魏福成

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073)

一、引言

基本公共服務(wù)是指由政府提供的、用于保障全體公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的公共產(chǎn)品，是人們賴以生存和發(fā)展的前提條件，是人類社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。它不僅直接或間接影響經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)健康發(fā)展，也直接或間接影響人們的效用和福利水平?；竟卜?wù)包括很多層面或維度，最基礎(chǔ)和最根本的則是基本公共服務(wù)供給規(guī)模，它既是基本公共服務(wù)其他維度的前提，也是基本公共服務(wù)其他維度的結(jié)果之一。因此深入分析基本公共服務(wù)供給規(guī)模情況，顯得尤為重要。基本公共服務(wù)可以有不同的分類方法和類型，根據(jù)現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、國家有關(guān)政策以及數(shù)據(jù)可獲得性，有關(guān)基本公共服務(wù)的相關(guān)文獻(xiàn)通常將基本公共服務(wù)分為七個(gè)大類：教育基本公共服務(wù)、公共安全基本公共服務(wù)、文化體育與傳媒基本公共服務(wù)、社會(huì)保障與就業(yè)基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)以及交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)。過去近十年來，基本公共服務(wù)供給規(guī)模及均等化等問題日益受到?jīng)Q策層和學(xué)者的重視，已經(jīng)成為建立現(xiàn)代財(cái)政制度、構(gòu)建服務(wù)型政府及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。因此，認(rèn)識(shí)基本公共服務(wù)供給規(guī)模的最優(yōu)水平、實(shí)際供給與最優(yōu)水平的差距以及進(jìn)行原因分析，從而為完善和優(yōu)化基本公共服務(wù)供給規(guī)模提出相應(yīng)的政策建議，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

已有文獻(xiàn)對(duì)我國基本公共服務(wù)供給水平的測度方法、實(shí)際水平的測算、存在的問題等方面展開了豐富的研究。首先是構(gòu)建各類基本公共服務(wù)供給的指標(biāo)體系。魏福成和胡洪曙基于指標(biāo)的獨(dú)立性、代表性、層次性、充分性等原則構(gòu)建了我國七大類基本公共服務(wù)供給指標(biāo)體系①，辛沖沖和陳志勇基于客觀性、代表性、可比性和系統(tǒng)性構(gòu)建了六大類基本公共服務(wù)供給指標(biāo)體系②?？傮w上來講，已有文獻(xiàn)對(duì)于指標(biāo)體系的構(gòu)建具有一定的相似性，主要差別在于不同文獻(xiàn)所包含的指標(biāo)數(shù)量不同。其次，在指標(biāo)體系構(gòu)建后，對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行無量綱化或標(biāo)準(zhǔn)化處理?，F(xiàn)有文獻(xiàn)通常采用較為簡單的直線型無量綱化方法，這種方法對(duì)于計(jì)算和理解標(biāo)準(zhǔn)化后的得分或數(shù)據(jù)具備直觀性和易于理解性，因此受到眾多研究者的歡迎。再次，已有文獻(xiàn)通常采用綜合評(píng)價(jià)法將各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行組合和加權(quán)，而加權(quán)時(shí)需要賦予各個(gè)指標(biāo)相應(yīng)的權(quán)重。指標(biāo)賦權(quán)包括客觀賦權(quán)法和主觀賦權(quán)法，有關(guān)基本公共服務(wù)的研究的不同文獻(xiàn)依據(jù)數(shù)據(jù)可獲得性、側(cè)重點(diǎn)等采取不同的指標(biāo)賦權(quán)方式。但是，基本公共服務(wù)的相關(guān)研究采用主觀賦權(quán)法居多，并且通常采用等權(quán)重的方法對(duì)各類指標(biāo)賦予相同的權(quán)重。最后，將各指標(biāo)的得分進(jìn)行加權(quán)，從而得到基本公共服務(wù)的實(shí)際供給水平。這種供給水平實(shí)際上不是絕對(duì)水平，而是相對(duì)水平，是相對(duì)于基期的相對(duì)變化水平，因?yàn)楦鱾€(gè)指標(biāo)的得分是在與該指標(biāo)的基數(shù)(通常選取基期或第一期的數(shù)值作為基數(shù))進(jìn)行對(duì)比后得出的。

已有文獻(xiàn)在我國基本公共服務(wù)供給水平的評(píng)估測算后，得到了大致類似的結(jié)論③。現(xiàn)有研究通常認(rèn)為，我國在某些單項(xiàng)基本公共服務(wù)供給方面可能存在過度，但是大部分單項(xiàng)基本公共服務(wù)供給規(guī)模以及所有單項(xiàng)基本公共服務(wù)綜合在一起后的綜合基本公共服務(wù)供給規(guī)模均存在不足，數(shù)量上還不能滿足人們的需要。同時(shí)，現(xiàn)有文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，各類單項(xiàng)基本公共服務(wù)供給水平呈現(xiàn)波動(dòng)的態(tài)勢，但是總體上是一種向上的趨勢，即存在螺旋式上升的趨勢。在基本公共服務(wù)供給實(shí)際規(guī)模及供給不足的原因分析方面，丁輝俠、伍先福和楊永德分別從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政自給率、外商直接投資、城鎮(zhèn)化率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等方面展開了分析和考察，認(rèn)為這些因素會(huì)通過直接或間接的渠道對(duì)基本公共服務(wù)供給不足產(chǎn)生重要影響④。潘心綱和張興認(rèn)為中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配、劃分不合理等是導(dǎo)致我國地方政府提供的基本公共服務(wù)供給不足的主要原因⑤。李紅霞則認(rèn)為財(cái)政責(zé)任缺位是我國基本公共服務(wù)供給不足的主要原因，并對(duì)財(cái)政責(zé)任缺位的原因及對(duì)策進(jìn)行了分析⑥。鄭浩生和李東坤分析了省以下“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”分權(quán)改革對(duì)基本公共服務(wù)供給規(guī)模的影響，研究發(fā)現(xiàn)這種改革在不同種類的基本公共服務(wù)供給方面存異質(zhì)性影響⑦。劉成奎則從官員特質(zhì)角度分析了基本公共服務(wù)供給不足的原因，并認(rèn)為有自負(fù)自豪感的官員沒有動(dòng)力將資金用于民生基本公共服務(wù)支出和鄉(xiāng)村的基本公共服務(wù)支出⑧。其他文獻(xiàn)則從轉(zhuǎn)移支付制度、財(cái)政管理體制等方面對(duì)基本公共服務(wù)實(shí)際供給規(guī)模的影響因素進(jìn)行了探究，得到了不完全一致的結(jié)論⑨。

總體上，已有文獻(xiàn)從不同角度對(duì)基本公共服務(wù)供給的實(shí)際水平、供給不足的可能原因進(jìn)行了考察，這對(duì)我們理解我國基本公共服務(wù)的供給狀況提供了很好的借鑒作用。然而，已有文獻(xiàn)至少存在以下兩個(gè)方面的不足之處。第一，已有文獻(xiàn)很少探討基本公共服務(wù)供給的最優(yōu)規(guī)模，對(duì)于基本公共服務(wù)實(shí)際供給不足的分析缺乏參照系，這不利于我們理解我國基本公共服務(wù)供給不足的程度及其影響因素。第二，已有文獻(xiàn)對(duì)于我國基本公共服務(wù)供給不足的原因及對(duì)策分析要么比較分散而不夠系統(tǒng)，要么僅關(guān)注個(gè)別因素的影響，而沒有以最優(yōu)規(guī)模為參照系去探討基本公共服務(wù)供給不足的原因并提出相應(yīng)的政策建議。

基于此，本文將從微觀主體出發(fā)，在經(jīng)濟(jì)增長的框架中考察基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模的影響因素及其影響機(jī)制，同時(shí)，基于實(shí)際政策決策過程及基本公共服務(wù)實(shí)際供給的彈性等角度分析我國基本公共服務(wù)實(shí)際供給是否不足，以及從地方政府行為角度探究基本公共服務(wù)供給不足的可能原因。最后本文也構(gòu)建了相應(yīng)的對(duì)策體系，以期提高和優(yōu)化我國基本公共服務(wù)供給。相對(duì)于已有文獻(xiàn)，本文的創(chuàng)新點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一，本文基于經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的視角，構(gòu)建了基本公共服務(wù)供給的最優(yōu)規(guī)模的理論模型，使得我們能夠獲知基本公共服務(wù)供給的最優(yōu)規(guī)模受哪些因素影響及其影響機(jī)制，能夠?yàn)榛竟卜?wù)的實(shí)際供給提供參照系，這極大地豐富和拓展了基本公共服務(wù)供給規(guī)模的相關(guān)研究。已有文獻(xiàn)通常從實(shí)證角度測算基本公共服務(wù)供給規(guī)模的實(shí)際水平，而很少從理論角度去分析最優(yōu)規(guī)模，更沒有從經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的視角去構(gòu)建正規(guī)的理論模型對(duì)最優(yōu)規(guī)模進(jìn)行探究。因此，本文對(duì)基本公共服務(wù)供給的最優(yōu)規(guī)模的理論分析，既有助于思考基本公共服務(wù)的最優(yōu)規(guī)模及其變動(dòng)，為未來的最優(yōu)規(guī)模的分析提供一個(gè)可資借鑒的分析框架，又有助于了解基本公共服務(wù)實(shí)際供給與最優(yōu)規(guī)模的差距，從而為政策制定提供理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。第二，本文從政府決策機(jī)制沒有綜合考慮基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模的影響因素，基本公共服務(wù)供給規(guī)模沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而充分調(diào)整的角度論證了實(shí)際供給的不足，并從地方政府的激勵(lì)和能力角度分析了其原因。

二、基本公共服務(wù)供給水平的最優(yōu)規(guī)模

(一)模型設(shè)定

考慮一個(gè)無限期界完全競爭市場環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的模型。假定在任一時(shí)期t，經(jīng)濟(jì)的總產(chǎn)出如下：

(1)

根據(jù)(1)可知，物資資本、人力資本及技術(shù)水平隨著時(shí)間而變化。為分析方便，我們假定物資資本遵循以下變化規(guī)律：

(2)

其中，sK為產(chǎn)量中用于物資資本積累的比例。并且為分析方便，我們假定物資資本的折舊率為零。

類似地，我們假定人力資本積累由以下方程給出：

(3)

其中，sH為產(chǎn)量中用于人力資本積累的比例。在這里，為分析方便，我們假定sH為外生給定的。

進(jìn)一步地，我們假定技術(shù)水平的變化由以下方程給出：

(4)

其中，ρ為外生給定的生產(chǎn)率或技術(shù)水平的進(jìn)步速度。

由于我們重點(diǎn)在于分析公共支出或基本公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利的影響，因此我們假定物資資本積累、人力資本積累、技術(shù)水平的變化等均為外生給定，同時(shí)假定勞動(dòng)力數(shù)量保持不變。將這些變量進(jìn)行內(nèi)生化并不會(huì)影響本文的實(shí)質(zhì)性結(jié)論。

接下來我們考慮社會(huì)福利。假定存在代表性消費(fèi)者，每個(gè)消費(fèi)者在任一時(shí)期t的效用由如下方程給出：

(5)

由于我們考慮的是一個(gè)無限期界的經(jīng)濟(jì)，因此社會(huì)福利函數(shù)需要考慮未來無窮期。由于存在代表性消費(fèi)，因此最大化無窮期的社會(huì)福利即等價(jià)于最大化代表性消費(fèi)者一生效用，因此社會(huì)福利函數(shù)可以由下式表示：

(6)

為分析方便，方程(6)中我們假定了貼現(xiàn)因子為1，即效用無須進(jìn)行貼現(xiàn)。

政府支出通過稅收融資，并且為分析方便，假定不存在政府借貸，則政府預(yù)算約束為：

(7)

其中，τ為宏觀稅率。

由以上的設(shè)定可知，代表性消費(fèi)者的私人商品消費(fèi)數(shù)量由如下方程給出：

ct=(1-τ-sH-sK)Yt/L

(8)

(二)均衡結(jié)果

在給定政府政策(稅收及公共品支出)的情況下，我們首先來分析均衡的物資資本、人力資本、產(chǎn)出及消費(fèi)者效用。

我們定義人均有效產(chǎn)出、人均有效物資資本、人均有效人力資本如下：

(9)

因此，人均有效物資資本的動(dòng)態(tài)變化方程為：

(10)

類似地，人均有效人力資本的動(dòng)態(tài)變化方程為：

(11)

穩(wěn)態(tài)要求人均有效物資資本的變化為零，且人均有效人力資本的變化為零，因此根據(jù)以上兩個(gè)方程可知，穩(wěn)態(tài)時(shí)的人均有效物資資本和人均有效人力資本由以下兩個(gè)方程給出：

(12)

(13)

根據(jù)(12)式和(13)式，可得到如下穩(wěn)態(tài)時(shí)人均有效產(chǎn)出：

(14)

接下來我們再來看社會(huì)福利最大化所要求的最優(yōu)宏觀稅率、各基本公共服務(wù)數(shù)量。在穩(wěn)態(tài)時(shí)最大化社會(huì)福利(6)式即等價(jià)于最大化任一穩(wěn)態(tài)時(shí)期的效用即最大化(5)式。對(duì)(5)式兩邊取對(duì)數(shù)并求最大化，即：

(15)

因此可得到對(duì)于任意的i，使得(15)式最大化的解為：

(16)

以上(16)式即為經(jīng)濟(jì)達(dá)到穩(wěn)態(tài)時(shí)使得代表性消費(fèi)者或社會(huì)福利最大化所要求的基本公共服務(wù)的最優(yōu)規(guī)模。

(三)基本公共服務(wù)供給最優(yōu)規(guī)模的影響因素及其機(jī)制

接下來我們圍繞(16)式分析各類基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模的影響因素及其影響機(jī)制。

第一，基本公共服務(wù)之間存在互補(bǔ)性，因此一種基本公共服務(wù)供給量的上升，意味著其他基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模也應(yīng)上升。根據(jù)(1)式的生產(chǎn)函數(shù)和(5)式的效用函數(shù)可知，一種基本公共服務(wù)供給規(guī)模的上升，會(huì)導(dǎo)致其他類型的基本公共服務(wù)帶來的邊際產(chǎn)出和邊際效用均上升。因此，給定其他條件不變，社會(huì)福利最大化要求不同類型的基本公共服務(wù)供給規(guī)模同向變化。舉例而言，如果公共衛(wèi)生基本公共服務(wù)供給規(guī)模上升，一方面直接帶來居民的健康上升從而效用水平上升，而一個(gè)更健康的居民從良好的治安水平中獲得的效用也會(huì)更高，也即提高了公共治安基本公共服務(wù)帶來的效用。另一方面，公共衛(wèi)生基本公共服務(wù)使得居民因身體健康水平的上升而導(dǎo)致居民的勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，這反過來又提高了良好的治安所帶來的邊際收益，從而提高私人商品的消費(fèi)數(shù)量，間接提高居民的效用水平。不同類型的基本公共服務(wù)在效用函數(shù)和生產(chǎn)函數(shù)中的互補(bǔ)性，意味著一種基本公共服務(wù)水平供給不足或存在短板時(shí)，將從整體上降低其他基本公共服務(wù)帶給人民群眾的收益和效用。

第二，基本公共服務(wù)在生產(chǎn)中的重要性的上升，要求基本公共服務(wù)的最優(yōu)供給規(guī)模上升，也即γi上升將導(dǎo)致社會(huì)福利最大化所要求的gi上升。盡管提高基本公共服務(wù)供給帶來的產(chǎn)出上升時(shí)，會(huì)導(dǎo)致稅收上升從而降低居民可支配支出和私人商品的消費(fèi)，但是基本公共服務(wù)供給規(guī)模上升帶來的正效應(yīng)超過負(fù)效應(yīng)，從而總體上基本公共服務(wù)供給的最優(yōu)規(guī)模上升。不同的基本公共服務(wù)在生產(chǎn)中的重要性不同，因此不同的基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模也不一樣。在制定不同類型的基本公共服務(wù)供給規(guī)模的決策時(shí)，必須考慮各種基本公共服務(wù)對(duì)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)程度的差異。

第六，人力資本在生產(chǎn)中的重要性越大(即β較大)，則基本公共服務(wù)最優(yōu)規(guī)模越大。這意味著，保持其他條件不變，最優(yōu)的基本公共服務(wù)供給規(guī)模應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化而變化，特別是使用更多熟練勞動(dòng)力和技能型勞動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)中，基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模也會(huì)上升。這一結(jié)論也引申出如下含義：人均GDP相同的國家或地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不同，基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模也應(yīng)該不一樣。

第七，技術(shù)水平或生產(chǎn)率水平A的上升，會(huì)導(dǎo)致基本公共服務(wù)的邊際產(chǎn)出上升，從而導(dǎo)致最優(yōu)的供給規(guī)模上升。這意味著，最優(yōu)的基本公共服務(wù)供給規(guī)模應(yīng)該隨著技術(shù)水平的變化而同向變化。比如，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為特征的技術(shù)水平的變化，要求我們不斷提高基本公共服務(wù)供給水平，以此來滿足人民群眾的需求，提高人民群眾的效用和社會(huì)福利。

第八，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與最優(yōu)的基本公共服務(wù)供給規(guī)模正相關(guān)。給定其他條件不變，穩(wěn)態(tài)時(shí)的有效產(chǎn)出y*越大，則根據(jù)(16)式可知各類基本公共服務(wù)的最優(yōu)供給規(guī)模將會(huì)上升。這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平(產(chǎn)出水平)越高，則居民消費(fèi)的私人商品越多，從而根據(jù)效用函數(shù)可知，基本公共服務(wù)的邊際效用將會(huì)上升。因此，基本公共服務(wù)供給應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的上升而上升，經(jīng)濟(jì)水平越高的國家或地區(qū)，應(yīng)該提供更多的基本公共服務(wù)。

綜合以上的比較靜態(tài)分析可知，諸如各類基本公共服務(wù)在生產(chǎn)中的重要性和在效用函數(shù)中的重要性、產(chǎn)出中用于人力資本和物資資本積累的比例、人力資本在生產(chǎn)中的重要性、技術(shù)水平或生產(chǎn)率水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多因素，均會(huì)影響各類基本公共服務(wù)的最優(yōu)供給規(guī)模。因此，在考慮各類基本公共服務(wù)供給規(guī)模時(shí)，應(yīng)充分綜合考慮以上諸因素的影響。

三、我國基本公共服務(wù)實(shí)際供給規(guī)模小于社會(huì)最優(yōu)的供給規(guī)模

許多文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)了中國基本公共服務(wù)供給不足的問題，也即實(shí)際供給規(guī)模小于前面所闡述的最優(yōu)供給規(guī)模，這已成為學(xué)界和社會(huì)各界的共識(shí)。然而，已有文獻(xiàn)對(duì)實(shí)際供給不足的討論，更多的是泛泛而談，缺乏參照系和比較的標(biāo)準(zhǔn)。本文第二部分有關(guān)最優(yōu)規(guī)模的影響因素及其影響機(jī)制的討論，有助于我們論證我國基本公共服務(wù)實(shí)際供給是不足的。我們結(jié)合第二部分中最優(yōu)規(guī)模的影響因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)基本公共服務(wù)的影響這兩個(gè)方面，來論證我國基本公共服務(wù)實(shí)際供給規(guī)模小于最優(yōu)供給規(guī)模，即實(shí)際供給的不足。

一方面，實(shí)踐中各類基本公共服務(wù)供給的實(shí)際決策很少綜合考慮最優(yōu)規(guī)模的那些影響因素。從各類基本公共服務(wù)供給的實(shí)際決策來看，各地區(qū)在提供各類基本公共服務(wù)時(shí)，通常較多考慮的是人口因素(人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu))和財(cái)政能力水平，而很少考慮到第二部分中最優(yōu)規(guī)模的那些影響因素，如各類基本公共服務(wù)在生產(chǎn)中的重要性和在效用函數(shù)的重要性、人力資本和物質(zhì)資本的積累情況、生產(chǎn)率水平及基本公共服務(wù)之間的互補(bǔ)性等因素。各地方政府即使考慮到這些因素，也只是一個(gè)模糊的概念，對(duì)這些因素的影響大小和影響機(jī)制缺乏清晰的認(rèn)識(shí)和理解。比如，不同種類的基本公共服務(wù)在生產(chǎn)和個(gè)體效用中的互補(bǔ)性，不會(huì)影響提供不同種類基本公共服務(wù)的部門的決策：一個(gè)部門提供基本公共服務(wù)時(shí)，不會(huì)與提供另一種基本公共服務(wù)的部門進(jìn)行協(xié)商(比如，教育局提供教育基本公共服務(wù)時(shí)，不會(huì)與提供社保的人力資源與社會(huì)保障局進(jìn)行協(xié)商)。對(duì)于影響最{優(yōu)供給規(guī)模的各類因素缺乏考慮，必然導(dǎo)致實(shí)際的供給規(guī)模不同于最優(yōu)的供給規(guī)模，并且更可能的情況是基本公共服務(wù)供給的實(shí)際規(guī)模會(huì)小于最優(yōu)規(guī)模。這是因?yàn)槲覈胤秸闹С鼋Y(jié)構(gòu)偏向于能直接帶來政績的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出于財(cái)政資源的有限性和政績的考慮，必然會(huì)盡量壓縮民生支出，即主要壓縮各類基本公共服務(wù)支出。

我們通對(duì)基本公共服務(wù)的實(shí)際供給做計(jì)量回歸來進(jìn)一步佐證這一點(diǎn)。以基本公共服務(wù)實(shí)際供給為被解釋變量，以物質(zhì)資本積累率(投資率)、全要素生產(chǎn)率(TFP)、人均GDP、其他基本公共服務(wù)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化率、人口密度等因素作為解釋變量和控制變量，基于2008至2018年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，采用雙向固定效應(yīng)模型進(jìn)行計(jì)量回歸，結(jié)果見表1。

表1 基本公共服務(wù)實(shí)際供給的實(shí)證結(jié)果

注：(1)括號(hào)內(nèi)為t值;(2)***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平上顯著。

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》以及胡洪曙《中國基本公共服務(wù)供給指數(shù)報(bào)告(2017)》。

由表1可得到如下基本結(jié)論。第一，無論是單項(xiàng)基本公共服務(wù)還是綜合基本公共服務(wù)，其與物質(zhì)資本積累率(即投資率)要么不顯著，要么負(fù)相關(guān)，即物質(zhì)資本積累率的上升，不會(huì)帶來基本公共服務(wù)供給水平的上升，這與第二部分中基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模隨著物質(zhì)資本積累上升而上升的結(jié)論不一致。第二，全要素生產(chǎn)率TFP對(duì)各類基本公共服務(wù)(除了公共安全基本公共服務(wù)外)和綜合基本公共服務(wù)的影響不顯著，對(duì)公共安全基本公共服務(wù)的影響雖顯著但為負(fù)數(shù)，這表明全要素生產(chǎn)率TFP沒有對(duì)基本公共服務(wù)的實(shí)際供給產(chǎn)生影響，或者產(chǎn)生了負(fù)的影響(對(duì)公共安全基本公共服務(wù))，這與第二部分中基本公共服務(wù)最優(yōu)規(guī)模隨著生產(chǎn)率水平的提高而上升的結(jié)論相反。第三，人均GDP對(duì)各類基本公共服務(wù)的實(shí)際供給的影響均不顯著，這與第二部分中基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的上升而上升的結(jié)論不一致。第四，教育基本公共服務(wù)對(duì)其他類型的基本公共服務(wù)的實(shí)際供給的影響不顯著，社會(huì)保障與就業(yè)基本公共服務(wù)、交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)均是類似的結(jié)果，即某類基本公共服務(wù)的實(shí)際供給，不受其他類型基本公共服務(wù)的實(shí)際供給的影響，這與第二部分中某類基本公共服務(wù)的最優(yōu)規(guī)模的上升會(huì)導(dǎo)致其他類型基本公共服務(wù)的最優(yōu)規(guī)模也上升這一結(jié)論不一致。因此，諸如物資資本積累速度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)率水平等正向影響基本公共服務(wù)最優(yōu)規(guī)模的因素，對(duì)基本公共服務(wù)的實(shí)際供給的影響不顯著或有負(fù)影響，這表明基本公共服務(wù)的實(shí)際供給規(guī)模的影響因素，不同于基本公共服務(wù)的最優(yōu)規(guī)模的影響因素，也即實(shí)踐中各類基本公共服務(wù)供給的實(shí)際決策很少綜合考慮最優(yōu)規(guī)模的那些影響因素。

另一方面，就縱向來看，我國的各類基本公共服務(wù)的實(shí)際供給對(duì)GDP的彈性偏小，沒有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而進(jìn)行充分的調(diào)整，這意味著基本公共服務(wù)實(shí)際供給規(guī)模小于最優(yōu)供給規(guī)模。從第二部分最優(yōu)規(guī)模的影響因素的分析中可知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)基本公共服務(wù)具有較高的正向影響，這意味著基本公共服務(wù)供給規(guī)模應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展或GDP的上升而進(jìn)行充分調(diào)整。然而，我國各類基本公共服務(wù)供給水平變化較慢，對(duì)GDP的彈性偏小。我們可以計(jì)算2008-2018年各類基本公共服務(wù)供給規(guī)模對(duì)GDP的歷年彈性及期間彈性，結(jié)果見表2。

表2 各類基本公共服務(wù)對(duì)GDP的彈性

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》以及胡洪曙《中國基本公共服務(wù)供給指數(shù)報(bào)告(2017)》。

由表1可知，各類基本公共服務(wù)對(duì)GDP的彈性存在較大波動(dòng)，并且在2008-2018年之間的平均彈性非常小。以教育基本公共服務(wù)為例，其對(duì)GDP的期間彈性僅為0.06，文體傳媒基本公共服務(wù)對(duì)GDP的期間彈性僅為0.11，其他類型的基本公共服務(wù)對(duì)GDP的彈性也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于1，而交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)對(duì)GDP的彈性為負(fù)。更進(jìn)一步地，各類基本公共服務(wù)加權(quán)而來的綜合基本公共服務(wù)，其對(duì)GDP的彈性僅為0.22。這表明，無論是單項(xiàng)基本公共服務(wù)還是綜合基本公共服務(wù)，其對(duì)GDP的彈性都非常小，即都是非常缺乏彈性的。一般而言，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期的國家，基本公共服務(wù)對(duì)GDP(經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平)會(huì)非常敏感，也即彈性應(yīng)該較大，特別是社會(huì)保障、教育、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的上升而大幅提高。然而，我國基本公共服務(wù)對(duì)GDP的彈性偏低，意味著我國的基本公共服務(wù)供給水平低于社會(huì)最優(yōu)規(guī)模。

因此，整體上，對(duì)照第二部分最優(yōu)供給模型中的相關(guān)結(jié)論，無論是從實(shí)踐中地方政府的實(shí)際決策，還是從基本公共服務(wù)供給的測算結(jié)果來看，我國各類基本公共服務(wù)供給規(guī)模通常小于社會(huì)福利最大化所要求的最優(yōu)供給規(guī)模，即存在供給不足的問題。

四、我國基本公共服務(wù)供給不足的原因分析

對(duì)基本公共服務(wù)供給不足的原因及其機(jī)制的分析和研究，將為改進(jìn)和提高基本公共服務(wù)供給數(shù)量奠定基礎(chǔ)。我國基本公共服務(wù)供給不足的原因是多方面的，由于我國各類基本公共服務(wù)主要由地方政府提供，屬于地方事務(wù)，因此接下來將以地方政府支出行為和支出規(guī)模為出發(fā)點(diǎn)，分析地方政府為什么缺乏激勵(lì)和缺乏充分的能力以基本公共服務(wù)的社會(huì)最優(yōu)規(guī)模為參照系和目標(biāo)去提供基本公共服務(wù)，為什么沒有動(dòng)力和能力去綜合考慮最優(yōu)供給規(guī)模的那些影響因素，為什么所提供的基本公共服務(wù)規(guī)模難以對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行充分的調(diào)整，從而導(dǎo)致供給不足。

(一)特殊的政府管理體制，地方政府缺乏提供最優(yōu)規(guī)?；竟卜?wù)的積極性

我國是行政集中、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政分權(quán)的政府管理體制，使得地方政府缺乏充分的積極性以居民效用(福利)最大化為目標(biāo)，因而也就缺乏激勵(lì)去提供社會(huì)最優(yōu)規(guī)模的基本公共服務(wù)，導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給不足。一方面地方政府的政績考核結(jié)果主要由上級(jí)政府決定，而由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行為和績效存在信息不充分、監(jiān)督能力及治理能力有待提高等原因，我國地方政府的績效考核的主要指標(biāo)是地方經(jīng)濟(jì)增長速度等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。許多關(guān)于地方政府行為的研究都強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)⑩。盡管近年來GDP考核在地方政府績效考核中的重要性有所下降，而諸如安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定及基本公共服務(wù)供給的重要性有所上升，但總體上還沒有引起或要求地方政府給予基本公共服務(wù)足夠的重視。另一方面，經(jīng)濟(jì)分權(quán)和財(cái)政分權(quán)使得地方政府在政府支出方面具有自主權(quán)，基本公共服務(wù)方面的支出和其他政府支出的數(shù)量、結(jié)構(gòu)或比例，基本上由地方政府自行決策。經(jīng)濟(jì)增長的考核目標(biāo)加上自主決定的支出結(jié)構(gòu)，必然使得地方政府的支出結(jié)構(gòu)偏向于生產(chǎn)性公共品，而沒有動(dòng)力保障或提高對(duì)非生產(chǎn)性公共品等基本公共服務(wù)的投入和支出水平。比如，地方政府通常熱衷于城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市形象工程等既直接拉動(dòng)GDP又容易量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而對(duì)于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面的民生服務(wù)或基本公共服務(wù)則沒有多少興趣，在保障上級(jí)所要求的最低投入或最低供給的水平下，沒有動(dòng)力去提高基本公共服務(wù)方面的支出。因此，特殊的政府管理體制使得地方政府在基本公共服務(wù)供給決策過程中，缺乏充分的動(dòng)力去綜合考慮那些影響社會(huì)最優(yōu)規(guī)模的因素(諸如各類基本公共服務(wù)之間的互補(bǔ)性、技術(shù)水平與生產(chǎn)率、人力資本與物質(zhì)資本的積累速度等因素)，即做決策時(shí)沒有積極性去考慮基本公共服務(wù)的社會(huì)最優(yōu)規(guī)模，從而導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給規(guī)模難以達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平、難以滿足人們的需要。

(二)財(cái)政支出及基本公共服務(wù)供給不透明，地方政府缺乏激勵(lì)去提供社會(huì)最優(yōu)規(guī)模的基本供給服務(wù)

財(cái)政不透明和基本公共服務(wù)供給不透明，難以發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的功能，地方政府缺乏激勵(lì)去提供社會(huì)最優(yōu)規(guī)模的基本供給服務(wù)。因?yàn)樨?cái)政不透明意味著地方政府即便沒有根據(jù)社會(huì)最優(yōu)水平去提供基本公共服務(wù)，決策過程中沒有考慮那些影響社會(huì)最優(yōu)供給規(guī)模的因素(經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人力資本與物質(zhì)資本的積累速度、社會(huì)的生產(chǎn)率和技術(shù)水平、各類基本公共服務(wù)在居民效用函數(shù)中的相對(duì)重要性等)，也不會(huì)面臨來自居民和社會(huì)的強(qiáng)烈質(zhì)疑和問責(zé)，從而導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給規(guī)模不足。財(cái)政不透明和基本公共服務(wù)供給不透明，使得人民群眾無法從整體上獲知基本公共服務(wù)供給的具體數(shù)量，也無法獲知財(cái)政在各類基本公共服務(wù)供給方面的投入水平、資金使用和管理是否合規(guī)合法等信息，從而人民群眾和社會(huì)媒體難以對(duì)基本公共服務(wù)供給及相應(yīng)的財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致基本公共服務(wù)的供給得不到外部約束和激勵(lì)。一方面，2014年新修訂的《預(yù)算法》雖然明確規(guī)定財(cái)政預(yù)算要進(jìn)行公開，但目前還沒有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致地方政府對(duì)預(yù)算公開的詳細(xì)程度不統(tǒng)一，且大部分地區(qū)預(yù)算公開非常粗略，無法判斷投入到基本公共服務(wù)領(lǐng)域的資金規(guī)模、結(jié)構(gòu)和具體投向，因此也就無法通過預(yù)算公開對(duì)地方政府和相關(guān)部門形成約束和監(jiān)督。換言之，預(yù)算公開的法律和實(shí)踐目前還無法保障基本公共服務(wù)供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。另一方面，財(cái)政資金轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)的效率、基本公共服務(wù)供給的具體情況等信息不透明，從而基本公共服務(wù)的受益對(duì)象及社會(huì)媒體無法獲知具體的基本公共服務(wù)供給規(guī)模。比如在醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)方面，新增的醫(yī)務(wù)人員數(shù)量，新增的醫(yī)務(wù)人員專業(yè)水平、治療水平，醫(yī)療器械和藥品數(shù)量與價(jià)格，醫(yī)院新建和投入使用的面積等醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)的各個(gè)維度，人民群眾和社會(huì)媒體難以通過可行的渠道去獲得這些方面的信息，從而無法獲知醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)供給的具體情況，也就無法對(duì)基本公共服務(wù)的供給及資金投入進(jìn)行監(jiān)督。因此，財(cái)政支出不透明、基本公共服務(wù)供給的不透明，導(dǎo)致地方政府無須面臨充分的社會(huì)監(jiān)督，降低了地方政府及相關(guān)部門以社會(huì)最優(yōu)供給規(guī)模為參照系和目標(biāo)去提供基本公共服務(wù)的動(dòng)力和激勵(lì)。

(三)地方自有財(cái)政收入不足，地方政府缺乏能力根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平去充分調(diào)整基本公共服務(wù)的供給規(guī)模

在前面兩部分我們論證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模的影響，而我國各類基本公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的彈性偏低，即實(shí)際供給不足。然而，為什么在我國經(jīng)濟(jì)快速增長的年份里，各類基本公共服務(wù)難以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而得到充分的提高？主要原因在于，雖然我國財(cái)政總收入實(shí)際上是高于GDP增速的，從而具有較高的財(cái)政總收入，但是現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制導(dǎo)致地方財(cái)政收入有限或財(cái)政資金不充足，使得地方政府沒有能力根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而去充分提高基本公共服務(wù)供給規(guī)模。基本公共服務(wù)供給首先要求地方政府有足夠的財(cái)力和能力，然而由我國財(cái)稅體制決定的地方財(cái)政收入通常遠(yuǎn)不足以保障基本公共服務(wù)供給，地方存在很大的收支缺口。一方面，自1994年分稅制以來，我國地方政府本級(jí)財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重僅在45%—55%之間，而地方政府承擔(dān)了大量事權(quán)和支出責(zé)任，導(dǎo)致地方政府自有資金非常有限，無法支撐其相應(yīng)的支出責(zé)任。另一方面，中央政府對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度存在諸多不完善的地方，導(dǎo)致無法有效保障轉(zhuǎn)移支付資金用于基本公共服務(wù)。歷年來中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)如圖1、圖2所示：

圖1 轉(zhuǎn)移支付規(guī)模數(shù)據(jù)來源：歷年《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》。

圖2 轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來源：歷年《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》。

由圖2可知我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比較高，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的以下問題使得轉(zhuǎn)移支付制度難以有效滿足地方政府特別是經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地方政府的財(cái)力需求。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖然通常要求用于基本公共服務(wù)供給方面，然而，一方面許多用于基本公共服務(wù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金要求地方政府配套，導(dǎo)致越是財(cái)政資金匱乏的地方，越是難以獲得相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；另一方面沒有規(guī)定配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，減少了地方政府原本配置在基本公共服務(wù)方面的自有資金，從而無配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并沒有使得地方政府增加對(duì)基本公共服務(wù)的供給。同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管不嚴(yán)，使得對(duì)應(yīng)的地方政府部門常會(huì)將專項(xiàng)資金挪做他用。過去十幾年來我國預(yù)算管理制度和資金管理制度在不斷調(diào)整和改革過程中，總體上是向管理更規(guī)范、更加公開透明的方向前進(jìn)，但是離現(xiàn)代財(cái)政制度、財(cái)政資金管理能力現(xiàn)代化還有很遠(yuǎn)的距離，因而直接使用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的部門仍有很多方法，將應(yīng)該用于基本公共服務(wù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金用做行政開支等方面，或者在不同的基本公共服務(wù)之間進(jìn)行挪用，比如有些縣級(jí)政府將用于發(fā)放教師工資的資金，用做公共安全基本公共服務(wù)支出或交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)支出，導(dǎo)致教師工資得不到保障，影響了教育基本公共服務(wù)的供給水平。因此，現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度，難以有效滿足地方政府財(cái)力需求，難以保障轉(zhuǎn)移支付資金用于基本公共服務(wù)。

(四)缺乏相關(guān)研究的專業(yè)人才，地方政府沒有能力以最優(yōu)供給規(guī)模作為參照系

整體上，我國地方政府在資金科學(xué)使用、合理優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)水平和能力還比較欠缺，導(dǎo)致沒有能力根據(jù)社會(huì)最優(yōu)供給規(guī)模的要求去計(jì)算和配置資金投入方向，從而導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率較低、預(yù)算編制不科學(xué)以及基本公共服務(wù)投入結(jié)構(gòu)不合理，最終使得基本公共服務(wù)的實(shí)際供給達(dá)不到社會(huì)最優(yōu)水平。我國地方政府缺乏專門的、高水平的支出結(jié)構(gòu)和資金分配的研究部門，財(cái)政部門及提供基本公共服務(wù)的政府職能部門更是缺乏研究基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模的專業(yè)人才，使得財(cái)政資金使用效率偏低和投入結(jié)構(gòu)不合理。首先，由于缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)和能力，導(dǎo)致預(yù)算編制僅采取簡單的諸如增量預(yù)算、憑感覺和直觀想象等方式方法預(yù)測收支，而不考慮不同種類基本公共服務(wù)之間的相互依賴的關(guān)系，不考慮社會(huì)技術(shù)水平的變化，不考慮經(jīng)濟(jì)中人力資本和物質(zhì)資本的變化，也難以及時(shí)了解和跟蹤人們偏好和需求的變化，換言之，沒有能力根據(jù)第二部分中基本公共服務(wù)的最優(yōu)供給規(guī)模的影響因素的變化去編制收支預(yù)算和安排資金，通常會(huì)導(dǎo)致基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出安排不足?；蛘哳A(yù)算收支的時(shí)期安排不合理，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中實(shí)際進(jìn)度不匹配，需要用錢開支時(shí)，收入和資金未能及時(shí)籌集上來，從而影響了基本公共服務(wù)的供給。其次，由于研究能力不足，導(dǎo)致資金管理制度設(shè)計(jì)不合理，基本公共服務(wù)的預(yù)算執(zhí)行難以完成。比如，財(cái)政資金存在鏈條較長、下?lián)芩俣嚷膯栴}，影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。在實(shí)行國庫集中收付制度之前，我國采用的是資金分級(jí)分散收付制度，存在資金鏈條長、下?lián)懿患皶r(shí)等普遍情況，在實(shí)行國庫集中收付制度后，仍然有部分資金沒有或暫時(shí)不宜納入該制度體系中，資金下?lián)苓M(jìn)度慢等現(xiàn)象仍然存在，這些都嚴(yán)重影響了預(yù)算的執(zhí)行和導(dǎo)致了年底突擊花錢的現(xiàn)象，降低了基本公共服務(wù)的供給水平。再次，基本公共服務(wù)投入結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致基本公共服務(wù)的供給難以發(fā)揮整體效應(yīng)，降低了基本公共服務(wù)的供給水平。比如資金更多地流向樓堂館所的建設(shè)等看得見摸得著的外在方面，而用于內(nèi)涵發(fā)展的用于人的方面的資金則偏少。以教育基本公共服務(wù)為例，用于教師培訓(xùn)、提高教師質(zhì)量及用于激勵(lì)教師工作積極性的資金偏少，而更多的資金用于辦公樓、廣場、教學(xué)樓等方面的建設(shè)；以交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)為例，資金主要用于道路建設(shè)，很多人口稀疏的區(qū)域道路寬闊，而用于公共交通運(yùn)輸管理、公共交通工具、公共交通的服務(wù)等方面的資金投入則非常欠缺。

五、相關(guān)政策建議

基于以上的相關(guān)研究結(jié)論，可以考慮從以下幾個(gè)方面采取措施和構(gòu)建政策體系，以提高地方政府根據(jù)社會(huì)最優(yōu)規(guī)模提供基本公共服務(wù)的激勵(lì)和能力。

第一，將基本公共服務(wù)供給規(guī)模全面納入地方政府、相關(guān)部門官員績效考核體系，并設(shè)置較高的考核比重?；竟卜?wù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)于人們的生產(chǎn)與發(fā)展極為重要，因此將基本公共服務(wù)這個(gè)更為根本的要素納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，具有非常重要的緊迫性和必要性。地方政府官員、部門官員的行為受績效考核體系的指揮，將基本公共服務(wù)供給規(guī)模全面納入地方政府及相關(guān)部門官員的績效考核體系，能有效調(diào)動(dòng)地方官員以社會(huì)最優(yōu)供給規(guī)模為參照系去提供基本公共服務(wù)，保障各類基本公共服務(wù)供給規(guī)模滿足人民群眾的需求，有助于保障國家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

第二，盡快出臺(tái)預(yù)算公開的實(shí)施細(xì)則，提高預(yù)算的透明度和基本公共服務(wù)的透明度。一是國家層面和地方層面應(yīng)盡快出臺(tái)預(yù)算公開的實(shí)施細(xì)則，特別是基本公共服務(wù)方面的支出要盡量詳細(xì)，讓人大代表、人民群眾能夠易于理解相關(guān)支出和預(yù)算安排。二是對(duì)每類基本公共服務(wù)，應(yīng)分門別類地對(duì)人員、物資、辦公場所等方面內(nèi)容進(jìn)行公開，以切實(shí)提高基本公共服務(wù)各個(gè)維度、各個(gè)層面的透明度，從而有助于人民群眾的監(jiān)督。

第三，提高地方政府自有財(cái)政資金，優(yōu)化和完善分稅制體制。地方政府資金不足是基本公共服務(wù)供給規(guī)模偏低的主要原因之一，因此需要大力提高地方政府的財(cái)力，使得地方政府有能力向最優(yōu)供給規(guī)模去提供基本公共服務(wù)。一是進(jìn)一步提高增值稅地方分成比例，可以考慮將地方分成從現(xiàn)在的50%提高到60%。二是近期盡快開征房產(chǎn)稅，遠(yuǎn)期開征包括遺產(chǎn)稅在內(nèi)的其他財(cái)產(chǎn)稅，并將房產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅收入。房產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅可以為地方政府提供穩(wěn)定、可觀的財(cái)政收入，并將其與基本公共服務(wù)的投入掛鉤，這通常有助于提高地方政府的治理水平和基本公共服務(wù)的供給規(guī)模。

第四，尤為重要的是，將基本公共服務(wù)供給的社會(huì)最優(yōu)規(guī)模及其影響因素納入基本公共服務(wù)的政策決策中。在制定基本公共服務(wù)供給規(guī)模及結(jié)構(gòu)、資金投入結(jié)構(gòu)和數(shù)量時(shí)，應(yīng)充分考慮對(duì)于社會(huì)而言最優(yōu)的供給規(guī)模及其結(jié)構(gòu)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)率、各類基本公共服務(wù)在產(chǎn)出中的重要性和效用函數(shù)中的貢獻(xiàn)等因素納入決策過程中，這將為基本公共服務(wù)的實(shí)際供給提供參照標(biāo)桿、參照的目標(biāo)，有助于認(rèn)識(shí)到實(shí)際供給與最優(yōu)水平的差距和對(duì)基本公共服務(wù)供給規(guī)模進(jìn)行評(píng)判，有助于基本公共服務(wù)的實(shí)際供給水平向最優(yōu)水平靠近。

第五，提升基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模的研究能力。每個(gè)地區(qū)都應(yīng)通過資助相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政部門和提供基本公共服務(wù)的職能部門相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提升基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模、影響因素及其影響機(jī)制等方面的研究能力，為基本公共服務(wù)投入結(jié)構(gòu)、資金投入規(guī)模等方面指明方向和具體規(guī)劃。

六、結(jié)語

基本公共服務(wù)包括很多層面或維度，而所有維度中最基礎(chǔ)和最根本的則是基本公共服務(wù)供給規(guī)模，深入分析基本公共服務(wù)供給規(guī)模情況顯得尤為重要。本文首先在經(jīng)濟(jì)增長的框架中構(gòu)建了一個(gè)簡單理論模型，分析了最優(yōu)的基本公共服務(wù)供給規(guī)模的影響因素及其影響機(jī)制，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、各類基本公共服務(wù)在生產(chǎn)和效用函數(shù)中的彈性、社會(huì)的技術(shù)和生產(chǎn)率水平、人力資本和物質(zhì)資本的積累速度等因素，均會(huì)對(duì)基本公共服務(wù)的最優(yōu)供給規(guī)模產(chǎn)生影響。本文繼而從政府決策機(jī)制通常不考慮基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模及其影響因素等方面論證了我國基本公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)實(shí)。進(jìn)一步地，基于地方政府的動(dòng)力和能力角度，從政府管理體制、資金管理體制、專業(yè)能力缺乏及基本公共服務(wù)供給不透明等方面論證了為什么地方政府沒有動(dòng)力和能力根據(jù)最優(yōu)供給規(guī)模去提供基本公共服務(wù)。本文最后從政績考核、財(cái)稅體制改革、基本公共服務(wù)透明度及加強(qiáng)影響基本公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模的因素的研究能力等方面構(gòu)建了對(duì)策建議體系，以期有助于提高我國基本公共服務(wù)供給規(guī)模。

注釋

①魏福成、胡洪曙：《我國基本公共服務(wù)均等化：評(píng)價(jià)指標(biāo)與實(shí)證研究》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期。

②辛沖沖、陳志勇：《中國基本公共服務(wù)供給水平分布動(dòng)態(tài)、地區(qū)差異及收斂性》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2019年第8期。

③丁輝俠:《財(cái)政分權(quán)、制度安排與公共服務(wù)供給——基于中國省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》,《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2012年第5期;李拓、李斌、余曼:《財(cái)政分權(quán)、戶籍管制與基本公共服務(wù)供給——基于公共服務(wù)分類視角的動(dòng)態(tài)空間計(jì)量檢驗(yàn)》,《統(tǒng)計(jì)研究》2016年第8期;宋美喆、劉寒波:《地方政府策略互動(dòng)行為下的區(qū)域基本公共服務(wù)收斂性研究》,《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期;胡洪曙:《中國基本公共服務(wù)供給指數(shù)報(bào)告(2017)》,北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2018年，第61、105、141、186、247、287、330、353頁。

④丁輝俠:《財(cái)政分權(quán)、制度安排與公共服務(wù)供給——基于中國省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》,《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2012年第5期；伍先福、楊永德:《城市化與財(cái)政支出增加了公共休閑服務(wù)供給嗎》,《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2017年第1期。

⑤潘心綱、張興：《當(dāng)代中國基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期。

⑥李紅霞：《基本公共服務(wù)供給不足的原因分析與強(qiáng)化政府財(cái)政責(zé)任的對(duì)策》，《財(cái)政研究》2014年第2期。

⑦鄭浩生、李東坤：《省以下分權(quán)改革促進(jìn)地方基本公共服務(wù)供給嗎？——來自四川省“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第4期。

⑧劉成奎：《自豪感、政府偏好與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的影響研究》，《管理世界》2012年第9期。

⑨伏潤民、繆小林:《中國生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系重構(gòu)——基于拓展的能值模型衡量的生態(tài)外溢價(jià)值》,《經(jīng)濟(jì)研究》2015年第3期;毛捷、汪德華、白重恩:《民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、公共支出差異與經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距》,《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第5期;賈曉俊、岳希明:《我國均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制研究》,《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第1期。

⑩周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期;徐現(xiàn)祥、王賢彬：《任命制下的官員經(jīng)濟(jì)增長行為》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2010年第4期。