型代表。政務(wù)微博原子式的弱關(guān)系自矩陣模式能緊密地夾裹在網(wǎng)絡(luò)民意中，成為政民“角逐對話”的放大鏡，對其理論認(rèn)識的不足使其發(fā)展理念、效率功能、角色擔(dān)當(dāng)模糊混沌。因此，對政務(wù)微博工具內(nèi)涵的回溯深究就顯得尤為重要。工具理論的框架基于不同的維度有不同的解釋，其靈活性圍繞著工具視角的轉(zhuǎn)移形成分野：

1.基于科層主體的工具解釋理論

政府工具理論沿著馬克斯·韋伯提出的理性機(jī)械科層制模式展開了多維度的靈活探討，最早由胡德（C.Hood）將政府工具分為兩個維度：一是政府在使用工具中所扮演的角色，比如檢測型或者影響型；二是工具所動用的政府資源，比如節(jié)點、財力、權(quán)威或組織[3]。此后對政府工具的理論解釋都沿著強(qiáng)制力的路線進(jìn)行了回歸延展：霍萊特（M.Howlett）和拉梅什（M.Ramesh）根據(jù)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)提出三分法，將政府工具分為強(qiáng)制性工具、混合工具和志愿工具[4]（P85）；麥克奈爾（L.M.McDonell）和艾爾莫爾（R.F.Elmore）從政府干預(yù)角度對政府工具進(jìn)行了四分，即強(qiáng)制命令、激勵勸導(dǎo)、能力建設(shè)和制度變遷[5]（P17）；施耐德（Schneider）和英格拉姆（H.M.Ingram）側(cè)重于工具的修正行為，對政府工具進(jìn)行了五分，即授權(quán)、激勵、能力建設(shè)、象征性或勸告性工具及學(xué)習(xí)型工具[6]。最后，韋唐（Evert.Vedung）重新根據(jù)政府施加的強(qiáng)制力定義了三個層次的政府工具，即胡羅卜、大棒和布道[7]。

正如韋伯所說：“合法的強(qiáng)制力是貫穿政治體系活動的主線，使之具有作為一個體系特有的重要性和凝聚性。”沿此思路，政府工具無論從強(qiáng)制力弱化到干預(yù)還是修正，最后都難以逃脫回歸政府主體合法暴力的本質(zhì)?？茖舆\作的生命力和適應(yīng)力在社會治理中發(fā)揮著核心作用，政府工具更像是拿錘子釘釘子一樣的管理操作，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一指揮和控制有效。

我國政府從計劃體制轉(zhuǎn)型面臨市場和計劃的張馳權(quán)衡，維穩(wěn)態(tài)勢下的放與收面臨著多重矛盾。學(xué)界也基于政府的單一視角對政府工具進(jìn)行了探討。陳振明將政府工具三分為市場化工具、工商管理技術(shù)以及社會化手段[8]（P44）。張成福認(rèn)為，政府治理的工具是多元的而非單一的，可以分為以市場為核心的治理工具、財政性工具和管制性工具等[9]。

在我國現(xiàn)有的大政府框架下，政府是社會中一個強(qiáng)勢主體，但是并不意味著政府脫離于社會站在其對立面。單向的政府工具理論不能解釋政務(wù)微博助力政府與社會實現(xiàn)社會治理的深層原因。

2.新治理理論的工具轉(zhuǎn)向——網(wǎng)絡(luò)組織建構(gòu)的公共目標(biāo)

薩拉蒙（Lester M.Salamon）新治理范式的核心是將政策分析和公共管理的“分析單元”從公共機(jī)構(gòu)以及單個公共項目轉(zhuǎn)變?yōu)橛脕韺崿F(xiàn)公共目標(biāo)的工具[5]（P7）。在薩拉蒙看來，政府的科層主體本身也已被納入到實現(xiàn)公共目標(biāo)的工具箱里，工具的技術(shù)層面轉(zhuǎn)向政府主體與社會主體的賦權(quán)與讓位。新治理范式的包容性在很大程度上解釋了政務(wù)微博在實現(xiàn)社會治理上的創(chuàng)新性——公共話語權(quán)被動“賦權(quán)”于社會主體后，以社會問題為導(dǎo)火索的公共目標(biāo)得到了更多關(guān)注。

但實際上在我國現(xiàn)有的強(qiáng)政府弱社會語境下，依據(jù)西方的理論生硬地對公共治理的工具特性進(jìn)行解釋難免水土不服，中央集權(quán)的政府科層仍然在社會治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而政府自身利益與公共利益的分離是影響我國當(dāng)前政府與社會互動的主要障礙。

顯然，工具理論分析維度的多樣化體現(xiàn)了社會治理過程中面臨的復(fù)雜情況。政府科層主體的一元視角強(qiáng)調(diào)了政府在公共管理中的角色等級，無論是管制、劃槳還是掌舵，政府都被分離在社會主體之外。在工具的使用上，政府主體的管理輸出是實現(xiàn)工具效用的保證，但慣用的強(qiáng)制力手段面臨著越來越多的合法性質(zhì)疑。政府在社會治理中逐漸固化的“家長思維”以及科層結(jié)構(gòu)化的封閉過程成為政府主體脫嵌于社會公眾的推手，傳統(tǒng)政府工具被捆綁在科層機(jī)器上，在由內(nèi)到外的機(jī)械運轉(zhuǎn)中，難以逃脫僵化落伍的時代命運。

基于政府導(dǎo)向和基于公共目標(biāo)導(dǎo)向的兩種理論解釋其實并行不悖。在社會發(fā)展的不同階段，社會面臨的治理要求有顯著差異。工具理論的靈活性為思考政務(wù)微博的工具內(nèi)涵提供了彈性的思路，但并不能對我國當(dāng)下情境中政務(wù)微博的工具結(jié)構(gòu)化過程做出完整的回答。

（二）政務(wù)微博的功能錯位：工具主體的混淆脫嵌

工具的選擇并不只是技術(shù)決策，而更多的是政治決策[5]（P9）。對政務(wù)微博的角色困惑進(jìn)一步體現(xiàn)在對其工具功能的討論上。對政務(wù)微博的功能爭論形成了基于政府主體的公共服務(wù)論和基于社會主體的公眾參與論。公共服務(wù)論認(rèn)為作為治理工具的政務(wù)微博生產(chǎn)基本的公共信息產(chǎn)品、傳遞公共服務(wù)，體現(xiàn)了基本的政府職能；公眾參與論認(rèn)為政務(wù)微博的創(chuàng)新性在于公共空間話語權(quán)的壟斷被打破，在網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬化以及集群化的情境下，政府主動發(fā)聲是構(gòu)建賽博空間中的政治場域、應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)險、促進(jìn)公眾參與和實現(xiàn)權(quán)力“再分配”的重要舉措。

1.基于政府主體的公共服務(wù)論

孟川瑾等認(rèn)為要想使政務(wù)微博真正發(fā)揮作用，首先需要將政務(wù)微博清晰定位為“給公眾提供服務(wù)的工具”[10]；白建磊等認(rèn)為，政務(wù)微博的公共服務(wù)功能更為學(xué)術(shù)界所看重，通過線上線下的互動以解決公共服務(wù)問題是政務(wù)微博作為創(chuàng)新型工具傳遞公共服務(wù)的優(yōu)勢所在[11]。從廣義上來講，政務(wù)微博從一開始作為政務(wù)信息的發(fā)布平臺就實現(xiàn)了公共服務(wù)的傳遞，而在一些較早形成政務(wù)微博矩陣的地方，矩陣賬號間的協(xié)同互動以及粉絲服務(wù)平臺也已經(jīng)發(fā)揮著公共服務(wù)供給的作用。國內(nèi)學(xué)者也從公共服務(wù)的視角對政務(wù)微博的服務(wù)效果進(jìn)行了實證研究：戴亦欣等從公共服務(wù)的復(fù)雜性和創(chuàng)新性維度發(fā)現(xiàn)，在簡單以及創(chuàng)新性低的公共服務(wù)中，政務(wù)微博可以更好地發(fā)揮技術(shù)特性，提升公共服務(wù)效率和效果，而在復(fù)雜性和創(chuàng)新性加深的公共服務(wù)中僅僅依靠微博技術(shù)會面臨程序性的質(zhì)疑以及矛盾的升級轉(zhuǎn)移[12]。

2.基于社會主體的公眾參與論

Warrant認(rèn)為，公民與政府在社交媒體上的互動會增強(qiáng)公民的政治參與，并弱化公眾與政府機(jī)構(gòu)間的心理隔閡[13]，Porumbescu對韓國居民的一項研究表明，公民與政府在社交媒體上互動有利于提高政府信任[14]。作為政府在網(wǎng)絡(luò)民意中的吸盤和觸角，政務(wù)微博形成了公民參與低信息準(zhǔn)入門檻的激勵效應(yīng)。在以往政府的“獨白式”宣導(dǎo)下，公眾政治參與的非正式途徑較少，“行政距離”在網(wǎng)絡(luò)空間的極大壓縮為公眾參與社會治理并形成政民互動機(jī)制提供了更多機(jī)會。而事實上，公眾的參與具有一個動態(tài)的影響機(jī)制，互動體驗以及對政府的信任程度在很大程度上影響了參與行為的實現(xiàn)過程。劉江基于個案“B 發(fā)布”的社會網(wǎng)絡(luò)的分析發(fā)現(xiàn)：政務(wù)微博互動網(wǎng)絡(luò)節(jié)點對信息流通的控制能力整體偏弱，并未將其橋梁角色和信息擴(kuò)散、傳播控制的潛能轉(zhuǎn)化為實際影響力[15]。

政務(wù)微博的“公共服務(wù)論”與“公民參與論”具有各自運行的微觀基礎(chǔ)，長期以來我國政府在國家建設(shè)中的主導(dǎo)地位形成了國家治理“政民分立”的邏輯線索，因此兩種理論在其視角中具有各自自洽的邏輯鏈條，而在闡釋政務(wù)微博的功能結(jié)構(gòu)上兩種理論卻有著具有不可融通的“對立感”，在此基礎(chǔ)上深究政務(wù)微博工具內(nèi)涵顯然產(chǎn)生了相互“打架”的理論格局。政務(wù)微博本身的直接政府形象必然使其囿于政府科層的主體角色，但從政策文件中我們可以看到其工具定位的清晰脈絡(luò)：從2013 年到2018 年國務(wù)院辦公廳圍繞政務(wù)新媒體（政務(wù)微博包含其中）提出了從互動渠道到服務(wù)技術(shù)再到權(quán)威信息發(fā)布與解讀、政民互動與辦事平臺的設(shè)計理念。

政務(wù)微博的工具話語已然在轉(zhuǎn)向社會治理的二元互動，實際上，“公共服務(wù)論”與“公眾參與論”是國家治理中一個問題的兩個方面，協(xié)調(diào)與連接起這兩種理論是進(jìn)一步理解我國現(xiàn)代化治理創(chuàng)新的重要途徑，那么我們應(yīng)如何理解政務(wù)微博的工具結(jié)構(gòu)化過程？

二、差序連接的組織關(guān)系：大政府小社會的倒映——強(qiáng)社會弱政府

“大眾麥克風(fēng)”時代更容易在網(wǎng)絡(luò)輿情事件中形成“官”“民”兩個信息場，而這個“民”的信息場逐漸展現(xiàn)出更大的權(quán)威[16]（P25）。在事件敏感的網(wǎng)絡(luò)路由結(jié)構(gòu)下，無邊界去中心的行動者集群形成了一種相對穩(wěn)定的信息聚合與交換模式。我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中貧富差距不斷擴(kuò)大，社會矛盾愈易復(fù)雜，潛藏的“公民相對剝奪感”在網(wǎng)絡(luò)空間中易得呼應(yīng)，并易形成輿論資源動員[17]，輿情熱潮放大著社會情緒，沿著政府層級的光譜拾階而上。

微博平臺可辨認(rèn)的特征設(shè)計——熱搜模式，具有放大和聚焦社會問題的作用。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中社會公眾對信息的敏感度大大提升，對信息的傳播與回饋能力也隨之增長。

網(wǎng)絡(luò)化的組織形態(tài)是以長期的互惠與信任關(guān)系維系的，這種關(guān)系太過穩(wěn)定以致不能被歸類為一種市場交易，而且太過松散以致不能被歸類為一種正式的科層組織[18]（P42）。信息一旦接入互聯(lián)網(wǎng)，便自動地成為開源空間中潛在的信息資源分享節(jié)點，政務(wù)微博作為直接政府端口，是政府的科層主體層級斷鏈，位移至網(wǎng)絡(luò)空間的表現(xiàn)。

政府主體的觸角延伸到網(wǎng)絡(luò)社會的各個角落，賽博空間中的虛擬人格化使得每個主體都各自為營地松散分布。互聯(lián)網(wǎng)思維對權(quán)力效應(yīng)的敏感使得政府的強(qiáng)制力被削弱，政府主體的權(quán)威形象只能作為“人設(shè)”參與到網(wǎng)絡(luò)活動中以吸引注意力、保持存在感。

與以往的刻板印象相反，公共機(jī)構(gòu)其實非常有創(chuàng)新性，并且很多的創(chuàng)新都從直接政府行為中產(chǎn)生[5]（P61）。毋庸置疑，政務(wù)微博是直接政府行為，不同的是分散在網(wǎng)絡(luò)社會中實際的社會主體因問題導(dǎo)向而穩(wěn)定龐大，在現(xiàn)實中穩(wěn)定龐大的政府主體在網(wǎng)絡(luò)中卻零散而孱弱，看似二元對立的政民關(guān)系回歸現(xiàn)實結(jié)成了反差網(wǎng)絡(luò)。

三、政民互動神經(jīng)元：對政務(wù)微博工具創(chuàng)新性的邏輯分析

科層主體的勾連與公共目標(biāo)的偏離使我們需要通過另一個折中的過程方法論來看待政務(wù)微博的工具特征。因此，本文選用中層理論的結(jié)構(gòu)過程分析范式來解釋政務(wù)微博的工具創(chuàng)新性。結(jié)構(gòu)過程分析范式強(qiáng)調(diào)從極化的主張回到政治社會研究的中心地帶，尋求行動與結(jié)構(gòu)關(guān)系的觸發(fā)機(jī)制，尋回立足現(xiàn)實的結(jié)構(gòu)關(guān)懷[19]。張翔在研究城市政府的結(jié)構(gòu)化過程中提出了“組織—關(guān)系—功能—過程”的四維分析框架[20]，這對本文有很大的啟發(fā)。但政務(wù)微博工具本身鏈接起了政府與社會的二元主體，網(wǎng)絡(luò)空間又是通過信息的聚合和生產(chǎn)模式對現(xiàn)實世界產(chǎn)生作用的，因此本文提出“生產(chǎn)模式—功能機(jī)制”的分析思路來對政務(wù)微博的工具創(chuàng)新性進(jìn)行解釋。

圖1 政民互動神經(jīng)元模型圖

（一）雙向生產(chǎn)：集體生產(chǎn)深加工構(gòu)建政民互動緩沖地

網(wǎng)絡(luò)空間通過對等共創(chuàng)生產(chǎn)模式將信息的生產(chǎn)與聚合變得易如反掌。在互聯(lián)網(wǎng)的平行空間中，科層化的組織運作從一開始就被擠壓，橫向的弱關(guān)系自組織形式以其高效率的信息生產(chǎn)與輸出成為創(chuàng)新的載體。

平行空間的網(wǎng)絡(luò)組織關(guān)系使一種新的生產(chǎn)模式成為可能。不同于物質(zhì)生產(chǎn)，網(wǎng)絡(luò)社會是信息生產(chǎn)裂變的大本營。強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)溢出效應(yīng)使得問題導(dǎo)向和價值判斷左右著個體之間資源的產(chǎn)出與分享，廣泛存在的合作化和非專業(yè)化連接不只是“三個臭皮匠頂個諸葛亮”的線性協(xié)作，而是指數(shù)函數(shù)式的突破累加。這種生產(chǎn)方式將潛在變?yōu)楝F(xiàn)象，直擊敏感形成共識，透視出公民社會的意識雛形。

互聯(lián)網(wǎng)改變了政治制度。通過匯聚不同的媒體形式以及推動充分的互動交流，互聯(lián)網(wǎng)急劇地改變了集體行動的成本與能力[18]（P5）。網(wǎng)絡(luò)的自由彈力給予抗?fàn)帍V闊的空間，以致擺脫權(quán)力位差的輿論抗?fàn)幧鯂虊m上。網(wǎng)絡(luò)公共輿論不但成為社會敏感的傳感器，而且還是社會問題的放大鏡[21]，問題信息經(jīng)關(guān)聯(lián)群體的加工再生產(chǎn)不僅實現(xiàn)了信息的層層剝離，而且抽象化為更具社會性和政治性的訴求。這一生產(chǎn)過程不僅重建了利益表達(dá)的結(jié)構(gòu)，同時也具有更強(qiáng)大的整合和動員能力，并始終保持著一種“邊緣或者外圍指向中央”的運動圖式[22]。社會力量孱弱、政府龐大的現(xiàn)實圖景使得公共問題的指向無一例外地聚焦于政府，在此語境下，網(wǎng)絡(luò)公共事件提供了政府回應(yīng)的觸發(fā)機(jī)制，提出了政府回應(yīng)的現(xiàn)實要求[23]。

與此同時，政府通過政務(wù)微博發(fā)聲回應(yīng)民眾訴求，但實際上政務(wù)微博并不是一種反射弧一樣的問題回應(yīng)機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)社會中，運營新媒體的政府官員大多是年輕一代，深喑互聯(lián)網(wǎng)思維，不在少數(shù)的政務(wù)微博積極地參與著網(wǎng)絡(luò)熱點話題的討論，以此避免在網(wǎng)絡(luò)社會中主流政治文化成為“沉默的陀螺”。因此，從輸出內(nèi)容來看，政務(wù)微博主動迎合網(wǎng)絡(luò)世界的“個性化”建設(shè)使其“異化”而中立，反而使其在政民之間構(gòu)建起一個緩沖地域，既在本質(zhì)上主動生產(chǎn)著政府信息產(chǎn)品，又帶著網(wǎng)絡(luò)參與者的無害化弱勢身份緊密地夾裹在網(wǎng)絡(luò)社會群體當(dāng)中。

政務(wù)微博的直接政府行為背后依靠龐大和穩(wěn)定的行政科層，為其與外部利益的博弈提供了有效的框架，其信息干預(yù)傳達(dá)著主流的政治文化，同時社會焦點問題又能及時刺穿科層壁壘，激發(fā)科層快速運轉(zhuǎn)，并通過政務(wù)微博快速輸出“兜底負(fù)責(zé)”的明確態(tài)度。

（二）政民互動神經(jīng)元：互動建構(gòu)的功能定位

信息通過神經(jīng)進(jìn)行流通，網(wǎng)絡(luò)作為神經(jīng)束四散開來，而神經(jīng)元不僅是我們獲取并傳遞各種信息的有機(jī)中介，更發(fā)揮著互動營養(yǎng)的強(qiáng)大功能。政民互動神經(jīng)元正如在眼睛的視網(wǎng)膜上有感光神經(jīng)元接受光的信息刺激并傳遞至大腦進(jìn)而產(chǎn)生行為和意識一樣，在我國的社會體系下，開放動態(tài)的政務(wù)微博發(fā)揮著政民互動神經(jīng)元的結(jié)構(gòu)作用，接受著政民之間雙向輸出的互動博弈。網(wǎng)絡(luò)組織的連結(jié)與生產(chǎn)模式?jīng)Q定了其功能建構(gòu)的實質(zhì)——政民互動神經(jīng)元。

信息是國家治理體系的神經(jīng)系統(tǒng)[24]，信息的通達(dá)交互必須有神經(jīng)元接收與傳遞才能發(fā)揮效用，同時信息的有機(jī)交互在主體間的營養(yǎng)作用是其功能實質(zhì)。

社會治理的有效互動必須基于兩個關(guān)鍵要素：一是問題導(dǎo)向，二是主體間的平等穩(wěn)定交流。面對社會發(fā)展過程中層出不窮的問題事件，正式的信息溝通大多是不完善的[25]（P124）。長期以來我國的政治體制由于“權(quán)責(zé)倒置”等問題使社會需要與政府能力之間難以形成有效的耦合與互動。更確切地說，正式的溝通機(jī)制在很大程度上是乏力的，社會訴求難以得到有效回應(yīng)，基層群眾也消極地屏蔽制度化的義務(wù)結(jié)構(gòu)[26]，因此也形成了政民間的互斥效應(yīng)。

社會管理的行政化程度在很長一段時間內(nèi)是影響我國社會管理有效性的關(guān)鍵因素。在行政化的擴(kuò)張下權(quán)力的觸角四處延伸，嵌入到社會生活的各個角落，使國家和社會更加深度地糾纏在一起[24]。這種膠合的政民體系伴隨著政治位差掩藏了我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中的諸多痛點，逐漸演變成社會治理矛盾的源頭。

政務(wù)微博類似于在正式官僚體制之外建立的公眾與官僚體制之間的公開直接交流站點，甚至可以說是政府主體公開的、直接接受公共情緒發(fā)泄的回收站，從而有效縮短了在現(xiàn)實世界中社會公眾面對政府科層主體的“行政距離”。另一方面，非正式機(jī)制降低了信息進(jìn)入的門檻，對民眾的利益表達(dá)形成了內(nèi)在的正反饋激勵。

在網(wǎng)絡(luò)輿論中，政府回應(yīng)意味著對多方利益負(fù)責(zé)以及因此根據(jù)多方意愿進(jìn)行自我調(diào)整[5]（P62），政務(wù)微博的互動效力將政府應(yīng)對危機(jī)、兜底負(fù)責(zé)的正式宣告提速升級。而網(wǎng)絡(luò)社會的情景不光只有風(fēng)起云涌的焦點危機(jī)。政務(wù)微博的常規(guī)運營、點對點的互動等進(jìn)一步培育著理性公民社會的理念雛形。傳統(tǒng)的政府部門外宣信息呆板、模式單一，難以真正吸引有限的公共注意力，喚起主流政治文化的正面規(guī)范作用。而政務(wù)微博的靈活性以及融入性在潛移默化地轉(zhuǎn)變著主流政治文化的傳統(tǒng)強(qiáng)勢態(tài)度，政務(wù)微博作為“第一大公共輿論場”，發(fā)揮著引導(dǎo)公共文化的作用，使得主流政治文化內(nèi)化到網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，從而在很大程度上消解著網(wǎng)絡(luò)民眾的抵觸心理。

四、雙向增權(quán)：政民互動神經(jīng)元的運作保障機(jī)制

治理過程是包括信息和情報的收集、儲藏和傳播在內(nèi)的龐大的溝通過程[27]（P547），節(jié)點間的神經(jīng)元組合打通神經(jīng)系統(tǒng)，使得政府和公眾在互動博弈中實現(xiàn)了雙向增權(quán)。

（一）政府職責(zé)的運行機(jī)制

必須把以支持或反抗某種政治體系的行動或傾向這類形式的能量，以及把政治體系自生的要求及它所做出的決定，一并投入到政治體系，使之運行[28]（P390）。政民沖突在網(wǎng)絡(luò)空間的升華促進(jìn)了社會治理動態(tài)化的“穩(wěn)定的交流模式”。政府的宣傳嵌入到有機(jī)的、自下而上的網(wǎng)絡(luò)慣性中，形成了一種博弈式合作的微觀運行基礎(chǔ)。政府并不都是有效的，國家的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力需要在變革中不被削弱就要求政府必須提供一種“政府引導(dǎo)的社會生活”運轉(zhuǎn)起來所必須的服務(wù)[29]。

政府與社會良性互動的動力在于雙方的資源依賴關(guān)系[30]，社會治理需要有效政府的主導(dǎo)，“情報活動”是決策制定的前提階段[30]（P108-109），有效的政府需要開源情報提供決策基礎(chǔ)彌補(bǔ)決策者的“有限理性”；社會公眾也需要通過政府滿足訴求獲取一定的資源。政府的治理效能取決于其對社會問題的適應(yīng)能力及應(yīng)變能力。網(wǎng)絡(luò)社會為政府提供了開源情報，提升了決策者的理性閾值，增強(qiáng)了政府的治理效能，政務(wù)微博因此也具有了更深刻的治理內(nèi)涵。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論的生發(fā)機(jī)制

國家一旦達(dá)到更高的識字率，形成更強(qiáng)的社會流動，具有更多的廣播和電視，就會加速民主的進(jìn)程[31]（P33-40）。虛擬與現(xiàn)實的一體化是社會進(jìn)步的重要特征，這種現(xiàn)狀激發(fā)了當(dāng)前“井噴式”的權(quán)利訴求。最新數(shù)據(jù)顯示：截至2018 年12 月，經(jīng)過新浪平臺認(rèn)證的政府機(jī)構(gòu)微博有138253 個①數(shù)據(jù)來自中國網(wǎng)信網(wǎng)：《第43 次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，http：//www.cac.gov.cn/2019-02/28/c_1124175677.htm。，政務(wù)微博的總粉絲已經(jīng)達(dá)到29 億，總閱讀量達(dá)到3890 億次②數(shù)據(jù)來自人民網(wǎng)：《2018 年度人民日報 政務(wù)指數(shù)微博影響力報告》，http：//yuqing.people.com.cn/n1/2019/0121/c209043-30581156.html。。由政務(wù)微博呈現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)流量凸顯了公眾急切的對話互動期望。

網(wǎng)絡(luò)空間中公共情緒的疊加放大直接將國家系統(tǒng)中的政治體系物化為你我之分的社會個體與政府個體，提煉出焦點式的博弈對象——權(quán)威主體。網(wǎng)絡(luò)集群效應(yīng)使得社會主體整合和動員輿論力量更加便捷，因此產(chǎn)生了輿論演變機(jī)制愈加產(chǎn)業(yè)化的社會現(xiàn)象。在這種輿論的生發(fā)機(jī)制下，正式的對話機(jī)制因固有的乏力頑疾被取代，非正式的互動機(jī)制被建構(gòu)出來，并隨著輿情演變的規(guī)律而愈加結(jié)構(gòu)化。

集體行動的構(gòu)建，既可用作解決問題的工具，同樣也是解決問題時的制約力量，如果這些問題并不完全阻礙問題的解決的話[32]（P10）。政務(wù)微博可見性以及可分析性強(qiáng)，在網(wǎng)絡(luò)上只要有動作就會有痕跡，而且面臨廣泛活躍的受眾，監(jiān)督幾乎無處不在，在網(wǎng)絡(luò)空間中對權(quán)威的質(zhì)疑既便捷又更容易得到響應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)輿論更易在政務(wù)微博中發(fā)酵。

在政府職責(zé)的運行機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)輿論的生發(fā)機(jī)制下，政務(wù)微博的政民互動神經(jīng)元效能將信息和價值植入政民雙方的中樞系統(tǒng)。在此過程中社會與政府的雙向增權(quán)極大地實現(xiàn)了。

五、結(jié)論與建議

解決問題的可能性并不取決于我們選擇什么神奇而宏偉的方案，而主要取決于我們選擇什么樣的技術(shù)……理性社會行為的核心是技術(shù)[33]。政務(wù)微博的工具價值在于加固了社會與政府的紐帶，實現(xiàn)了雙向的價值建構(gòu)與增能，“政民互動神經(jīng)元”就是一種政府在順勢而為的市場化調(diào)整下的工具技術(shù)創(chuàng)新。而任何一項工具創(chuàng)新都需要面對張力與適應(yīng)性困境，在現(xiàn)實中政務(wù)微博的發(fā)展也面臨著一些矛盾和困境，只有在認(rèn)清這些困境的基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步發(fā)揮其創(chuàng)新優(yōu)勢。

（一）“官本位”與“民本位”的矛盾

由于科層制的結(jié)構(gòu)保持具有很大的保守慣性，所以這些結(jié)構(gòu)經(jīng)常抵制創(chuàng)新，甚至抵制一些可以提高工作效率的創(chuàng)新[34]（P35）。這種官本位的管理思維與現(xiàn)實中的民主化進(jìn)程形成沖突，因此在面對輿論壓力時大部分政府部門都希望能盡快“息事寧人”，政務(wù)微博引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)問政如果不能觸發(fā)科層體制內(nèi)部機(jī)制的改革和建構(gòu)，就難以使其治理內(nèi)涵“變現(xiàn)”為實際效果。

因此，要平衡好“本位”的問題，首先需要保持戰(zhàn)略定力，發(fā)揮高層官員的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力；在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)提高政府部門自身的“網(wǎng)絡(luò)效能感”，積極使用政務(wù)微博參與到網(wǎng)絡(luò)中，主動創(chuàng)新，提高政務(wù)微博的“感知有用性”“感知易用性”“相容性”和“個體創(chuàng)新性”[35]。其次政府組織還需要對政務(wù)新媒體的整體矩陣架構(gòu)進(jìn)行合理設(shè)計，將政務(wù)微博的特色功能與本機(jī)構(gòu)的政務(wù)職能進(jìn)行有效銜接，使技術(shù)貼合公共服務(wù)，以政務(wù)微博自身的發(fā)展促進(jìn)服務(wù)于民功能的優(yōu)化。

（二）靈活性與制度惰性的矛盾

政務(wù)微博的運行標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，對其績效的評價目前也未提上日程。崔金棟等通過實證研究發(fā)現(xiàn)，我國政務(wù)微博網(wǎng)絡(luò)沒有明顯的集中趨勢，信息傳播距離太長，導(dǎo)致政務(wù)微博信息流通不暢，信息爆發(fā)力不強(qiáng)[36]，這些都說明我國政務(wù)微博雖然已經(jīng)在數(shù)量和種類上足夠充足和豐富，但其整體信息質(zhì)量、集群狀態(tài)和矩陣效力都差強(qiáng)人意。政務(wù)微博成為一個通往政民互動的旋轉(zhuǎn)門，將互動的訊息帶入又將其推出。話語工具的靈活性無以比擬，信息作為政務(wù)微博的原材料需要上升到影響力層面才能實現(xiàn)真正的進(jìn)階，這需要專業(yè)的營銷能力以及成本投入?？茖訖C(jī)構(gòu)很容易產(chǎn)生“選擇性忽視”的惰性癥結(jié)，以此產(chǎn)生的內(nèi)生優(yōu)化動力不足問題也是導(dǎo)致目前數(shù)量龐大的政務(wù)微博賬號“僵尸”“劃水”的原因之一。

因此將政務(wù)微博納入正式的政策議程和績效考核之列是克服制度惰性的有效路徑，對政務(wù)微博的工具價值更深層次的開發(fā)，更依賴于一套與之相關(guān)的完善的制度和健全的法律。只有這樣，政務(wù)微博的“政民互動神經(jīng)元”機(jī)制效能才能持續(xù)發(fā)力。

（三）公信力的困境

現(xiàn)階段社會事件網(wǎng)絡(luò)化，網(wǎng)絡(luò)事件社會化的趨勢已經(jīng)形成。公共管理問題的界限已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過如何有效地組織和運行公共機(jī)構(gòu)的范疇，現(xiàn)在還包括如何改變整個社會的某些方面的行為這一更難解的問題[37]（P12）。事實上政務(wù)微博顯著的互動力一直存在一個互動效力的變量黑箱，什么樣的互動能夠發(fā)揮效用，如何互動才能達(dá)到雙贏？政務(wù)微博面臨著不斷出現(xiàn)的復(fù)雜的新問題，因而可能將政府的公信力推到危險的邊緣，進(jìn)而陷入“塔西佗陷阱”。

政務(wù)微博建構(gòu)了民眾社會心理“釋放”機(jī)制[38]，因而微博在國內(nèi)的受眾群體最廣，社會采納度相比其他社交媒體更高。我們應(yīng)有效利用政務(wù)微博的民意資源，提高互動質(zhì)量，采取運營思維，使用有效的品牌推廣技巧，融入更多的時代話語，通過政務(wù)微博向社會賦權(quán)增能，增強(qiáng)社會力量參與治理的過程[39]，推動社會治理社會化，破解公信力難題。政府工具的選擇，類似于生態(tài)進(jìn)化的自然選擇，是機(jī)遇、實驗和失敗的結(jié)果[3]（P137）。