孫小燕 錢迎春 伍豫蓉

一、問題的提出

隨著我國依法治國戰(zhàn)略的不斷深入，公安機(jī)關(guān)持續(xù)推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，全面提升了公安民警的執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平，并取得了良好的社會(huì)效果。廣州社情民意研究中心發(fā)布的《2019年度廣州城市狀況市民評(píng)價(jià)報(bào)告》顯示，廣州市“社會(huì)治安”滿意度為86%，在“民生安全”領(lǐng)域滿意度各項(xiàng)評(píng)價(jià)中居于首位，并達(dá)到歷年最高位。派出所作為公安系統(tǒng)最基礎(chǔ)的部門，是開展社區(qū)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)模式的根本，其工作內(nèi)容及成效與人民群眾有著最密切的聯(lián)系，對(duì)提升市民對(duì)廣州治安社會(huì)形勢的滿意評(píng)價(jià)做出了舉足輕重的貢獻(xiàn)。然而，我們必須正視的另一個(gè)事實(shí)——在各類被投訴的警種中，投訴派出所民警的數(shù)量呈持續(xù)上升趨勢（如廣州市X分局連續(xù)三年針對(duì)派出所及其民警的投訴總量數(shù)據(jù)顯示：2017年154宗，2018年330宗，2019年388 宗）——正影響著群眾對(duì)公安工作成效的評(píng)價(jià)。2020年廣州市公安局開展了漠視侵害群眾利益問題專項(xiàng)整治工作，對(duì)提高群眾滿意度、落實(shí)為民服務(wù)、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)等諸方面提出了更高要求和具體措施，加大了責(zé)任追究力度。因而，對(duì)于派出所民警而言，樹立較高的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、提高責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力是當(dāng)前迫在眉睫需要解決的問題。

本文通過對(duì)當(dāng)前派出所民警執(zhí)法勤務(wù)中被投訴的現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證研究，分析引發(fā)投訴的原因，探討適用于派出所的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)防范措施以預(yù)防和減少投訴，對(duì)規(guī)范派出所民警執(zhí)法、提高群眾滿意度具有重要的價(jià)值和意義。

二、研究程序

本文使用的資料均來源于實(shí)地調(diào)查。收取廣州市X分局督察大隊(duì)2018年1月至2019年7月辦理的417宗針對(duì)派出所民警的投訴為研究對(duì)象，通過查閱卷宗和訪談相關(guān)人（督察民警、投訴人、被投訴民警）收集相關(guān)信息資料。

在所調(diào)查的投訴件中，男性投訴人有280名，占總調(diào)查人數(shù)的67.15%；女性投訴人有137人，占總調(diào)查人數(shù)的32.85%。訪談中，對(duì)于投訴人和被投訴對(duì)象除了解投訴發(fā)生的經(jīng)過外，針對(duì)不同類型訪談對(duì)象設(shè)計(jì)了開放式問題，主要收集投訴人投訴動(dòng)機(jī)的形成及真實(shí)訴求，被投訴民警對(duì)自身執(zhí)法行為的解讀等。

三、針對(duì)派出所民警警務(wù)投訴情況調(diào)查與分析

（一）分析樣本統(tǒng)計(jì)結(jié)果

筆者調(diào)研的分局對(duì)于一般投訴件的處理程序是投訴人向省廳、市局有關(guān)部門發(fā)起投訴后，對(duì)于無法當(dāng)場化解的投訴件材料有關(guān)部門轉(zhuǎn)交所屬分局督察大隊(duì)辦理，經(jīng)辦民警在投訴人、其他相關(guān)涉案人、派出所及相關(guān)部門配合下收集有關(guān)材料，調(diào)查核實(shí)投訴事項(xiàng)，得出初步核查結(jié)論，反饋給投訴人，最后形成完整的核查報(bào)告上報(bào)轉(zhuǎn)辦部門。對(duì)該分局417宗針對(duì)派出所警務(wù)活動(dòng)發(fā)起的投訴進(jìn)行調(diào)查分析，有關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下：

1.投訴所涉警情性質(zhì)情況統(tǒng)計(jì)

警務(wù)投訴往往基于投訴人因不同事由與派出所接觸的過程中，對(duì)民警的執(zhí)法行為、執(zhí)法結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑或不滿，通過電話、信件或郵件等形式，向公安機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門反映。經(jīng)對(duì)417份投訴核查報(bào)告結(jié)果統(tǒng)計(jì)，因案件類警情產(chǎn)生投訴的有239宗，其中涉及刑事案件的145宗；治安案件94宗；因民事糾紛類警情投訴的有122宗；公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)非案件類即日常行政管理類的投訴56宗。各類警情占比情況如圖1：

圖1 投訴警情性質(zhì)情況統(tǒng)計(jì)

2.投訴事項(xiàng)情況統(tǒng)計(jì)

417份投訴核查報(bào)告顯示，投訴事項(xiàng)中占前三位的分別是投訴派出所行政不作為、執(zhí)法不規(guī)范和執(zhí)法態(tài)度作風(fēng)問題。其中，投訴行政不作為事項(xiàng)的有269宗；投訴執(zhí)法不規(guī)范事項(xiàng)的有100宗；投訴民警態(tài)度作風(fēng)問題的事項(xiàng)有37宗；投訴民警輔警違規(guī)違紀(jì)事項(xiàng)的有10宗；提出批評(píng)意見的事項(xiàng)有1宗。各類投訴事項(xiàng)占比情況如圖2：

圖2 投訴事項(xiàng)情況統(tǒng)計(jì)

269宗投訴派出所民警行政不作為事項(xiàng)中，根據(jù)具體投訴事項(xiàng)可以分為不作為慢作為、未及時(shí)受立案、辦事推諉、久拖不結(jié)、打擊黃賭毒不力、不出警、不開具回執(zhí)、不積極取證和不抓嫌疑人等九種情形。具體情況統(tǒng)計(jì)如圖3：

圖3 投訴行政不作為具體事項(xiàng)分類統(tǒng)計(jì)

100宗投訴民警執(zhí)法不規(guī)范事項(xiàng)中，根據(jù)具體投訴事項(xiàng)可以分為執(zhí)法失當(dāng)、處警不當(dāng)、隨身財(cái)物保管不當(dāng)、信息錄入錯(cuò)誤、執(zhí)法方式不當(dāng)、接處警超時(shí)、盤查不當(dāng)、未履行告知義務(wù)和侵犯其合法權(quán)益等九種情形。具體情況統(tǒng)計(jì)見圖4：

圖4 投訴執(zhí)法不規(guī)范具體事項(xiàng)分類統(tǒng)計(jì)

37宗投訴執(zhí)法態(tài)度作風(fēng)問題事項(xiàng)中，根據(jù)具體投訴事項(xiàng)分為簡單粗暴、態(tài)度冷漠、言語不當(dāng)和溝通不夠細(xì)致等四種情形。具體情況統(tǒng)計(jì)見圖5：

圖5 投訴執(zhí)法態(tài)度作風(fēng)問題具體事項(xiàng)分類統(tǒng)計(jì)

3.核查結(jié)論統(tǒng)計(jì)

417份投訴核查報(bào)告顯示，經(jīng)核查屬實(shí)和部分屬實(shí)的有20宗，占所調(diào)查總數(shù)的4.80%，其中屬實(shí)6宗，部分屬實(shí)14宗；核查結(jié)論為失實(shí)的397宗，占所調(diào)查總數(shù)的95.20%。

在核查結(jié)論為屬實(shí)或基本屬實(shí)的投訴件中，對(duì)投訴警情性質(zhì)、投訴事項(xiàng)進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，結(jié)果見圖6、圖7。

圖6 投訴屬實(shí)和基本屬實(shí)件警情性質(zhì)分類統(tǒng)計(jì)

圖7 投訴屬實(shí)和基本屬實(shí)件投訴事項(xiàng)分類統(tǒng)計(jì)

4.重復(fù)投訴

417份投訴核查報(bào)告顯示，有57份為重復(fù)投訴件（統(tǒng)計(jì)中因同一事項(xiàng)2次以上投訴的，仍計(jì)為1件），占總數(shù)的13.81%。其中投訴2次的有40宗；投訴3次的有8宗，投訴4次的有4宗，投訴5次的有1宗，投訴6次的有1宗，投訴7次的有3宗。重復(fù)投訴件中，投訴間隔最短的為10分鐘，最長的近11個(gè)月。

對(duì)重復(fù)投訴件警情性質(zhì)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，各類占比情況見圖8:

圖8 重復(fù)投訴件警情性質(zhì)分類統(tǒng)計(jì)

對(duì)57份重復(fù)投訴件投訴事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，其中投訴派出所民警行政不作為的有40宗，具體投訴該事項(xiàng)數(shù)量排名前三位的分別是不作為慢作為22宗、未及時(shí)受立案7宗、久拖不結(jié)4宗；投訴民警執(zhí)法不規(guī)范的有12宗，多表現(xiàn)為執(zhí)法失當(dāng)（10宗）；投訴民警態(tài)度作風(fēng)問題的5宗。各類占比情況見圖9。

圖9 重復(fù)投訴投訴事項(xiàng)分類統(tǒng)計(jì)

（二）針對(duì)派出所民警警務(wù)投訴的特點(diǎn)

雖然樣本數(shù)量有限，其所代表的內(nèi)容具有一定的局限性，但通過對(duì)417宗警務(wù)投訴進(jìn)行分析，能夠發(fā)現(xiàn)當(dāng)前針對(duì)派出所民警的警務(wù)投訴具有典型特點(diǎn)。

1.投訴反映的問題具有多樣性

派出所作為公安系統(tǒng)的基層組織，是公安工作聯(lián)通群眾最基礎(chǔ)的渠道，隨著投訴制度的完善和投訴渠道的便利，從以上調(diào)查數(shù)據(jù)來看，群眾對(duì)于派出所民警的任何執(zhí)法活動(dòng)都有可能發(fā)起投訴：投訴所涉的警情涵蓋了派出所工作職責(zé)范圍內(nèi)的所有類別，包括對(duì)轄區(qū)常態(tài)的行政管理工作、案事件的辦理、群眾日常生活中的各類求助等，甚至還包括根據(jù)法律規(guī)定不屬公安機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)；投訴事項(xiàng)涉及道德層面和法律層面、程序問題和實(shí)體問題，即既對(duì)民警處理案件的程序和方法，也對(duì)民警的個(gè)人行為、態(tài)度進(jìn)行投訴。總之，任何對(duì)民警的不滿或質(zhì)疑都可無條件的進(jìn)行投訴，督察部門均予以正面對(duì)待，啟動(dòng)分類別處理的后續(xù)工作。

2.投訴涉及的執(zhí)法環(huán)節(jié)具有集中性

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，警務(wù)投訴多集中發(fā)生在接處警和案件辦理階段等兩個(gè)環(huán)節(jié)。一是報(bào)警后派出所民警接處警過程中，群眾可能會(huì)對(duì)民警處置采取的措施和結(jié)果、態(tài)度和方式不滿。此次調(diào)研結(jié)果顯示，查證屬實(shí)或基本屬實(shí)的20宗投訴件中有10宗對(duì)民警接處警工作進(jìn)行投訴。調(diào)查中排在投訴事項(xiàng)前三位的行政不作為、執(zhí)法不規(guī)范和態(tài)度作風(fēng)問題也是在接處警過程中呈多發(fā)態(tài)勢，此過程中的行政不作為表現(xiàn)為不出警、處置推諉、不開具報(bào)警回執(zhí)、不積極取證等，執(zhí)法不規(guī)范表現(xiàn)為處警不當(dāng)、執(zhí)法方式不當(dāng)、侵犯其合法權(quán)益等，執(zhí)法態(tài)度作風(fēng)問題表現(xiàn)為語氣生硬、用詞不當(dāng)?shù)?；二是在刑事、治安案件辦理階段，對(duì)于刑事案件，報(bào)案人對(duì)案件進(jìn)展的知情權(quán)、勘查取證、涉案財(cái)物返還、破案等辦案環(huán)節(jié)存在質(zhì)疑而投訴，涉案的犯罪嫌疑人對(duì)采取強(qiáng)制措施過程中公安機(jī)關(guān)保管的隨身財(cái)物未能及時(shí)歸還進(jìn)行投訴，與案件無關(guān)人員因犯罪嫌疑人冒用其個(gè)人信息，直到影響其正常社會(huì)生活時(shí)才發(fā)現(xiàn)繼而進(jìn)行投訴。以上三種情形在治安案件辦理過程中也存在，另外，治安案件受理后是否積極開展調(diào)查工作、是否依法組織調(diào)解、違法嫌疑人被扣押財(cái)物的處理等也是引發(fā)投訴的來源。

3.投訴的啟動(dòng)具有情境性

警務(wù)投訴是相關(guān)人對(duì)民警執(zhí)法過程中執(zhí)法態(tài)度、語言、形式、內(nèi)容等某一方面不滿意而向公安督察部門反映問題的一種方式，投訴的發(fā)生既有主觀因素又有客觀因素，存在相應(yīng)背景，這一背景就是該投訴發(fā)生的特別情境。警務(wù)投訴機(jī)制建立的初衷本是為了及時(shí)監(jiān)督和糾正警察在執(zhí)法過程中的各種違法亂紀(jì)行為，以更好地保護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益。[1]在調(diào)查中，投訴人表示公民啟動(dòng)對(duì)警察執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的途徑之類的法制宣傳深入人心，因而與警察面對(duì)面或電話溝通時(shí)，個(gè)人一旦不滿民警的執(zhí)法行為即撥打投訴電話，調(diào)查中甚至出現(xiàn)同一投訴人就同一事項(xiàng)僅相隔10分鐘再次投訴的情況。部分投訴人在督察人員啟動(dòng)調(diào)查或反饋核查結(jié)論時(shí)會(huì)明確表示取消投訴，也就是說一旦脫離開當(dāng)時(shí)的情境，投訴人會(huì)相對(duì)理性的看待警察的執(zhí)法行為，修正自己在現(xiàn)場的主觀感受。投訴啟動(dòng)的情境性在調(diào)查數(shù)據(jù)中也能夠印證，417宗投訴中僅有20宗查證屬實(shí)或基本屬實(shí)（關(guān)于查證結(jié)論的客觀性問題下文討論），所占比率僅為4.8%，其余397宗查證不屬實(shí)，無效投訴占總調(diào)查數(shù)量的95.2%。從這個(gè)特點(diǎn)來看，欲通過投訴相關(guān)數(shù)據(jù)考核單位和民警的工作情況，需要多類數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)以體現(xiàn)客觀性和科學(xué)性。

4.警務(wù)投訴的核查結(jié)果具有兩面性

按照目前的督察工作機(jī)制，群眾投訴除當(dāng)場化解的以外，督察部門受理后即啟動(dòng)核查工作，由專門的督察人員對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行核查，包括查詢系統(tǒng)、查看監(jiān)控、調(diào)閱卷宗資料及與詢問投訴雙方和知情人等一系列工作，最后形成核查報(bào)告。報(bào)告以投訴屬實(shí)、基本屬實(shí)及不屬實(shí)作為核查結(jié)論，調(diào)查數(shù)據(jù)中20宗屬實(shí)或基本屬實(shí)件對(duì)責(zé)任民警及其派出所領(lǐng)導(dǎo)追究了相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于不屬實(shí)投訴件，派出所通常都會(huì)提醒民警注意工作方式方法，并采取積極的措施跟進(jìn)有關(guān)投訴事項(xiàng)所涉業(yè)務(wù)的辦理。也就是說，警務(wù)投訴對(duì)于被投訴對(duì)象猶如一把雙刃劍，有利有弊。利是引導(dǎo)民警及時(shí)改進(jìn)和完善執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范，而弊是投訴人人皆可為之，其中不乏主觀臆斷或惡意中傷者，如果不能對(duì)具體投訴作出客觀評(píng)價(jià)和處理，相關(guān)部門對(duì)于投訴的態(tài)度可能會(huì)導(dǎo)致民警為避免投訴而顧慮太多，在日常執(zhí)法工作中束手束腳。因此，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到警務(wù)投訴存在著兩種相互矛盾的影響，對(duì)被投訴的民警需加以良性引導(dǎo)，真正促進(jìn)基層執(zhí)法規(guī)范。

四、針對(duì)派出所民警警務(wù)投訴高發(fā)的原因

面對(duì)警務(wù)投訴問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行客觀評(píng)判，科學(xué)探討，“一個(gè)地方投訴案件多，一方面可能意味著公眾的滿意度不足，另一方面反而可能意味著該地方的行政風(fēng)氣更為開明”[2]。X分局派出所民警投訴量持續(xù)增長趨勢，筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)其背后隱藏著錯(cuò)綜復(fù)雜的原因，組織管理因素、個(gè)人意識(shí)觀念和社會(huì)環(huán)境等方面的問題重疊交織。從派出所層面預(yù)防和減少投訴的可操作性角度分析，投訴高發(fā)有以下原因：

（一）個(gè)別民警素質(zhì)的欠缺

近年來，公安機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，但部分民警的執(zhí)法理念跟不上發(fā)展形勢和組織要求，依然持有一些滯后的執(zhí)法理念，在具體工作中表現(xiàn)為執(zhí)法方式簡單粗暴，執(zhí)法手段機(jī)械單一，延用舊有的命令式執(zhí)法模式，沒有充分尊重當(dāng)事人的基本權(quán)利，缺乏以人為本、為人民服務(wù)的意識(shí)，公共服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，造成執(zhí)法過程中的沖突。個(gè)別民警執(zhí)法水平較低，如在警情未全面調(diào)查的情況下，草率實(shí)施行政行為，處置的結(jié)果顯失公平。對(duì)于群眾咨詢或質(zhì)疑的事項(xiàng)，個(gè)別民警本身認(rèn)識(shí)不清，缺乏相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)，無法作出規(guī)范的指引和解釋，并以推諉、斥責(zé)的態(tài)度進(jìn)行回應(yīng)。在廣州這個(gè)現(xiàn)代化城市中維權(quán)意識(shí)愈強(qiáng)的公眾環(huán)境下，如上的狀況必然會(huì)引發(fā)投訴。

（二）派出所管理存在漏洞

1.派出所與投訴人溝通渠道不暢

投訴人前期無論是主動(dòng)還是被動(dòng)與派出所建立聯(lián)系后，對(duì)所涉警情的程序及實(shí)體會(huì)產(chǎn)生疑問，向派出所咨詢或了解時(shí)，當(dāng)出現(xiàn)民警無法給予其欲知曉的信息或其不滿意的答案就可能會(huì)引發(fā)投訴。在此過程中，實(shí)際存在以下情形：一是接待民警并非經(jīng)辦人，無法當(dāng)場明確告知；二是接待民警承諾會(huì)轉(zhuǎn)告經(jīng)辦民警回復(fù)，但再無下文；三是接待民警的態(tài)度和言語令投訴人不滿；四是經(jīng)辦民警的回復(fù)無法得到投訴人的理解（這種情況相對(duì)復(fù)雜，如投訴人對(duì)民警已開展的工作進(jìn)展不滿意，主觀認(rèn)為民警回復(fù)有推諉之嫌，民事糾紛要求公安機(jī)關(guān)立案查處被拒絕等等）。以上情形的發(fā)生與民警、投訴人主觀方面和客觀方面都有關(guān)系，相較而言，派出所尚未建立良性的溝通機(jī)制是造成此類投訴的主要原因，當(dāng)前的溝通模式難以滿足投訴人就所涉警情的知情需求。從統(tǒng)計(jì)材料看，部分投訴件反映出如前兩種情形的當(dāng)事人認(rèn)為個(gè)人利益受損而進(jìn)行投訴，但經(jīng)過筆者調(diào)查，就訴求而言，經(jīng)辦民警其實(shí)在投訴前已經(jīng)按照相關(guān)法律規(guī)定行為，派出所雖已建立相應(yīng)登記制度，但內(nèi)部之間缺乏積極有效的工作銜接而造成群眾誤解。

2.派出所內(nèi)部把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)管不到位

派出所作為公安機(jī)關(guān)的最基層單位，眾多業(yè)務(wù)工作最后的著落點(diǎn)都在派出所民警身上，部分民警對(duì)于長期面對(duì)日復(fù)一日繁重的工作任務(wù)，難以以良好的工作態(tài)度和情緒與執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行良性交流，有的以應(yīng)付的態(tài)度如采用拖字訣辦理案件，對(duì)于這些情形如果派出所領(lǐng)導(dǎo)班子沒有開展經(jīng)常性的思想教育，也無嚴(yán)格的內(nèi)部把關(guān)和內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制約束自然就無法避免被投訴的結(jié)果。從20宗查證屬實(shí)及部分屬實(shí)件來看，4宗涉及接警態(tài)度問題，其余16均因民警執(zhí)法不規(guī)范被投訴，表現(xiàn)為受理案件后沒有及時(shí)開展調(diào)查工作、不及時(shí)立案、未及時(shí)辦理延長辦案期限手續(xù)、被扣押財(cái)物未及時(shí)返還等情形，這些問題在派出所管理層面來講倘若積極作為是完全可以解決的。

（三）投訴人自身的原因

隨著我國依法治國方略的貫徹實(shí)施，法制宣傳教育的不斷深入，公眾的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，法律知識(shí)的普及也讓更多的人了解了公民權(quán)。相對(duì)個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，群眾更了解自己可以享受的權(quán)利。然而，“現(xiàn)代社會(huì)，法治社會(huì)，并不只是個(gè)人有更大權(quán)利和自由來享用社會(huì)財(cái)富或福利的社會(huì)，那也是一個(gè)要求更多個(gè)人責(zé)任的社會(huì)”。[3]作為自然人趨利避害的本性似乎使得大多數(shù)人在社會(huì)生活中淡化對(duì)公民義務(wù)、公民責(zé)任有關(guān)內(nèi)容的了解，在投訴中表現(xiàn)為投訴人為維權(quán)積極作為，并沒有考慮其本人維護(hù)的“權(quán)”是否是法律賦予公民的權(quán)利，是否是法律要求公安機(jī)關(guān)來保護(hù)的權(quán)利，例如投訴人要求公安機(jī)關(guān)立案查處經(jīng)濟(jì)糾紛，在線索不全證據(jù)不足的情況下抓獲處理所謂的“犯罪嫌疑人”。另外，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有投訴人出于私利捏造事實(shí)中傷民警的個(gè)案，如投訴人認(rèn)為民警不積極處理民事糾紛，運(yùn)用法律賦予的監(jiān)督權(quán)，在投訴民警不作為的同時(shí)反映派出所是黑惡勢力的保護(hù)傘。在訪談中，該投訴人自認(rèn)此反映是主觀臆造，目的想引起督察部門的重視，督促派出所幫助其解決問題，而誣告會(huì)有什么樣的后果卻是不知道的。調(diào)查中警情占比29.16%的民事糾紛類中多發(fā)的經(jīng)濟(jì)合同糾紛，投訴人報(bào)警時(shí)期望立為刑事案件，意圖公安機(jī)關(guān)為其追回經(jīng)濟(jì)損失，因而對(duì)接警人員指引其自行到法院起訴的行為理解為不作為或推諉，從而引發(fā)投訴。此類情況在刑事、治安案件投訴中也多有發(fā)生，投訴人作為受害人報(bào)警時(shí)期待民警即時(shí)保障其合法權(quán)益，但民警需按法律程序、實(shí)體的要求開展工作，時(shí)效及實(shí)際結(jié)果與其期望值不同，投訴人不接受解釋（實(shí)踐中當(dāng)然也出現(xiàn)民警因工作繁忙只告知結(jié)果而無解釋的情況）。其對(duì)有關(guān)公安工作的開展產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為個(gè)人的權(quán)益沒有得到應(yīng)有的尊重和保護(hù)，對(duì)民警的行為進(jìn)行個(gè)人的主觀負(fù)面評(píng)價(jià)從而引發(fā)投訴。綜上，民眾法律水平較以往有所提高，但掌握的法律知識(shí)表現(xiàn)出片面性，對(duì)一些問題一知半解，但又固執(zhí)地按照自己的意愿進(jìn)行理解和解釋，從而引發(fā)了部分不必要的投訴，甚至對(duì)民警造成了傷害。

五、派出所層面預(yù)防和減少警務(wù)投訴發(fā)生的對(duì)策

警務(wù)投訴制度的逐步完善，切實(shí)提高了派出所民警的執(zhí)法質(zhì)量，對(duì)維護(hù)和諧社會(huì)環(huán)境具有積極的促進(jìn)意義。對(duì)于派出所來說，采取積極措施預(yù)防和減少警務(wù)投訴量更具有實(shí)際價(jià)值。如前所述，警務(wù)投訴發(fā)生的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，與社會(huì)環(huán)境、政府和公安機(jī)關(guān)組織管理、民眾個(gè)體等諸方面都有關(guān)系，完全杜絕投訴的發(fā)生是不可能的，但根據(jù)前述針對(duì)當(dāng)前派出所民警的警務(wù)投訴發(fā)生的現(xiàn)狀和原因探討，在派出所層面采取相應(yīng)的措施和手段，即在源頭上預(yù)防和減少警務(wù)投訴量是可行的。

（一）完善派出所警務(wù)運(yùn)行責(zé)任機(jī)制，切實(shí)保障民警和群眾的權(quán)益

根據(jù)當(dāng)前警務(wù)運(yùn)作的實(shí)際情況，派出所面臨的工作任務(wù)相當(dāng)復(fù)雜和特殊，派出所民警的身份、地位和工作性質(zhì)決定了他們的行動(dòng)邏輯，對(duì)于民警而言，公安工作不漢是執(zhí)法工作，更是群眾工作，執(zhí)法工作的職責(zé)邊界清晰，而涉及群眾工作則邊界模糊。基于錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況，法律和上級(jí)公安機(jī)關(guān)賦予派出所民警一定的自由裁量權(quán)以完成工作任務(wù)，這個(gè)權(quán)利如同一把雙刃劍，如若運(yùn)用得當(dāng)既保證民警完成執(zhí)法任務(wù)又能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法的公平公正，但也有可能成為部分民警消極處置甚至用之謀私利的借口，結(jié)果則損害了群眾利益。民警的工作職責(zé)歸根結(jié)底是一個(gè)責(zé)任控制的問題，法律和上級(jí)單位只能規(guī)制到原則和方向的層面，而具體操作層面應(yīng)由派出所進(jìn)行把握才更有效。因而，為同時(shí)能夠切實(shí)保障民警和群眾的權(quán)益，派出所應(yīng)當(dāng)完善警務(wù)運(yùn)行責(zé)任機(jī)制。

1.工作任務(wù)清晰，責(zé)任明確

所調(diào)查警務(wù)投訴涵蓋派出所民警日常警務(wù)活動(dòng)的方方面面，而當(dāng)前警務(wù)運(yùn)作模式操作中，民警的具體執(zhí)法行為只是一項(xiàng)工作中的一個(gè)環(huán)節(jié)，為在每一個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)民警執(zhí)法規(guī)范、保障群眾的切身利益，派出所可依據(jù)本轄區(qū)、本所特點(diǎn)和警力實(shí)際情況，建立標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法工作管理體系，以流程圖的形式將有關(guān)執(zhí)法業(yè)務(wù)進(jìn)行分解，細(xì)化操作要領(lǐng)，明確在哪個(gè)環(huán)節(jié)做什么、誰來做、怎么做、做到什么程度、由誰負(fù)責(zé)等。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體工作的不同分層次分類設(shè)定，從派出所領(lǐng)導(dǎo)班子——值班組——小組——民警個(gè)人層層細(xì)化工作任務(wù)，確定分工協(xié)作關(guān)系，建立最終實(shí)現(xiàn)具體工作落實(shí)到人，責(zé)任到人。在這里要特別提醒的是，落實(shí)到民警個(gè)人，不意味著囊括其所有工作任務(wù)的程序化和指標(biāo)化，因?yàn)樵趫?zhí)法過程中解決的是人的問題，雖然可以從管理角度制定相應(yīng)的量化考核目標(biāo)，但凡事量化實(shí)際上也會(huì)帶來負(fù)面效果，派出所層面只有將形式和內(nèi)容置于相對(duì)平衡的狀態(tài)才能真正實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)。

2.建立良性的內(nèi)外溝通渠道

調(diào)查發(fā)現(xiàn)失實(shí)投訴多發(fā)生于群眾與民警溝通錯(cuò)位，派出所民警根據(jù)派出所的安排均有相對(duì)固定負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容，周期性的值班則需作好24小時(shí)隨時(shí)出警處警的準(zhǔn)備，同時(shí)還會(huì)有臨時(shí)性的工作任務(wù)需要完成，他們的時(shí)間和精力有限，面對(duì)繁重的各項(xiàng)工作不可能遵循先來后到的規(guī)則，而是以輕重緩急作為安排個(gè)人公務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于投訴人需要公安機(jī)關(guān)處理的事務(wù)于其個(gè)人而言或許是緊迫而急需要即時(shí)解決的。二者之間的矛盾可能就會(huì)造成民警對(duì)個(gè)別工作對(duì)象的訴求無法詳細(xì)解答或持續(xù)跟進(jìn)，從而使投訴人感到被冷落，認(rèn)為其個(gè)人權(quán)益沒有得到充分的尊重或保障，繼而尋求途徑提出訴求。因此，對(duì)于派出所而言，建立群眾咨詢反饋回復(fù)工作規(guī)范，轉(zhuǎn)變內(nèi)部“各自為政”思想和內(nèi)部分工壁壘，樹立面對(duì)外部監(jiān)督，派出所“分工不分家”的相互配合、相互補(bǔ)位意識(shí)，盡可能使群眾的疑問在派出所得以化解。

3.積極推動(dòng)規(guī)范追責(zé)、維權(quán)工作

對(duì)于核查后屬實(shí)及基本屬實(shí)的投訴件，督察部門會(huì)啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制，以警醒執(zhí)法不當(dāng)?shù)拿窬瘡耐对V中汲取教訓(xùn)，改進(jìn)工作方式。當(dāng)前的內(nèi)部監(jiān)督無論是法律規(guī)制還是具體執(zhí)行操作層面缺乏系統(tǒng)性和完整性，在執(zhí)行中由于參雜其他因素導(dǎo)致會(huì)出現(xiàn)同種投訴情形責(zé)任追究不統(tǒng)一甚至矛盾的情況。同時(shí)，民警在規(guī)范執(zhí)法中個(gè)人利益遭受損害，典型表現(xiàn)為惡意投訴。以上兩種情況是否得到公正處理，在根本上影響著民警的身心健康和工作狀態(tài)，最終影響到派出所整體工作成效。因而，派出所層面應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)相關(guān)部門規(guī)范民警追責(zé)和維權(quán)工作，促使追責(zé)、維權(quán)積極效能的正面發(fā)揮。

（二）加強(qiáng)民警教育培訓(xùn)，提升民警綜合素質(zhì)

建立一支高素質(zhì)的派出所民警隊(duì)伍，是公安機(jī)關(guān)嚴(yán)峻而長期的目標(biāo)任務(wù)。派出所民警的工作內(nèi)容具有常規(guī)性、程序性和重復(fù)性，但同時(shí)又存在挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的矛盾。不論法律規(guī)定的如何具體，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中充滿復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和差異性的具體情境、事件和個(gè)人而言，不同的民警產(chǎn)生不同的反應(yīng)，作出不同的選擇和判斷，倘若其行為違法、違規(guī)或違紀(jì)，自然會(huì)面臨被投訴的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于公安機(jī)關(guān)來說，檢視、修正民警自身執(zhí)法行為是預(yù)防和減少投訴發(fā)生的有效途徑，當(dāng)前亟需解決民警個(gè)體的是工作態(tài)度、工作能力和工作技巧欠缺問題，派出所可在日常管理中加強(qiáng)民警職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)能力提升。

1.完善民警職業(yè)道德培養(yǎng)機(jī)制

調(diào)研訪談中筆者發(fā)現(xiàn)，民警被投訴的諸多個(gè)例如語言態(tài)度不佳、執(zhí)法中的不作為、慢作為等問題，并非是業(yè)務(wù)能力欠缺，經(jīng)分析歸因于長期處理重復(fù)繁雜的工作，管理層沒有開展積極正面的思想引導(dǎo)，導(dǎo)致職業(yè)倦怠思想嚴(yán)重、職業(yè)情感淡薄，從而外化為不規(guī)范的執(zhí)法行為。雖然各級(jí)公安機(jī)關(guān)制定了相應(yīng)的人民警察職業(yè)規(guī)范，實(shí)施了一系列培養(yǎng)民警職業(yè)道德教育相關(guān)的措施，然而一些派出所僅僅是采取教條化的說教，沒有在根本上幫助民警樹立正確的職業(yè)道德觀。因此，應(yīng)當(dāng)完善基層派出所民警職業(yè)道德培養(yǎng)機(jī)制，派出所領(lǐng)導(dǎo)班子要樹立正確的職業(yè)道德觀，將人民警察核心價(jià)值觀貫穿到派出所日常工作中；定期開展針對(duì)性的貼近民警實(shí)際情況的黨性教育與公安核心價(jià)值觀教育；多種形式的正面文化輸出對(duì)民警進(jìn)行警察職業(yè)思想、情感、行為上潛移默化的影響。

2.采取多種手段幫助民警提升業(yè)務(wù)能力

政法工作的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平正義，派出所民警在具體執(zhí)法過程中，要針對(duì)不同的情形根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)及政策作出具體的處理，派出所應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、有重點(diǎn)地組織相關(guān)法律法規(guī)和政策的學(xué)習(xí)；定期召開經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，就大家在執(zhí)法中遇到的問題和困難、解決途徑進(jìn)行探討，在個(gè)案中尋找共同點(diǎn)；建立相對(duì)穩(wěn)定的工作團(tuán)隊(duì)，人員構(gòu)成合理搭配，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)特別是現(xiàn)場應(yīng)變能力強(qiáng)的民警實(shí)現(xiàn)傳、幫、帶；對(duì)于派出所層面難以解決的問題及時(shí)尋求外援，如及時(shí)報(bào)請(qǐng)指揮中心協(xié)調(diào)警情處置，請(qǐng)求法制部門對(duì)具體案件處置的指導(dǎo)，督促民警舉一反三，積累相應(yīng)工作經(jīng)驗(yàn)。

（三）加強(qiáng)轄區(qū)群眾普法宣傳，切實(shí)改善執(zhí)法環(huán)境

投訴人對(duì)有關(guān)的法律法規(guī)了解程度有限，對(duì)公共政策的理解也一知半解。同時(shí)當(dāng)前我國法律制度已逐步完善，與民眾切身利益相關(guān)的法律一經(jīng)頒布，也需要社會(huì)各方面開展普法宣傳。對(duì)于普法工作，首先，基層派出所為創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為，針對(duì)轄區(qū)特點(diǎn)采用多種形式就法律涉及的有關(guān)細(xì)節(jié)加以解釋說明，一方面避免轄區(qū)群眾因不了解法律而實(shí)施違規(guī)行為，或遭受侵害后不知如何維護(hù)其個(gè)人利益，同時(shí)也降低了案發(fā)數(shù)量，減輕出警壓力；另一方面則是了解和熟悉公安機(jī)關(guān)可公開的工作程序，對(duì)民警的合理合規(guī)的處置行為減少質(zhì)疑，認(rèn)可民警的執(zhí)法工作，從而降低投訴量。其次，派出所應(yīng)定期研判轄區(qū)近期高發(fā)警情，采用積極有效手段有重點(diǎn)的開展普法宣傳，如經(jīng)濟(jì)詐騙類警情，通常當(dāng)事人會(huì)就公安機(jī)關(guān)推諉不立案引發(fā)投訴，派出所可通過法制部門就公安機(jī)關(guān)管轄的經(jīng)濟(jì)案件立案標(biāo)準(zhǔn)、受害人需要提供的材料等印發(fā)單張，以備派出所在接受報(bào)案時(shí)提供給報(bào)案人閱看。第三，積極借助第三方的資源和力量，如協(xié)調(diào)轄區(qū)律師事務(wù)所常駐派出所，以第三人的身份對(duì)群眾質(zhì)疑的法律問題進(jìn)行專業(yè)解讀和指引，提高群眾對(duì)民警規(guī)范執(zhí)法行為的接受度。