潘春玲

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京100084）

一、問題的提出

對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，實質(zhì)上是對權(quán)力的監(jiān)督[1]。加強權(quán)力監(jiān)督，是防治腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[2]。領(lǐng)導(dǎo)干部手握重要權(quán)力，在管黨治黨中處于關(guān)鍵地位，能否善用公共權(quán)力，實施對公共事務(wù)的有效管理[3]，對黨和國家各項事業(yè)的發(fā)展具有重要影響。黨的十八大之后，加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督始終是黨內(nèi)監(jiān)督的重點工作。習(xí)近平總書記在十九大報告中強調(diào)，必須嚴(yán)明黨的紀(jì)律，健全黨和國家監(jiān)督體系，加強對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督[4]。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》也提出，重點加強對高級干部、各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對“一把手”監(jiān)督和同級監(jiān)督難題[5]?？梢哉f，加強領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要舉措。

總體來說，當(dāng)前不論在理論研究上還是在實踐工作中，關(guān)于如何對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行有效的監(jiān)督，已經(jīng)有了諸多探索成果。但隨著全面從嚴(yán)治黨所面臨的形勢不斷變化發(fā)展，對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督必須要持續(xù)加強，領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作依然面臨著一些困境和挑戰(zhàn)，進(jìn)一步推動領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作需要尋找破解領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督困境的新路徑。

領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督涉及到監(jiān)督主體和監(jiān)督客體兩大要素，同時也包括監(jiān)督手段、監(jiān)督環(huán)節(jié)等因素。而以監(jiān)督主體和監(jiān)督客體兩大要素為著力點，對于推動整個監(jiān)督工作具有關(guān)鍵作用。當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作更多地是注重如何提高監(jiān)督主體的主觀能動性，以便及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題。然而，作為監(jiān)督客體的領(lǐng)導(dǎo)干部，其具有什么樣的特征將直接影響到監(jiān)督效果。將監(jiān)督工作的關(guān)注點轉(zhuǎn)向監(jiān)督客體，通過對監(jiān)督客體某些特征的研究來尋找解決監(jiān)督困境的新辦法不啻為一種新思路。

從某種程度上來說，監(jiān)督客體即領(lǐng)導(dǎo)干部對自身思想、行為的刻意掩飾、深度隱藏已成為當(dāng)前監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的重要障礙。這種行為形似“迷霧”，為領(lǐng)導(dǎo)干部披上了“防護(hù)外衣”，使監(jiān)督主體難以辨別真假，進(jìn)而影響監(jiān)督工作的開展。而這種行為特征，恰恰是“兩面人”所具有的。黨的十八大以來，黨中央查處的違紀(jì)違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)干部中，其中不少是“兩面人”[6]。可見，領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題的存在與“兩面人”問題是有密切聯(lián)系的。而從“兩面人”的特性來看，“兩面人”問題的存在也在較大程度上增加了領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的難度，影響了領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的效果?；诖耍訌婎I(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督，可以以加強“兩面人”監(jiān)督作為突破口，減少監(jiān)督工作的障礙，進(jìn)而提高監(jiān)督工作的效能。

二、當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督存在的困境：以“兩面人”問題為視角

從一定程度上來說，干部監(jiān)督工作首要解決的是信息不對稱的問題，監(jiān)督工作本身就是要發(fā)現(xiàn)已經(jīng)存在的問題或可能存在的問題，打破“信息黑箱”，使領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行過程透明化、公開化。而“兩面人”問題的存在會加劇監(jiān)督信息的不對稱，成為制約領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作成效的重要因素。

（一）“兩面人”特性導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作出現(xiàn)偏差

“兩面人”是一種形象的說法，并沒有明確的界定。關(guān)于什么是“兩面人”，不同時期黨的領(lǐng)導(dǎo)人有過相關(guān)表述。毛澤東曾明確指出，“兩面人”一般表現(xiàn)為“當(dāng)面不說，背后亂說；開會不說，會后亂說”[7]（P359），“說的是馬克思主義，行的是自由主義；對人是馬克思主義，對己是自由主義。兩樣貨色齊備，各有各的用處”[7]（P361）。習(xí)近平也對“政治上的兩面人”進(jìn)行了描述：人前會上信誓旦旦講“四個意識”、高調(diào)表態(tài)，而私下里卻妄議中央、不貫徹黨中央路線方針政策的人；口口聲聲堅定“四個自信”、信仰馬克思主義，而背后在大是大非問題上態(tài)度曖昧、立場不穩(wěn)的人；高談闊論國家前途命運，而背地里卻一遇到個人名譽地位就牢騷滿腹、怨恨組織的人；領(lǐng)導(dǎo)面前卑躬屈膝、阿諛奉承、溜須拍馬，而在下屬和群眾面前卻趾高氣揚、盛氣凌人、不可一世的人[8]?？傮w來說，“兩面人”的本質(zhì)特征集中表現(xiàn)為對黨、對國家、對人民不忠誠不老實，在表面上忠于黨、忠于國家、忠于人民，而實際上卻為了個人利益而不惜損害黨、國家和人民的利益。

在實際生活中，“一些政治上的兩面人，裝得很正，藏得很深，有很強的隱蔽性和迷惑性”[8]。例如，山東省委原常委、濟(jì)南市委原書記王敏常把“守紀(jì)律講規(guī)矩”掛在嘴上，“一面大談廉潔，一面大肆斂財”“一面嚴(yán)責(zé)身邊工作人員，一面驕縱親屬子女”“一面高談理想主義，一面丟棄黨性原則”，這些“障眼法”迷惑了他人[9]。這無疑增加了領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作的難度，直接表現(xiàn)為較難掌握領(lǐng)導(dǎo)干部刻意掩蓋的信息，導(dǎo)致獲取的信息是不全面甚至是不真實的，從而產(chǎn)生信息偏差，進(jìn)而影響監(jiān)督成效。

因此，有效監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅要解決方式方法問題，還要解決如何看到部分領(lǐng)導(dǎo)干部“另一面”的問題。及時識別出部分領(lǐng)導(dǎo)干部身上的“兩面人”特性、逐漸縮小信息不對稱的“距離”，這既是領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督需要關(guān)注的難點問題，也是當(dāng)前加強領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作的重要著力點。

（二）基于“兩面人”問題反映出來的領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督困境

“兩面人”問題的存在，表明領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督存在盲區(qū)，為其“表演”創(chuàng)造了一定空間。結(jié)合“兩面人”問題產(chǎn)生的原因，從監(jiān)督角度來看，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督存在的困境主要包括自律困境、機(jī)制困境和方法困境。

1.自律困境：部分領(lǐng)導(dǎo)干部刻意隱瞞真實信息

從“兩面人”的特性來看，部分領(lǐng)導(dǎo)干部為了達(dá)到自身的目的，會在“人前會上”“口頭上”提供與其真實想法不一致的信息，也就給領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作帶來了一個困境，即領(lǐng)導(dǎo)干部自律困境：部分領(lǐng)導(dǎo)干部刻意隱藏自己的真實想法，“間接抵抗”組織和他人的監(jiān)督，使組織和他人很難獲取真實的信息，從而影響領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作的開展。部分領(lǐng)導(dǎo)干部的這一行為，從根本上來說是因為理想信念不堅定，未能樹立正確的權(quán)力觀。習(xí)近平明確指出，領(lǐng)導(dǎo)干部的一招一式、一言一行，都有理想信念的影子。特別是在關(guān)鍵時刻和重大考驗面前，公私是否分明，法紀(jì)是否嚴(yán)明，就是對理想信念是否堅定的最好檢驗。“兩面人”所表現(xiàn)出來的言行不一致的特點，充分表明了他們的理想信念并不堅定，將個人利益置于黨和國家利益之上。同時，部分領(lǐng)導(dǎo)干部刻意隱藏真實想法的行為，也是不愿接受監(jiān)督的錯誤權(quán)力觀在行為上的體現(xiàn)。

2.機(jī)制困境：對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督的難度仍比較大

在我國的政治權(quán)力運行機(jī)制中，黨委書記是各級領(lǐng)導(dǎo)班子的“核心”，再加上行政一把手、副書記、常委、相關(guān)行政副職等形成一個完整、系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行機(jī)制總體上是適應(yīng)我國國情的[10]。但在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，主要領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”權(quán)力過于集中，在很大程度上導(dǎo)致了對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督乏力的問題。這也是“兩面人”得以存在的重要條件。從查處的腐敗案件來看，不少犯錯誤的領(lǐng)導(dǎo)干部在反思時都提到，對他們的監(jiān)督乏力或者基本上沒有受到監(jiān)督[11]。在當(dāng)前地方黨委實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度下，主要領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”在支配力和影響力方面的作用很大，會影響到同級紀(jì)委的監(jiān)督和下級的監(jiān)督，容易形成監(jiān)督盲區(qū)。習(xí)近平明確指出：“長期以來，黨內(nèi)存在的一個突出問題，就是不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、抵制監(jiān)督等現(xiàn)象不同程度存在，監(jiān)督下級怕丟‘選票’，監(jiān)督同級怕傷‘和氣’，監(jiān)督上級怕穿‘小鞋’?！盵12]（P35）

3.方法困境：多方監(jiān)督力量的發(fā)揮還不夠充分

“兩面人”善做表面工作，在公開場合大談理想信念、清正廉潔，積極表態(tài)擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、支持黨的方針路線政策，但背地里卻持相反的觀點、做違反黨的紀(jì)律之事，具有很強的隱蔽性、迷惑性、欺騙性，這使得“兩面人”很難被發(fā)現(xiàn)。從這一狀況來看，單靠紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的專責(zé)監(jiān)督很難完全掌握領(lǐng)導(dǎo)干部的實際情況，還需要充分發(fā)揮其他監(jiān)督力量的作用。

從十八大以來查處的違紀(jì)案件來看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在私人場合發(fā)表了與“人前會上”相反的言論，但并沒有受到監(jiān)督，沒有人加以制止，也沒有人向組織反映，導(dǎo)致他們在違規(guī)違紀(jì)道路上越走越遠(yuǎn)?？梢?，當(dāng)前在領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督過程中，存在“個人生活圈、社交圈的行為知情范圍有限，隱秘性強，加之被監(jiān)督對象規(guī)避監(jiān)督，使得監(jiān)督難以到位。對各類監(jiān)督的信息收集、運用、反饋的渠道不暢，監(jiān)督資源沒有充分利用，也影響廣大人民群眾參與監(jiān)督的熱情”[13]的困境。而這一困境的產(chǎn)生，既有主觀方面的原因，包括監(jiān)督主體和監(jiān)督對象的監(jiān)督意識不強，或刻意隱瞞，也有客觀原因，如缺乏公開透明的決策機(jī)制程序和全程監(jiān)控機(jī)制[10]、缺乏更加科學(xué)有效的監(jiān)督手段等。

三、破解領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督難題的具體路徑

當(dāng)前，在全面加強黨的政治建設(shè)背景下，以加強“兩面人”監(jiān)督帶動領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作的發(fā)展，是破解領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督難題的重要思路。依照這一思路，聚焦于加強“兩面人”監(jiān)督、解決信息不對稱問題，進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督成效，可以從以下幾個方面著手：

（一）認(rèn)識“兩面人”問題的新情況新特點，準(zhǔn)確把握領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督方向

認(rèn)識當(dāng)前“兩面人”問題的新情況新特點，有助于準(zhǔn)確把握領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的方向。通過對十八大以來中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站公布的領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀(jì)案例進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)“兩面人”問題存在以下三個特點：一是具有極強的隱蔽性。黨的十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷深入，“兩面人”的“生存”空間越來越小。但為了獲取個人的利益，“兩面人”在言行方面會更加注意，其行為更加隱蔽，更不容易被人發(fā)現(xiàn)。二是“兩面人”的級別越來越高。一般情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部級別越高，對其要求越高。但是，從目前已經(jīng)被查處的“兩面人”來看，其中不乏一些級別比較高的領(lǐng)導(dǎo)干部。三是“兩面人”出現(xiàn)年輕化趨勢。一些年輕干部由于理想信念不堅定，沒有樹立正確的權(quán)力觀，也容易出現(xiàn)“兩面人”的問題。一些年輕干部不屑于忠誠老實，認(rèn)為忠誠是“迂”、老實是“傻”，甚至一邊大談黨性、一邊欺瞞組織，一邊大談約束、一邊自我放縱。年輕干部是未來推動黨的事業(yè)發(fā)展的重要力量，務(wù)必要重視對年輕干部的監(jiān)督。“兩面人”問題所表現(xiàn)出來的這些特點表明要加大對高級領(lǐng)導(dǎo)干部、年輕干部的監(jiān)督力度。

（二）以堅定領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念推動黨的政治建設(shè)

“兩面人”問題的產(chǎn)生，根源在于部分領(lǐng)導(dǎo)干部在政治方向、政治立場出現(xiàn)了問題，表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部未能嚴(yán)格遵守黨的政治紀(jì)律、政治規(guī)矩，對“堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)”[14]。應(yīng)把“兩面人”問題提高到黨的政治建設(shè)的高度去認(rèn)識和解決，習(xí)近平從新時代黨的政治建設(shè)的高度提出要“堅決反對搞兩面派、做兩面人”[4]。趙樂際在闡釋新時代黨的建設(shè)總要求時也強調(diào)“堅決反對搞兩面派、做‘兩面人’。這是黨的政治建設(shè)要解決的突出問題”[15]。

當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督中存在的自律困境和機(jī)制困境都與一些黨組織黨的政治建設(shè)弱化密切相關(guān)：黨的政治建設(shè)弱化，領(lǐng)導(dǎo)干部理想信念就容易動搖，同時也會因為政治生態(tài)遭到破壞，影響到黨內(nèi)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督工作，包括上級、同級和下級的監(jiān)督。要解決這兩個困境，必須以堅定領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念作為基礎(chǔ)支撐，加強黨的政治建設(shè)。一方面，要扎實推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部的理論學(xué)習(xí)工作，以徹底的理論“征服”領(lǐng)導(dǎo)干部，補足精神之“鈣”，堅定領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念，增強其對黨的忠誠度，從而降低領(lǐng)導(dǎo)干部成為“兩面人”的可能性。另一方面，涵養(yǎng)黨內(nèi)良好的政治生態(tài)。通過弘揚忠誠老實、公道正派、實事求是、清正廉潔等價值觀，嚴(yán)抓黨紀(jì)黨規(guī)建設(shè)，樹立正確的選人用人導(dǎo)向，在黨內(nèi)培育良好政治氛圍，引導(dǎo)廣大黨員干部認(rèn)真履行監(jiān)督責(zé)任，逐步解決不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問題。

（三）在創(chuàng)新監(jiān)督方式方法基礎(chǔ)上增強社會監(jiān)督作用

從“兩面人”的表現(xiàn)來看，在組織面前，他們極力隱藏自己，而在“黨外”尤其是“八小時以外”，他們會展現(xiàn)出真實的自己。從這個角度來說，“八小時以外”是監(jiān)督的盲點，同時也是監(jiān)督的“突破點”。而解決“八小時以外”領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督問題，需要充分借助社會監(jiān)督力量，以及采取更有效的監(jiān)督手段。

一方面，要充分發(fā)揮社會監(jiān)督力量。社會監(jiān)督主要包括群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督。社會監(jiān)督在監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部方面具有多重優(yōu)勢，如監(jiān)督主體的數(shù)量龐大且不固定、監(jiān)督覆蓋面非常廣泛，同時具有很強的靈活性，能夠有效突破紀(jì)檢部門對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督存在的“時空限制”。為此，應(yīng)加大宣傳，提高社會公眾的監(jiān)督意識，“激發(fā)和保護(hù)公眾的監(jiān)督熱情，創(chuàng)造一種勇于監(jiān)督、監(jiān)督光榮的良好氛圍”[16]。同時，暢通社會監(jiān)督渠道，便于監(jiān)督者及時、便捷地提供監(jiān)督信息，并及時給予反饋，保護(hù)監(jiān)督者的積極性。另一方面，要創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的方法和手段?？梢越柚髷?shù)據(jù)手段，積極開展網(wǎng)絡(luò)政務(wù)公開、網(wǎng)絡(luò)舉報監(jiān)督等活動，并探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部廉政誠信信息系統(tǒng)、廉政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)等平臺，全方位加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的實時監(jiān)督，使“兩面人”式的領(lǐng)導(dǎo)干部“無處可藏”。

（四）重點加強對領(lǐng)導(dǎo)干部身邊人的監(jiān)督和管理

從黨的十八大以來公布的案件來看，可以發(fā)現(xiàn)“兩面人”問題的產(chǎn)生往往伴隨著身邊人對“兩面人”的姑息縱容和同流合污，甚至身邊人也有腐敗行為。例如，吉林省政協(xié)原副主席王爾智和國家能源局原黨組書記、局長努爾·白克力這兩個案子都涉及到了家族式腐敗的問題。其中，王爾智在中央紀(jì)委國家監(jiān)委宣布開除其黨籍和公職現(xiàn)場，告誡廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部一定要管好子女、管好家庭[17]。領(lǐng)導(dǎo)干部身邊人有更多的機(jī)會了解領(lǐng)導(dǎo)干部真實的想法和行為，在監(jiān)督方面具有很大優(yōu)勢，一旦領(lǐng)導(dǎo)干部身邊人的監(jiān)督防線“失守”，領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)了違背黨的要求和紀(jì)律規(guī)定的言行就難以得到及時的提醒。

因此，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部身邊人的監(jiān)督和管理，能夠助力領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作，防止領(lǐng)導(dǎo)干部成為“兩面人”。一是要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女的教育和監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部與配偶、子女具有直接的利害關(guān)系，容易形成利益共同體。一方面，要加強領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女家風(fēng)教育，讓他們真正意識到領(lǐng)導(dǎo)干部對黨忠誠、清正廉潔對于家庭和諧發(fā)展的重要意義，主動培育良好的家風(fēng)，自覺自愿地對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，為領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律提供助力。另一方面，嚴(yán)格貫徹落實中央和地方關(guān)于規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女在經(jīng)商、從政等方面的相關(guān)規(guī)定，重點關(guān)注和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女在經(jīng)商、從政等方面的動向，及時發(fā)現(xiàn)異常。二是監(jiān)督和凈化領(lǐng)導(dǎo)干部的“朋友圈”。對于領(lǐng)導(dǎo)干部來說，其手中掌握公權(quán)力，交友更需慎重。梳理黨的十八大以來落馬官員的案例可以發(fā)現(xiàn)，交往無底線、擇友不謹(jǐn)慎，形成不良的“圈子文化”，是不少領(lǐng)導(dǎo)干部腐化墮落的誘因。因此，必須關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的“朋友圈”，監(jiān)督和幫助領(lǐng)導(dǎo)干部凈化自己的“朋友圈”。