楊曉懌 肖光睿

近日，國家發(fā)改委表示，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的意見已審議通過，將進(jìn)一步強(qiáng)化新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)更多新基建投資。這意味著新基建即將開始大規(guī)模落地，成為新周期中的投資焦點(diǎn)。

地方上應(yīng)當(dāng)意識(shí)到這是時(shí)代的機(jī)會(huì)，把握新基建帶來的新機(jī)遇，以新基建為切入口，帶動(dòng)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。那么，各地應(yīng)當(dāng)如何參與新基建、分享新基建紅利？

新模式：基建市場(chǎng)化改革

新基建之“新”，除了領(lǐng)域新之外，還在于新模式。2013年全面深化改革后，我國開啟了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程。推行更為市場(chǎng)化的“新基建”，將促使整個(gè)基建投資領(lǐng)域向更市場(chǎng)化、資源配置效率更高的方向去發(fā)展。

以科技、裝備制造為核心的新基建是市場(chǎng)化的。政府若要用好、用活新基建作為撬動(dòng)地方發(fā)展的工具，需要改變自己的思維，啟動(dòng)新一輪的基建市場(chǎng)化改革。對(duì)地方政府來說，這意味著要從兩個(gè)方面入手：

一方面盤活、升級(jí)存量資產(chǎn)，引入社會(huì)企業(yè)運(yùn)營。如今地方政府已積累了一批存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，但這些資產(chǎn)普遍存在權(quán)屬分散、運(yùn)營效率不高等諸多問題。在如今推行新基建的背景下，將存量基建資產(chǎn)升級(jí)改造、實(shí)現(xiàn)智能化、信息化，并將存量設(shè)施的運(yùn)營市場(chǎng)向社會(huì)開放，是投入最小、帶動(dòng)效應(yīng)最好的新基建實(shí)施模式。

通過這種模式，既讓政府存量資產(chǎn)“動(dòng)起來”，發(fā)揮應(yīng)有的作用;又使企業(yè)能夠打開市場(chǎng)，也利于信息產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在當(dāng)?shù)厣l(fā)展。這一發(fā)展模式對(duì)財(cái)政不寬裕的發(fā)展中地區(qū)來說，是將傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦突A(chǔ)設(shè)施的最佳路徑。

另一方面“以投代補(bǔ)”，成立政府基金來帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資。以科技為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)是高度市場(chǎng)化的，直接向產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼會(huì)使市場(chǎng)出現(xiàn)一定程度的扭曲，并不能達(dá)到更好的效果。因此，在新基建時(shí)代，最有效的方式是用市場(chǎng)化的投資模式來替代直接補(bǔ)助，助力企業(yè)與行業(yè)的健康發(fā)展。

這種“以投代補(bǔ)”的模式已經(jīng)被實(shí)踐多年，是政府不直接干預(yù)市場(chǎng)、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效方式，是比過去傳統(tǒng)“招商引資”模式效率更高、更契合政企雙方目標(biāo)的新模式。在新基建潮流下，地方上的發(fā)展思維應(yīng)當(dāng)更新?lián)Q代，用新時(shí)代的眼光來看待新發(fā)展契機(jī)。

新方式：政府的角色轉(zhuǎn)換

傳統(tǒng)基建是基于國民基本需求誕生的，因此需要財(cái)政作為主力來投資。那么基于新需求誕生的新基建，還需要財(cái)政資金支持嗎？答案是需要，也不需要。從某種程度上來說，新基建是基于傳統(tǒng)基建之上的，因此依然需要財(cái)政支撐。

發(fā)展大數(shù)據(jù)與人工智能，需要先有產(chǎn)業(yè)園區(qū);發(fā)展新能源汽車，需要先有停車場(chǎng)地與充電設(shè)施;發(fā)展特高壓，需要有更多的基本電力設(shè)備來支撐。從這個(gè)角度而言，新基建是基于傳統(tǒng)基建之上的;而這些作為新基建的基礎(chǔ)，必然需要政府支持、以財(cái)政資金作為支撐。

因此，發(fā)展新基建實(shí)際上也會(huì)帶動(dòng)傳統(tǒng)基建的發(fā)展;即使新基建本身投資并不大，卻會(huì)撬動(dòng)更大規(guī)模的傳統(tǒng)基建項(xiàng)目。但從新基建本身來說，新基建擁有截然不同的產(chǎn)出體系，應(yīng)當(dāng)交給市場(chǎng)。

政府可以通過市場(chǎng)化模式來給予新基建行業(yè)一定的支持，但不該是直接的、大規(guī)模發(fā)放補(bǔ)貼。例如，在過去的光伏、風(fēng)電行業(yè)中，由于政府補(bǔ)貼導(dǎo)致市場(chǎng)體系被極大地扭曲，同時(shí)也造成了極大的市場(chǎng)泡沫，無益于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步。

為了讓新基建進(jìn)行高質(zhì)量發(fā)展，是時(shí)候放手，讓新基建在市場(chǎng)化的環(huán)境中成長(zhǎng)、競(jìng)爭(zhēng)。那么政府應(yīng)當(dāng)在新基建中扮演一個(gè)怎樣的角色呢？

首先是發(fā)展新基建的基礎(chǔ)設(shè)施提供者。既然新基建是基于傳統(tǒng)基建才能有效發(fā)展的，那么政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)新基建行業(yè)的需求做出頂層設(shè)計(jì)，為新基建提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施，幫助行業(yè)發(fā)展。

這也是許多產(chǎn)業(yè)聚集要素較為齊全的地區(qū)正在做的事，在提供產(chǎn)業(yè)園區(qū)、環(huán)保配套等硬件的同時(shí)，做好企業(yè)服務(wù)、產(chǎn)學(xué)研基地等軟件。盡管如今新基建在全部基建中的占比依然很低，但在即將釋放的基建潮中，政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)新基建的需求來“補(bǔ)短板”，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)所需的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。

由于新基建概念的火熱，許多地方政府趨之若鶩;如何合理的規(guī)劃、建設(shè)配套的傳統(tǒng)基建、防止傳統(tǒng)基建的過度投入是現(xiàn)在亟需解決的問題。在上一輪基建投資中，大量智慧城市、特色小鎮(zhèn)等新基建項(xiàng)目存在建設(shè)與實(shí)際需求脫節(jié)的現(xiàn)象，造成了許多無效投資。在新基建的發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)將需求的界定交還給市場(chǎng)，政府無須大包大攬，為企業(yè)做好配套服務(wù)即可。

其次是市場(chǎng)的監(jiān)管者、行業(yè)的“裁判員”。政府直接投資的效率是比較低的，這一點(diǎn)已經(jīng)得到了普遍性共識(shí)。即使在PPP模式中，也存在政府過度干預(yù)的現(xiàn)象，一些地方政府為了融資便利性，使用地方融資平臺(tái)參與本地政府的PPP項(xiàng)目，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，自然無法促使基建投資的效率有效提升。

因此，在新基建領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)止步于“裁判員”，不應(yīng)當(dāng)直接參與、或通過融資平臺(tái)等非市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)參與新基建項(xiàng)目。把市場(chǎng)化的領(lǐng)域還給市場(chǎng)，讓新基建以市場(chǎng)化的方式健康發(fā)展，政府只需要做好監(jiān)督管理、政策制定等工作即可。

第三是新基建行業(yè)的“投資人”。雖然政府不應(yīng)當(dāng)直接參與新基建市場(chǎng)，但在國有資本改革后，政府可以扮演另一個(gè)角色——作為行業(yè)投資人，為新基建領(lǐng)域企業(yè)注資，但僅履行股東的責(zé)任與義務(wù)，并不參與具體項(xiàng)目的管理。

這一模式在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)非常成熟，通過政府投資基金，可以在不直接干預(yù)企業(yè)的前提下幫助新基建發(fā)展、解決資金問題，扶持行業(yè)的整體發(fā)展，也提高了財(cái)政資金的使用效率。

新融資：激活多元投資

由于傳統(tǒng)基建是由政府直接負(fù)責(zé)的，傳統(tǒng)基建的融資模式與政府信用高度相關(guān)。因此，市場(chǎng)化程度更高的新基建，在政府干預(yù)減少后，需要脫離政府信用，采用更為市場(chǎng)化的實(shí)施模式以及新的融資渠道。

針對(duì)政府負(fù)有提供責(zé)任的新基建，可以發(fā)行專項(xiàng)債。在新基建中，仍然有一部分基礎(chǔ)設(shè)施屬于政府負(fù)有提供責(zé)任的范圍，如高鐵項(xiàng)目的建設(shè)，這類項(xiàng)目可以通過發(fā)行地方專項(xiàng)債來解決資金問題。為新基建所配套建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等傳統(tǒng)基建，也可以通過專項(xiàng)債資金來解決。

針對(duì)準(zhǔn)公益性的新基建，可以通過PPP等市場(chǎng)化模式實(shí)施。新基建中的另一個(gè)典型——新能源充電樁的建設(shè)，就屬于準(zhǔn)公益性的范疇，應(yīng)當(dāng)采用PPP等市場(chǎng)化的模式，由政府與社會(huì)資本合作實(shí)施，政府僅根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施效益補(bǔ)貼現(xiàn)金流的缺口部分。

通過市場(chǎng)化模式與政府補(bǔ)助，改善了項(xiàng)目的融資條件，可以協(xié)助解決新基建的融資問題。同時(shí)，隨著債券發(fā)行門檻的逐漸放寬，市場(chǎng)化項(xiàng)目可以發(fā)行ABS、項(xiàng)目收益?zhèn)?、綠色債券進(jìn)行直接融資，有效降低融資成本。

針對(duì)市場(chǎng)化較高的領(lǐng)域，可以成立政府投資基金、鼓勵(lì)科技創(chuàng)投基金的設(shè)立。如果市場(chǎng)化程度更高一些，無須政府直接補(bǔ)貼現(xiàn)金流缺口，只是缺乏長(zhǎng)期發(fā)展資金，那么政府可以設(shè)立政府投資基金對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，政府不收取或僅收取很少的分紅，扶持企業(yè)的成長(zhǎng)發(fā)展。同時(shí)，鼓勵(lì)設(shè)立更多的科技創(chuàng)投基金并引導(dǎo)相關(guān)投資基金更多投入相關(guān)領(lǐng)域，促進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化，獲得產(chǎn)業(yè)初始啟動(dòng)和持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能。實(shí)際上，在政府投資基金和科技創(chuàng)投基金介入后，企業(yè)和項(xiàng)目能夠提高金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可度，更容易解決后續(xù)融資的問題。

同時(shí)，需要完善新基建的各項(xiàng)政策。當(dāng)前，新基建的融資政策亟待加強(qiáng)。新基建的優(yōu)惠稅收政策、定向的能源政策同樣應(yīng)當(dāng)盡快完善，配合降低融資成本、減稅降費(fèi)、加大對(duì)研發(fā)成本補(bǔ)貼等方式。同時(shí)，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)，企業(yè)自主，技術(shù)驅(qū)動(dòng)”的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)各方資源，特別是對(duì)民間資本參與“新基建”要從政策、資金、管理等多個(gè)維度給予足夠的引導(dǎo)和扶持。

（作者單位：北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司）