科研事業(yè)單位內(nèi)部控制常見問題及對(duì)策研究

張暉　劉芳

摘要：文章通過對(duì)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀及常見問題進(jìn)行研究并提出解決對(duì)策，旨在提高科研事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，推動(dòng)我國科研事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：科研事業(yè)單位;內(nèi)部控制;監(jiān)督;風(fēng)險(xiǎn)

引言

科研事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)與監(jiān)督，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展決策部署，以及國務(wù)院國資委加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的重要舉措，但實(shí)際科研事業(yè)單位普遍存在內(nèi)部控制不規(guī)范的情況，研究科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀及問題，對(duì)促進(jìn)科研事業(yè)單位管理水平有著重要意義。

一、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的意義

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，無論是國家企事業(yè)單位還是民營企業(yè)，都在尋求提升管理的新路徑。內(nèi)部控制作為防范單位風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，曾一度受到全球追捧，受國際內(nèi)部控制熱潮的影響，我國最早于2001年引入了內(nèi)部控制的概念，2008年五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，自2009年7月1日起在上市公司范圍內(nèi)施行，鼓勵(lì)非上市的大中型企業(yè)執(zhí)行，這標(biāo)志著內(nèi)部控制規(guī)范體系在我國企業(yè)已基本形成。財(cái)政部于2012 年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，這兩個(gè)文件的出臺(tái)為科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作開展提供了直接指導(dǎo)。據(jù)了解，我國科研事業(yè)單位大多于2013年開始著手建立內(nèi)部控制制度，通過近幾年的實(shí)踐，內(nèi)部控制建設(shè)工作雖然取得了一些成效，但普遍存在內(nèi)控建設(shè)監(jiān)督體系不健全，防范風(fēng)險(xiǎn)甚微的現(xiàn)象。在國家機(jī)關(guān)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，一些單位存在內(nèi)部管理不規(guī)范、經(jīng)費(fèi)使用不合規(guī)、部分問題屢查屢犯等問題，內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行的有效性不足。新形勢下，我國科研事業(yè)單位承擔(dān)著重要的科研生產(chǎn)任務(wù)，深入研究科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，為保證國有資產(chǎn)安全，防范舞弊行為，對(duì)提高科研事業(yè)單位管理水平，防范風(fēng)險(xiǎn)起著至關(guān)重要的作用。

二、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀及問題分析

（一）風(fēng)險(xiǎn)管理理念不夠深入，內(nèi)部控制建設(shè)監(jiān)督缺乏基本保障

目前，我國科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)仍處于起步階段，工作格局初步形成，雖然取得了一些成效，但未形成有效的力量來推動(dòng)內(nèi)部控制制度的實(shí)施。原因主要為，一是單位管理層對(duì)內(nèi)控制度重要性認(rèn)識(shí)不充分，理解不夠深入，認(rèn)為軍工科研生產(chǎn)任務(wù)是單位首要任務(wù)，未能從根本上理解內(nèi)部控制建設(shè)的作用和意義;二是投入力度不足，科研事業(yè)單位由于受制于人員編制的限制，一般未設(shè)立專門的內(nèi)控建設(shè)部門，內(nèi)控建設(shè)人員一般由各部門員工兼職擔(dān)任，內(nèi)部控制建設(shè)專業(yè)人才儲(chǔ)備相對(duì)不足，內(nèi)控建設(shè)及評(píng)價(jià)人員基本都是單位自身培養(yǎng)，接受外部培訓(xùn)有限，距離專業(yè)性還有很大差距;三是內(nèi)部溝通機(jī)制不完善，內(nèi)部協(xié)作能力有待進(jìn)一步提升，有的跨部門業(yè)務(wù)職責(zé)界面不清，部門之間溝通不順暢，相關(guān)工作推進(jìn)不力，有的組織機(jī)構(gòu)及人員崗位變動(dòng)前后未做好有序銜接，存在管理缺位等情況。

（二）內(nèi)控建設(shè)形式重于實(shí)質(zhì)情況突出，重點(diǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及管控程度有待提高

我國科研事業(yè)單位大多于2013年起啟動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)工作，大多數(shù)單位在建立內(nèi)部控制制度以前，已有一套完善的管理制度，有的單位同時(shí)建有流程體系文件等，管理體系眾多但未相互融合，未理順內(nèi)部控制制度與管理制度、流程文件之間的關(guān)系，內(nèi)控制度建設(shè)重形式輕實(shí)質(zhì)的現(xiàn)象比較突出，內(nèi)部各部門制度所涉及的流程沒有考慮全面性、銜接性、嵌套性，內(nèi)控建設(shè)工作的目標(biāo)也僅僅是為應(yīng)付上級(jí)部門檢查，難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控工作“強(qiáng)內(nèi)控、防風(fēng)險(xiǎn)、促合規(guī)”的目標(biāo)。有的單位直接照搬其他單位內(nèi)控制度，未根據(jù)本單位特點(diǎn)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域制定相應(yīng)應(yīng)對(duì)策略與控制程序，有的單位風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)控管理工作由不同部門不同人員負(fù)責(zé)，未形成工作機(jī)制的有效融合，在重點(diǎn)環(huán)節(jié)缺乏有效控制，重點(diǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及管控程度有待進(jìn)一步提高。

（三）內(nèi)控信息化水平較低，內(nèi)部控制流程與信息系統(tǒng)未有機(jī)融合

目前，我國科研事業(yè)單位信息化建設(shè)程度不盡相同，信息化作為一項(xiàng)技術(shù)手段，管理層更為重視信息化產(chǎn)生的自動(dòng)化效應(yīng)，往往忽視了信息系統(tǒng)與管理思想的融合。隨著現(xiàn)代信息化的普及，多數(shù)單位已建立各個(gè)重要業(yè)務(wù)信息化模塊，但對(duì)于如何將不同職能作用的信息系統(tǒng)進(jìn)行搭建和協(xié)調(diào)不夠重視，更加缺乏對(duì)如何運(yùn)用信息技術(shù)加強(qiáng)內(nèi)部控制以及如何建立與經(jīng)營管理相適應(yīng)的信息系統(tǒng)的思考，各個(gè)信息系統(tǒng)模塊之間相互獨(dú)立，形成信息孤島，打斷了連接各部門之間業(yè)務(wù)流程的通道，內(nèi)部控制流程與信息系統(tǒng)的嵌套性不足，業(yè)務(wù)流程與各信息系統(tǒng)之間未有效對(duì)接，有的線上線下同時(shí)并行且無法確保流程的一致性，內(nèi)部控制信息化建設(shè)有待持續(xù)加強(qiáng)。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)不到位，評(píng)價(jià)結(jié)果未得到有效運(yùn)用

目前，我國尚未建立科研事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)制度，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中未也對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)做出具體規(guī)定。實(shí)際工作中，科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)監(jiān)督與評(píng)價(jià)工作一般由單位內(nèi)審部門承擔(dān)，而內(nèi)審部門一般受單位主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，受人員數(shù)量和專業(yè)限制，內(nèi)審部門在內(nèi)控評(píng)價(jià)工作中一般很難保證獨(dú)立客觀性，評(píng)價(jià)結(jié)果主觀性隨意性較大，導(dǎo)致難以對(duì)內(nèi)部控制缺乏全方位的監(jiān)督。同時(shí)，內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果也只在單位內(nèi)部公開，內(nèi)部范圍內(nèi)要求整改，缺乏外部監(jiān)督檢查，整改責(zé)任部門對(duì)整改工作往往不夠重視，整改閉環(huán)難度較大，出現(xiàn)類似問題屢查屢犯的情況，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督對(duì)內(nèi)部管理的改善和提高作用有限。

三、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制提升重點(diǎn)及方向

（一）深化風(fēng)險(xiǎn)管理理念，推動(dòng)完善內(nèi)部控制機(jī)制

科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視內(nèi)控體系建設(shè)與監(jiān)督工作，充分認(rèn)識(shí)到建立內(nèi)部控制的必要性和重要性，通過組織宣傳和集中學(xué)習(xí)，提高全員思想認(rèn)識(shí)。建立完善內(nèi)部控制建設(shè)工作規(guī)劃，組織建立由單位主要負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控工作組，由單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任內(nèi)控工作第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃本單位內(nèi)部控制工作，對(duì)內(nèi)部控制有效性負(fù)責(zé)，將內(nèi)部控制作為單位的重要工作來抓，對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施起表率作用。通過明確專職部門，配備專職人員，建立健全上下貫通、全面覆蓋的內(nèi)控工作體系，形成領(lǐng)導(dǎo)有力、職責(zé)明確、流程清晰、規(guī)范有序的工作機(jī)制。將內(nèi)部控制制度建設(shè)及人員能力的提高放在重要位置，加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)，設(shè)計(jì)針對(duì)不同層級(jí)員工的培訓(xùn)并注重培訓(xùn)的持續(xù)性，通過建立完善的績效考核機(jī)制，增強(qiáng)全員內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，加強(qiáng)全體員工風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控理念意識(shí)的培育、人才隊(duì)伍的建設(shè)和業(yè)務(wù)骨干的培養(yǎng)，促進(jìn)建立內(nèi)部控制長效工作機(jī)制。

（二）強(qiáng)化重點(diǎn)業(yè)務(wù)流程內(nèi)控體系建設(shè)，有提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》雖然明確了各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的控制活動(dòng)，但實(shí)際并沒有通用的內(nèi)部控制，內(nèi)部控制的各個(gè)要素在每個(gè)單位中的實(shí)施方式取決于單位規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜性、財(cái)務(wù)信息處理方法、適用的法律法規(guī)。因此，內(nèi)控成果設(shè)計(jì)應(yīng)切合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，內(nèi)控流程清晰并輔之以各類表單，兼顧效率與控制的平衡?？蒲袉挝恢攸c(diǎn)業(yè)務(wù)是科研生產(chǎn)任務(wù)，科研成果的形成和經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性，是單位內(nèi)控管理的關(guān)鍵，與之相關(guān)的采購、資金、資產(chǎn)、投資、外協(xié)外包等重點(diǎn)領(lǐng)域等應(yīng)作為內(nèi)控體系建設(shè)重點(diǎn)，因此核心業(yè)務(wù)部門應(yīng)發(fā)揮作用，全面梳理查找管控制度和流程中的缺陷，對(duì)未體現(xiàn)國家法律法規(guī)等監(jiān)管規(guī)定、缺乏內(nèi)控要求和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，不符合不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制等相關(guān)要求的情形，分析風(fēng)險(xiǎn)隱患，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，設(shè)置權(quán)限清單，制定對(duì)應(yīng)的控制措施，從而有效提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（三）建立內(nèi)控與信息化融合體系，促進(jìn)提高內(nèi)控執(zhí)行效率

科研事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合科研業(yè)務(wù)特點(diǎn)，利用信息技術(shù)手段實(shí)施內(nèi)部控制，減少人為因素造成的工作誤差，將業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和內(nèi)控體系融合，按照管理制度化、制度流程化、流程信息化的要求，把內(nèi)控體系建設(shè)和業(yè)務(wù)信息化建設(shè)緊密結(jié)合，重點(diǎn)摸排重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的信息化管控現(xiàn)狀，對(duì)信息系統(tǒng)中審批流程、權(quán)限設(shè)置等存在缺陷以及未納入信息系統(tǒng)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，及時(shí)制定改進(jìn)措施，將內(nèi)控制度和要求落實(shí)到各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中，提高重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的信息化覆蓋率，增強(qiáng)內(nèi)控體系剛性約束。具體操作中，重點(diǎn)應(yīng)將業(yè)務(wù)流程及崗位職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化，利用風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制分析建立關(guān)鍵控制點(diǎn)，同時(shí)為避免系統(tǒng)上線后浪費(fèi)資源，應(yīng)在考慮周全后再進(jìn)行流程優(yōu)化建設(shè)，能固化地應(yīng)對(duì)所對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)流程、管理權(quán)限、不相容職責(zé)和參數(shù)建立標(biāo)準(zhǔn)模板，不能實(shí)現(xiàn)或成本較高的應(yīng)允許系統(tǒng)外執(zhí)行以提高控制效率，從而提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力、質(zhì)量和效率。

（四）深入開展內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督，促進(jìn)內(nèi)部控制有效執(zhí)行

以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，以全面性、客觀性、重要性為原則，按照統(tǒng)一部署、分級(jí)實(shí)施、重點(diǎn)抽查、嚴(yán)格評(píng)價(jià)、整改提高的工作方針，深入開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督工作?？刹扇∪粘１O(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的方式，為保證監(jiān)督評(píng)價(jià)部門的獨(dú)立性，在由單位內(nèi)審部門擔(dān)任評(píng)價(jià)主體時(shí)，也可通過聘請外部專家參與或定期聘請外部機(jī)構(gòu)的形式進(jìn)行評(píng)價(jià)。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作應(yīng)圍繞重大決策、重點(diǎn)業(yè)務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)對(duì)內(nèi)控體系有效性開展，確保評(píng)價(jià)范圍全覆蓋。為提高內(nèi)控評(píng)價(jià)工作的效率效果，可以既保證全面性又不重復(fù)檢查為原則，將內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作與單位其他內(nèi)部檢查工作相結(jié)合，評(píng)價(jià)過程中可由各業(yè)務(wù)部門首先對(duì)涉及的業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)和執(zhí)行的有效性進(jìn)行自評(píng)價(jià)，監(jiān)督評(píng)價(jià)部門在業(yè)務(wù)部門自評(píng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面自評(píng)，逐步建立持續(xù)性監(jiān)控機(jī)制。通過內(nèi)控自評(píng)價(jià)工作，推動(dòng)單位風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控工作落地，促進(jìn)內(nèi)部各部門履行風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控主體職責(zé)，切實(shí)提升單位內(nèi)控合規(guī)水平和風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

（五）強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，推動(dòng)內(nèi)部控制成果轉(zhuǎn)化

為推動(dòng)內(nèi)部控制成果落地，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。首先，應(yīng)加大對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果的公布力度，視情況在單位范圍內(nèi)進(jìn)行公開，促進(jìn)相關(guān)部門人員舉一反三整改，對(duì)整改不力的，加大處罰力度，避免問題屢查屢犯;其次，加大問題追責(zé)力度，與相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)，按環(huán)節(jié)對(duì)責(zé)任人進(jìn)行盯著，提高各部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度，促進(jìn)責(zé)任追究成果轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)與合規(guī)管理的有效協(xié)同，對(duì)評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)的，依紀(jì)依規(guī)進(jìn)行追責(zé)，對(duì)涉及違法亂紀(jì)的，對(duì)相關(guān)責(zé)任人移送紀(jì)檢部門處理。最后，將內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)及整改情況納入單位領(lǐng)導(dǎo)考核內(nèi)容，對(duì)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，結(jié)合內(nèi)控體系建設(shè)研究和剖析成因，從管理體制和機(jī)制上進(jìn)行改進(jìn)，倒逼各級(jí)管理人員提升合規(guī)經(jīng)營意識(shí)和能力，從而防范各類風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語

在當(dāng)前科技創(chuàng)新體制改革的要求下，隨著我國對(duì)科研事業(yè)重視程度的逐步增強(qiáng)，科研事業(yè)單位發(fā)揮著越來越重要的作用，科研單位之間的競爭已經(jīng)體現(xiàn)為技術(shù)實(shí)力的較量，只有正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的必要性和重要性，將內(nèi)部控制制度作為一個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行流程運(yùn)轉(zhuǎn)起來，不斷提高內(nèi)部管理水平，才能有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)，為單位健康發(fā)展起到保駕護(hù)航的作用。

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