謝海

十九大以來(lái)，加快國(guó)有企業(yè)混合所有制改造，完善國(guó)有資本管理體制，確保國(guó)有資本保值增值，是國(guó)企改革的重要任務(wù)。加強(qiáng)公司治理，充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能，對(duì)于進(jìn)一步深化國(guó)企改革，規(guī)范國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策管理具有重要意義，在此做出以下分析。1979年，公司治理理論由美國(guó)人威廉姆森在《現(xiàn)代公司的治理》一書中首先提出，公司治理的主要任務(wù)是，明確股東、董事會(huì)和經(jīng)理層之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，形成有效的制衡機(jī)制。經(jīng)過(guò)四十年來(lái)的發(fā)展，公司治理機(jī)制已成為現(xiàn)代公司制度的重要組成部分。

一、 我國(guó)企業(yè)公司治理概況

1.公司治理法規(guī)概況。我國(guó)公司治理由股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層共同構(gòu)成。我國(guó)《公司法》規(guī)定，股東會(huì)是公司的最高決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)由股東會(huì)選舉生產(chǎn)，負(fù)責(zé)制定財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決定經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、聘任經(jīng)理層等事項(xiàng)。監(jiān)事會(huì)由股東會(huì)選舉生產(chǎn)，負(fù)責(zé)對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層人員執(zhí)行公司職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。在公司治理機(jī)制中，董事會(huì)受股東委托對(duì)公司進(jìn)行管理，董事會(huì)是公司治理的核心。在借鑒英美、德日二種公司治理體制基礎(chǔ)上，我國(guó)建立了以董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)相結(jié)合的雙層公司治理模式。 中國(guó)證監(jiān)會(huì)2001年發(fā)布了《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見》、2004年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)公眾股股東保護(hù)的若干規(guī)定》，在上市公司實(shí)施獨(dú)立董事制度。獨(dú)立董事通過(guò)參與董事會(huì)及下設(shè)的審計(jì)委員會(huì)、提名委員會(huì)等專業(yè)委員會(huì)的工作，對(duì)董事會(huì)決策事項(xiàng)發(fā)表同意、保留、反對(duì)、無(wú)法發(fā)表等意見，上市公司將獨(dú)立董事的意見及其理由應(yīng)予以公告和披露。在我國(guó)公司治理體制中，獨(dú)立董事通過(guò)參與董事會(huì)管理，發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)事會(huì)是對(duì)董事會(huì)及管理層的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)。二者依據(jù)的法規(guī)不同，參與公司治理的方式不同。

2.國(guó)有企業(yè)公司治理概況。國(guó)務(wù)院2000年發(fā)布《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》、2002年發(fā)布《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，建立了國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)外派制度。2005年，國(guó)資委在寶鋼集團(tuán)、中國(guó)神化等13家央企進(jìn)行了外部董事制度試點(diǎn)。2017年，國(guó)家電網(wǎng)、中國(guó)鋁業(yè)等央企，先后由全民所有制企業(yè)改制為有限責(zé)任公司，標(biāo)志著國(guó)企改革的進(jìn)一步深化。2018年，中共中央將國(guó)資委的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署，對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)事和外派審計(jì)監(jiān)督制度進(jìn)行重新組合，為加強(qiáng)國(guó)有資本監(jiān)督體系做出了新的制度安排。

二、當(dāng)前國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體制存在的問(wèn)題

1.董事會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。一是股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理。國(guó)有企業(yè)的股權(quán)相對(duì)集中，中小股東占股權(quán)比例小，控股股東董事利用股權(quán)優(yōu)勢(shì)，在董事會(huì)往往具有決策主導(dǎo)權(quán)，董事會(huì)內(nèi)部缺少相互制衡的股權(quán)基礎(chǔ)，中小股東利益缺少有效保護(hù)。二是董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層缺少有效的監(jiān)督。在我國(guó)上市公司中，經(jīng)理層人員兼任公司董事的情況大量存在，部分公司董事長(zhǎng)兼任公司總經(jīng)理，董事會(huì)與經(jīng)理層人員重疊程度較高，董事會(huì)與經(jīng)理層的權(quán)責(zé)界線不清晰，董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督責(zé)任無(wú)法得到有效落實(shí)。

2.獨(dú)立董事制度存在的不足。一是獨(dú)立董事作用發(fā)揮不足。在我國(guó)上市公司獨(dú)立董事人數(shù)普遍不超過(guò)董事會(huì)的三分之一，獨(dú)立董事的意見往往不能決定董事會(huì)的決策結(jié)果。同時(shí)，由于上市公司信息披露不充分，獨(dú)立董事的意見得不到充分披露，造成獨(dú)立董事缺少發(fā)表意見的主動(dòng)性。同時(shí)，上市公司允許1人可同時(shí)兼任5家公司獨(dú)立董事。據(jù)媒體報(bào)道，截至2019年1月，在A股的3578家上市公司中，同時(shí)兼任5家上市公司董事的，共有88人。這些獨(dú)立董事是否存在顧此失彼，是否能夠履行勤勉誠(chéng)信的義務(wù)，著實(shí)令人生疑。二是獨(dú)立董事選聘制度存在缺陷。公司獨(dú)立董事由提名委員會(huì)及董事會(huì)提名，由股東會(huì)選舉產(chǎn)生。大股東通過(guò)行使提名權(quán)和表決權(quán)，對(duì)獨(dú)立董事的選聘具有決定作用，選擇有利于自身和具有良好關(guān)系的獨(dú)立董事進(jìn)行董事會(huì)，成為上市公司的潛規(guī)則。因此，部分獨(dú)立董事甚至成為控股董事的代言人，失去了獨(dú)立地位。三是獨(dú)立董事獨(dú)立性差。我國(guó)獨(dú)立董事制度規(guī)定，獨(dú)立董事必須由與上市公司及股東無(wú)利益關(guān)系的人員擔(dān)任。但是，上市公司獨(dú)立董事薪酬少則幾萬(wàn)元多則達(dá)到百萬(wàn)以上，獨(dú)立董事的高額薪酬，造成獨(dú)立董事的自身利益與公司董事及經(jīng)理層利益高度相關(guān)，獨(dú)立董事缺少獨(dú)立性，無(wú)法維護(hù)中小股東權(quán)益。四是對(duì)獨(dú)立董事失職行為缺少責(zé)任追究制度。我國(guó)公司法規(guī)定董事應(yīng)具有勤勉誠(chéng)信的義務(wù)，但對(duì)獨(dú)立董事的失職行為，缺少具體處罰規(guī)定，獨(dú)立董事的失職行為無(wú)法得到有效處罰，客觀上造成獨(dú)立董事不做為，中小股東權(quán)益無(wú)法得到有效維護(hù)，違背了建立獨(dú)立董事制度的初衷。

3.監(jiān)事會(huì)制度存在的不足。一是監(jiān)事會(huì)監(jiān)督機(jī)制尚不完善。我國(guó)公司法規(guī)定了監(jiān)事會(huì)具有監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)監(jiān)事會(huì)如何開展監(jiān)督工作缺少規(guī)范性的指導(dǎo)，監(jiān)事會(huì)缺少執(zhí)行監(jiān)督職能的專職機(jī)構(gòu)和人員，監(jiān)督職無(wú)法落實(shí)。二是監(jiān)事的身份定位不清晰。國(guó)有公司監(jiān)事會(huì)主席一般由政府主管部門或國(guó)資管理部門任命，其他監(jiān)事由企業(yè)工會(huì)主席、紀(jì)委書記和職工代表等兼任，這些兼職監(jiān)事都承擔(dān)有日常管理工作，并不專業(yè)從事監(jiān)事工作，企業(yè)對(duì)他們的職業(yè)定位更多是職工而不是監(jiān)事。在實(shí)際工作中，這些人開會(huì)是監(jiān)事，不開會(huì)則是職工，對(duì)于監(jiān)事工作只能是兼而管之，監(jiān)事作用弱化。三是監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督面狹窄。隨著國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)有企業(yè)的管理業(yè)務(wù)增加、地域擴(kuò)大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加大，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理重心正在逐步向所屬的二三級(jí)公司轉(zhuǎn)移。目前，受監(jiān)事會(huì)人員及編制的限制，國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督只能停留在集團(tuán)一級(jí)，無(wú)法擴(kuò)展到二三級(jí)公司，監(jiān)督難以達(dá)到全覆蓋，無(wú)法適應(yīng)企業(yè)快速發(fā)展的需要。

4.企業(yè)內(nèi)部信息反饋機(jī)制尚不建全。一是管理信息反饋不及時(shí)性。在國(guó)有企業(yè)中，存在公司信息披露不及時(shí)，披露信息內(nèi)容簡(jiǎn)單空洞的現(xiàn)象。公司董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，無(wú)法及時(shí)掌握公司的管理信息，缺少對(duì)決策事項(xiàng)的全程控制，對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督管理不到位、不及時(shí)。二是獨(dú)立董事、監(jiān)事會(huì)人員做為企業(yè)的外來(lái)人員，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)和外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境缺少了解，對(duì)決策方案制定過(guò)程缺少認(rèn)識(shí)，對(duì)企業(yè)重大決策事項(xiàng)缺少調(diào)查研究，無(wú)法對(duì)決策方案的優(yōu)劣性做出有效判斷。

三、內(nèi)部審計(jì)在公司治理中的作用

2006年，上海、深圳證券交易所發(fā)布《上市公司內(nèi)部控制指引》。2008年，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》，要求加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制管理中存在的重大缺陷，形成內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告，并直接向董事會(huì)及其審計(jì)委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)報(bào)告。近年來(lái)，內(nèi)部審計(jì)做為企業(yè)重要的內(nèi)部控制部門，通過(guò)對(duì)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制和公司治理程序進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，已成為公司治理的重要基石，內(nèi)部審計(jì)在公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理的作用更加突出。

四、鐵路企業(yè)公司治理改革概況

1.鐵路企業(yè)公司化改革概況。2019年1月，中國(guó)鐵路總公司正式更名為中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱：國(guó)鐵集團(tuán)），公司性質(zhì)由全民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢挢?zé)任公司。國(guó)鐵集團(tuán)下設(shè)18個(gè)鐵路局集團(tuán)公司，由國(guó)鐵集團(tuán)依法履行出資人職責(zé)，各鐵路局集團(tuán)公司設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層。隨著鐵路企業(yè)改革的深入，各鐵路局集團(tuán)的管理層次壓縮，公司決策權(quán)高度集中在董事會(huì)和經(jīng)理層，加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)和經(jīng)理層的監(jiān)督管理，是深化鐵路企業(yè)改革的必然需要。近年來(lái)，為加強(qiáng)對(duì)各鐵路局集團(tuán)公司的國(guó)有資本監(jiān)督，規(guī)范各鐵路集團(tuán)公司治理機(jī)制，完善內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督管理。國(guó)鐵集團(tuán)在全國(guó)設(shè)立了6個(gè)審計(jì)特派員辦事處，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各鐵路局集團(tuán)公司的內(nèi)部審計(jì)工作。同時(shí)，由審計(jì)特派員擔(dān)任所轄各鐵路局集團(tuán)公司的監(jiān)事會(huì)主席，履行監(jiān)事會(huì)職責(zé)。

2.鐵路企業(yè)公司治理的概況。鐵路企業(yè)通過(guò)建立監(jiān)事會(huì)與內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合的監(jiān)事會(huì)體系，為內(nèi)部審計(jì)參與公司治理開拓了道路，對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理體制建設(shè)做出了有益探索。其主要效果體現(xiàn)在：①增加企業(yè)管理信息透明度。以某鐵路局集團(tuán)公司為例，2018年，某審計(jì)特派辦先后對(duì)該鐵路局集團(tuán)公司治理、發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算等項(xiàng)目進(jìn)行多輪次審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果在該鐵路局集團(tuán)董事會(huì)上及時(shí)進(jìn)行了通報(bào)，增加了審計(jì)信息的曝光度、透明度，推動(dòng)審計(jì)問(wèn)題及時(shí)整改。同時(shí)，監(jiān)事會(huì)通過(guò)列席公司董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)，審計(jì)特派辦及時(shí)掌握了集團(tuán)公司決策過(guò)程和決策信息，落實(shí)了對(duì)重大決策事項(xiàng)的事前、事中、事后的監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督合力。②完善了監(jiān)事會(huì)工作機(jī)制。通過(guò)建立內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)事會(huì)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善監(jiān)事會(huì)監(jiān)督工作制度，充實(shí)了監(jiān)事會(huì)的機(jī)構(gòu)和人員，解決監(jiān)事會(huì)缺少專業(yè)管理人員的問(wèn)題，保障了監(jiān)事會(huì)的職能發(fā)揮。同時(shí)，推動(dòng)了內(nèi)部審計(jì)從管理審計(jì)向全面風(fēng)險(xiǎn)管理和公司治理的擴(kuò)展，增加了審計(jì)問(wèn)題整改力度，內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)職能得到了加強(qiáng)。③完善了公司治理機(jī)制。通過(guò)完善監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，將監(jiān)督從事后向事前、事中擴(kuò)展，加強(qiáng)了對(duì)重大事項(xiàng)的全過(guò)程控制，增加了對(duì)公司董事和經(jīng)理層監(jiān)督的時(shí)效，充分發(fā)揮了內(nèi)部審計(jì)在公司治理中的監(jiān)督作用，完善了鐵路企業(yè)的公司治理體系。

實(shí)踐證明，鐵路企業(yè)通過(guò)加強(qiáng)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)相結(jié)合的公司治理體制建設(shè)，構(gòu)建了協(xié)調(diào)平衡的公司治理體系，充分發(fā)揮了內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)監(jiān)督作用，為強(qiáng)化國(guó)有資本監(jiān)督提供了制度保障，對(duì)進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革具有良好的借鑒意義。

（作者單位：中國(guó)鐵路西安局集團(tuán)公司審計(jì)部）