多元協同驅動的績效管理模式：基于廣西的案例研究

郭 蕓，范柏乃，韓 飛

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058）

一、問題的提出

政府績效管理是公共管理研究的重要議題，是深化行政體制改革、加快政府職能轉變的重要工具。十九大報告提出全面實施績效管理，在歷次黨的代表大會和中央全會決議中，從完善績效評估、推行績效管理到全面實施績效管理，表明績效管理是一項長期性、戰(zhàn)略性和可持續(xù)性的議題。20世紀80年代，在“新公共管理運動”的影響下，我國許多地方政府部門借鑒西方績效管理經驗，開展了目標責任制、效能建設、社會服務承諾制、滿意度評估、公民評議政府和第三方評估等多種類型的績效管理活動?？冃Ч芾硎且环N管理模式，“模式”是指由一定理論、方法論和制度組成的體系。[1](p36-47)作為方法論，政府績效管理模式是把解決某類問題的方法總結歸納到理論高度。目前，中央尚未對政府績效管理出臺統(tǒng)一的規(guī)劃部署，我國地方政府績效管理呈現“摸著石頭過河”的發(fā)展特征。按照不同的分類標準，政府績效管理模式主要有下列幾種類型：第一類是基于評價對象，中國行政管理學會概括為普適性的政府機關績效評估、具體行業(yè)的組織績效評估和專項績效評估三種類型。[2](p8-16)第二類是基于評價主體，劃分為“自上而下”的內部評估和“自下而上”的外部評估兩種模式。內部評估是指由政府內部某一職能部門或專門的評價機構組織實施的績效評價。外部評估也稱第三方評估，包括高校專家評估、專業(yè)公司評估、社會代表評估和民眾參與評估四種模式。[3](p28-32)第三類是以地域命名的政府績效管理模式，代表性的有目標責任制的青島模式、效能建設的福建模式、公民導向的杭州模式、第三方評估的蘭州模式等。[4](p106-115)第四類是基于未來發(fā)展提出的績效管理模式。例如，高小平提出構建“通過創(chuàng)新，創(chuàng)造績效”的創(chuàng)效式績效管理模式。[5](p9)包國憲提出以公共價值為基礎的PV-GPG政府績效治理模式。[6](p94)陳小華等比較分析了“控制”導向的目標責任制、“參與”導向的參與式考評和“治理”導向的預算績效管理三種績效模式，認為預算績效管理是未來地方政府績效模式變革的方向。[7](p106-116)此外，尚虎平通過梳理改革開放以來的9種績效評估模式，歸納了我國地方政府績效演化規(guī)律的“績效演化樹”。[8](p69-79)如此多樣化的政府績效管理模式，既顯示了地方政府自主創(chuàng)新的活力，也表明我國政府績效管理仍處于探索階段。政府績效管理模式名目日益繁多，實質上是一種“模式割據”現象。[9](p18-24)模式的多樣化也表征著管理標準的不一致，使模式的形式意義大于實際意義。[10](p10)各類績效管理模式都存在交叉重疊、邊界不清的問題，探尋一個既能包括所有實踐形式又能保證不同模式間邊界清晰的劃分標準，[11](p105-111)是一個亟待解決的難題。

廣西自2008年在全區(qū)推行績效評估，目前考評范圍覆蓋14個設區(qū)市和100個區(qū)直機關，持續(xù)時間長、覆蓋范圍廣。2011年被國務院政府績效管理工作部際聯席會議列為試點地方政府。2018年廣西績效管理實踐入選世界銀行發(fā)布的《公共部門績效全球報告》，是我國唯一入選的地方政府績效管理案例。[12]廣西走出了一條中國績效管理工作在革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)的特色實踐之路，成為全國標桿。[13]因此，本文基于廣西績效管理實踐，系統(tǒng)提煉多元協同驅動的政府績效管理模式，旨在為全面實施績效管理提供可復制、可借鑒和可推廣的省級樣本。第一部分立足廣西實踐，系統(tǒng)總結多元協同驅動績效管理模式的形成；第二部分基于系統(tǒng)論和協同學，提煉多元協同驅動的廣西績效管理模式及其特征；第三部分運用公共治理理論對模式優(yōu)化提出改進和完善的對策建議。

二、多元協同驅動績效管理模式的形成

績效管理模式形成是一個動態(tài)演進過程，并非一蹴而就的，縱觀各級地方政府績效管理實踐，大多遵循從績效評估到績效管理的發(fā)展路徑。廣西績效同樣經歷了逐步完善、漸進調試的發(fā)展過程，從引入績效理念到開展評估試點、再到推行績效管理的發(fā)展歷程中，實現了從績效評估到績效管理的轉變。

（一）引入績效理念。

改革開放初期，為了提高政府工作效率，我國各級地方政府以推進機關效能建設和推行公共部門績效管理為突破口，創(chuàng)設了形式多樣的政府績效管理方式，促使政府部門提高行政效率。其中，起源于福建的效能建設，為廣西績效管理早期的發(fā)展提供了學習樣本。習近平總書記曾總結：效能建設是以效能為基本目標，包括深化行政審批制度改革、推進政務公開、實施效能告誡等主要內容，追求的目標是提高工作效能、提高黨政機關為基層、為群眾、為企業(yè)服務的質量。[14](p29-30)效能建設是廣西績效管理的雛形，2007年廣西以轉變干部作風、加強機關行政效能建設為導向，在全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上機關集中開展作風效能建設活動。這一時期是廣西績效管理的萌芽階段，引入績效理念，建立起以績效考評為手段的激勵機制，為后期發(fā)展奠定了基礎，但并沒有提出統(tǒng)一的要求，也沒有相應的規(guī)范指導，呈現自發(fā)性特征。

（二）開展評估試點。

隨著我國行政管理體制改革的深化，各級地方政府在不斷提高行政效率的同時，日益注重服務質量的提升，政府績效評估的關注點也逐漸從效率轉向結果，并將服務質量作為衡量績效的重要內容。為了推進服務型政府建設，2009年廣西在8個設區(qū)市和17個區(qū)直部門開展績效評估試點。政府績效評估，是根據統(tǒng)一評估指標和標準，按照一定的程序，通過定量定性對比分析，對評估對象一定時期間的業(yè)績做出客觀、公正和準確的綜合評判過程。[15](p40)這一時期是廣西績效管理的探索階段，通過績效評估試點，明確了評估主體、評估對象、評估指標、評估方法以及評估程序。作為一種自上而下以“控制”為取向的制度安排，廣西績效評估立足于內部管理和監(jiān)督，表現出內向性、單向性和控制取向特征。內部控制型績效評估采用自上而下的單向反饋方式，強化了政府內部對上負責的責任意識，在行政效率上具有顯著優(yōu)勢，卻可能偏離公共利益，導致公共責任缺失。[16](p100-106)

（三）推行績效管理。

2011年，國務院選取有代表性的地方政府和部門開展績效管理試點工作，廣西被列為試點政府之一，為全國推行政府績效管理探索經驗。借助這一契機，廣西績效開啟從評估向管理的轉變?？冃гu估是績效管理的一個中心環(huán)節(jié)，在實踐中，人們往往更多地關注評估而忽略了績效管理的其他環(huán)節(jié)?？冃гu估強調結果導向，重點關注評估目的、評估內容和評估方式，在推動目標任務完成的同時，也容易走進“選擇性執(zhí)行”的困境。而績效管理則強調過程導向，重點關注績效溝通、績效反饋和績效改進，包括事前計劃、事中實施和事后改進，是一個持續(xù)循環(huán)的管理過程。這一時期是廣西績效管理的全面發(fā)展階段，在價值取向、參與主體、制度建設和技術方法上都取得了極大地豐富和拓展，構建了一套較為完整的績效管理體系，通過績效管理實現目標更精準、標準更明確、責任更清楚、督查更有效、落實更有力、獎罰更到位、改進更持續(xù)的七大轉變。[17](p13-16)

圖1 多元協同驅動的廣西績效管理模式

三、多元協同驅動績效管理模式的特征

構建政府績效管理模式需要體現其內部的構成要素，且要素之間形成某種內在的聯系，從而形成一個有機整體。[18](p42-46)以往政府績效管理模式的研究，多立足于某一構成要素提煉模式及其特征，但并未論證構成要素之間的相互關系與作用方式，強調局部而忽略整體。系統(tǒng)論和協同學為破解這一難題提供了有益的理論支撐，從系統(tǒng)論的觀點看，任何有機體都是一個系統(tǒng)，孤立地研究各個要素的特征，或是把各個要素簡單疊加，不能反映事物的特征和活動的方式。[19](p176)德國物理學家“協同學”的創(chuàng)始人哈肯進一步指出，系統(tǒng)內的子系統(tǒng)通過非線性的相互作用與協作，自發(fā)地產生在時間、空間或功能上穩(wěn)定的有序結構，協同使無序轉化為有序，發(fā)揮1+1＞2的整體協同效應。[20](p47-65)

通過對廣西績效管理的案例研究，本文從系統(tǒng)協同的研究視角剖析績效管理的構成要素及其內在關系，系統(tǒng)提煉多元協同驅動的廣西績效管理模式（如圖1所示）。“多元”是指政府績效管理的構成要素，“協同”是指各個子系統(tǒng)的作用方式。從構成要素看，廣西績效管理模式具有組織聯動作保障、考核指標聚中心、群眾滿意樹導向、制度規(guī)范立標準、察訪核驗保真實、結果運用促改進六大子系統(tǒng)，它們各自發(fā)揮著不同的功效，各個子系統(tǒng)并非相互獨立，而是相互制約又相互依存。從作用方式看，在協同作用下，使分散甚至相互抵觸的部分轉化成有序的整體合力，形成“績效計劃—績效實施—績效評估—績效反饋”持續(xù)循環(huán)的績效管理過程，使系統(tǒng)整體效能大于各個子系統(tǒng)效能之和，達到整體效能最優(yōu)化。

（一）組織聯動作保障。

組織在本質上是一個協作的體系，組織目標由上而下分解，組織目標的完成建立在自下而上服從的基礎上。為推行績效管理，廣西成立了以自治區(qū)黨委副書記為組長的績效考評領導小組，組織指導全區(qū)績效工作。領導小組因其獨特的組織和權力結構，能夠高效地集中行政資源，處理跨部門、跨區(qū)域的公共事務。[21](p22-26)廣西績效考評領導小組下設辦公室（簡稱自治區(qū)績效辦），作為常設辦事機構承擔全區(qū)績效管理工作。在科層管理的基礎上，基于權力分層和專業(yè)分工，廣西逐步建立了覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)的四級績效管理體系，形成“黨委政府統(tǒng)一領導，領導小組組織協調，績效辦具體負責，自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)四級聯動”的績效管理領導體制和工作機制。不同層級政府的“縱向貫通”，同級政府不同職能部門的“橫向協同”，為績效管理的有序開展提供了強有力的組織保障。

（二）考核指標聚中心。

考核指標是績效計劃的首要環(huán)節(jié)，也是績效管理的重點和難點。為充分發(fā)揮績效管理的指揮棒作用，廣西把自治區(qū)黨委政府中心工作分解成具體工作，從職能目標、共性目標、創(chuàng)新目標、滿意目標四個維度構建考核指標體系。職能目標反映職能履行的情況，共性目標反映重點工作及共性工作的落實情況，創(chuàng)新目標反映主動擔當作為的情況，滿意目標反映領導認可度和服務對象滿意度。[17](p10)目標任務通過行政鏈條層層分解，并設置了路線圖、時間表、責任人和可檢驗的成果，實現決策與執(zhí)行的有效銜接。自上而下的目標責任制至今仍是我國政府績效管理的重要手段，以指標體系為核心，以責任體系為基礎，以考核體系為動力，形成了一套以“責任—利益連帶”為主要特征的制度性聯結。[22](p61-92)此外，廣西根據不同評估對象分類制定評估指標和指標權重，通過考核指標引導設區(qū)市把經濟社會發(fā)展的質量和效益放在優(yōu)先地位、引導區(qū)直機關全面履行職能職責，實現機關管理標準化、規(guī)范化。差異化考核有效地避免以往“一刀切”的弊端，更好地發(fā)揮績效管理的激勵導向作用。

（三）群眾滿意樹導向。

讓群眾滿意，體現了以人民為中心的發(fā)展思想。發(fā)展得怎么樣，群眾說了算。廣西根據不同評估對象采取不同的評價方法，積極探索“誰了解、誰評價”的外部監(jiān)督評價機制，內考與外評相結合，提高考評結果的客觀有效性。自2011年起，廣西壯族自治區(qū)績效辦委托第三方民意調查機構，采取問卷調查、電話訪問、網絡評議等方式，邀請民主黨派代表、企業(yè)人士、城鄉(xiāng)居民等各類群體，對各市各部門的工作效率、工作作風、服務質量等進行評價。2017年度的民意調查結果顯示，社會群眾對“各級公務員服務態(tài)度和效率”的平均滿意度達83.69%，連續(xù)4年持續(xù)提升。[17](p9)作為一種自下而上的評議制度，外部評估有效地彌補了內部評估的局限，形成內部評估與外部評估的“內外聯動”。

（四）制度規(guī)范立標準。

制度是一個社會的博弈規(guī)則，它們是一些人為設計的，形塑人們互動關系的約束。[23](p3)妥善解決改革過程中的各種沖突、減少發(fā)展過程中的不確定性，需要利用一系列的制度降低交易成本。制度規(guī)范為績效管理實施提供了標準和依據，一方面，廣西壯族自治區(qū)績效辦作為管理主體，系統(tǒng)制定了全區(qū)績效管理制度體系。先后出臺《廣西壯族自治區(qū)機關績效考評辦法（試行）》《廣西壯族自治區(qū)機關績效考評工作察訪核驗暫行辦法》《廣西壯族自治區(qū)地方標準：機關績效管理》《機關績效管理監(jiān)督檢查工作規(guī)范》《機關績效管理信息化系統(tǒng)技術規(guī)范》等一系列地方標準，率先在全國走上標準化之路，成為地方政府績效管理制度建設的亮點；另一方面，廣西各級政府、各部門結合實際工作的需要，從下至上推動績效管理制度的漸進變遷，圍繞關鍵要素和業(yè)務流程，制定了適宜于工作實際的制度規(guī)范和行為準則。自上而下的“強制性制度”和自下而上的“誘致性制度”共同推動廣西績效管理制度變遷，循序漸進地提高績效管理標準化水平。

（五）察訪核驗保真實。

察訪核驗源于績效信息的不對稱。與委托—代理關系類似，由于委托人（評估主體）與代理人（評估對象）之間存在信息不對稱，代理人具有信息優(yōu)勢，并可能采取追求自身利益的機會主義行為，從而產生權力變異、腐敗滋生、效率低下和內部人控制等問題，損害委托人的利益。[24](p728-733)信息不對稱容易產生績效實施中的“逆向選擇”問題，導致評價結果產生偏差。為了有效解決績效管理過程中的信息不對稱問題，2010年廣西率先在全國推行“雙隨機、一公開”的察訪核驗，在評估對象自評的基礎上，實地復核檢驗，加強過程管理。采取隨機抽選核驗項目、隨機安排核驗人員、公開核驗標準及結果，加大對弄虛作假行為的扣分力度等多種措施，實現任務督查與工作指導的有效結合，增強政府績效管理的真實性、準確性和有效性。

（六）結果運用促改進。

績效評價結果既是評價的目的所在，也是評價的延續(xù)，對其利用程度直接影響評價本身的功能和權威性。[25](p23-26)在結果運用階段，廣西通過政府網站、電視報紙將評估結果、評議意見和整改情況向社會公布，把考評結果與評先評優(yōu)、績效獎勵、選拔任用、行政問責相掛鉤，以信息公開和獎勵問責督促整改落實。評估不是目的，而是發(fā)現問題、解決問題。廣西通過問題、整改、問責“三張清單”，逐條“掛號”督辦，逐條“銷號”處理，把未解決的問題納入下一年度的績效計劃，形成“績效計劃—績效實施—績效評估—績效反饋”的階梯式螺旋上升，增強過程管理的增值效應。

四、多元協同驅動績效管理模式的優(yōu)化

績效管理模式并非一成不變，它的變革與國家發(fā)展導向和地方發(fā)展任務有著深刻關聯。只有模式不斷優(yōu)化，才能克服其內在缺陷，提高內在生命力。我國地方政府績效管理本質上是自上而下的內部管理工具，是一種壓力型的績效體制，解決了以效率為核心的工具理性問題，卻容易忽視公共管理的價值理性。治理理論致力于彌合工具理性與價值理性的分野從而實現“善治”。十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，從績效管理走向績效治理是我國政府績效管理變革的必然趨勢，也是政府績效管理模式的優(yōu)化方向。從管理到治理，最大的區(qū)別是治理主體由單中心向多中心轉變，治理手段由剛性管制向柔性服務轉變，治理空間由平面化向網絡化轉變，治理目的由工具化向價值化轉變。[26](p24-28)有效的治理涉及三個基本問題：誰治理，如何治理，治理得怎樣，[27]（p15-16）而將這三個問題加以概念性闡述，也就是治理主體、治理機制和治理效果。[28](p24-27)結合政府績效的核心要素，著重從治理主體、治理機制以及法治化三方面提出政策建議。

（一）治理主體多元化。

從績效管理走向績效治理，需要突破過去政府主導的單中心治理模式，在政府、市場、社會三個方面尋找平衡點，實現企業(yè)、公眾、第三方等多元主體協同治理。第一，提高企業(yè)評估權重。提高“用腳投票”能力較強的企業(yè)滿意度，引導企業(yè)履行社會責任、共同解決社會問題是實現地區(qū)經濟健康發(fā)展的理性選擇。[29](p77-81)建議適當提高民營企業(yè)的評估權重，探索人大代表、政協委員中的企業(yè)家績效評估機制。第二，拓寬公眾參與渠道。良好的治理有賴于公民的積極參與，只有公民積極參與才會使政府具有合法性、透明度、回應性、有效性，達到“善治”狀態(tài)。[30](p10)建議完善制度環(huán)境，拓寬公眾參與渠道；加強教育培訓，提升公眾參與能力；建立激勵機制，激發(fā)公眾參與熱情。第三，增強第三方獨立評估。相較于政府、社會公眾等利益相關者，第三方準確性占優(yōu)，效用性強于公眾，成本低于公眾和政府，是相對而言的“最佳”評估主體。[31](p46-53)但由政府發(fā)起和主導的第三方評估不能真實反映政府部門的績效，其實質上是一種加強科層控制的管理手段，而非民主手段。[32](p94-101)為了客觀真實地評價政府績效，要大力引入和培育第三方評估機構，增強第三方評估獨立性，構建第三方評估的長效機制，運用專業(yè)力量對行政權力的運行進行監(jiān)督、評判。

（二）治理機制信息化。

績效管理本質上是一個信息的收集、篩選、加工、輸出和反饋過程。數字時代的治理強調以IT和信息系統(tǒng)為核心，推進行政過程的數字化。[33](p467-494)從績效管理走向績效治理，需要依靠大數據、云計算提供技術支撐，構建“用數據說話、用數據決策、用數據管理”的數據治理新機制，促進績效信息的流動共享，提高績效治理的效率和效能。第一，績效數據的采集共享。“數據孤島”的背后既不是技術問題，也不是權限問題，而是跨部門協調產生的管理問題。[34](p76-85)信息采集共享，關鍵是打破數據壟斷，使分散在治理主體的績效信息充分流動，實現線上數據與線下數據相融合，內部數據與外部數據相聯通。第二，績效數據的分析運用。數據本沒有價值，直到你有計算能力去處理才會產生價值。如同其他基礎設施一樣，計算將成為一種新的公共服務，能夠把沉寂的數據“沙子”變成經濟、產業(yè)、財富的“金礦”。[35](p89)未來的任務不是獲取越來越多的數據，而是數據的去冗分類、去粗取精，從數據中挖掘知識。[36](p647-657)績效數據治理的關鍵是基于對數據的深度挖掘、智能分析，及時發(fā)現問題、研判問題，從事后響應向事前預測轉變。第三，績效數據的存儲安全。從數據的生命周期看，一般分為生成、傳輸、存儲、分析、備份、銷毀等幾個階段，對于績效數據的存儲安全要從整個生命周期入手，將管理手段和技術手段相結合，構筑績效數據治理的安全防護體系。

（三）績效治理法治化。

法治化是衡量治理現代化的主要標準，是提高政府治理能力的關鍵。目前我國政府績效管理過程的規(guī)范化程度不高，理性制度供給不足，尚未建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協調的政府權力運行機制。[5](p4-14)此外，政策一時一地，制度“碎片化”也是我國各地政府績效管理共同面臨的一個突出問題。實現績效治理的法治化，立法先行是首要環(huán)節(jié)，要有效發(fā)揮立法的引領作用，以良法促發(fā)展、保善治。第一，加快績效地方立法。哈爾濱、杭州先后出臺了績效管理的地方性法規(guī)，就績效地方立法進行了有益的探索。建議各地盡快研究制定《績效管理條例》，借鑒國內外績效立法的先行經驗，圍繞績效指標、績效主體、績效程序以及結果應用等關鍵問題做出明確的法律規(guī)定。通過立法保障績效管理的權威性和長效性。第二，提高績效立法質量?？茖W立法、民主立法、依法立法是提高立法質量的根本路徑。根據立法推進的進程，重點加強立法前規(guī)劃，立法中審議，立法后評估等環(huán)節(jié)?？茖W編制立法規(guī)劃、廣泛審議法規(guī)草案、加強法規(guī)質量評估，及時對法律法規(guī)做好增補、修訂、升級工作，適時修改或廢止不適應客觀形勢的規(guī)定，實現“立、改、廢”兼顧并重，為立法添績效。

五、結論與啟示

全面實施績效管理是深化行政體制改革、轉變政府職能的重要手段，也是推進政府治理現代化的必然要求。隨著我國地方政府績效管理的實踐，創(chuàng)新出多種類型的績效管理模式，但現有的政府績效管理模式受價值導向、發(fā)展環(huán)境、實踐方式等因素的影響，有著其各自的適用邊界，迫切要求系統(tǒng)總結地方政府績效管理的經驗做法，探尋一個綜合通用型的模式為全面實施績效管理提供參考。

本文提出了多元協同驅動的政府績效管理模式，并圍繞模式的形成、特征以及優(yōu)化三個方面做了系統(tǒng)闡述，具有一定的理論價值與實踐意義。首先，多元協同驅動的政府績效管理模式是一個綜合績效概念，從系統(tǒng)協同的視角剖析政府績效管理的構成要素及其內在聯系，旨在提供一個通用型的分析框架。其次，廣西從引入績效理念到績效評估再到績效管理，實現了從無到有、從評估到管理的轉變。廣西模式具有組織聯動作保障、考核指標聚中心、群眾滿意樹導向、制度規(guī)范立標準、察訪核驗保真實和結果運用促改進等基本特征，在諸多方面具有一定的普適性和創(chuàng)新性，為全面實施績效管理提供了可資鏡鑒的省級樣本。再次，從績效管理走向績效治理，是我國政府績效管理的必然趨勢。要著力從績效治理主體多元化、治理機制信息化和績效治理法治化等方面構建績效治理體系，這將有助于保障政府績效管理持續(xù)性和長效性、促進行政管理的高效化和規(guī)范化，從而提升政府治理效能。需要指出的是，由于不同地區(qū)、不同層級政府在績效管理實施過程中存在諸多差異，在評估指標設置、評估主體選擇、評估結果運用等方面有所不同，在未來研究中需要將個案研究拓展為多案例研究，需要基于實踐深入研究、因地制宜地提煉不同地區(qū)政府績效管理子系統(tǒng)，增強多元協同驅動政府績效管理模式的科學性和適用性，為全面實施績效管理提供理論支撐和實踐經驗。