基于政府會(huì)計(jì)制度改革的高校內(nèi)控建設(shè)

劉鎏

摘要：本文從闡釋高校完善內(nèi)控建設(shè)的重要性入手，分析政府會(huì)計(jì)制度改革和高校內(nèi)控建設(shè)的系統(tǒng)相關(guān)性與高校內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上探討加強(qiáng)高校內(nèi)控建設(shè)的措施。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)控建設(shè);政府會(huì)計(jì)制度改革

引言

2019年是實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度的開(kāi)局之年，隨著政府會(huì)計(jì)制度改革的深入推進(jìn)，內(nèi)控建設(shè)對(duì)于高校的重要性尤為凸顯。宏觀上，內(nèi)控能夠保障高校戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力，保障權(quán)利規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行。微觀上，內(nèi)控是促進(jìn)業(yè)財(cái)融合的重要抓手，也是保障政府會(huì)計(jì)改革順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)。對(duì)于高校而言，政府會(huì)計(jì)制度改革與內(nèi)控建設(shè)是相輔相成的，通過(guò)二者的有機(jī)結(jié)合，能夠大大推動(dòng)高校治理水平的提升。

一、高校完善內(nèi)控建設(shè)的重要性

（一）依法治國(guó)的根本要求

建立健全內(nèi)控體系是依法治國(guó)的根本要求，十八屆四中全會(huì)提出要加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制約，對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府采購(gòu)、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。十九屆四中全會(huì)再一次強(qiáng)調(diào)要完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強(qiáng)化權(quán)力制約。

為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部控制的精神，財(cái)政部制定了關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，明確總體目標(biāo)：到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

（二）財(cái)政管理改革的要求

近年來(lái)，財(cái)政部陸續(xù)頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加快推進(jìn)地方政府非稅收入收繳電子化管理工作的通知》等一系列文件，要求單位加強(qiáng)采購(gòu)管理的管控水平、強(qiáng)化采購(gòu)合同的全過(guò)程管理;強(qiáng)化財(cái)政國(guó)庫(kù)改革、建立健全非稅收入收繳電子化安全管理機(jī)制?？梢钥闯?，加強(qiáng)這些方面的管理與內(nèi)控建設(shè)是不可分割的，要求高校在崗位設(shè)置、流程設(shè)計(jì)方面都要遵循不相容崗位分離的原則，按照崗位風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)實(shí)施定期輪崗制度，對(duì)于不具備輪崗條件的崗位采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。

（三）業(yè)財(cái)融合的重要抓手

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展，核算會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)日益突出，財(cái)務(wù)工作逐漸由單純的資金管控向參與到業(yè)務(wù)流程中轉(zhuǎn)變，由事后監(jiān)管向事前預(yù)測(cè)、事中控制、事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變。同時(shí)，內(nèi)部控制對(duì)象也從“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制”拓展到“全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力控制”。通過(guò)內(nèi)部控制建設(shè)，可以將業(yè)務(wù)活動(dòng)與財(cái)務(wù)決策有機(jī)結(jié)合，提高管理效能，推動(dòng)高校教育、科研等各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展。

二、政府會(huì)計(jì)制度改革和高校內(nèi)控建設(shè)的系統(tǒng)相關(guān)性

（一）政府會(huì)計(jì)制度改革目標(biāo)與內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)性

政府會(huì)計(jì)制度改革的目標(biāo)是構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系，促進(jìn)政府會(huì)計(jì)信息公開(kāi)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。內(nèi)部控制能夠保障單位權(quán)利規(guī)范有效運(yùn)行、防范風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。政府會(huì)計(jì)制度改革的配套措施之一是加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)的內(nèi)部控制，因此，內(nèi)控建設(shè)與政府會(huì)計(jì)制度改革是相輔相成的，是落實(shí)政府會(huì)計(jì)制度的重要保障。

（二）政府會(huì)計(jì)制度的核算模式與內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)性

政府會(huì)計(jì)制度實(shí)行政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離且相互銜接的核算模式。政府會(huì)計(jì)制度的核算要素由改革前的五要素調(diào)整為“3+5”八要素，即預(yù)算會(huì)計(jì)科目“預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余”和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目“資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用”。

適度分離是指預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能分離、基礎(chǔ)分離、報(bào)告分離，各自循環(huán)。預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，以現(xiàn)金資源為核算對(duì)象;財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，以經(jīng)濟(jì)資源為核算對(duì)象。相互銜接是指“3+5”要素之間相互協(xié)調(diào)，對(duì)納入部門(mén)預(yù)算管理的現(xiàn)金收支進(jìn)行“平行記賬”，在預(yù)算會(huì)計(jì)核算的同時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算。準(zhǔn)確核算和反映預(yù)算執(zhí)行情況的同時(shí)，能夠全面清晰地反映財(cái)務(wù)狀況的運(yùn)行情況。因此，各類會(huì)計(jì)要素信息的采集需要以完善的內(nèi)控環(huán)境為基礎(chǔ)，沒(méi)有完善的內(nèi)控體系為基礎(chǔ)，財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、完整性和合規(guī)性就會(huì)受到影響。

（三）政府會(huì)計(jì)報(bào)告體系與內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)性

政府會(huì)計(jì)報(bào)告體系包括決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告，兼顧了受托責(zé)任觀和決策有用觀。決算報(bào)告的目標(biāo)是向報(bào)告使用者提供預(yù)算執(zhí)行情況的有關(guān)信息，綜合反映政府會(huì)計(jì)主體預(yù)算收支的年度執(zhí)行結(jié)果，有助于決算報(bào)告的使用者進(jìn)行監(jiān)督和管理，并為編制后續(xù)年度預(yù)算提供參考和依據(jù)。財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)是向財(cái)務(wù)報(bào)告使用者提供與政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行成本和現(xiàn)金流量等有關(guān)信息，反映政府會(huì)計(jì)主體公共受托責(zé)任的履行情況。

政府會(huì)計(jì)制度改革的最終目標(biāo)是建立權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告制度，以全面反映資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息，為決策提供有力數(shù)據(jù)支撐。高校的具體任務(wù)是建立新制度下的會(huì)計(jì)核算體系、政府財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)體系等，這對(duì)財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量提出了更高的要求。因此，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境、完善內(nèi)控運(yùn)行機(jī)制、完善崗位設(shè)置、提高人員專業(yè)素質(zhì)、完善信息系統(tǒng)等顯得尤為重要和關(guān)鍵，這些將直接影響高校編報(bào)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、完整性、合規(guī)性。

三、高校內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）內(nèi)控環(huán)境有待優(yōu)化

當(dāng)前高校的內(nèi)部控制環(huán)境依然有待優(yōu)化，全員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)普遍不足，部分單位領(lǐng)導(dǎo)尚未高度重視內(nèi)部控制工作，對(duì)于單位內(nèi)部控制會(huì)議和工作參與程度不夠，工作人員缺乏相關(guān)培訓(xùn)和專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備。對(duì)于高校而言，在當(dāng)前“放管服”的大背景下，如何完善內(nèi)控體系建設(shè)，在合法合規(guī)的前提下，通過(guò)科學(xué)高效的管理措施為科研人員松綁、為管理工作增效是一個(gè)重要命題。

（二）內(nèi)控組織實(shí)施不夠系統(tǒng)

財(cái)政部對(duì)2017年中央和省級(jí)財(cái)政部門(mén)提交的166份單位內(nèi)部控制報(bào)告進(jìn)行匯總、分析，發(fā)布了2017年全國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)分析報(bào)告，報(bào)告中將內(nèi)部控制的組織實(shí)施分為三個(gè)階段，即建立階段、實(shí)施階段、信息化階段。其中，3/4的單位仍處于建立和實(shí)施階段。內(nèi)部控制是個(gè)系統(tǒng)性的工程，但是很多高校的現(xiàn)狀是牽頭部門(mén)一家閉門(mén)造車，其他部門(mén)的參與度低，這些都導(dǎo)致了內(nèi)部控制流于形式，未能得到扎實(shí)推進(jìn)。

（三）監(jiān)督與制衡機(jī)制有待強(qiáng)化

內(nèi)部控制發(fā)軔于內(nèi)部牽制，內(nèi)部牽制機(jī)制的內(nèi)涵是職權(quán)分離，實(shí)質(zhì)是權(quán)力制衡。按照《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》的規(guī)定，高校內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)由內(nèi)部審計(jì)部門(mén)及紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，也可以委托具備資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)控評(píng)價(jià)。為保證評(píng)價(jià)與監(jiān)督的獨(dú)立性，負(fù)責(zé)內(nèi)控建設(shè)和評(píng)價(jià)監(jiān)督的校內(nèi)職能部門(mén)應(yīng)適當(dāng)分離。然而，現(xiàn)實(shí)中不少高校未將內(nèi)控牽頭實(shí)施部門(mén)和評(píng)價(jià)監(jiān)督部門(mén)相分離，對(duì)關(guān)鍵崗位缺乏充分有效的監(jiān)督，不利于發(fā)揮不相容職務(wù)分離對(duì)內(nèi)控建設(shè)工作的監(jiān)督作用。內(nèi)控與巡察、內(nèi)審等監(jiān)督手段未能形成合力，無(wú)法通過(guò)其他監(jiān)督途徑共同落實(shí)內(nèi)控目標(biāo)。

（四）信息系統(tǒng)建設(shè)缺少統(tǒng)一規(guī)劃

內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)是各項(xiàng)管理制度有效實(shí)施的重要抓手，也是常態(tài)化管控的關(guān)鍵。目前很多單位的信息系統(tǒng)仍處于信息孤島的狀態(tài)，各個(gè)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)并沒(méi)有做到共通。因此，數(shù)據(jù)收集的效率會(huì)受影響，數(shù)據(jù)的真實(shí)性就有可能打折扣。譬如，政府會(huì)計(jì)制度要求在權(quán)責(zé)發(fā)生制下收集債權(quán)債務(wù)的應(yīng)收應(yīng)付數(shù)據(jù)，就需要收支管理、合同管理、采購(gòu)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，這就要求內(nèi)控信息化平臺(tái)建設(shè)的需求分析要盡可能全面，才能保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)、完整、有效。

四、加強(qiáng)高校內(nèi)控建設(shè)的措施

（一）完善內(nèi)控環(huán)境，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)提高政治意識(shí)和覺(jué)悟，把內(nèi)部控制建設(shè)和政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的貫徹實(shí)施當(dāng)作政治任務(wù)來(lái)抓，構(gòu)建完備的組織架構(gòu)，鼓勵(lì)全員參與到內(nèi)控建設(shè)中來(lái)，并提供必要的人力、物力等保障條件。政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施推動(dòng)了核算會(huì)計(jì)到管理會(huì)計(jì)的轉(zhuǎn)變，政府會(huì)計(jì)制度對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量提出更高的要求，也對(duì)財(cái)務(wù)人員提出新的挑戰(zhàn)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)提升業(yè)務(wù)水平，盡快實(shí)現(xiàn)核算型財(cái)務(wù)人員向管理型財(cái)務(wù)人員的轉(zhuǎn)變。

（二）強(qiáng)化組織實(shí)施，加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合

高校內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門(mén)應(yīng)當(dāng)以政府會(huì)計(jì)制度改革為契機(jī)，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門(mén)齊抓共管，加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合。按照制度與流程、崗位職責(zé)、控制要求相統(tǒng)一的原則，梳理業(yè)務(wù)流程，查找現(xiàn)行制度缺陷，明確關(guān)鍵業(yè)務(wù)控制點(diǎn)，提出制度修訂建議方案。同時(shí)，通過(guò)建立“制度樹(shù)”“流程圖”的方法，完善制度體系，力求精簡(jiǎn)優(yōu)化，為“放管服”打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化稽核力度

稽核作為單位內(nèi)部監(jiān)督的一種方式，與內(nèi)控的實(shí)施相輔相成，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控中存在的問(wèn)題。高校應(yīng)將內(nèi)控與巡查、內(nèi)審等監(jiān)督手段有機(jī)結(jié)合起來(lái)，關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)崗位定期輪崗，對(duì)于定期輪崗有困難的崗位開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)。

（四）整合信息平臺(tái)，完善信息化系統(tǒng)

高校的信息化系統(tǒng)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)化工程，涉及多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，包括財(cái)務(wù)管理、合同管理、資產(chǎn)管理、科研項(xiàng)目管理等多個(gè)子系統(tǒng)。因此，建設(shè)內(nèi)控信息化平臺(tái)、整合各業(yè)務(wù)系統(tǒng)非常有必要。通過(guò)整合各業(yè)務(wù)系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)集成化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)層面信息互聯(lián)互通，減少人為干預(yù)，讓數(shù)據(jù)多跑路、師生少跑路，也是對(duì)“放管服”理念的落實(shí)。

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