粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥政策現(xiàn)狀及完善建議

林潔 胡慧敏 王碩 郭冬梅

摘 要 目的：研究現(xiàn)有粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)狀，為后續(xù)該產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和布局的完善提出建議。方法：采用內(nèi)容分析法，從政策工具角度對(duì)截至2020年4月我國(guó)中央政府和地方政府層面頒布的涉及粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行編碼計(jì)量分析，總結(jié)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)當(dāng)前發(fā)展的重點(diǎn)和存在的問(wèn)題，并提出合理建議。結(jié)果與結(jié)論：共檢索到34份相關(guān)政策文件，其中中央政府層面9份、地方政府層面25份。在基本政策工具維度方面，粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)供給型、需求型和環(huán)境型政策工具分別占58.10%、22.86%、19.05%。供給型政策工具中硬件建設(shè)占40.98%、內(nèi)部聯(lián)通占26.23%、質(zhì)量建設(shè)占22.95%、國(guó)際交流占9.84%，政策工具無(wú)具體實(shí)施細(xì)則和方案影響了其可操作性;需求型政策工具中包含健康服務(wù)（75.00%）、國(guó)際貿(mào)易（16.67%）、服務(wù)外包（4.17%）和政府補(bǔ)貼（4.17%）四項(xiàng)內(nèi)容，后三項(xiàng)內(nèi)容使用較少，限制了產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的開放程度;環(huán)境型政策工具中包含目標(biāo)規(guī)劃（40.00%）、準(zhǔn)入規(guī)則（25.00%）、知識(shí)產(chǎn)權(quán)（30.00%）和融資支持（5.00%）四項(xiàng)內(nèi)容，但需完善法律法規(guī)支撐和相關(guān)措施支持。在中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度方面，34份政策文本提供了包括平臺(tái)建設(shè)（36.19%）、科技創(chuàng)新（19.05%）、市場(chǎng)拓展（23.81%）和交流合作（20.95%）四項(xiàng)內(nèi)容，其中科技創(chuàng)新和交流合作的欠缺限制了中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化和國(guó)際化。筆者建議優(yōu)化供給型政策工具，提升政策的可操作性;重視需求型和環(huán)境型政策工具，突出規(guī)范化和市場(chǎng)化的功能;注重基本政策工具與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈間的整合，實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化和國(guó)際化發(fā)展。

關(guān)鍵詞 粵港澳大灣區(qū);中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè);政策工具;政策文本;內(nèi)容分析;現(xiàn)狀;完善

ABSTRACT? ?OBJECTIVE： To study the current situation of traditional Chinese medicine （TCM） industry policy in? Guangdong- Hong Kong-Macao greater bay area， and to provide suggestions for the follow-up planning and layout. METHODS： The content analysis method was used to code and measure the policy text of TCM industry in Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area issued by the central government and local government as of April 2020 from the perspective of policy tools. The current development focus and existing problems of the industry were summarized to put forward reasonable suggestion. RESULTS & CONCLUSIONS： A total of 34 relevant policy texts were retrieved， including 9 at the central government level and 25 at the local government level. In respective of essential policy tool， the supply-oriented， demand-oriented and environmental policy tools of TCM industry in Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area accounted for 58.10%， 22.86% and 19.05%， respectively. Among supply-oriented policy tools， hardware construction accounted for 40.98%， internal communication for 26.23%， quality construction for 22.95%， and international exchange for 9.84%; there was no specific implementation rules and programs for policy tools， which affect their operability. The demand-oriented policy tools included health service （75.00%）， international trade （16.67%）， service outsourcing （4.17%） and government subsidies （4.17%）; the use of the latter three approaches limited the openness of the industrial market. The environmental policy tools included target planning （40.00%）， access rules （25.00%）， intellectual property （30.00%） and financing support （5.00%）， but needed to improve the support of laws and regulations and relevant measures. In respective of the value chain of TCM industry， 34 policy texts showed 4 contents， including platform construction （36.19%）， scientific and technological innovation （19.05%）， market expansion （23.81%）， exchange and cooperation （20.95%）; the lack of scientific and technological innovation and exchange and cooperation limited the standardization， modernization and internationalization of TCM. It suggested to optimize the supply-oriented policy tools， improve the operability of policies; pay attention to the demand-oriented and environmental policy tools， highlight the role of marketization and standardization; pay attention to the integration of basic policy tools and industrial value chain， and achieve the standardization， modernization and international development of TCM in Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area.

KEYWORDS? ?Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area; Traditional Chinese medicine industry; Policy tools; Policy text; Content analysis; Current situation; Improvement

粵港澳大灣區(qū)由香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市和肇慶市（即“珠三角九市”）組成，是我國(guó)外向度最高的經(jīng)濟(jì)區(qū)域和對(duì)外開放的重要窗口[1]?；浉郯拇鬄硡^(qū)的建設(shè)集結(jié)了三地的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，形成了市場(chǎng)互聯(lián)互通、要素便捷流動(dòng)、資源互惠共享的良好格局。在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)能夠整合優(yōu)勢(shì)資源，加強(qiáng)合作與研發(fā)，從而提高中醫(yī)藥的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和特色服務(wù)水平，利于中醫(yī)藥走向世界。

當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初步建設(shè)階段，有效的政策指引可以起到事半功倍的效果，已有政策研究主要包括政策規(guī)劃目標(biāo)、實(shí)施要點(diǎn)的解讀[2-3]，中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體策略制定[4-7]，政策完成情況的總結(jié)及通過(guò)分析問(wèn)題提出解決方案[8-9]?？梢钥吹剑壳罢哐芯恐饕歉鶕?jù)國(guó)家政策文件制定具體發(fā)展策略，并對(duì)實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題加以解決，但尚缺乏對(duì)國(guó)家已頒布政策文件的系統(tǒng)掌握，因而無(wú)法了解到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全局和具體內(nèi)容，導(dǎo)致政策建議往往重復(fù)或無(wú)效。因此，厘清粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)各項(xiàng)政策法規(guī)所規(guī)定的方向和內(nèi)容，了解當(dāng)前實(shí)施的重點(diǎn)和存在的問(wèn)題，為后續(xù)規(guī)劃提出合理建議就顯得尤為重要。

內(nèi)容分析法是一種基于定性研究的量化分析方法，是將用文字表述的文獻(xiàn)資料轉(zhuǎn)換為用數(shù)量表示的資料，并將結(jié)果用統(tǒng)計(jì)數(shù)字呈現(xiàn)出來(lái)[10]。該方法通過(guò)對(duì)政策文本的定量化挖掘，對(duì)研究對(duì)象的本質(zhì)特征和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行梳理和分析，以數(shù)據(jù)直觀地揭示出其中蘊(yùn)含的結(jié)構(gòu)和深層次內(nèi)容，從而為事物后續(xù)的發(fā)展和規(guī)劃指明方向[11]。本研究采用內(nèi)容分析法，基于政策工具視角對(duì)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，探討當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策工具的現(xiàn)狀，為粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和政策布局提供支持。

1 粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥政策文本選擇及概述

本文所選取的粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策文本檢索自中央政府及地方各級(jí)政府的公開資料，時(shí)間截至2020年4月。為保證政策文本選取的合理性和準(zhǔn)確性，本文規(guī)定了如下規(guī)則對(duì)政策文本進(jìn)行篩選和整理：（1）所提出的政策必須與粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。（2）中央政府發(fā)布的政策，發(fā)文單位應(yīng)為國(guó)務(wù)院及其直屬機(jī)構(gòu);地方政府發(fā)布的政策，發(fā)文單位應(yīng)為省級(jí)或市級(jí)政府及其直屬機(jī)構(gòu)。（3）納入的政策文本類型主要是法律法規(guī)、綱要、規(guī)劃、方案、意見、公告等文件，其他文件（諸如講話、會(huì)議）均不計(jì)入[12]。根據(jù)以上規(guī)則，本文最終檢索出34份相關(guān)政策文件，其中中央政府層面9份、地方政府層面25份，具體見表1。

從表1中可以看出，我國(guó)從2008年開始在珠江三角洲地區(qū)發(fā)展粵港澳中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，以后各年中央或地方政府均在不同層面上頒布政策以建設(shè)該地區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，直至2019年2月中央層面發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中提出“應(yīng)在粵港澳大灣區(qū)積極發(fā)展中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，打造高水平的中醫(yī)藥科技創(chuàng)新載體和平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)中醫(yī)藥的標(biāo)準(zhǔn)化和國(guó)際化”;同年10月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》中指出，“應(yīng)推動(dòng)中醫(yī)藥的國(guó)際交流和海外貿(mào)易，打造粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地”。至此，中央政府層面為粵港澳大灣區(qū)的中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了基本發(fā)展方向和目標(biāo)：注重科技創(chuàng)新，提高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化和國(guó)際化發(fā)展。

2 粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥政策分析框架制定

政策是由一系列基本的政策工具單元組合而構(gòu)建出來(lái)的。公共政策理論認(rèn)為，在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮各項(xiàng)政策工具之間的關(guān)系，以保證形成政策合力，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，發(fā)揮理想的政策效應(yīng)[13]。因而，作為政策制定主體的政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌好各級(jí)、各項(xiàng)政策工具間的關(guān)系，使政策發(fā)揮出最大效力。

2.1 基本政策工具維度

本文基于政策工具的經(jīng)典分類，按照Rothwell R和Zegveld W的思想[14]，將基本政策工具分為供給、需求和環(huán)境三類。供給型政策工具表現(xiàn)為政策對(duì)產(chǎn)業(yè)的直接推動(dòng)作用，需求型政策工具表現(xiàn)為政府通過(guò)政策拉動(dòng)或穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)需求，環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為政策對(duì)產(chǎn)業(yè)環(huán)境的調(diào)整與改善[15]?；浉郯拇鬄硡^(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策工具的具體分類項(xiàng)目是由筆者仔細(xì)研讀上述收集到的34份政策文本內(nèi)容后提取出來(lái)的，其中供給型政策工具包括硬件建設(shè)、質(zhì)量建設(shè)、內(nèi)部聯(lián)通和國(guó)際交流，需求型政策工具包括國(guó)際貿(mào)易、健康服務(wù)、外包服務(wù)和政府補(bǔ)貼，環(huán)境型政策工具包括目標(biāo)規(guī)劃、準(zhǔn)入規(guī)則、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和融資支持。

2.2 中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度

粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程中，除了需要考慮基本政策工具的運(yùn)用，還應(yīng)當(dāng)考慮中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)內(nèi)在的活動(dòng)特點(diǎn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化和國(guó)際化，據(jù)此本研究將其產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈劃分為平臺(tái)建設(shè)、科技創(chuàng)新、市場(chǎng)拓展和交流合作四類。

2.3 二維分析框架構(gòu)建

通過(guò)對(duì)基本政策工具和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的維度梳理，本文最終構(gòu)建了粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策分析框架，如圖1所示。從圖1可以看到，基于基本政策工具維度，供給、需求、環(huán)境型政策工具作用于產(chǎn)業(yè)建設(shè)的全過(guò)程;基于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度，平臺(tái)建設(shè)、科技創(chuàng)新、市場(chǎng)拓展和交流合作四個(gè)方面環(huán)環(huán)相扣且互不重疊，共同促進(jìn)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康有序的發(fā)展。

3 粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容分析

3.1 政策文本內(nèi)容的單元編碼

本文根據(jù)構(gòu)建的分析框架中的具體分類條目，對(duì)檢索到的34份粵港澳中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)條款進(jìn)行分類。具體規(guī)則如下：中央政府政策的編碼是“1-政策編號(hào)-具體條款編號(hào)”，地方政府政策的編碼是“2-政策編號(hào)-具體條款編號(hào)”。在具體的編制過(guò)程中注意“不可細(xì)分”原則，要求能覆蓋政策文本所有內(nèi)容，同時(shí)注意對(duì)于同一內(nèi)容在同一政策文本中多次出現(xiàn)只能算1次，最終形成了粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容的分析單元編碼表，如表2所示（因篇幅限制，本文未列出所有編碼，下同）。

3.2 X維度：基本政策工具維度分析

根據(jù)表2的編碼結(jié)果，對(duì)所搜集到的34份政策文本從基本政策工具角度分析，結(jié)果見表3。

由表3可以看出，34份粵港澳中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策綜合運(yùn)用了供給型、需求型和環(huán)境型三種基本政策工具，實(shí)現(xiàn)了對(duì)產(chǎn)業(yè)的全方位設(shè)計(jì)與布局。但是也可以看到，三種政策工具在使用中存在著差異：供給型政策工具累計(jì)占58.10%，環(huán)境型政策工具累計(jì)占22.86%，需求型政策工具累計(jì)占19.05%。另外，在各基本政策工具內(nèi)部具體政策工具的使用上也各有特色。

供給型政策工具中硬件建設(shè)占40.98%（25/61），其次是內(nèi)部聯(lián)通和質(zhì)量建設(shè)，分別占26.23%（16/61）和22.95%（14/61），而國(guó)際合作僅占9.84%（6/61）。由此可見，當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)最為重視產(chǎn)業(yè)園、實(shí)驗(yàn)室、產(chǎn)業(yè)基地、發(fā)展平臺(tái)等各種硬件設(shè)施建設(shè)，同時(shí)關(guān)注粵港澳三地中醫(yī)藥的研發(fā)、注冊(cè)、生產(chǎn)、檢驗(yàn)等的交流合作和協(xié)同發(fā)展，以及中醫(yī)藥產(chǎn)品的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定和中藥的種植、研發(fā)、認(rèn)證等技術(shù)的提升，而國(guó)際合作與交流尚有待加強(qiáng)。

需求型政策工具中包含健康服務(wù)[75.00%（18/24）]、國(guó)際貿(mào)易[16.67%（4/24）]、外包服務(wù)[4.17%（1/24）]和政府補(bǔ)貼[4.17%（1/24）]四項(xiàng)內(nèi)容，可以看到國(guó)家現(xiàn)有政策主要是依靠中醫(yī)藥健康服務(wù)的提供來(lái)擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)需求、穩(wěn)定市場(chǎng)，而對(duì)于諸如國(guó)際貿(mào)易、服務(wù)外包、政府補(bǔ)貼的政策工具運(yùn)用分別只有4、1、1個(gè)政策文本提到，而傳統(tǒng)的諸如貿(mào)易管制、政府采購(gòu)等需求型政策工具也均未提及，這為后續(xù)需求型政策工具的提供預(yù)留了空間。

環(huán)境型政策工具中包含目標(biāo)規(guī)劃[40.00%（8/20）]、準(zhǔn)入規(guī)則[25.00%（5/20）]、知識(shí)產(chǎn)權(quán)[30.00%（6/20）]和融資支持[5.00%（1/20）]四項(xiàng)內(nèi)容，可以看到當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃是要求大力發(fā)展中醫(yī)藥服務(wù)貿(mào)易，開拓國(guó)際市場(chǎng)，打造粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境仍待進(jìn)一步的調(diào)整和優(yōu)化。

3.3 Y維度：中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度分析

在對(duì)基本政策工具維度分析的基礎(chǔ)上，引入產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度進(jìn)行具體政策工具使用的頻數(shù)分析，結(jié)果如表4所示。

由表4可以看到，34份政策文本提供了包括平臺(tái)建設(shè)[36.19%（38/105）]、科技創(chuàng)新[19.05%（20/105）]、市場(chǎng)拓展[23.81%（25/105）]和交流合作[20.95%（22/105）]四項(xiàng)符合粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的干預(yù)舉措?？梢缘弥?dāng)前政策發(fā)展的重點(diǎn)是平臺(tái)建設(shè)和市場(chǎng)拓展，后期應(yīng)更加重視科技創(chuàng)新和交流合作，以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的整合優(yōu)勢(shì)作用。

3.4 國(guó)家和地方層面政策的二維分析

從表3、表4中可以看出，我國(guó)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的國(guó)家和地方層面政策均綜合了供給、需求和環(huán)境型三類政策工具，同時(shí)也包含平臺(tái)建設(shè)、科技創(chuàng)新、市場(chǎng)拓展和交流合作四項(xiàng)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈內(nèi)容，但具體政策工具的分布和內(nèi)容存在差異。

3.4.1 國(guó)家層面政策的二維分析 國(guó)家層面共有9份政策文本。供給、需求和環(huán)境型政策工具分別被提到14、4、8次，可以看到國(guó)家層面的政策大多關(guān)注要素供給和政策環(huán)境，而市場(chǎng)需求相對(duì)較少。供給型政策工具中硬件建設(shè)（5次）和內(nèi)部聯(lián)通（6次）是關(guān)注重點(diǎn)，環(huán)境型政策工具中目標(biāo)規(guī)劃（5次）是關(guān)注重點(diǎn)，表明國(guó)家層面政策對(duì)于粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)是依據(jù)國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)規(guī)劃，建設(shè)產(chǎn)業(yè)的工作平臺(tái)和合作場(chǎng)所，并要求三地發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，互聯(lián)互通，協(xié)同發(fā)展。但也可以看出，目前國(guó)家層面對(duì)需求型政策工具關(guān)注較少，僅包括健康服務(wù)（2次）和國(guó)際貿(mào)易（2次）兩項(xiàng)內(nèi)容。

中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中平臺(tái)建設(shè)、科技創(chuàng)新、市場(chǎng)拓展和交流合作的政策工具分別被提到12、2、5、7次，可以看到國(guó)家層面更多關(guān)注平臺(tái)建設(shè)和交流合作：一方面是產(chǎn)業(yè)的軟硬件規(guī)劃與建設(shè)，一方面是國(guó)內(nèi)的協(xié)同發(fā)展與國(guó)外的交流合作。這使得產(chǎn)業(yè)的整體布局和發(fā)展方向更加清晰。下一步應(yīng)逐漸加大市場(chǎng)拓展和科技創(chuàng)新的政策支持力度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量和國(guó)際化發(fā)展。

3.4.2 地方層面政策的二維分析 地方層面共有25份政策文本。供給、需求和環(huán)境型政策工具分別被提到47、20、13次，可以看到地方層面最為關(guān)注供給型政策工具，這與國(guó)家層面相一致。供給型政策工具中最受關(guān)注的是硬件建設(shè)（20次），之后是質(zhì)量建設(shè)（12次）和內(nèi)部聯(lián)通（10次），這也與國(guó)家層面大體一致;需求型政策工具中更受關(guān)注的是健康服務(wù)（16次），其他政策工具關(guān)注較少，后期應(yīng)當(dāng)注意市場(chǎng)調(diào)節(jié)措施的多樣性和豐富性;環(huán)境型政策工具中更多關(guān)注的是知識(shí)產(chǎn)權(quán)（5次），之后是目標(biāo)規(guī)劃（3次）與準(zhǔn)入規(guī)則（3次），提示相對(duì)于國(guó)家層面，地方層面更多關(guān)注產(chǎn)業(yè)環(huán)境中的各具體問(wèn)題，努力營(yíng)造尊重知識(shí)產(chǎn)權(quán)和開放服務(wù)市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。

中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中平臺(tái)建設(shè)、科技創(chuàng)新、市場(chǎng)拓展和交流合作的政策工具分別被提到26、18、21、15次，這與國(guó)家層面政策工具的分布存在很大不同。國(guó)家和地方層面都最為關(guān)注平臺(tái)建設(shè)，但地方層面還更為關(guān)注市場(chǎng)開拓和科技創(chuàng)新，而交流合作在地方層面政策中被提及的次數(shù)最少。這固然與前面兩項(xiàng)的措施增多有關(guān)，但也可以發(fā)現(xiàn)地方更注重內(nèi)部聯(lián)通（10次），而忽視了國(guó)際交流（5次），因而后期應(yīng)當(dāng)注重與國(guó)際的交流合作和經(jīng)驗(yàn)借鑒，提高中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的科技與監(jiān)管水平。

4 討論

4.1 粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策工具的結(jié)構(gòu)特征

供給型政策工具占58.10%，需求型和環(huán)境型政策工具分別占22.86和19.05%，這可能是由于供給型政策工具是產(chǎn)業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和直接推動(dòng)力，而需求型和環(huán)境型政策工具是通過(guò)開拓服務(wù)市場(chǎng)和提供政策環(huán)境來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展的。當(dāng)前我國(guó)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)仍處于初步建設(shè)階段，因此會(huì)出現(xiàn)供給型政策工具偏多、其他兩類政策工具偏少的情況。供給型政策工具中較重視硬件建設(shè)，其次是內(nèi)部聯(lián)通和質(zhì)量建設(shè)，造成這種情況的原因，一是《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求是打造高水平科技創(chuàng)新載體和平臺(tái)，提升基礎(chǔ)研究水平;二是實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥的協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展，需要加強(qiáng)三地中醫(yī)藥管理與科研的互聯(lián)互通、交流合作。需求型政策工具主要是通過(guò)健康服務(wù)（中醫(yī)藥的醫(yī)療、保健和旅游服務(wù)）開拓產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，這是因?yàn)橹嗅t(yī)藥“治未病”和個(gè)性化診療的特色服務(wù)能夠滿足當(dāng)前人群的多元化健康需求，提高人群生活質(zhì)量。環(huán)境型政策工具中較多提及目標(biāo)規(guī)劃來(lái)構(gòu)成產(chǎn)業(yè)的宏觀環(huán)境，之后是知識(shí)產(chǎn)權(quán)和準(zhǔn)入規(guī)則來(lái)打造產(chǎn)業(yè)的具體環(huán)境，但總的來(lái)看，環(huán)境型政策工具仍需進(jìn)一步的增強(qiáng)與完善。

4.2 粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策工具的效力特征

供給型政策工具中內(nèi)部聯(lián)通和質(zhì)量建設(shè)占比較高，回顧納入政策時(shí)發(fā)現(xiàn)其中大多只涉及此項(xiàng)內(nèi)容或要求，無(wú)具體實(shí)施細(xì)則和方案，這些程式化、非具體化的政策內(nèi)容影響了政策實(shí)施的可操作性。此外，國(guó)際交流的占比很低，使其對(duì)產(chǎn)業(yè)的管理、科研、監(jiān)督提供參考意見的作用受到影響。需求型政策工具中主要使用健康服務(wù)開拓市場(chǎng)，較少使用國(guó)際貿(mào)易、服務(wù)外包和政府補(bǔ)貼等途徑，導(dǎo)致未能進(jìn)一步拉大產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)開放程度。環(huán)境型政策工具已形成了一定的產(chǎn)業(yè)宏觀和具體環(huán)境，但仍需完善法律法規(guī)支撐和相關(guān)措施支持，以合力形成一個(gè)完備規(guī)范的產(chǎn)業(yè)框架。

4.3 粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策工具的系統(tǒng)特征

從粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度的系統(tǒng)性來(lái)看，目前政策工具主要集中在平臺(tái)建設(shè)和市場(chǎng)拓展方面，這是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展目標(biāo)，可促進(jìn)中醫(yī)藥的海內(nèi)外貿(mào)易拓展。但也看到，目前尚未能實(shí)現(xiàn)中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化和國(guó)際化的國(guó)家規(guī)劃，可能是由于忽略了產(chǎn)業(yè)的平臺(tái)建設(shè)和市場(chǎng)拓展需要依托于科技創(chuàng)新和國(guó)內(nèi)外的交流合作。而四者是密切統(tǒng)一、不可分割的，只有協(xié)調(diào)四者的比例和發(fā)展重點(diǎn)，才能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步。

在國(guó)家和地方層面的分析中，可以看到各價(jià)值維度的分布有所不同：國(guó)家層面更為關(guān)注交流合作，包含國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和國(guó)外研究交流借鑒，文本描述較為宏觀和概括;地方層面更為關(guān)注市場(chǎng)拓展和科技創(chuàng)新，市場(chǎng)拓展主要依托三地的醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展健康服務(wù)，科技創(chuàng)新是中醫(yī)藥國(guó)際化中的關(guān)鍵一環(huán)但面臨著很大的難題，文本描較為具體和細(xì)致。因此，在政策制定中應(yīng)當(dāng)注意國(guó)家的宏觀性和地方的具體化對(duì)政策工具分布造成的影響，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

5 建議

5.1 優(yōu)化供給型政策工具，提升政策的可操作性

首先，對(duì)于質(zhì)量建設(shè)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為各種質(zhì)量研究項(xiàng)目（中藥材種植、中藥檢測(cè)、中藥研發(fā)等）制定明確的發(fā)展方向和具體的建設(shè)方案并形成政策文本下發(fā)，各地方、各機(jī)構(gòu)再根據(jù)方案制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則和時(shí)間安排，穩(wěn)步推進(jìn)各質(zhì)量建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展。其次，對(duì)于內(nèi)部聯(lián)通，應(yīng)當(dāng)在遵循中國(guó)內(nèi)地中醫(yī)藥管理、研發(fā)、注冊(cè)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合三地的資源和各自特色，發(fā)揮“一國(guó)兩制”的制度優(yōu)勢(shì)，提出創(chuàng)造性的發(fā)展路徑或方式。最后，還需加強(qiáng)國(guó)際合作，尤其是科技創(chuàng)新和標(biāo)準(zhǔn)體系方面，借鑒國(guó)際先進(jìn)的管理理念與運(yùn)作模式為我國(guó)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥發(fā)展提供參考，為我國(guó)中醫(yī)藥產(chǎn)品質(zhì)量和療效的國(guó)際認(rèn)可打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

5.2 重視需求型和環(huán)境型政策工具，突出規(guī)范化和市場(chǎng)化的功能

應(yīng)該加大需求型和環(huán)境型政策工具的比例，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。對(duì)于產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的開拓，應(yīng)持續(xù)改善健康服務(wù)：一是改變政府資金投入方向，從產(chǎn)業(yè)的營(yíng)造者和直接提供者轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)的出資者、購(gòu)買者和管理者，通過(guò)政府采購(gòu)和服務(wù)外包等形式提升社會(huì)各資本對(duì)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的購(gòu)買力和支付力，同時(shí)實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)的服務(wù)體系間的協(xié)作和整合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速升級(jí)[16];二是通過(guò)與國(guó)外中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的合作研究和文化傳播，擴(kuò)大國(guó)外貿(mào)易市場(chǎng)，現(xiàn)階段可依托“一帶一路”沿線國(guó)家以及與“葡語(yǔ)系國(guó)家”開展交流合作，通過(guò)增強(qiáng)中醫(yī)藥理念、中醫(yī)藥治病優(yōu)勢(shì)的宣傳，逐步獲得國(guó)際認(rèn)同。對(duì)于產(chǎn)業(yè)環(huán)境的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)制定粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)以及各項(xiàng)準(zhǔn)入規(guī)則、實(shí)施細(xì)則、稅收優(yōu)惠和金融支持等，形成有利、規(guī)范的中醫(yī)藥發(fā)展環(huán)境。

5.3 注重基本政策工具與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈間的整合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃目標(biāo)

政策工具的使用只有服務(wù)于政策目標(biāo)、政策環(huán)境時(shí)才是有效的政策工具，具體來(lái)說(shuō)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的政策工具應(yīng)與其發(fā)展的系統(tǒng)性相匹配。首先，政策工具的選擇應(yīng)當(dāng)適應(yīng)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的整體目標(biāo)，不但要重視產(chǎn)業(yè)的平臺(tái)建設(shè)和市場(chǎng)拓展，還需加大產(chǎn)業(yè)的交流合作和科技創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)發(fā)展。其次，政策工具的選擇需要建立在國(guó)家對(duì)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》[17]中提出，“建設(shè)國(guó)際合作和出口基地，進(jìn)行中醫(yī)藥的國(guó)際合作和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定，促進(jìn)中醫(yī)藥的服務(wù)貿(mào)易和文化傳播，實(shí)現(xiàn)中醫(yī)藥的開放發(fā)展，打造粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地”。因此，粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的政策制定必須在充分分析國(guó)家政策環(huán)境的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)際情況和實(shí)施難易程度，發(fā)揮好各產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈間的協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化、國(guó)際化。

6 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的供給、需求、環(huán)境型三類政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和使用效力有待進(jìn)一步完善，且中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，應(yīng)重視產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建設(shè)、科技創(chuàng)新、市場(chǎng)拓展和交流合作的共同發(fā)展，同時(shí)需要注意國(guó)家宏觀性和地方具體化的性質(zhì)對(duì)政策工具分布造成的影響。因此，接下來(lái)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)注意優(yōu)化供給型政策工具，提升政策的可操作性;重視需求型和環(huán)境型政策工具，突出規(guī)范化和市場(chǎng)化的功能;最后，還應(yīng)當(dāng)注重基本政策工具與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈間的整合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化和國(guó)際化的發(fā)展目標(biāo)。

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（收稿日期：2020-02-20 修回日期：2020-05-18）

（編輯：劉明偉）