《外國(guó)人工作許可證》政策評(píng)估研究

章盈

摘要：隨著全球一體化，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的展開(kāi)，關(guān)于人才的競(jìng)爭(zhēng)顯得越發(fā)重要。在國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)加劇的情況下，中國(guó)在進(jìn)入21世紀(jì)后提出了“人才強(qiáng)國(guó)”的國(guó)家戰(zhàn)略，從中央到地方逐步推出關(guān)于吸引海外人才的政策。引進(jìn)并留住海外人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能對(duì)地區(qū)的整體科技水平提升、管理水平提高，并能強(qiáng)化創(chuàng)新能力和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在各方面都將起到極為重要的作用。上海市作為較早開(kāi)展海外人才工作的城市之一，其政策實(shí)施過(guò)程與發(fā)展現(xiàn)狀有一定研究意義。

2017年4月1日，全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可，此政策實(shí)施以來(lái)在便利外國(guó)人來(lái)華工作生活等方面起到了積極作用。本文以上海市徐匯區(qū)為例，從其開(kāi)展《外國(guó)人工作許可證》工作情況入手，研究其現(xiàn)狀，以綜合評(píng)估模式對(duì)此政策進(jìn)行評(píng)估。研究重點(diǎn)在于分析上海市徐匯區(qū)海外人才政策的制定、實(shí)施以及評(píng)估和調(diào)整，對(duì)已存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)的對(duì)策和意見(jiàn)。

本文主要包括以下內(nèi)容：對(duì)海外人才政策研究的背景和意義;相關(guān)政策概念的界定和所運(yùn)用到的分析理論;介紹政策的內(nèi)容及影響因素從而有效地構(gòu)建海外人才政策的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;基于利益相關(guān)者理論，參考政策評(píng)估和人才影響相關(guān)因素來(lái)建立指標(biāo)體系，并通過(guò)此指標(biāo)對(duì)海外人才政策內(nèi)容本身和政策的實(shí)施產(chǎn)出效果進(jìn)行評(píng)估，其中運(yùn)用了訪談，訪談問(wèn)題也同樣根據(jù)指標(biāo)體系來(lái)具體設(shè)計(jì);在經(jīng)過(guò)評(píng)估后，總結(jié)整理政策目前的優(yōu)勢(shì)以及不足之處，最后，本文通過(guò)評(píng)估內(nèi)容提出關(guān)于海外人才政策的相關(guān)對(duì)策建議，為政府之后的相關(guān)工作提供參考意見(jiàn)，提升其工作服務(wù)水平，有效地整合協(xié)調(diào)海外人才資源。

關(guān)鍵詞：海外人才政策;《外國(guó)人工作許可證》;政策評(píng)估

第一章 緒論

1.1研究背景

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的告訴發(fā)展需要多方面資源支持，其中也包括人力資源，其他一系列的生產(chǎn)要素也與人才有著密切聯(lián)系。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，人才流動(dòng)也在發(fā)生深刻的變化。世界各國(guó)都重視從其他各國(guó)吸引高層次人才，通常選擇以人才政策例如勞動(dòng)就業(yè)、移民或是一些獎(jiǎng)勵(lì)性的政策來(lái)降低門(mén)檻，吸引海外人才。

然而中國(guó)，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中關(guān)于人力資源這方面是較晚才開(kāi)始采取政策重視這部分內(nèi)容，早期并沒(méi)有很關(guān)注人才流動(dòng)。在國(guó)際綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，人力資源特別是高層次人才起著十分重要的作用，推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)加劇的情況下，中國(guó)在進(jìn)入21世紀(jì)后提出了“人才強(qiáng)國(guó)”的國(guó)家戰(zhàn)略，從中央到地方逐步推出關(guān)于吸引海外人才的政策。從2008年開(kāi)始《中央人才工作協(xié)調(diào)小組關(guān)于實(shí)施海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃的意見(jiàn)》，亦稱(chēng)千人計(jì)劃，圍繞著國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，在重點(diǎn)創(chuàng)新項(xiàng)目學(xué)科等以及在各類(lèi)園區(qū)中，引進(jìn)2000名左右的人才并有重點(diǎn)支持地支持一部分能夠帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)的人才來(lái)華創(chuàng)業(yè)。2009年初，中央出臺(tái) 《中央人才工作協(xié)調(diào)小組關(guān)于實(shí)施高層次人才引進(jìn)計(jì)劃的意見(jiàn)》，營(yíng)造出吸引高層次人才的政策環(huán)境。2011年，出臺(tái)了《留學(xué)人員回國(guó)工作“十二五”規(guī)劃》。地方也根據(jù)中央統(tǒng)一要求，發(fā)布了有地區(qū)特點(diǎn)的海外人才政策。

在2016年的政府工作報(bào)告中提出，要實(shí)施更積極、更開(kāi)放、更有效的人才政策，并明確由國(guó)家外國(guó)專(zhuān)家局牽頭落實(shí)。因此，自2016年10月1日至2017年3月31日，“外國(guó)人入境就業(yè)許可”和“外國(guó)專(zhuān)家 來(lái)華工作許可”整合為“外國(guó)人來(lái)華工作許可”這一政策在10個(gè)試點(diǎn)省區(qū)市開(kāi)始工作實(shí)施。在2017年4月1日，外國(guó)人來(lái)華工作許可制度將在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施。

1.2研究意義

原來(lái)的外國(guó)人就業(yè)許可制度較為繁瑣，顯得比較苛刻，用人單位需要先為外國(guó)人申請(qǐng)就業(yè)許可證，外國(guó)人憑借許可證向領(lǐng)事館申請(qǐng)必要的工作簽證，最后外國(guó)人用就業(yè)許可證和工作簽證申請(qǐng)就業(yè)證及居留手續(xù)。申請(qǐng)過(guò)程繁瑣，因此如果沒(méi)有必要的理由，用人單位一般不會(huì)這樣做，這又會(huì)限制了外籍人員就業(yè)的機(jī)會(huì)。

《外國(guó)人工作許可證》兩證整合后，創(chuàng)新了管理制度，優(yōu)化了服務(wù)質(zhì)量，方便了外國(guó)人來(lái)華工作在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一管理，也為申請(qǐng)的外國(guó)人和用人單位等提供了便利措施。而不同地方在外國(guó)人來(lái)華工作這問(wèn)題上根據(jù)自己的特殊情況，除了按照已有的政策，也因地制宜地創(chuàng)新了很多獨(dú)有的政策。

《外國(guó)人工作許可證》作為一個(gè)新政策，并且地方又同時(shí)有不同的扶助政策，因此我認(rèn)為研究評(píng)估這個(gè)政策實(shí)施情況有以下幾點(diǎn)意義。首先第一點(diǎn)，可以通過(guò)政策評(píng)估來(lái)確定政府相關(guān)部門(mén)的職能，確定政府的角色，防止部門(mén)間職能、權(quán)利范圍重疊等。判定政府部門(mén)的落實(shí)情況，調(diào)整完善此政策的操作過(guò)程。第二點(diǎn)則是，選擇針對(duì)研究上海市徐匯區(qū)的政策情況，可全面了解目前徐匯區(qū)的人才引進(jìn)以及管理使用的相關(guān)各類(lèi)信息，反映出實(shí)際情況，同時(shí)也為徐匯政府部門(mén)提供一手資料，為以后的相關(guān)工作打下基礎(chǔ)。此外，還可以將政策總結(jié)的相關(guān)問(wèn)題向市級(jí)單位反饋。第三點(diǎn)則是，這是對(duì)一個(gè)新政策的評(píng)估，有利于之后完善關(guān)于此類(lèi)政策的評(píng)估體系可持續(xù)地對(duì)此政策進(jìn)行評(píng)估，為徐匯政府部門(mén)調(diào)整和修改評(píng)估方式提供參考意見(jiàn)，提高管理服務(wù)水平。最后則是，對(duì)于服務(wù)對(duì)象來(lái)說(shuō)，也就是用人單位、第三方機(jī)構(gòu)和海外人才個(gè)人來(lái)說(shuō)，這是個(gè)很好的機(jī)會(huì)反應(yīng)自身的情況，所遇到的困難問(wèn)題等，通過(guò)評(píng)估的不同渠道獲得政府部門(mén)的關(guān)注，有助于解決實(shí)際操作中的問(wèn)題，提升這些服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意度。上海市徐匯區(qū)擁有良好的地理位置和人才環(huán)境，適合于海外人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，在這樣的背景下，以上海市徐匯區(qū)為例評(píng)估海外人才政策《外國(guó)人工作許可證》具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1.3研究?jī)?nèi)容

以上海市徐匯區(qū)為研究對(duì)象，研究《外國(guó)人工作許可證》政策本身包括條例、流程和創(chuàng)新點(diǎn)，以及徐匯區(qū)配套措施，同時(shí)研究政務(wù)部門(mén)會(huì)在具體過(guò)程中碰到的問(wèn)題，用人單位和機(jī)構(gòu)對(duì)此新政的反饋內(nèi)容。主要通過(guò)徐匯區(qū)政務(wù)部門(mén)、用人單位及海外人才三者來(lái)了解目前政策實(shí)施的基本現(xiàn)狀和未來(lái)需求。

1.4研究方法

文獻(xiàn)研究法，查閱關(guān)于海外人才政策和評(píng)估方面的各類(lèi)文獻(xiàn)材料是論文寫(xiě)作的基礎(chǔ)。目前學(xué)術(shù)界、政府部門(mén)對(duì)海外人才相關(guān)的政策研究已有一定成果，但由于《外國(guó)人工作許可證》政策落實(shí)時(shí)間較短，針對(duì)此政策的研究?jī)?nèi)容還并沒(méi)有很充分，關(guān)于績(jī)效評(píng)估研究還較少。通過(guò)在知網(wǎng)、萬(wàn)方、維普、proquest、EBSCO等國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行大量、廣泛的文獻(xiàn)搜集，通過(guò)分析解讀文獻(xiàn)，為本研究提供堅(jiān)實(shí)、系統(tǒng)的理論支撐;掌握了解上海市相關(guān)海外人才政策方面研究的歷史和現(xiàn)狀。

訪談法，通過(guò)實(shí)地進(jìn)行訪談，從利益相關(guān)者視角的服務(wù)需求進(jìn)行調(diào)研，針對(duì)徐匯區(qū)政務(wù)部門(mén)、用人單位、海外人才和第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，不同的角度有所區(qū)別的設(shè)計(jì)訪談內(nèi)容，收集分析訪談內(nèi)容，聽(tīng)取意見(jiàn)建議。

第二章 概念界定與相關(guān)理論

本文所研究的是關(guān)于《外國(guó)人工作許可證》這一海外人才政策落實(shí)過(guò)程投入產(chǎn)出情況的分析辦法。為了能對(duì)政策實(shí)施提供有參考價(jià)值的意見(jiàn)，需要把握目前工作的開(kāi)展情況，分析存在的問(wèn)題，了解服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意程度。在對(duì)海外人才以及海外人才政策進(jìn)行概念確定后，從公共政策評(píng)估理論，人才流動(dòng)理論和利益相關(guān)者理論角度來(lái)研究政策設(shè)立一個(gè)評(píng)估的模型，對(duì)上海市徐匯區(qū)政府工作開(kāi)展、完善工作流程有著重要意義。

2.1概念界定

2.1.1海外人才

海外人才，是指相較于國(guó)內(nèi)本土人才而言，具有在海外生活學(xué)習(xí)工作經(jīng)歷的高層次人才資源。其中主要包括海外留學(xué)生、外籍華人、外籍留學(xué)生和外國(guó)專(zhuān)家四類(lèi)，本文中提到海外人才將側(cè)重于外籍華人和外國(guó)專(zhuān)家進(jìn)行討論。

從已有的中央政策文件可以發(fā)現(xiàn)，根據(jù)政策制定的內(nèi)容角度不同，關(guān)于界定海外人才也有所不同。2008 年 中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于引進(jìn)海外人才計(jì)劃的意見(jiàn)，其人才標(biāo)準(zhǔn)主要是圍繞國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，在重點(diǎn)的創(chuàng)新項(xiàng)目、學(xué)科、實(shí)驗(yàn)室以及在中央企業(yè)和國(guó)有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為主的各類(lèi)園區(qū)等，引進(jìn) 2000 名左右人才，并且對(duì)部分人才有重點(diǎn)地支持。根據(jù)以上的千人計(jì)劃包括之后的一系列政策可以認(rèn)為，通常對(duì)于界定海外人才具有以下特點(diǎn)：優(yōu)良的教育背景，了解掌握高新技術(shù)，有創(chuàng)新的科研能力或在金融、貿(mào)易、管理等領(lǐng)域有突出能力的專(zhuān)業(yè)知識(shí)人才。此外，不同的地方政府會(huì)在中央政策的基礎(chǔ)上，考慮到自身地區(qū)發(fā)展，結(jié)合地區(qū)實(shí)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，界定海外人也會(huì)更詳細(xì)具體，與地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展是否關(guān)聯(lián)都會(huì)有所考量。

總的來(lái)說(shuō)，海外人才可以被認(rèn)為是，擁有高學(xué)歷、在某一領(lǐng)域擁有一定地位，掌握國(guó)家和地區(qū)所需要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)或技能的人才，可以帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展的人才，包括了海外留學(xué)生、外籍華人、外籍留學(xué)生和外國(guó)專(zhuān)家。

2.1.2海外人才政策

本文所討論的海外人才政策是指中央以及地方政府制定的規(guī)范性文件包括了法規(guī)、行政規(guī)章和其他相關(guān)規(guī)范性文件。

海外人才政策屬于公共政策的一部分，是國(guó)家以及地區(qū)根據(jù)政策環(huán)境以及發(fā)展目標(biāo)吸引以及管理海外人才的一系列完整的公共政策。海外人才政策是通過(guò)政府這個(gè)主體來(lái)對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行調(diào)整和控制，調(diào)配社會(huì)資源滿(mǎn)足海外人才的利益訴求，干預(yù)國(guó)際間人才資本流動(dòng)從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

本文主要討論的《外國(guó)人工作許可證》和所涉及的海外人才政策是以吸引海外人才為根本目的并且留住人才，管理使用好人才所提出的一系列政策包括了人才引進(jìn)、人才分類(lèi)選拔、人才使用、人才管理和人才激勵(lì)等在內(nèi)的政策綜合，在本文研究過(guò)程中考慮到《外國(guó)人工作許可證》的政策特點(diǎn)主要研究政策內(nèi)容和政策的產(chǎn)出效應(yīng)。

2.2相關(guān)理論

2.2.1人才流動(dòng)理論

人才流動(dòng)能夠有效調(diào)節(jié)人才需求與供給，并能充分發(fā)揮人才的效益，推動(dòng)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而人才會(huì)為了實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值和目標(biāo)，獲得更高收入等一些目的而選擇流動(dòng)。人才合理有續(xù)流動(dòng)，是社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的重要體現(xiàn)。

根據(jù)國(guó)內(nèi)外研究來(lái)看，從個(gè)體層面上，美國(guó)心理學(xué)家勒溫（K. Lewin）的場(chǎng)論認(rèn)為，一個(gè)人創(chuàng)造的績(jī)效，不僅和能力、素質(zhì)有關(guān)，而且還和他所處的環(huán)境有著密切的聯(lián)系。如果一個(gè)人處于一個(gè)不良的環(huán)境之中，例如專(zhuān)業(yè)不對(duì)口、心情不舒暢、人際關(guān)系惡劣等，會(huì)影響發(fā)揮其聰明才智，從而也很難取得本應(yīng)有的績(jī)效。一般而言，個(gè)人對(duì)環(huán)境的改變往往無(wú)能為力，只有選擇離開(kāi)這個(gè)環(huán)境，轉(zhuǎn)到其他更適宜的環(huán)境去工作，從而產(chǎn)生了人才流動(dòng)。[1]

美國(guó)耶魯大學(xué)的組織行為學(xué)教授奧德弗，他將人的需要?jiǎng)澐譃槿齻€(gè)層次：生存需要、關(guān)系需要和成長(zhǎng)需要。認(rèn)為如果人們?cè)谕粋€(gè)環(huán)境中一直得不到需要的滿(mǎn)足，而從另外一個(gè)環(huán)境可以得到滿(mǎn)足時(shí)，往往人們就會(huì)追求后一種環(huán)境，以求滿(mǎn)足。[2]

中國(guó)與全球化研究中心主任王輝耀認(rèn)為，人才流動(dòng)受多種因素影響，其中與本文研究相關(guān)的因素包括：（1）政策因素：政府人才評(píng)估，引進(jìn)使用的機(jī)制等;（2）經(jīng)濟(jì)因素：工作環(huán)境、就業(yè)選擇、薪酬收入;（3）人文因素：人文環(huán)境是否能夠多元兼容等;（4）服務(wù)因素：中介機(jī)構(gòu)，服務(wù)平臺(tái)，國(guó)際人才市場(chǎng)是否能夠提供充足的交流與融入的服務(wù)，相關(guān)協(xié)會(huì)與社團(tuán)是否能夠提供上通上達(dá)的渠道，并保障他們的權(quán)益;（5）生活因素：居住環(huán)境、生活條件、服務(wù)設(shè)施等;（6）學(xué)術(shù)因素：科研支持、學(xué)術(shù)基礎(chǔ)、創(chuàng)新氛圍、經(jīng)費(fèi)保障等。

總結(jié)來(lái)看，工資與福利待遇一些與物質(zhì)相關(guān)的因素會(huì)對(duì)人才流動(dòng)有著直接的影響，但從宏觀上看人才所處的環(huán)境，文化背景和所在地區(qū)就業(yè)的政策和法律法規(guī)等都會(huì)對(duì)人才流動(dòng)產(chǎn)生直接影響。除此之外，人際氛圍以及人才自身對(duì)所在地區(qū)工作的滿(mǎn)意度也會(huì)一定程度上與流動(dòng)有關(guān)系。

2.2.2公共政策評(píng)估理論

（1） 公共政策評(píng)估內(nèi)容

公共政策評(píng)估是政策實(shí)施運(yùn)行的重要部分，通過(guò)政策評(píng)估反映一項(xiàng)政策制定執(zhí)行的優(yōu)劣，從而使得政策制定者和政策實(shí)施者接受到評(píng)估反饋后對(duì)政策是否繼續(xù)執(zhí)行或是修改完善做出正確的決定。

公共政策評(píng)估的概念和具體含義，存在的很大爭(zhēng)議，一般來(lái)說(shuō)關(guān)于公共政策評(píng)估研究?jī)?nèi)容可以主要分為以下三點(diǎn)，對(duì)公共政策方案的評(píng)估，對(duì)公共政策效果的評(píng)估，和對(duì)公共政策全過(guò)程的評(píng)估。

其中第一點(diǎn)對(duì)公共政策方案的評(píng)估，斯圖亞特.那格爾認(rèn)為，政策評(píng)價(jià)主要關(guān)心的是解析和預(yù)測(cè)。評(píng)估過(guò)程被看作為一種分析過(guò)程，評(píng)估者通過(guò)收集相關(guān)信息，運(yùn)用定性與定量分析方法和技術(shù)，對(duì)政策進(jìn)行分析，從而確定各種政策的優(yōu)缺點(diǎn)及可行性，供決策者參考。[3]

對(duì)公共政策效果的評(píng)估，馬丁.布爾默認(rèn)為政策評(píng)估就是對(duì)政策的效果進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)斷的過(guò)程。

最后一點(diǎn)對(duì)公共政策全過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，威廉.鄧恩認(rèn)為政策評(píng)估就是設(shè)法發(fā)現(xiàn)預(yù)想和實(shí)際執(zhí)行情況之間的差異。由此提供政策的相關(guān)知識(shí)，從而在政策制定過(guò)程的評(píng)估階段為政策制定者提供幫助。[4]

因此根據(jù)國(guó)內(nèi)外研究，可以認(rèn)為公共政策評(píng)估是指對(duì)政策全過(guò)程的分析和評(píng)判。具體來(lái)說(shuō)，公共政策評(píng)估是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)的程序，對(duì)公共政策的效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為。

（2） 政策評(píng)估的模式來(lái)看

關(guān)于政策評(píng)估的模式，韋唐從政府干預(yù)的實(shí)質(zhì)結(jié)果入手，按組織者不同分為三種，首先是效果模式，是由不同的團(tuán)體組成，包括：（1）基于目標(biāo)的評(píng)估模式，政策或計(jì)劃取得的結(jié)果是否與目標(biāo)一致，對(duì)結(jié)果有所監(jiān)控，其中目標(biāo)包括在目標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)取得的結(jié)果，及預(yù)期和非預(yù)期良好的附帶效果，預(yù)期和欸與其不良的附帶效果，這些結(jié)果對(duì)政策或計(jì)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)。（2）綜合評(píng)估模式：在政策投入階段，轉(zhuǎn)換階段，產(chǎn)出階段，清楚不同階段的意圖并觀察，而后比較意圖、觀察和標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程。（3）基于需求的評(píng)估模式：顧客導(dǎo)向模式，首要目標(biāo)為定位政策的顧客，評(píng)估會(huì)廣泛化、多樣化。[5]

經(jīng)濟(jì)模式與效果模式不同，經(jīng)濟(jì)模式關(guān)心成本，主要包括生產(chǎn)力模式和效率模式，關(guān)心政策投入，其投入成本，會(huì)有怎么樣的政策產(chǎn)出、政策成果、政策影響。

職業(yè)化模式關(guān)注于執(zhí)行評(píng)估的人：同行評(píng)議模式，職業(yè)人員根據(jù)自身價(jià)值準(zhǔn)則和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估其他人員的執(zhí)行情況。[5]

（3） 影響公共政策評(píng)估的主要因素

1） 公共政策目標(biāo)的不確定性：目標(biāo)難以量化，多重目標(biāo)的存在，人為地對(duì)政策目標(biāo)模糊表達(dá)，目標(biāo)在沖突和妥協(xié)中達(dá)成，難以區(qū)分和客觀評(píng)價(jià)，在特殊情況下往往難以明確說(shuō)明目標(biāo)。

2） 公共政策資源的混合性和公共政策行為重疊性：往往同一時(shí)期多項(xiàng)政策共同發(fā)揮作用，難以評(píng)估單項(xiàng)政策的支出成本。不同的政策系統(tǒng)，對(duì)相似的政策問(wèn)題制定實(shí)施政策，單項(xiàng)政策效果難以區(qū)分。

3） 政策影響的廣泛性：預(yù)期和非預(yù)期影響，政策系統(tǒng)內(nèi)影響和系統(tǒng)外影響，長(zhǎng)期影響和短期影響，正面影響和非正面影響。

4） 政策對(duì)象的抵制：政策評(píng)估涉及事實(shí)描述和價(jià)值判斷，從而導(dǎo)致責(zé)任和利益的分配，先管人員會(huì)影響評(píng)估進(jìn)行和評(píng)估結(jié)果。

我們對(duì)政策系統(tǒng)及政策過(guò)程進(jìn)行考察時(shí)，需要選擇科學(xué)的評(píng)估模式和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能更綜合且全方位地分析并給予評(píng)價(jià)、判斷和總結(jié)。基于海外人才政策的實(shí)際情況來(lái)看，海外人才工作往往伴隨著對(duì)實(shí)際效果的不斷評(píng)估和對(duì)操作過(guò)程的不斷反思中改進(jìn)。根據(jù)此政策所要達(dá)到的目標(biāo)，考慮其相關(guān)影響影響因素，實(shí)際執(zhí)行效果，以及效果的持續(xù)程度，來(lái)進(jìn)行整體的績(jī)效評(píng)估。其最后目的是調(diào)整優(yōu)化政策措施，提供政策執(zhí)行質(zhì)量，將政府所存在的問(wèn)題修正完善，并判斷未來(lái)政策走勢(shì)提供決策參考和依據(jù)?？傊?，主要評(píng)估內(nèi)容應(yīng)該涵蓋，政策制定——政策執(zhí)行——政策效果，全過(guò)程的評(píng)價(jià)。

2.2.3利益相關(guān)者理論

公共政策理論認(rèn)為，政策利益相關(guān)者是指“由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關(guān)系的個(gè)人或群體”。針對(duì)的目標(biāo)群體則是指那些受政策作用影響而需要重新調(diào)試行為的群體。

公共政策的制定以及公共政策實(shí)施的目標(biāo)根本目的是實(shí)現(xiàn)某個(gè)利益，而我認(rèn)為這個(gè)利益核心是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共整體的最大利益。在整個(gè)政策制定實(shí)施執(zhí)行以及最后評(píng)估總結(jié)過(guò)程中，都是貫穿著利益性的。因此，這也一定會(huì)與利益相關(guān)者有密切聯(lián)系，政府與企業(yè)、個(gè)人以及社會(huì)有利益聯(lián)系，而他們之間也存在著各自的利益互動(dòng)關(guān)系。利益相關(guān)者的反應(yīng)態(tài)度等會(huì)反饋到政策，反饋給政府，產(chǎn)生一定影響作用。

利益相關(guān)者最重要的在于誰(shuí)是利益相關(guān)者，以及如何劃分也就是利益相關(guān)者是怎么分類(lèi)的[6]。按不同角度對(duì)利益相關(guān)者分類(lèi)，才能采取有針對(duì)性的措施舉動(dòng)，以此來(lái)發(fā)揮出每個(gè)主體的最大動(dòng)機(jī)，實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求。

利益相關(guān)者對(duì)一個(gè)政策和其實(shí)施情況的認(rèn)識(shí)和具體反映不一致，在利益方面會(huì)產(chǎn)生矛盾，通過(guò)此方式能夠讓各方觀點(diǎn)意見(jiàn)交流，充分考慮不同的利益相關(guān)者自身的訴求和意見(jiàn)。對(duì)政策的評(píng)估能夠更全面，而不是以政府為主體的單一評(píng)價(jià)。在本人評(píng)估過(guò)程中，沒(méi)有事先確定好明確有效的評(píng)估目標(biāo)，會(huì)在之后的評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，需要考慮針對(duì)不同利益相關(guān)者所持有的價(jià)值觀和特點(diǎn)選取評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署對(duì)其支持開(kāi)發(fā)的合作項(xiàng)目開(kāi)展評(píng)估時(shí)也常采用利益相關(guān)者模式，例如它將項(xiàng)目的重要利益 相關(guān)者一般劃分成六類(lèi)，即目標(biāo)群體;直接受益者;直接管理者;資源提供者;外部咨詢(xún)顧問(wèn)、供應(yīng)商以及其他對(duì)計(jì)劃/項(xiàng)目提供工作支持的人或機(jī)構(gòu)。[7]

根據(jù)政策評(píng)估理論可以發(fā)現(xiàn)，政策評(píng)估需要明確評(píng)估的主體以及客體。評(píng)估主體需要多元化，也就是要考慮到每個(gè)利益相關(guān)者，從多個(gè)評(píng)價(jià)角度入手。本文認(rèn)為關(guān)于此政策的評(píng)估主體應(yīng)包括政府部門(mén)，因?yàn)檎块T(mén)熟悉了解政策制定、運(yùn)行的情況，也清楚本地區(qū)關(guān)于海外人才發(fā)展環(huán)境，此外公民或是政策直接使用者作為評(píng)價(jià)主體，可以直觀地體現(xiàn)政策使用的滿(mǎn)意度，把握政策的價(jià)值取向，最后包括一些其他的評(píng)價(jià)主體。評(píng)價(jià)客體則是海外人才政策，具體來(lái)說(shuō)有政策的主要內(nèi)容包括其中的引進(jìn)、使用、激勵(lì)政策等，另外有政策實(shí)施后的效果評(píng)價(jià)以及大發(fā)展環(huán)境下的評(píng)價(jià)。

結(jié)合評(píng)估主體以及利益相關(guān)者理論的分類(lèi)，本文將利益相關(guān)者按密切程度和關(guān)聯(lián)程度主要?jiǎng)澐譃楹诵睦嫦嚓P(guān)者、重要利益相關(guān)者、間接利益相關(guān)者和邊緣利益相關(guān)者四個(gè)層次，其中間接利益相關(guān)者和邊緣利益相關(guān)者并非不重要，同樣可以反映政策實(shí)施的效果和整體影響。四個(gè)層次具體利益相關(guān)者的選擇將在下文詳細(xì)介紹。

總而言之，在文中評(píng)估《外國(guó)人工作許可證》此政策過(guò)程中，需要明確主要的利益相關(guān)者，在訪談?wù){(diào)查過(guò)程中，考慮到每個(gè)個(gè)體、團(tuán)體的利益需求，有針對(duì)性的進(jìn)行調(diào)查，防止過(guò)程中產(chǎn)生利益矛盾，保證各方利益的同時(shí)，才能真正地有利于政策后續(xù)的改善執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)利益訴求。

第三章 建立政策評(píng)估體系

3.1建立評(píng)估指標(biāo)體系

根據(jù)公共政策評(píng)估理論以及相關(guān)利益者理論，《外國(guó)人工作許可證》政策評(píng)估的應(yīng)當(dāng)著重于利益相關(guān)者的態(tài)度，是否政策實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)。評(píng)估后的內(nèi)容可以作為以后政策工作需要改進(jìn)的基礎(chǔ)，提供了未來(lái)的方向，這樣才能實(shí)現(xiàn)評(píng)估的意義價(jià)值。在進(jìn)行政策評(píng)估后，發(fā)現(xiàn)政策中的問(wèn)題，分析問(wèn)題并找出解決措施，將政策執(zhí)行結(jié)果反饋到政策制定環(huán)節(jié)，修改完善政策再繼續(xù)執(zhí)行，使得整個(gè)政策過(guò)程成為一個(gè)良性循環(huán)。

評(píng)估過(guò)程應(yīng)該包括從政策制定到執(zhí)行以及最后政策取得效果整個(gè)過(guò)程的評(píng)價(jià)，在評(píng)估前需要準(zhǔn)備階段，確定評(píng)估的目的、確立評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、選擇評(píng)估的方法，使得評(píng)估工作能順利進(jìn)行。

3.1.1評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)上文評(píng)估理論中的評(píng)估模型來(lái)看，首先本文中的政策需要征詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)，但作為一個(gè)人才政策并沒(méi)有說(shuō)專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)需要通過(guò)同行評(píng)價(jià)。然而經(jīng)濟(jì)模式中注重成本，將成本納入考察范圍，與政策效果進(jìn)行比較，但目前所擁有的資料信息只局限于政策投入成本，并沒(méi)有具體的經(jīng)濟(jì)、人力投入的數(shù)據(jù)來(lái)作為參考，因此經(jīng)濟(jì)模式并不適合此次政策評(píng)估。

通過(guò)對(duì)效果評(píng)估模式的分析，由于《外國(guó)人工作許可證》實(shí)施時(shí)間較短，也無(wú)法選出一個(gè)主要達(dá)成目標(biāo)，對(duì)于政策服務(wù)對(duì)象也就是用戶(hù)來(lái)說(shuō)，政策接受的實(shí)際用戶(hù)和目標(biāo)用戶(hù)是可能存在區(qū)別的，如果針對(duì)用戶(hù)開(kāi)展評(píng)估，需要更細(xì)致的調(diào)查。因此本文選擇了綜合評(píng)估模式，從某種程度上來(lái)說(shuō)，政策和產(chǎn)品類(lèi)似，需要經(jīng)過(guò)投入、執(zhí)行、產(chǎn)出三個(gè)階段，評(píng)估一個(gè)政策并不能單一地從最終結(jié)果來(lái)看，與其他模式相比，這種評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)更能較民主公開(kāi)地反映政策制定實(shí)施的程序，并且對(duì)政策實(shí)施過(guò)程和結(jié)果中出現(xiàn)的好或不好的問(wèn)題都能有一定解釋。[8]此外，在此次評(píng)估中，最后的政策效果難以物化，會(huì)主要依賴(lài)于對(duì)過(guò)程的評(píng)估。

在評(píng)估的三個(gè)階段中，在前期也就是投入中需要明確政策的目標(biāo)，收集與此相關(guān)的材料進(jìn)行比較。在具體實(shí)施過(guò)程中，確定所制定的政策內(nèi)容，實(shí)際落實(shí)情況。在最后產(chǎn)出階段，將政策的目標(biāo)或是預(yù)期結(jié)果與實(shí)際產(chǎn)生結(jié)果的資料進(jìn)行比較。

人才政策的評(píng)價(jià)相對(duì)比較難有固定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橛绊懸蛩乇容^多，利益相關(guān)者也比較多。并且本文中的政策較新，將目標(biāo)定為引進(jìn)人才的數(shù)量或是人才質(zhì)量，數(shù)據(jù)較少。因此，將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)最后政策效果評(píng)估，設(shè)立為預(yù)期目標(biāo)與已達(dá)到的情況例如實(shí)際利益相關(guān)者的反饋以及一些非經(jīng)濟(jì)性的成果之間的差距比較來(lái)衡量評(píng)價(jià)。

3.1.2評(píng)估指標(biāo)

在確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之后，就需要確定具體的評(píng)估指標(biāo)。根據(jù)上文，評(píng)估此政策，主要按照“投入——實(shí)施——產(chǎn)出”三個(gè)過(guò)程，來(lái)構(gòu)建具體的評(píng)估指標(biāo)。首先投入包括政策投入，因?yàn)闆](méi)有相關(guān)資金投入的數(shù)據(jù)，主要從政策制定方面和平臺(tái)，第三方載體方面來(lái)評(píng)估投入。實(shí)施過(guò)程主要指操作過(guò)程中存在的問(wèn)題反饋等，以及最后的產(chǎn)出包括利益相關(guān)者的滿(mǎn)意度，是否真正吸引到人才。同時(shí)，最后產(chǎn)出方面也包括者負(fù)面影響，包括機(jī)會(huì)不平等，影響了本土人才的積極性。

在具體設(shè)計(jì)中，研究對(duì)象需要根據(jù)利益相關(guān)者理論來(lái)確定，由于直接將利益相關(guān)者作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難度較高，每個(gè)利益相關(guān)者的需求和關(guān)注點(diǎn)不同，需要在調(diào)研前，將其需求把我準(zhǔn)確，不斷調(diào)整計(jì)劃使得與評(píng)估對(duì)象對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和自己一致，不然無(wú)法反映真實(shí)想法。并且，每一個(gè)利益相關(guān)者會(huì)更關(guān)注強(qiáng)調(diào)自身的利益，可能會(huì)存在矛盾。

在上文中海外人才政策界定中也提到，海外人才政策是包括相當(dāng)多方面的，關(guān)于人才激勵(lì)、人才的引進(jìn)和人才的管理等都屬于政策內(nèi)容的一部分，在評(píng)估過(guò)程中需要將政策內(nèi)容分類(lèi)分析。此外根據(jù)公共政策評(píng)估理論和人才流動(dòng)理論可以總結(jié)此政策的相關(guān)影響因素。

在此，先介紹在評(píng)估過(guò)程中會(huì)納入考量范圍的三大類(lèi)影響因素。（1）經(jīng)濟(jì)因素，經(jīng)濟(jì)因素是最為基礎(chǔ)的一個(gè)因素，不管是大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境還是個(gè)人工資待遇都在一定程度上影響人才流動(dòng)，但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其政策力度也會(huì)相應(yīng)不同，例如上海作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)政策起到的作用相較于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)就沒(méi)有那么明顯。（2）政策因素，在政策運(yùn)行過(guò)程中，方案不規(guī)范或是執(zhí)行不到位無(wú)法使得政策真正發(fā)揮效果的話，那么政策就缺乏了操作的意義，例如對(duì)人才分類(lèi)指標(biāo)不明確的話，后續(xù)政策執(zhí)行就缺少了科學(xué)和合理性。（3）環(huán)境因素，這里的環(huán)境因素是除經(jīng)濟(jì)環(huán)境以外的外部因素，政策實(shí)施的社會(huì)環(huán)境和人文環(huán)境都影響著政策的順暢執(zhí)行。從宏觀來(lái)看，這部分因素比物質(zhì)方面的經(jīng)濟(jì)因素更來(lái)得重要。

綜上所述，結(jié)合了政策的影響因素以及政策相關(guān)利益者，通過(guò)投入——實(shí)施——產(chǎn)出的標(biāo)準(zhǔn)，本文嘗試著建立了以下海外人才政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，來(lái)對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估。

3.1.3評(píng)估方法

本文研究評(píng)估的方法是先通過(guò)政策投入的內(nèi)容也就是政策制定本身進(jìn)行事前評(píng)估，將政策內(nèi)容與上海市歷年來(lái)相關(guān)海外人才政策進(jìn)行內(nèi)容的比較以及評(píng)價(jià)政策本身的創(chuàng)新點(diǎn)和特點(diǎn)。

而關(guān)于政策實(shí)施階段性成果，本文選擇通過(guò)訪談來(lái)進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)利益相關(guān)者理論通常我們可以認(rèn)為政策制定的基本基礎(chǔ)和依據(jù)是以社情民意為重，體現(xiàn)群眾的訴求，但是現(xiàn)在的時(shí)代背景利益訴求多樣化導(dǎo)致了政策的目標(biāo)不一定能滿(mǎn)足各利益群眾的訴求，可能無(wú)法反映不同對(duì)象的意見(jiàn)，需要我們對(duì)各個(gè)利益相關(guān)者的現(xiàn)實(shí)訴求進(jìn)行詳細(xì)的分析。因此本問(wèn)訪談內(nèi)容考慮到不同利益相關(guān)者的角度，具體包括自評(píng)通過(guò)徐匯區(qū)政務(wù)部門(mén)和窗口工作人員，也就是親自參與了本項(xiàng)政策工作的人員來(lái)調(diào)查訪問(wèn)，因?yàn)樗麄兪怯H自第一線接觸到政策和服務(wù)對(duì)象的人，更有利于了解情況。對(duì)象評(píng)估，則是企業(yè)單位，他們直接感受政策的效果，他們作為服務(wù)對(duì)象來(lái)說(shuō)最具有發(fā)言權(quán)，提出的意見(jiàn)更具有參考價(jià)值。

在通過(guò)利益相關(guān)者確定訪談對(duì)象后，根據(jù)建立的具體指標(biāo)體系設(shè)計(jì)訪談問(wèn)題，收集訪談內(nèi)容后進(jìn)行整理分析，最后進(jìn)行總結(jié)。

第四章 政策評(píng)估

根據(jù)評(píng)估指標(biāo)體系，本章內(nèi)容首先針對(duì)于政策投入部分對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過(guò)與上海市其他海外人才政策進(jìn)行比較以及總結(jié)此政策內(nèi)容自身特點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)，從而給予評(píng)價(jià)。在進(jìn)行事前評(píng)估之后，對(duì)政策實(shí)施的過(guò)程以及結(jié)果，由于從政策實(shí)施到本文進(jìn)行訪談，政策真正實(shí)施僅有9個(gè)月時(shí)間，并未有明顯的成果，因此本文主要著重于階段性成果，通過(guò)訪談對(duì)政策實(shí)施過(guò)程和目前所取成果進(jìn)行評(píng)估。

4.1政策投入評(píng)估

4.1.1上海市海外人才政策評(píng)價(jià)綜述

上海市海外人才政策根本上是和中央政策一致的，但同時(shí)與自身的發(fā)展要求目標(biāo)相結(jié)合。2004年，上海市發(fā)布了《上海實(shí)施人才強(qiáng)市戰(zhàn)略行動(dòng)綱要》，提出到2010年的建設(shè)目標(biāo)，明確了人才強(qiáng)市戰(zhàn)略的主要任務(wù)。其中包括著海外人才聚集計(jì)劃，加快形成市場(chǎng)化運(yùn)作的長(zhǎng)效引才機(jī)制，創(chuàng)新完善海外人才幾句政策，制定了一系列獎(jiǎng)勵(lì)和支持政策，也完善了配套的輔助政策措施等，此外建立海外人才專(zhuān)門(mén)服務(wù)系統(tǒng)，整合了各類(lèi)服務(wù)海外人才的窗口，充實(shí)了工作網(wǎng)點(diǎn)，開(kāi)拓交流渠道，吸引符合上海市戰(zhàn)略目標(biāo)的海外人才。

在2010年，根據(jù)《上海市實(shí)施海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃的意見(jiàn)》，開(kāi)展了第一批上海市海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃，也就是“上海千人計(jì)劃”申報(bào)工作活動(dòng)，此政策爭(zhēng)取在5至10年時(shí)間，圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略和上海市重大發(fā)展需求，引進(jìn)一批海外高層次人才，至今，已進(jìn)行了七批的千人計(jì)劃申報(bào)工作。 關(guān)于此政策人才界定與其他城市相比，不同之處主要可以分為三點(diǎn)（1）無(wú)年齡限制;（2）無(wú)工作時(shí)間限制;（3）實(shí)現(xiàn)“四個(gè)率先”、建設(shè)“四個(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市緊缺繼續(xù)的人才。在住房政策方面，則是購(gòu)買(mǎi)自用商品住房一套，單位進(jìn)行一定補(bǔ)貼;在福利待遇方面，對(duì)承擔(dān)重大項(xiàng)目，可根據(jù)一定規(guī)定申請(qǐng)科研資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金等。

在2011年，浦東西區(qū)根據(jù)中央和上海市有關(guān)引進(jìn)海外高層次人才工作的文件精神，以及按照《上海市中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的目標(biāo)任務(wù)，為加快建設(shè)浦東新區(qū)“國(guó)際人才創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”，上海浦東新區(qū)于2011年研究制定了《浦東新區(qū)引進(jìn)海外高層次人才意見(jiàn)》，浦東新區(qū)啟動(dòng)海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃，簡(jiǎn)稱(chēng)“百人計(jì)劃”。自實(shí)施以來(lái)，在引才方面取得了良好的效果，產(chǎn)生了積極影響。其中政策優(yōu)惠包括，解決人才及其配偶、子女落戶(hù)問(wèn)題，子女入學(xué)問(wèn)題，享受住房補(bǔ)貼等，創(chuàng)業(yè)研究等有撥款研究費(fèi)用、項(xiàng)目的貸款貼息、成就獎(jiǎng)勵(lì)，生活補(bǔ)貼、安家補(bǔ)貼，人才公寓提供，同時(shí)還會(huì)根據(jù)類(lèi)別一次性補(bǔ)助，最高可達(dá)50萬(wàn)元。

除了以上內(nèi)容外，上海市徐匯區(qū)實(shí)行中央下發(fā)以及上海市要求的一系列政策的同時(shí)，也不斷制定執(zhí)行具有區(qū)域特色的相關(guān)政策。目前最新的相關(guān)政策為，徐匯區(qū)“光啟人才行動(dòng)計(jì)劃”，此政策內(nèi)容雖然不完全屬于海外人才政策，但有所涉及。

整個(gè)光啟人才行動(dòng)計(jì)劃共包含“六大品牌計(jì)劃”：即光啟英才計(jì)劃、光啟創(chuàng)客計(jì)劃、光啟伯樂(lè)計(jì)劃、光啟星夢(mèng)計(jì)劃、光啟名師計(jì)劃和光啟名醫(yī)計(jì)劃。其中，“光啟英才計(jì)劃”主要是培養(yǎng)企業(yè)優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)管理人才;“光啟伯樂(lè)計(jì)劃”主要是鼓勵(lì)社會(huì)化引才機(jī)構(gòu)為徐匯集聚更多人才。這兩項(xiàng)計(jì)劃主要面向大企業(yè)的優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)管理人才。針對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，徐匯推出“光啟創(chuàng)客計(jì)劃”，主要是培養(yǎng)初創(chuàng)期人才，這一計(jì)劃與留學(xué)歸國(guó)人員計(jì)劃相結(jié)合，重點(diǎn)挖掘有一技專(zhuān)長(zhǎng)的創(chuàng)客。而“光啟星夢(mèng)計(jì)劃”則主要是協(xié)助大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)，與促進(jìn)就業(yè)的相關(guān)政策結(jié)合，為有志于開(kāi)辦企業(yè)的大學(xué)生提供開(kāi)業(yè)指導(dǎo)和相關(guān)各類(lèi)扶持。

結(jié)合已有的相關(guān)海外人才政策包括人才引進(jìn)計(jì)劃，和最新的“光啟人才計(jì)劃”，徐匯區(qū)致力于提供一流的人才政策，完善相應(yīng)的發(fā)展環(huán)境。

從已有的中央以及上海本地實(shí)施的政策，可以發(fā)現(xiàn)，政策主要通過(guò)資金扶持來(lái)吸引海外高層次人才。但從目前發(fā)展趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)收入等因素對(duì)于海外人才不是唯一決定因素，文化、政策環(huán)境越發(fā)重要。人才的經(jīng)濟(jì)收入會(huì)根據(jù)地域不同而有明顯差異，中國(guó)政府可以一次性進(jìn)行資金支持，但按定價(jià)來(lái)說(shuō)，很多歐美國(guó)家的收入會(huì)超過(guò)中國(guó)企業(yè)給出的金額。在全球化時(shí)代競(jìng)爭(zhēng)人才，需要正式收入的差距，在資金扶持的同時(shí)注重文化輸出，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀地區(qū)越發(fā)關(guān)注軟環(huán)境的建設(shè)，這樣不僅能利用優(yōu)勢(shì)吸引人才，也不會(huì)因?yàn)槭杖敕峙鋯?wèn)題引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議，產(chǎn)生不良的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。

4.1.2《外國(guó)人工作許可證》政策

對(duì)于《外國(guó)人工作許可證》，政策本身關(guān)注的就是工作許可的辦理，因此并沒(méi)太多的資金方面的條例。實(shí)施此政策，是為了不再發(fā)放外國(guó)專(zhuān)家來(lái)華工作許可、外國(guó)人入境就業(yè)許可及相關(guān)證件。

根據(jù)政策內(nèi)容，“兩證整合”工作的根本著眼點(diǎn)，是遵循“鼓勵(lì)高端、控制一般、限制低端”的基本思路，構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的引才用才機(jī)制，提高外國(guó)人才管理服務(wù)水平，促進(jìn)外國(guó)人才引進(jìn)數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)更好地滿(mǎn)足本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。[9]

“兩證整合”不僅僅是簡(jiǎn)單地將兩個(gè)許可進(jìn)行合并，而是通過(guò)整合，實(shí)現(xiàn)管理制度的創(chuàng)新、服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化?！皟勺C整合”后，外國(guó)人來(lái)華工作在全國(guó)范圍內(nèi)將實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，管理的內(nèi)容也是全鏈條的。[9]

外國(guó)人來(lái)華工作許可制度是中國(guó)政府對(duì)外國(guó)人申請(qǐng)到中國(guó)工作實(shí)行統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和審批監(jiān)管制度，是對(duì)原有制度的改革和完善。改革的根本目的是，為高端外國(guó)人才來(lái)華工作提供更多便利。此外要破除制約外國(guó)人來(lái)華工作管理的體制機(jī)制障礙，減少重復(fù)審批，避免監(jiān)管漏洞，提高辦事效率，建立管理統(tǒng)一，高效便捷、互聯(lián)共享、監(jiān)管協(xié)同、公眾參與的管理服務(wù)體系。[10]

從以往的海外人才政策可以發(fā)現(xiàn)，此次政策內(nèi)容有關(guān)于海外人才就業(yè)制度，因此首先從經(jīng)濟(jì)方面可以看出，經(jīng)濟(jì)方面的補(bǔ)助并不是此政策的優(yōu)勢(shì)，并且考慮到上海市的特點(diǎn)，生活成本較高，在政策上增加一次性或是住房等補(bǔ)貼并不會(huì)帶來(lái)明顯差異效果。從政策方面來(lái)看，一系列的引才計(jì)劃和此政策中的A類(lèi)人才標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)人才，人才引進(jìn)類(lèi)別產(chǎn)業(yè)規(guī)劃雷同，范圍過(guò)于局限，例如限定在某一年齡段中某部分特殊人才或?qū)W術(shù)帶頭人。最后從行政方面，人才信息主要掌握在中介機(jī)構(gòu)，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)人才信息非常局限，無(wú)法及時(shí)體現(xiàn)和預(yù)測(cè)人才供需間的數(shù)量、結(jié)構(gòu)以及未來(lái)趨勢(shì)。

目前看來(lái)此次政策仍然存在一定問(wèn)題，但與之前的就業(yè)制度，已經(jīng)有所改善，可操作性提高其中資格條件都很明確，人才分類(lèi)積分體制也更具體，部門(mén)之間協(xié)調(diào)也更完善。之前的兩證由于多頭管理，數(shù)據(jù)無(wú)法統(tǒng)一，對(duì)于具體情況不明，沒(méi)有一個(gè)量化的統(tǒng)計(jì)，但此次兩證合一，又有數(shù)據(jù)支持，有助于政府把握人力資源市場(chǎng)狀況。接著，下文會(huì)對(duì)政策創(chuàng)新內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)。

1.制度的改革，改革重點(diǎn)包括統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分類(lèi)管理，具體表現(xiàn)為，來(lái)華工作外國(guó)人員將分為外國(guó)高端人才（A 類(lèi)）、外國(guó)專(zhuān)業(yè)人才（B 類(lèi)）以及其他外國(guó)人員（C 類(lèi)）。同時(shí)制定了《外國(guó)人來(lái)華工作分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》，注重外國(guó)人能力水平、成就貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)評(píng)價(jià)和同行評(píng)價(jià)，綜合運(yùn)用計(jì)點(diǎn)積分制、外國(guó)人在中國(guó)指導(dǎo)目錄、勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試、配額管理等政策工具。試點(diǎn)方案中還設(shè)計(jì)了積分要素計(jì)分賦值表，以此來(lái)為申請(qǐng)人計(jì)分，達(dá)到 85 分認(rèn)定為 A 類(lèi)，60 分以上為 B 類(lèi)，60分以下為 C 類(lèi)。有一些人才，比如入選國(guó)家和各地相關(guān)人才計(jì)劃的可直接認(rèn)定為 A 類(lèi)，新推行的優(yōu)秀外籍碩士畢業(yè)生在中國(guó)直接工作的，列入 B 類(lèi)。[8]關(guān)于統(tǒng)一申請(qǐng)條件，規(guī)范精簡(jiǎn)材料，則具體表現(xiàn)在在規(guī)范和簡(jiǎn)化流程方面，簡(jiǎn)化歸并申請(qǐng)材料，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互享，提交材料的數(shù)量壓縮了近一半。例如，經(jīng)與外交部協(xié)商，外國(guó)人在線獲得《外國(guó)人工作許可通知》后持有效護(hù)照或證件即可到駐外使、領(lǐng)館辦理簽證，取消了邀請(qǐng)函或邀請(qǐng)確認(rèn)函申辦環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)外國(guó)人入境前證件電子化;與公安部積極推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，在審批流程中多個(gè)環(huán)節(jié)交換數(shù)據(jù)，減少居留許可證明材料數(shù)量。統(tǒng)一審批流程，實(shí)行一網(wǎng)辦理，所謂“一網(wǎng)”辦理，即建設(shè)運(yùn)行全國(guó)統(tǒng)一的“外國(guó)人來(lái)華管理服務(wù)系統(tǒng)”，形成前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類(lèi)審批、統(tǒng)一窗口出件模式，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)、過(guò)程留痕，讓數(shù)據(jù)網(wǎng)上行，讓企業(yè)少跑路。最后統(tǒng)一證件名稱(chēng)，實(shí)行一號(hào)管理，是代表著設(shè)計(jì)了全新的《外國(guó)人工作許可證》，給予外國(guó)人一人一碼，終身不變，動(dòng)態(tài)管理記錄外國(guó)人工作、信用等。

2.地方性政策，除了以上所提到的之外，許可制度的設(shè)計(jì)就考慮到了地域差別。為了支持西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地等發(fā)展，計(jì)點(diǎn)積分制就設(shè)置了“工作定向”這一計(jì)分項(xiàng)，最高計(jì) 10 分，外國(guó)人只要去西部、東北老工業(yè)基地等地區(qū)工作，就能得到這一項(xiàng)的計(jì)分，去東部發(fā)達(dá)地區(qū)工作的外國(guó)人就沒(méi)有這項(xiàng)得分。另外，計(jì)點(diǎn)積分制也給予了省級(jí)外國(guó)人工作管理部門(mén)一定的權(quán)限，允許其對(duì)地方緊缺的特殊人才給予鼓勵(lì)性加分，最高 10 分。

同時(shí)各地在之前試點(diǎn)中，也因地制宜，創(chuàng)新管理。天津、北京對(duì)用人單位實(shí)行信用評(píng)價(jià)制度，為信用等級(jí)較高的用人單位提供簡(jiǎn)化便利措施。天津市實(shí)行了容缺受理制度，確定了“容缺受理”材料目錄，明確了允許容缺預(yù)審、容缺收件、容缺審批的相關(guān)情形，以及容缺補(bǔ)正標(biāo)準(zhǔn)和容缺時(shí)限，審批提速率超過(guò) 50%。[11]深圳根據(jù)市政府要求，實(shí)行全程無(wú)紙辦理，用人單位只需到窗口一次核驗(yàn)原件并領(lǐng)取證件。寧夏將外國(guó)人工作許可辦理時(shí)限壓縮至 13 個(gè)工作日。

上海在試點(diǎn)過(guò)程中，上海市外國(guó)專(zhuān)家局在外國(guó)人來(lái)華工作許可管理服務(wù)上，創(chuàng)新工作服務(wù)理念、提升審批服務(wù)效率、改善政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，自 12 月 1 日起在全市實(shí)施“一次告知、二次辦結(jié)、三次上門(mén)”的辦事承諾，簡(jiǎn)稱(chēng)“123”承諾。[12] “一口清”預(yù)審機(jī)制”，也就是在一次預(yù)審告知之后，申請(qǐng)單位無(wú)需再次等待預(yù)審?fù)ㄟ^(guò)，在修改并提交材料后，可直接攜帶材料前往窗口辦理。先批后補(bǔ)、容缺受理，這代表著，申請(qǐng)單位在承諾時(shí)間內(nèi)即在10 個(gè)工作日內(nèi)將容缺的非核心要件補(bǔ)至受理的網(wǎng)點(diǎn)。而對(duì)于容缺材料逾期未補(bǔ)的申請(qǐng)單位，將會(huì)被納入不誠(chéng)信名單中，之后會(huì)取消“先批后補(bǔ)”容缺受理的申請(qǐng)資格和權(quán)利。開(kāi)辟綠色服務(wù)通道，針對(duì)上海市特別緊缺急需的高峰人才、入選國(guó)內(nèi)各類(lèi)人才引進(jìn)計(jì)劃的申請(qǐng)人，實(shí)行即辦即取;針對(duì)上海市重點(diǎn)領(lǐng)域、重大工程和重點(diǎn)項(xiàng)目所需的高端人才，落實(shí) 3個(gè)工作日辦結(jié);針對(duì) A 類(lèi)高端人才，落實(shí) 5 個(gè)工作日辦結(jié)。最后一點(diǎn)，打造“線上線下”政務(wù)服務(wù)新模式，具體為三點(diǎn)，一是編制“外國(guó)人來(lái)華工作許可常見(jiàn)問(wèn)題答疑庫(kù)”并在相關(guān)政府網(wǎng)站和微信公眾號(hào)上發(fā)布，切實(shí)解決用人單位政策層面的困擾;二是將業(yè)務(wù)辦理的具體操作流程和辦法通過(guò) FLASH 等新媒體形式進(jìn)行演示，提升用人單位和個(gè)人的政策熟悉度;三是建立每月現(xiàn)場(chǎng)定期培訓(xùn)制度，加大對(duì)用人單位業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提升單位和辦事人員的業(yè)務(wù)能力。

3.數(shù)據(jù)支持，外國(guó)人來(lái)華工作管理服務(wù)系統(tǒng)系統(tǒng)的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)的共享是一個(gè)重要問(wèn)題。目前，“外國(guó)人來(lái)華工作管理服務(wù)系統(tǒng)”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與外交部相關(guān)系統(tǒng)的互聯(lián)互通。正在與公安、海關(guān)等部門(mén)溝通，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)工作許可與簽證、居留等數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)互通共享。關(guān)于數(shù)據(jù)的應(yīng)用，目前“外國(guó)人來(lái)華工作管理服務(wù)系統(tǒng)”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一些初級(jí)的統(tǒng)計(jì)功能，比如對(duì)外國(guó)人的國(guó)籍、年齡、學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，這將有助于研究各地外國(guó)人來(lái)華工作的規(guī)律和特點(diǎn)，為決策提供數(shù)據(jù)支撐。未來(lái)系統(tǒng)將增加信用模塊，建立用人單位和在華工作外國(guó)人信用體系。[13]

從政策內(nèi)容來(lái)看，此次政策主要不是靠經(jīng)濟(jì)方面的因素來(lái)吸引海外人才以及推動(dòng)政策，主要通過(guò)整體的辦理流程，以及第三方的平臺(tái)和一些輔助性政策內(nèi)容，來(lái)提高政府對(duì)政策用戶(hù)的服務(wù)水平。

總之，以目前的政策內(nèi)容以及試點(diǎn)實(shí)施情況來(lái)說(shuō)，上海市積極為外國(guó)人才來(lái)滬創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供便利，全力助推上海建設(shè)卓越的全球城市。

4.2政策實(shí)施及階段性產(chǎn)出評(píng)估

此次政策目的是為了改善外國(guó)人辦理工作許可的流程，同時(shí)希望吸引更多的海外人才，提高整體相關(guān)服務(wù)的水平，促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在政策實(shí)施中，也建立了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，徐匯區(qū)政府在有自己的熱線和公眾號(hào)、官網(wǎng)等及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息。

本次訪談目的是為了確定政策在實(shí)際操作過(guò)程中以利益相關(guān)者的角度來(lái)了解服務(wù)現(xiàn)狀和獲得相關(guān)反饋。

4.2.1訪談大綱

1.訪談對(duì)象的確定

從利益相關(guān)者定義來(lái)看的話，此政策利益相關(guān)者是指對(duì)人才政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有一定影響的人，或是受到此人才政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中影響的人。

本文將政策利益相關(guān)者分為四種。（1）核心利益相關(guān)者，指政策直接作用的對(duì)象，是關(guān)于政策成敗的關(guān)鍵，并且最受政策影響，包括承擔(dān)政策管理的政府部門(mén)、政策執(zhí)行者，徐匯區(qū)受政策影響的相關(guān)企業(yè)。（2）重要利益相關(guān)者，指受政策和政策發(fā)展影響較大的群體，并且和核心利益相關(guān)者有密切聯(lián)系會(huì)互相影響例如第三方中介機(jī)構(gòu)，其服務(wù)于核心利益相關(guān)者。（3）間接利益相關(guān)者，指與政策關(guān)系表面上并沒(méi)有明顯聯(lián)系，但會(huì)受到政策發(fā)展后的影響，包括徐匯區(qū)的本土人才及部分企業(yè)。（4）邊緣利益相關(guān)者，不是政策實(shí)施對(duì)象，并且有其他情況考慮頁(yè)并不屬于徐匯區(qū)政策范圍內(nèi)，但會(huì)受到此政策溢出效應(yīng)的影響，例如周邊其他區(qū)，有一定參考作用。

5.3確保本國(guó)人才的可持續(xù)發(fā)展

從《外國(guó)人工作許可證》以及文中提到的千人計(jì)劃等海外人才政策可看出，中國(guó)的政策工作重點(diǎn)很大一部分仍在吸引高層次人才過(guò)程中，因此關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)性政策較多，對(duì)他們優(yōu)待政策也較多，很大程度上會(huì)打擊到本土人才的積極性，挫傷本土專(zhuān)家的信心。一味地拼資金，優(yōu)惠福利待遇相關(guān)的政策，反而容易引起惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，這種做法會(huì)影響海外人才動(dòng)作的長(zhǎng)期效果。

5.4完善人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)估體系

人才分類(lèi)評(píng)價(jià)是人才工作展開(kāi)的基礎(chǔ)，有效的人才評(píng)價(jià)能夠提升工作效率。人才評(píng)價(jià)需要科學(xué)的分類(lèi)，在其工作的行業(yè)特征，職業(yè)職位需求以及專(zhuān)業(yè)性方面和創(chuàng)新程度在制定分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在以學(xué)歷、資歷、職業(yè)等為基礎(chǔ)，也需考慮實(shí)際的績(jī)效表現(xiàn)，是否有成果。最后一點(diǎn)注重動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，人才評(píng)價(jià)具有時(shí)效性，不可能長(zhǎng)時(shí)間的維持一定的水平或是毫無(wú)進(jìn)步，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，根據(jù)發(fā)展趨勢(shì)科學(xué)評(píng)判。

由于政策較新，評(píng)估只有一個(gè)一般性的框架，對(duì)于具體的評(píng)估指標(biāo)，評(píng)估過(guò)程還不完整，要考慮到徐匯區(qū)的特點(diǎn)，并為了之后的績(jī)效評(píng)估的連續(xù)性，建立完善的體系。防止職能部門(mén)重疊，可建立專(zhuān)門(mén)的評(píng)估渠道，防止績(jī)效評(píng)估不準(zhǔn)確，信息失真等問(wèn)題。該政策利益相關(guān)者較多，評(píng)估對(duì)象除了企業(yè)機(jī)構(gòu)、政府和人才本身，也可將中國(guó)籍高層次人才、高等院校、民間研究組織等納入評(píng)估者范圍，了解不同人群對(duì)海外人才政策的意見(jiàn)

5.5利用各渠道提升政府管理服務(wù)水平

在服務(wù)中心，受理窗口以及外國(guó)人來(lái)華工作管理服務(wù)系統(tǒng)之外進(jìn)一步完善公眾號(hào)、微信群、網(wǎng)站專(zhuān)欄以及手機(jī)app等，充分踐行上海市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的要求。參考其他市區(qū)，設(shè)立集中答疑日，除了線上咨詢(xún)，用人單位和外籍人才可在集中答疑日現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，幫助其完成操作。進(jìn)一步完善區(qū)內(nèi)的容缺受理制度，建立正負(fù)面清單，在正面清單列表上，信息誠(chéng)信的單位。

但也不能一味地只關(guān)注線上平臺(tái)，從與服務(wù)對(duì)象溝通上來(lái)看，窗口當(dāng)面審核紙質(zhì)材料的過(guò)程在沒(méi)有線上非常完善的時(shí)候還是需要保留的，對(duì)他們來(lái)說(shuō)不考慮時(shí)間成本等，面對(duì)面的交流是更高效直接的。

第六章 結(jié)論

本文介紹了上海市相關(guān)海外人才政策內(nèi)容，根據(jù)內(nèi)容以及相關(guān)公共政策評(píng)估理論、人才流動(dòng)理論以及利益相關(guān)者理論來(lái)分析評(píng)估目前最新海外人才政策《外國(guó)人工作許可證》在上海市徐匯區(qū)實(shí)施的情況?？偨Y(jié)了目前政策所存在的問(wèn)題，通過(guò)反饋的問(wèn)題和一些其他地區(qū)實(shí)際操作的經(jīng)驗(yàn)，提出了關(guān)于政策和評(píng)估方面的建議內(nèi)容。

本文所存在的不足之處，首先對(duì)于上海市徐匯區(qū)進(jìn)行研究不能代表所有政府的實(shí)施狀態(tài)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)以及文化情況的不同會(huì)導(dǎo)致政策實(shí)際實(shí)施的不同，因此本文的建議內(nèi)容針對(duì)于上海市徐匯區(qū)，并不能對(duì)所有地區(qū)的政策實(shí)施有實(shí)際的指導(dǎo)意義，至多作為參考。第二點(diǎn)則是，由于收據(jù)收集的不足，對(duì)于評(píng)價(jià)體系也沒(méi)有充分了解，本文的評(píng)估框架較為簡(jiǎn)單，對(duì)實(shí)際操作并不完整，在之后的評(píng)估過(guò)程應(yīng)根據(jù)具體情況調(diào)整具體的評(píng)估指標(biāo)，更細(xì)化。

我認(rèn)為關(guān)于海外人才政策的研究還需要更深入的研究，政策從試點(diǎn)到開(kāi)始實(shí)施至今不超過(guò)兩年，需要進(jìn)一步完善實(shí)際的績(jī)效評(píng)估體系。同時(shí)，以目前社會(huì)的人才競(jìng)爭(zhēng)來(lái)看，海外人才政策仍有很大的改善空間，是個(gè)重要的政策內(nèi)容，需要我們關(guān)注并繼續(xù)調(diào)研。

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